Содержание к диссертации
Введение
Введение. с. 3
Глава I. Институциональный статус и роль владимирского губернатора, его канцелярии и губернского правления в системе административного управления
1. Законодательная основа и структурно-функциональные связи органов административного управления Владимирской губернии с. 37
2. Взаимоотношения губернатора, его канцелярии и губернского правления с центральной властью с. 68
3. Чиновничество владимирской губернской администрации: количественный состав, служебные и личные качества с. 89
Глава II. Деятельность органов Владимирской губернской администрации в 1905- феврале 1917 гг.
1 . Основные направления деятельности губернатора, канцелярии губернатора и губернского правления в 1905- феврале 1917 гг. с. 117
2. Стиль администрирования губернской власти с. 146
3. Владимирский губернатор, его канцелярия и губернское правление в системе отношений: власть - органы местного самоуправления с. 182
Заключение с. 231
Список источников и литературы с. 237
Приложения с. 264
- Законодательная основа и структурно-функциональные связи органов административного управления Владимирской губернии
- Чиновничество владимирской губернской администрации: количественный состав, служебные и личные качества
- . Основные направления деятельности губернатора, канцелярии губернатора и губернского правления в 1905- феврале 1917 гг.
- Владимирский губернатор, его канцелярия и губернское правление в системе отношений: власть - органы местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. До недавнего времени проблемы истории дореволюционной губернской администрации находились на периферии исследовательского интереса. Сегодня историки все больше обращаются к изучению органов государственного управления регионального уровня, поскольку без знания особенностей функционирования власти на местах не может сложиться целостная картина модели государственного управления Российской империи. Многие вопросы, касающиеся механизма функционирования органов губернской администрации, пределов их власти, места в системе коронного управления, роли во взаимоотношениях с различными государственными и общественными структурами, населением, остаются не выясненными до конца. Требует преодоления традиционно негативная оценка деятельности дореволюционной губернской администрации, которая сложилась у современных ей исследователей либерального толка, была поддержана советской историографией и продолжает оказывать влияние на исторический анализ данных проблем на современном этапе.
Изучение темы имеет и практическое значение. Выявление и осмысление ценного опыта государственного управления начала XX в. позволяет подключить его к решению практических задач административного реформирования современной России и формирования региональной политики власти.
Объектом проводимого исследования является губернская власть.
Предметом изучения стала деятельность владимирского губернатора, губернского правления и канцелярии губернатора как ключевых институтов административного управления губернии в период думской монархии.
, Хронологические рамки исследования охватывают период истории органов губернского управления со времени первой российской революции и установления думской монархии в 1906 г. вплоть до февраля 1917 г., когда в результате революционного переворота перестала существовать Российская империя. Географические рамки диссертации ограничены Владимирской губернией, в тех границах, которые она имела в исследуемый период.
Историографию проблемы в целях научной систематизации целесообразно разделить на четыре основных этапа: 1-й - дореволюционный, конец XIX в. -1917 г.; П-й - 1917 - начало 1980-х гг.; Ш-й - вторая половина 1980-х - середина 1990-х гг.; IV-й - современный, с середины 1990-х гг. по настоящее время, отличающихся проблематикой исследований и методологическими подходами.
На первом этапе развития историографии освещению деятельности местного аппарата власти уделялось мало внимания, особенно в период думской монархии. Тема рассматривалась, главным образом, не в историческом, а формально-юридическом плане1.
В дореволюционной либеральной историографии, как правило, преувеличивалась реакционность государственной бюрократии2, а отношения органов самоуправления и власти рассматривались с позиций непримиримого противостояния3. В то же время был поставлен ряд важных вопросов о статусе губернской администрации и общественных институтов власти в государственном управлении Российской империи, роли бюрократии в жизни общества. Оценив современные им структуры регионального управления как не достаточно эффективные, авторы начала XX в. акцентировали внимание на несовершенстве их организации.
Исключение составили работы С. Гогеля, Н.А. Зиновьева, А. Каменского4. Их очерки состояния органов местного управленій носили практический характер и были вызваны к жизни подготовкой правительственных реформ. Выходцы из бюрократической среды, Зиновьев и Каменский, соглашаясь с необходимостью постепенного изменения системы губернской власти, признавали способность гу-
1 Градовский АД Собр. Соч. СПб., 1903-1904. Т. 1,5,9; Коркунов Н.М. Русское государственное право. В 2-х т.
Спб., 1909.; Ивановский B.B. Русское государственное право. Казань, 1908; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому
государственному праву. СПб., 1910; Александров М, Государство, бюрократизм, абсолютизм в истории России.
СПб., 1910.
2 Блинов И.А. Надзор за деятельностью губернаторов // Вестник права. 1902. № 7; Он же. Губернаторы. Историко-
юридический очерк. СПб., 1905; Берендтс Э.Н. О прошлом и настоящем русской администрации (записка, состав
ленная в декабре 1903 г.). СПб., 1913; Лазаревский Н.И. Бюрократия и общество// Право. 1905. № 4.
3 Зак С.С. Демократизация земства. М., 1906; Семенов ДД Городское самоуправление. Очерки и опыты. СПб., 1901;
Шрейдер Г.И. Город и городовое положение 1890 г. // История России ХГХ в. СПб., 1908-1909; Веселовский Б.Б.
История земства за 40 лет. В 4-х т. СПб., 1911; Юбилейный земский сборник. 1864-1914 гг. СПб., 1914; Львов Г.Е.,
Полнер Т.И. Наше земство и 50 лет его работы. М., 1914.
4 Гогель С. Губернские присутствия смешенного состава, как органы административной юстиции на местах // Вест
ник права. 1906. Кн. 4; Зиновьев НА. На современные темы. Ч. V. Министерский проект реформы местного управ
ления. СПб., 1909; Каменский А. Реформа местного управления. Наблюдения и заметки практика. СПб., 1904.
бернского управления эффективно действовать и иметь реальный авторитет у населения.
Методологической основой исторических исследований советского периода стали работы В.И. Ленина. Его сугубо классовый подход к анализу местных органов администрации зиждился на оценке российского губернатора начала XX в. как «сатрапа»5. В советской историографии история государственных учреждений практически не изучалась вплоть до начала 60-х годов XX в, когда появились труды Н.П. Ерошкина , представившего систематический анализ структуры и функций государственных учреждений высшего, центрального и местного уровней дореволюционной администрации. Он акцентировал внимание на репрессивных функциях коронной власти на местах в борьбе с революционным движением и характеризовал губернатора как «хозяина губернии».
Значительной вехой в изучении проблемы стало фундаментальное исследование П.А. Зайончковского7, который на широком круге источников официального делопроизводства изучил личный состав высшей российской бюрократии и губернской администрации, проанализировав условия службы чиновничества, его денежное содержание и численность.
В 1960-1980-е годы историки обращались к исследованию отдельных элементов государственного строя пореформенной России конца XIX в.: социальной структуре местных институтов власти, государственной службе дворянства8. Губернская администрация рассматривалась ими через призму деятельности общественных учреждений и их представителей9.
Перестроечные процессы второй половины 80-х - 90-х гг. сопровождались расширением тематики исследований и пробуждением научного интереса к исто-
5 Ленин В.И. Гонители земства и аннибалы либерализма // Ленин В.И. ПСС. Т. 5. М.; 1979. С.35.
6 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений в дореволюционной России. М., 1968.
7 Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в ХК в. M., 1978.
8 Зырянов П.Н. Социальная структура местного управления капиталистической России 1861-1914 гг. //Исторические
записки. Т. 107. М., 1982; Корелин АЛ. Дворянство в пореформенной России 1861-1904 гг. Состав, численность,
корпоративная организация. М., 1979; Соловьев Ю.Б. Самодержавие и дворянство в конце XIX в. Л., 1973.
5 ЛГЛахарова Земская контрреформа 1890 г. М, 1968; Пирумова Н.М. Земская интеллигенция и eS роль в общественной борьбе. М, 1986.
рии административного управления. Появились монографии ММ. Шумилова10, в которых были рассмотрены вопросы взаимоотношений губернаторов с центральной властью и представлены ценные наблюдения об эффективности губернаторского контроля над местными органами самоуправления. Проблемы деятельности губернской администрации затрагивались в работах ГЛ. Герасименко, В.А. Нардовой, Н.Г. Королевой", где авторы поставили вопрос о степени зависимости органов местного самоуправления от власти и существенно расширили источнико-вую базу исследования.
Современный период развития историографии характеризуется не только усилившимся вниманием к истории государственных учреждений Российской империи, но и постановкой новых проблем, поиском новых подходов к изучению темы.
Л.Е. Лаптева12 обобщила и систематизировала законодательные нормы, касающиеся устройства и функций местного аппарата управления второй половины
в. Л.М. Лысенко13 предприняла попытку обобщающего анализа эволюции института губернаторства в России с позиций социокультурного подхода. Она отметила рост образовательного и профессионального уровня губернаторов к началу
в., но констатировала принципиальное несоответствие системы губернаторской власти новым задачам буржуазного развития общества.
Нельзя не отметить фундаментальный труд Б.Н. Миронова14, в котором с новых позиций освещаются многие вопросы истории российской государственности: отмечается постепенное совершенствование дореволюционной системы государственных учреждений, повышение профессионализма чиновников, подчеркивается важная роль органов самоуправления.
10 Шумилов М.М. «Губернская администрация и органы центрального управления в России во второй половине XIX
в.». Л., 1988; Он же. «Местное самоуправление и центральная власть в России в 50-х - начале 80-х гг. XIX в.». M,
1991.
1 'Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. M., 1990; Нардова B.A. Городское самоуправление в России в
60-х - нач. 90-х гт. XIX в. Правительственная политика. Л., 1984; Королева Н.Г. Земства на переломе (1905-1907 гг.).
12 Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России: вторая половши ХГХ в. M., 1998.
13 Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской Империи. (XVIII - начало XX в.). М., 2001.
14 Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVII - начало XX века). В 2-х т. СПб., 2000.
Авторы коллективной монографии «Административные реформы в России: история и современность»15 выявили ключевые этапы эволюции государственного управления России, подчеркнув конструктивность реформаторских начинаний времен П. А. Столыпина.
Ряд специальных работ, посвященных истории государственных органов управления конкретных регионов позволяют проследить местную специфику в развитии губернского управления16. В.М. Марасанова17 включила в территориальные рамки своего исследования Владимирскую губернию, однако, на наш взгляд, автору не вполне удалось отразить специфику её управления, и ряд важных вопросов истории губернской администрации остался не освещенным.
Исследования А.В. Оболонского, Т.В. Борисёнок, Т.В. Козельчук18 посвящены анализу эволюции российского чиновничества и его социальной характеристике. Признавая традиционные пороки дореволюционной бюрократии, авторы отходят от однозначно негативной оценки чиновничества и отмечают сходные черты эволюции бюрократии в России и странах Европы и Азии.
К изданиям справочного характера относится работа Н.В. Фролова и Э.В. Фроловой19 о владимирских наместниках и губернаторах, в которой собраны ценные биографические материалы, отличающиеся точностью фактов.
В ряде работ поднимаются важные проблемы взаимоотношений учреждений местного самоуправления с региональной властью20. Авторы отходят от привычного обвинения губернской администрации в их конфликтах с органами обще-
) ственного управления, признавая, что принципиальная непримиримость либераль-
15 Административные реформы в России: история и современность / Под ред. проф. Р.Н. Байгузина. М., 2006.
16 Павлова Г.В. Воронежское губернская администрация (губернское правление и канцелярия губернатора в 60-е
годы XIX в. - начале XX в. Дисс. к.и.н. Воронеж, 2004; Голубев А.Г. Губернская администрация Среднего Поволжья
в пореформенный период, Дисс. к.и.н. Самара, 2000; Любичанковский СВ. Губернское правление в системе губер
наторской власти в последние десятилетие существования Российской империи (на материалах Урала). Дисс. к.и.н.
Оренбург, 2003. и др.
17 Марасанова В.М. История органов губернского управления в конце XVIII - начале XX в. (на материалах Верхнего
Поволжья). Дисс. Д.И.Н, Ярославль, 2005.
18 Оболонский А.В. На государевой службе: бюрократия в старой и новой России. М., 1997; Борисёнок T.B. Образ
чиновничества в России и во Франции во второй половине XIX в. Дисс. к.к.н. М., 200; Козельчук Т.В. Чиновничест
во Тобольской губернии второй половины ХГХ - начала XX в. как социальный слой. Дисс. к.и.н. Курган, 2002.
" Фролов Н.В., Фролова Э.В. Владимирские наместники и губернаторы. Ковров, 1998.
:о Королева Н.Г. Земства на переломе (1905-1907 гг.). М., 1995; Шлемин П.И. Столыпин и местное самоуправление. Научно-аналит. Обзор. М., 1992.; Он же. История местного самоуправления в России. 1864-1917 гг. //Местное самоуправление: российский вариант. Научно-аналитические обзоры. М., 1993; Жукова Л.А. Земское самоуправление и бюрократия в России: конфликты и сотрудничество. 1864-1917г.г. М., 1998.идр.
но-демократических кругов самоуправления и неразвитость политико-правовой культуры населения создавали серьезные трудности на пути к сотрудничеству коронного и общественного управления. Е.М. Петровичева21 в своих трудах пришла к выводу, что трения между земским самоуправлением и коронной властью в 1906-1913 гг. значительно уменьшились, хотя и не были изжиты полностью.
Ощутимый вклад в историографию темы вносят историко-правовые исследования юристов22, анализирующих законную базу губернского административного управления дореволюционной России.
История органов местного управления вызывала интерес и у зарубежных историков-русистов. Исследователь Р. Роббинс23 дал характеристику губернаторскому корпусу России в 1880-1914 гг. и оценил его представителей как профессиональных администраторов, загруженных решением огромного количества проблем в период быстрых социальных изменений. Американский учёный Т. Фэллоуз24 пришел к важному выводу о том, что представители губернской власти нередко выступали в роли защитников земств от исков частных лиц. Достоинством работ англоязычных историков является использование элементов социологического подхода и сравнительного анализа деятельности бюрократии в России и на Западе. Таким образом, несмотря на то, что исследователи проделали большую работу по изучению функционирования административных органов губернии, тема остаётся неисчерпанной. Недостаточное внимание уделялось изучению практической деятельности региональной власти, присущего им стиля администрирования, особенно в период думской монархии. Отсутствует специальное исследование, отражающее особенности организации и функционирования административных органов Владимирской губернии.
21 Петровичева Е.М. Земства центральной России в период дуалистической монархии (1906 - первая половина 1914 гг.). М., 2001; Она же. Земства Центральной России в период Первой мировой войны. М., 2001. 12 Столярова Е.Е. Законодательство Российской империи второй половши ХГХ - начала XX в.о гражданской государственной службе. Дисс. К.Ю.Н. Екатеринбург, 1998; Фомин А.А. Чрезвычайное законодательство в Российском государстве (теоретико-правовое исследование). Дисс. к.ю.н. Саратов, 2001; Мухлынина М.М. Сенатская практика по земским делам (конец XIX - начала XX в.) Дисс. кло.н. Киров, 2005.
" Robbins Richard G. The Tsar' viceroys. Russian Provincial Governors in the last yeas of the Empire. Cornell University Press: Ithaca & London, 1987; Роббинс P. Сатрапы? Вицекороли? Губернаторы II Родина 1995. № 6. С. 28-30. 24 Fallows Т. The zemstvo and the bureaucracy II The zemstvo in Russia: An experiment in local self-government /Ed. by T. Emmons, W. Vucinich. Cambridge, 1982. P. 170-185.
Целью данного исследования является институциональный и функциональный анализ органов Владимирской губернской администрации, и изучение эволюции её взаимоотношений с местным самоуправлением в период думской монархии в России.
Для достижения поставленной цели необходимо решить комплекс конкретных исследовательских задач:
реконструировать институциональную структуру административного управления региона и выяснить в ней место губернатора, канцелярии губернатора и губернского правления;
выявить принципы функционирования изучаемых органов губернской администрации, показать их практическую организующую деятельность в решении управленческих задач;
охарактеризовать личный состав органов губернской администрации, политику его комплектования в период думской монархии;
изучить основные направления деятельности губернской администрации и дать оценку эффективности её работы в деле контроля и управления;
проанализировать особенности и эволюцию стиля управления Владимирской губернской администрации в данный период;
раскрыть механизмы и специфику взаимодействия институтов государственного управления губернии и органов местного самоуправления.
Источниковая база диссертации охватывает комплекс опубликованных и архивных источников различных групп: нормативно-правовые и законодательные акты; делопроизводственная документация государственных и общественных органов управления; статистические материалы; периодическая печать; мемуары.
Выяснение организационного и функционального устройства губернской администрации невозможно без обращения к законодательным актам правительства и официальным документам25. Проекты реформ и стенофаммы речей П.А. Сто-
25 Полное собрание законов Российской империи. Собрание Ш; Полный свод законов Российской империи /Ред. АЛ. Добровольского, сост. А Л. Саатчиан. Кн. 1; 2. Спб., 1911; Российское законодательство Х- XX вв. М., 1984. Т. 9. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций; Собрание Узаконений и Распоряжений Правительства за 1906 год. Отд. 1.СП6., 1906; Роговин Л.М. Законы об обществах, союзах и собраниях с разъяснениями Правительствующего Сената и МВД. СПб., 1912; Руководящее положение об устройстве беженцев. Петроград, 1916.
лыпина в Думе и Госсовете26, печатные материалы библиотеки РГИА позволили представить программу правительственного реформистского курса и направленность изменений в административном управлении России.
Основу исследования практической деятельности администрации составили делопроизводственные документы правительственных учреждений, хранящиеся в фондах Государственного архива Российской федерации (ГАРФ), Российского государственного Исторического архива (РГИА), Государственного архива Владимирской области (ГАВО). В фондах Канцелярии министра внутренних дел (РГИА. Ф. 1282), Департамента общих дел МВД (РГИА. Ф. 1284), Общего собрания и объединенных присутствий Кассационного департамента Сената (РГИА. Ф. 1354), Владимирского губернского правления (ГАВО. Ф.40) и канцелярии владимирского губернатора (ГАВО. Ф.14) отложились документы, содержащие информацию по целому комплексу вопросов управления, состава и численности чиновничьего аппарата, финансовом содержании административных учреждений и служащих. Важнейшими источниками стали журналы заседаний губернского правления, деловая переписка губернатора, ежегодные губернаторские отчеты. Фонд формулярных списков чинов гражданского ведомства РГИА (Ф. 1349) содержит уникальную коллекцию документов, позволивших изучить социально-профессиональные черты местного чиновничества.
Источники фондов Департамента полиции МВД (ГАРФ. Ф.102), Владимирского губернского жандармского управления (ГАВО. Ф.704), Владимирского окружного суда (ГАВО. Ф.108) и прокурора Владимирского окружного суда (ГАВО. Ф.107) дают представление о полицейском направлении деятельности местной администрации.
Многие стороны взаимоотношений губернской администрации и органов местного самоуправления изучались на основе документов Владимирского губернского по земским и городским делам присутствия (ГАВО. Ф.205), Владимирской губернской земской управы (ГАВО. Ф.379), Владимирской городской думы (ГАВО. Ф.400) и городской управы (ГАВО. Ф.390). Ценную информацию содержат
26П.А. Столыпин: Программа реформ. Документы и материалы. В 2-х т. М., 2003; Столыпин П.А. Нам нужна великая Россия: Полное собрание речей в Государственной думе и Государственном совете. 1906-1911 гг.М., 1991.
журналы заседаний губернского по земским и городским делам присутствия, городских дум, протоколы земских собраний и управ.
Справочные материалы, содержащиеся в календарях и памятных книжках, ежегодниках, помогают оценить эффективность деятельности местной власти.
Отдельную значимую группу источников представляет периодическая печать, позволяющая существенно дополнить материалы делопроизводства и подвергнуть анализу новые тенденции в деятельности администрации, охарактеризовать стиль управления губернией. Наиболее важными в плане информативности были местные издания: «Владимирские губернские ведомости», «Клязьма», «Вла-димирец», «Старый владимирец».
Весьма информативными оказались источники личного происхождения -мемуары СЮ. Витте27, В.И. Гурко28, В.Ф. Джунковского29, В.Н. Коковцова30, П.Н. Милюкова31, В.А. Маклакова32, С.Н. Палеолога33. Этот вид исторических источников представляет значительный интерес, поскольку позволяет увидеть события глазами современников, хотя и несет на себе известную печать субъективности.
Комплексное применение и критический анализ всех обозначенных видов источников создали условия для всестороннего изучения выбранной темы.
Методологические основы исследования. В работе был использован диалектический подход и комплекс принципов исторической науки, необходимых для решения поставленных целей и задач - принципы историзма и объективности.
Наряду с общенаучными методами (логический, сравнительный, системно-структурный, аналитический, количественный, метод классификации) в работе были использованы специальные исторические методы: историко-генетический, исто-рико-сравнительный, социокультурный. Исследование темы потребовало применения междисциплинарных подходов: политологического, правового и социологического анализа.
27 Витте СЮ. Воспоминания. В 3-х т. М., 1960.
28 Гурко В.И. Черты и силуэты прошлого: правительство и общественность в царствование Николая П в изображе
нии современника. M., 2000.
29 Джунковский В.Ф. Воспоминания. В 2-х т. М., 1997.
30 Коковцов В.Н. Из моего прошлого. Воспоминания. М., 1991.
31 Милюков П.Н. Воспоминания. В 2-х т. М., 1990.
32 Маклаков В.А, Первая государственная дума. Воспоминания современника. 27 апреля-7 июля 1906 г. М., 2006; Он
же. Вторая государственная дума. Воспоминания современника, 20 февраля-2 июня 1907 г. М., 2006;
33 Палеолог C.H. Около власти. Очерки пережитого. М., 2004.
Научная новизна диссертации обусловлена, прежде всего, недостаточной степенью изученности темы в историографии. В работе изучается функционирование ключевых органов губернской администрации - губернатора, его канцелярии и губернского правления - в малоизученный период 1905-1917 гг. Впервые на материалах Владимирской губернии рассматривается эволюция стиля администрирования, выявляются общие черты и специфика практической деятельности органов губернских институтов власти, дается социо-кулыурная и профессиональная характеристика регионального чиновничества, реконструируется облик типичного представителя местной бюрократии. Автором предпринята попытка оценить роль губернской администрации в жизни региона с позиций современной науки и на основе анализа широкого круга исторических источников, значительная часть которых вводится в научный оборот впервые.
Практическая значимость темы исследования состоит в осмыслении опыта политического развития России в период так называемого «социального транзита», то есть перехода общества из одного состояния в другое. Этот опыт может быть учтен и применен в современных условиях социальной трансформации для наиболее эффективного административно-управленческого обеспечения государства.
Выяснение принципов организации и функционирования губернской власти в конкретных региональных условиях необходимо для комплексного исследования и оценки её эволюции. Выводы и конкретно-исторический материал данного исследования могут использоваться при написании обобщающих работ по истории административного управления России и при подготовке лекционных курсов.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования были отражены в 11-и опубликованных научных статьях, представлены в докладах на научных конференциях: «Запад и Восток: традиции, взаимодействие, новации», «Социально-гуманитарные науки в XXI веке», «Древняя столица: история и современность», проходивших во Владимирском государственном педагогическом университете и краеведческой конференции «Известные и неизвестные события и имена в истории и культуре Владимирской земли».
Законодательная основа и структурно-функциональные связи органов административного управления Владимирской губернии
Система губернского управления Российской империи была создана ещё в результате реформ 1775-1785 гг. Её ключевыми институтами стали губернатор, его канцелярия и губернское правление, тесно связанные между собой в процессе реализации функций управления.
Наиболее существенные изменения в организацию управления губернии внесли реформы 60-х годов XIX в., приведшие к децентрализации административной власти, отделению от неё суда и расширению самодеятельности общества. Появившиеся органы общественного самоуправления существенно разгрузили местную администрацию, сняв с неё большую часть хозяйственных проблем .
Со времени передачи многочисленных дел в сфере благоустройства и благосостояния населения земскому и городскому самоуправлению, деятельность губернаторов приобрела преимущественно надзорный, контролирующий характер. Дела, которые передавались самоуправлению в полном объеме, находились в основном в финансовой сфере (заведывание земскими денежными сборами, раскладка государственных сборов, заведывание имуществами, капиталами и т.п.). Остальные сферы деятельности, такие, как продовольственное обеспечение населения, здравоохранение, ветеринария, народное образование, пути сообщения, противопожарная охрана, санитария, торговля и др., находились в ведении как органов самоуправления, так и местной администрации, при этом исполнительная полиция полностью подчинялась губернатору".
Отсутствие четкого разграничения сфер управления объяснялось несовершенством законодательства, отличавшимся обилием общих формулировок, что изначально определило наличие трений в процессе управления между органами местного самоуправления и администрацией, а также сохраняло масштабность сферы деятельности губернатора .
Законодательная база губернского управления в период думской монархии строилась на основе Свода законов Российской империи и «Общего учреждения губернского», в частности. Последнее дает представление об организации и полномочиях органов губернской администрации. С последней четверти XIX в. деятельность губернаторов регламентировалась также Городовым и Земским положениями, уставами о земских повинностях, уголовного судопроизводства, о предупреждении и пресечении преступлений, Уставом о службе гражданской, сводом военных постановлений .
Ключевой фигурой губернской администрации в начале XX вв. оставался губернатор, стоявший во главе исполнительной власти и являвшийся представителем императора в регионе. Обязанности этого должностного лица определялись законодательством крайне широко, предполагая осуществление контроля практически за всеми сферами жизни региона, органами государственного управления, самоуправления и населением. В общем, закон так характеризовал институт губернаторства: «Губернаторы, как непосредственные начальники вверенных им высочайшею Государя Императора волею губерний, суть первые в оной блюстители... польз государства и повсеместного, точного исполнения законов, уставов, высочайших повелений... и предписаний начальства. Имея постоянное тщательное попечение о благе жителей всех состояний управляемого ими края и вникая в истинное его положение и нужды, они обязаны действием данной им власти охранять повсюду общественное спокойствие, безопасность всех и каждого... Им поручены и принятие мер для сохранения народного здравия, обеспечения продовольствия в губернии, доставление страждущим и беспомощным надлежащего призрения и высший надзор за скорым исполнением всех законных постановлений и требований».
Многочисленность обязанностей и обширность территорий управления уже в первой половине XIX в. вызвала необходимость создания в губернии ряда коллегиальных и совещательных учреждений: комитетов, комиссий, присутствий под предводительством губернатора Эти органы увеличили количество административных учреждений губернии и усилили децентрализацию власти в регионе, поэтому к концу столетия в правящих кругах на повестку дня выдвинулся вопрос об усилении власти губернаторов. Существенную роль в развитии данного направления сыграло изменение политической ситуации и начало усиления консервативных элементов во внутренней политике. В итоге ряд законодательных актов конца 60-80-х гг. усилил полицейскую власть губернаторов. Им было предоставлено право проводить ревизии всех губернских административных учреждений, изъявлять несогласие при назначении на должность губернских чиновников и вызывать по делам службы всех служащих, издавать обязательные постановления для жителей региона, разрешать контакты земских учреждений друг с другом, утверждать председателей и членов земских управ. Закон о мерах по охранению государственной безопасности и общественного спокойствия от 14 августа 1881 г. предоставлял главам губерний возможность использовать чрезвычайные полномочия.
В 1905 - 1917 гг. законодательная база функционирования губернаторов масштабных изменений не претерпела: изменения и дополнения, внесенные в данный период в регламентацию деятельности губернаторской власти, составляли менее 10% Среди наиболее важных постановлений, касающихся их деятельности, следует назвать, прежде всего, «Временные правила о периодических изданиях» (ноябрь 1905 г.), отменявшие предварительную цензуру и вводившие такие формы наказания как административные взыскания, приостановку и арест изда ния, судебную ответственность. «Временные правила об обществах и союзах» (март 1906 г.) предусматривали создание специальных губернских присутствий под председательством губернатора, которые наблюдали за учреждением обществ, союзов, регистрировали их программные документы и уставы, контролировали их деятельность. В соответствии с «Временными правилами» от 4 марта 1906 г. и «Положением о землеустройстве» от 29 мая 1911 г. на местах создавались землеустроительные комиссии, проводившие аграрную политику П.А. Столыпина и выполнявшие функции распорядительного и контролирующего органа во главе с губернатором. В 1912 г. по закону о страховании рабочих учреждалось губернское страховое присутствие под председательством губернатора, осуществлявшее управление и руководство больничными кассами в губернии.
Режим «усиленной охраны» и «обязательных постановлений» губернаторов, распространившийся в 1901 г. более чем на одну треть населения России, и участие губернаторов в качестве председателей «особых совещаний» по государственным преступлениям, расширили полицейские полномочия губернаторов. Начало Первой мировой войны определило усиление милитаризации деятельности глав губернии в связи с введением военного положения; губернаторы выполняли целый ряд военных функций, обеспечивали нужды фронта и тыла в чрезвычайных условиях войны, председательствовали в специальных совещаниях по делам беженцев, перевозкам, продовольствию и др.
Анализ законодательной базы с учетом всех изменений, происходивших в полномочиях глав губернии в исследуемый период, показал, что вплоть до февраля 1917 г. объём деятельности губернаторов постоянно возрастал за счёт увеличения объектов полицейского и административного надзора, расширения сфер сбора информации. При этом расширение функций надзора не исключало одновременного укрепления роли губернаторов в активном администрировании. Однако согласиться с мнением историков, полагающих, что губернаторы к началу XX в. стали полновластными хозяевами губернии, чей произвол достиг огромных раз меров , на наш взгляд, нельзя. Во-первых, им приходилось совмещать контроль над губернией с выполнением большого количества управленческих задач, что, конечно, действовало в ущерб эффективной деятельности губернской администрации. В начале XX в. губернатору приходилось возглавлять до 25-и различных совещательных учреждений Во Владимирской губернии до первой мировой войны губернатор исполнял должность председателя в 16 различных присутствиях, комиссиях, комитетах, попечительствах [см. прил. 1.]. Такое распыление власти главы губернии естественным образом ослабляло его влияние и роль в управлении регионом. Поэтому вполне можно согласиться с мнением современных ученых о том, что вывод о «гиперцентрализации власти» в руках губернатора в конце XIX - начале XX в. является преувеличением; единолично осуществлять контроль и выполнять обязанности в таком объеме губернаторы не могли.
Чиновничество владимирской губернской администрации: количественный состав, служебные и личные качества
Одной из основных составляющих эффективной деятельности органов государственного управления является личный состав администрации, обладающий необходимыми профессиональными свойствами. Вопрос о его количественных и качественных характеристиках является важной проблемой исследования деятельности губернской администрации.
В 1908-1916 гг. на службе в канцелярии владимирского губернатора состояло 18-19 человек, из них 9 занимали штатные должности: правитель канцелярии, два старших помощника правителя, три младших помощника, регистратор, старший и младший чиновники особых поручений. Ещё 9-10 человек составляли канцелярские служители (писцы, курьеры, кучеры, сторожа) [см. прил. 5.2.; 6.1.]. Состав канцелярии владимирского губернатора был немногочисленным и компенсировался достаточно рациональной организацией перераспределения делопроизводства между губернским правлением и канцелярией губернатора, что позволяло не перегружать излишне последнюю. Кроме того, владимирские губернаторы в исследуемый период предпочитали, по-видимому, не увеличивать штат чиновников, а поощрять из сэкономленных средств наиболее усердных и выдавать им пособия за сверхурочную работу. В 1909 г. штатные чиновники канцелярии губернатора получили добавочные выплаты за «усиленные вечерние занятия в сумме 1 тыс. 89 руб Численность Владимирского губернского правления соответствовала количеству чиновников правлений других губерний В начале XX в. в его составе было от 70 до 77 человек: штатные чины составляли 35-38 человек (2 советника, 15 человек - канцелярия правления, 5 - врачебное отделение, 5-7 - строительное, 2 - ветеринарное, 4-6 - губернская чертежная, 3 - тюремное отделение), канцелярские служащие - от 31 до 39 человек. Таким образом, общий и постоянный состав данных учреждений вместе с губернатором и вице-губернатором составлял около 95 человек. Назначение канцелярских служащих и дополнительных должностей в состав канцелярии законодательство оставляло на усмотрение губернатора (и министра внутренних дел для должностей ниже восьмого класса)" . Количество писцов определялось «мерой надобности», но жесткая ограниченность бюджета не давала возможности главе администрации слишком увеличивать количество служащих " Фактически работников канцелярии и правления могло быть и больше, так как к их составу могли быть определены ещё чиновники «для испытания» и кандидаты на полицейские места, прикреплявшиеся временно и без жалованья. Чиновники правления и канцелярии, в свою очередь, могли быть откомандированы для исполнения какой-либо вакантной должности .
Количественный состав местной бюрократии вообще не отличался многочисленностью. В 1905 г. на каждую 1000 населения Владимирской губернии приходилось по 15 чиновников администрации, суда, полиции, сословных и общественных учреждений, включая лиц свободных профессий226. Такой показатель являлся средним по центральным губерниям России, но сильно уступал развитым странам (особенно Германии, Франции и США) Административные служащие ведомства МВД Владимирской губернии составляли всего 0,03% от всего количества населения губернии Всё это позволяет признать справедливым мнение историков, полагающих, что малочисленность чиновничества, большие территории управления и неразвитость средств связи в России начала XX в. свидетельствовали об отсутствии излишней бюрократизации управления и даже государственной «недоуправляемости» на местах Проявление последнего предположения было особенно заметно в деятельности полицейских чинов, которые являлись непосредственными исполнителями распоряжений власти. Во Владимирской губернии в 1913 г. было 32 становых пристава и 50 земских начальников. Численность урядников в 1907-1916 гг. выросла незначительно (с 208 до 213). В конце 1905 г. была сформирована уездная полицейская стража, но количество её представителей последовательно уменьшалось с 1906 г. (542 пеших и 271 конный) по 1913 г. (357 пеших и 381 конных). В штаты уездной полиции входили городские команды, отряды военно-полицейской и фабрично-заводской стражи (составляла 16% от общего количества полиции), полицейские должности, содержащиеся на средства частных лиц В 1905 г. численность общей полиции составляла 950 человек (соотношение численности полиции и населения - 1/2100), в 1908 г. - 2 130 человек (1/900). Штаты полиции размещались неравномерно по территории губернии. Большая часть их находилась в уездных городах и ещё нескольких крупных населенных пунктах, прежде всего фабрично-заводских центрах. В среднем на каждый уезд Владимирской губернии к 1916 г. приходилось 100-150 полицейских, в Шуйском, Покровском уездах и Иваново-Вознесенске - около 250. В городах в среднем 1 полицейский приходился на 200-300 человек. В сельской местности численность полиции оставалась незначительной: 1 полицейский на 2 тыс. человек населения231. При этом Владимирская губерния входила в число наиболее плотно заселенных регионов России (25 чел. на 1 кв. версту)-". В 1912 г. многие уездные исправники губернии среди причин увеличения преступности в среде крестьянского населения называли недостаточность штатов полицейских чиновников (один полицейский приходился на несколько деревень) В январе 1913 г. Вязниковский исправник сообщал губернатору, что у него нет возможности выделять стражников для сопровождения арестантов, так как в его непосредствен ном распоряжении находились только 25 полицейских и до полного комплекта стражников в уезде не хватало 5-й человек .
В период социальных потрясений 1905-08 гг. количество чинов полиции было увеличено за счет содержания стражников на частные средства землевладельцев и фабрикантов (губернатор утвердил 29 ходатайств, и в 1907 г. чины частной полиции составили 260 человек235). Так, губернатор разрешил в марте 1907 г. учредить в имении гр. Уваровой при с. Карачарове 10 должностей стражников, 5 должностей конных стражников содержало товарищество мануфактур Ясюнинских при фабрике в с. Кохме. По мере социального успокоения эти должности во многих местностях упразднялись, но в целом к 1917 г. частная полиция составила 16% (до 400 должностей) от общего количества полицейских Тем не менее, нехватка исполнительных чинов полиции ощущалась на всем протяжении изучаемого периода. В январе 1913 г., готовясь к посещению Владимирской губернии императором, губернатор И.Н. Сазонов просил МВД разрешить усилить состав полицейских управлений, а также прислать 2 тысячи казаков из других губерний для организации надлежащей охраны239. Из этого следует, что своими силами губернская администрация в таком деле справиться не могла. Губернаторы часто обращались в МВД с просьбой об увеличении штатов полиции, но правительство крайне неохотно шло на это, ссылаясь на отсутствие средств Проблема недостатка полицейских была характерна для многих губерний России: данный вопрос поднимали, например, оренбургский губернатор Я.Ф. Барбаш, уфимский губернатор П.П. Башилов , Ярославский губернатор Д.Н. Татищев В связи с вступлением России в Первую мировую войну, проблема ещё более обострилась. Губернатор В.Н. Крейтон писал министру внутренних дел: «Со времени последних мобилизаций во многих подведомственньгх учреждениях ощущается недостаток в рабочих силах, что крайне неблагоприятно отражается на делопроизводстве, увеличившимся... до значительных размеров» Расширение сферы деятельности администрации вызвало чрезвычайную загруженность самого губернатора. Особенно затруднительно для него было контролировать деятельность вновь возникающих многочисленных комитетов и совещании , необходимость присутствия в которых отрывала его от других важных дел. Поэтому в сентябре 1915 г. глава губернии посчитал необходимым просить у вышестоящих властей командировать ему в качестве второго помощника Минского вице-губернатора, эвакуированного из своей губернии243. Положение администрации ухудшало и резкое сокращение уже с первых дней войны служащих местного самоуправления . В марте 1916 г. газета «Старый Владимирец» сообщала, что в Шуйской уездной управе из-за мобилизации осталось только два члена, на которых лежит все земское хозяйство.
Найти квалифицированных специалистов на освободившиеся места в аппарате управления было трудно. Сказывались и низкие оклады этих категорий служащих, которые, несмотря на повышение, в условиях инфляции оставались край не недостаточными Сокращение норм финансирования из центра не давало возможности местной администрации повышать зарплату чиновникам; к тому же необходимо было перечислять жалованье мобилизованных чинов на содержание их семейств, и нанять новых людей было невозможно. Владимирский губернатор пытался выйти из ситуации, ходатайствуя перед МВД о присылке в губернию чиновников из эвакуированных губерний, которые были обеспечены содержанием «по эвакуации». По самым скромным подсчетам, в августе 1915 г. местному административному аппарату настоятельно требовалось минимум 45 человек. Наибольшая нужда ощущалась в канцелярских служащих и нижних полицейских чинах " К январю 1917 г. штат полиции, по сведениям губернатора, существенно сократился: городская полиция состояла из 76 человек (2 полицмейстера, 19 приставов, 53 надзирателя и 2 начальника сыскных отделений), уездная - из 61 человека (12 уездных исправников, 49 становых приставов)251. Однако эвакуированных чиновников было слишком мало, и МВД смогло направить на службу в губернию только пятерых канцелярских служителей232. В таких экстренных условиях министерство решило привлечь на государственную службу женщин, приступив летом 1916 г. к разработке соответствующего законопроекта. Но ему было не суждено осуществиться.
Недостаток опытных работников при резком увеличении делопроизводства и расширении сфер деятельности на всех уровнях местного управления в период войны, а также малочисленность исполнительной полиции в условиях назревания политического кризиса ставили функционирование всего аппарата в критическое положение-3 . Местной власти было крайне трудно эффективно реализовывать свою деятельность по управлению регионом, и, тем не менее, вплоть до февраля 1917 г. во Владимирской губернии сохранялось относительно спокойная обстановка, что вполне можно поставить в заслугу деятельности губернской администрации.
Рассматривая вопрос о профессиональных качествах чиновничества Владимирской губернии, необходимо отметить, что плохая сохранность послужных списков чиновников в фондах местного архива не позволяет провести обстоятельный количественный анализ уровня образования бюрократии, но имеющиеся факты и косвенные данные позволяют сделать определенные выводы. Служба в ведомстве МВД, за исключением некоторых должностей, зачастую не требовала наличия узкоспециальных знаний. Поэтому чиновники данных учреждений имели разнородное образование. Исследованные формулярные списки служащих
Владимирского губернского правления и канцелярии губернатора позволяют говорить о том, что на наиболее значимые должности местной администрации губернаторы старались назначать людей, имеющих высшее или среднее специальное образование. Так, чиновники особых поручений при губернаторе закончили Императорский лицей им. цесаревича Николая, Императорское училище правоведения, Московский кадетский корпус, Императорский Александровский лицей. Должности Врачебного инспектора и его помощника занимали статский советник А.В. Успенский и коллежский советник Э.К. Икавитц, имевшие степень доктора медицины . Делопроизводитель канцелярии губернского правления М.Н. Миловидов окончил Владимирскую духовную семинарию. Большинство работников местной администрации имели среднее или неполное среднее образование (многие заканчивали Владимирскую гимназию, городское училище, духовное училище); низшие канцелярские служащие были менее образованными. Анализ формулярных списков позволил выяснить, что в составе штатных чинов канцелярии губернатора и губернского правления в 1908 г. 42% (11) имели высшее образование, 38% (10) - неполное высшее и среднее и 19% (5) - неполное среднее и начальное [см. прил. 7.]. Среди лиц, занимавших штатные должности канцелярии губернатора, в 1909 г. 37%) (3) имели высшее образование, 50%> (4) - среднее и 13%) (1) - неполное среднее [см. прил. 8.1.]; 75%> (6) канцелярских служителей, данные о которых удалось обнаружить, имели среднее и неполное среднее образование.
. Основные направления деятельности губернатора, канцелярии губернатора и губернского правления в 1905- феврале 1917 гг.
Анализ функций администрации губернии, определенный законодательством, позволяет выделить следующие крупные сферы её деятельности: административно-полицейская; социально-экономическая и социально-культурная. Более узкие сферы и приоритетные направления работы определялись как экономическими процессами и социально-политическими переменами, происходившими в государстве в изучаемый период времени, так и региональными условиями, в которых функционировала местная администрация.
Начало исследуемого нами периода характеризовалось социально-политической нестабильностью российского общества, массовыми социальными волнениями, развитием оппозиционного, в том числе и наиболее радикального революционного движения. Переход России к новому государственному строю в виде дуалистической правовой монархии сопровождался законодательным ограничением воли монарха, введением политических свобод, формированием политических партий. Все эти процессы оказали непосредственное влияние на функционирование Владимирского губернского административного аппарата и губернатора, в частности.
Со стихией социальных волнений 1905-1906 гг. во Владимирской губернии пришлось столкнуться губернатору Ивану Михайловичу Леонтьеву, который, по словам его биографов, проявил в это время стойкость характера, служебный опыт и знание жизни Основным направлением деятельности губернатора на этом этапе стала работа, направленная на восстановление социальной стабильности в регионе, и, прежде всего, борьба с забастовками рабочих.
В 1905-1906 гг. рабочие Владимирской губернии были в авангарде Российского забастовочного движения, охватившего практически всю страну. В январе 1905 г. в губернии бастовали рабочие 23-х предприятий - почти 11,5 тысяч человек, в феврале - уже 47 тысяч, а в мае, после небольшого спада движения, началась знаменитая Иваново-Вознесенская стачка Она длилась более двух с половиной месяцев (с 13 мая по 23 июля), в ней участвовало свыше 70 тыс. рабочих. Своего пика стачечное движение достигло осенью 1906 г., когда во Всероссийской политической стачке участвовали не только рабочие губернии, но и служащие железных дорог, учащиеся. В ходе стачек создавались советы рабочих депутатов в Муроме, Александрове, Гусь-Хрустальном. После спада стачечного движения летом 1907 г. забастовки продолжали оставаться одним из главных способов борьбы рабочих за улучшение своего социально-экономического положения вплоть до февраля 1917 г. [см. прил. 11.1.].
Главной задачей местных властей в случае возникновения забастовок было не допустить беспорядков в виде погромов и поджогов, распространения рабочих волнений на другие слои населения, препятствовать выражению рабочими требований политического характера и как можно быстрее восстановить порядок. Такие ситуации были четко прописаны в законодательстве и, в целом, владимирские губернаторы действовали в соответствии с положениями закона, принимая все «нужные» меры для прекращения беспорядков. Контроль за ситуацией осуществлялся посредством местной полиции. Во время крупной забастовки в 1905 г. в с. Тейкове пристав телеграфировал губернатору о её ходе каждые шесть часов Глава губернии при помощи телеграфа и переписки координировал действия полиции своими указаниями Если ситуация осложнялась и не могла разрешиться силами фабричной администрации и местной полиции, туда в качестве представителей губернской власти посылались чиновники канцелярии губернатора или вице-губернатор. В 1905 г. младший чиновник особых поручений при губернаторе В.Н. Борщанский три раза отправлялся по поручению И.М. Леонтьева в Иваново-Вознесенск «по случаю забастовок» .
В наиболее опасных ситуациях губернатор сам выезжал на место, как это было в период Иваново-Вознесенской стачки в мае-июле 1905 г., когда И.М. Леонтьев прибыл туда по просьбе рабочих. Прилагая все усилия, чтобы направление стачки окончательно не вышло из рамок закона, глава губернии не испугался предстать перед огромным количеством рабочих, которые ещё недавно громили фабрики, лавки, дома, расправлялись с чинами полиции, и выступил посредником в переговорах между ними и фабрикантами. Последние, кстати, отказались приехать в Иваново-Вознесенск из-за неуверенности в личной безопасности и недостаточности имеющейся в городе охраны Такие ситуации требовали от губернаторов проявления большой силы воли и бесстрашия. Выступления перед многочисленными митингами рабочих, революционно настроенными массами предполагали, что представители губернской власти будут действовать на свой страх и риск -предугадать настроение революционной толпы было невозможно.
Несмотря на напряженную работу губернской администрации, направленную на прекращение «беспорядков», социальное движение порой выходило из под её контроля. В условиях быстро меняющихся событий главе губернии часто приходилось действовать, полагаясь только на себя, на свой личный авторитет и опыт управления. Английский исследователь Р. Роббинс пришел к выводу, что в это время губернаторы остались один на один с проблемами власти на местах, т.к. земские начальники, жандармерия, «показали неспособность справиться со своими обязанностями». Владимирский губернатор И.М. Леонтьев действительно временами не имел в своем распоряжении ни свободных военных сил, значительная часть которых была отозвана в Москву , ни полиции. Ситуация осложнялась иногда практически полным прерыванием почтового и телеграфного сообщения с центром В результате губернатор вынужден был отправлять в Санкт-Петербург сообщения с признанием собственного поражения: «взбунтовавшиеся рабочие арестовали всю полицию, ввели свое управление».
Осознав, что в такой ситуации сложно рассчитывать на поддержку центральных властей, некоторые из губернаторов искали помощи у коллег из соседних регионов. В марте 1905 г. владимирский, тамбовский и рязанский губернаторы договорились информировать друг друга о возникающих социальных волнениях в пограничных уездах их губерний и прислать на помощь полицейские команды .
Стачечное движение рабочих оказывало возбуждающее действие и на крестьянство. С конца октября 1905 г. в губернии возникли аграрные беспорядки, наиболее крупные из которых происходили в Муромском и Александровском уездах. Они выражались в захвате крестьянами земельной собственности помещиков, разгроме усадеб, поджогах, расправах над полицейскими, земскими начальниками, неплатеже окладных сборов 3. Противодействуя крестьянским волнениям, 26 ноября губернатор Леонтьев разослал уездным исправникам циркуляр, в котором обязывал предостерегать крестьян от порубок леса в частновладельческих хозяйствах, а 28 ноября предписывал полиции составлять протоколы на крестьян, покушавшихся на чужое имущество и возбуждать преследования их по суду Выполняя указания МВД, губернатор распорядился строго следить за устройством среди крестьян тайных организаций и препятствовать распространению «преступной пропаганды» среди сельского населения, применяя административные наказания за нарушения обязательных постановлений .
В 1905 году в губернии проявилось и противоположенное революционному - черносотенное движение18, которое также часто использовало насильственные методы борьбы с противниками и усугубляло обстановку, ставя губернатора в положение «между двух огней». Газета «Русь» в октябре 1905 г. писала о «черносотенном погроме», произошедшем 19 октября во Владимире после официального чтения населению правительственного манифеста 17 октября, в ходе которого черносотенцами были избиты студенты, представители земства и интеллигенции, разгромлены их квартиры. При этом либерально-демократические издания стали связывать личность губернатора Леонтьева с черносотенными организациями, обвиняя его в провокаторстве Эти обвинения носили явно клеветнический характер , но газетчиков это не смущало и месяц спустя, газета «Начало» назвала И.М. Леонтьева «черносотенным губернатором» .
Владимирский губернатор, его канцелярия и губернское правление в системе отношений: власть - органы местного самоуправления
В контексте изменений, произошедших в политической системе России в начале XX в., особый интерес представляют взаимоотношения губернской власти с органами местного самоуправления.
Необходимо отметить, что в период думской монархии отношения губернских органов власти и местного самоуправления строились на основе «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» 1890 г. и «Городового положения» 1892 г. Начиная с дореволюционных исследователей, большинство из которых принадлежало либеральному лагерю, Земское и Городское положения 90-х годов, рассматривались в русле концепции контрреформ Александра III351. Во вступительной статье к Юбилейному земскому сборнику, изданному в 1914 г., отмечалось: «Вместо приспособления земского представительства к изменившимся условиям жизни, Положение 1890 г. отбросило земство далеко назад в сторону сословнои исключительности и усиления опеки» .
Советская историография приняла эту точку зрения, вынося в качестве главной цели введения новых положений всемерное наступление на права местного самоуправления. Это выражалось в усилении правительственного контроля в виде всевластия губернаторов, укреплении дворянских позиций, превращении в фикцию идеи выборности органов самоуправления в связи с усилением их сословного характера .
Положения 90-х годов по-прежнему получают отрицательную оценку у некоторых современных историков, которые преимущественно отмечают несовершенства устройства системы самоуправления и усиление противоречий в отношениях общественного управления и власти после их введения Однако ряд исследователей приходят сегодня к иным выводам. Применяя новые методологические подходы и вводя в научный оборот новые исторические источники, они вполне обоснованно полагают, что Земское и Городское положения 1890-х годов отражали процесс совершенствования законодательства, теоретического переосмысления места и роли самоуправления в политической системе Российского государства, а механизмы административного надзора и урегулирования конфликтов складывались под влиянием практического опыта Теоретической основой новых Положений стала, так называемая, «государственная теория» самоуправления, которая провозгласила тесную связь органов местного самоуправления с началом общего государственного устройства и подразумевала «не самостоятельное заведование обществом и местными делами, а возложение на него осуществления задач государственного самоуправления». Это осуществлялось путем передачи правительством властных полномочий местным органам самоуправления, зависящим от правительства функционально и в порядке подчинённости должностных лиц .
Признание за земскими и городскими органами самоуправления характера государственных установлений неизбежно влекло изменение правил административного надзора за их деятельностью. По Положениям 90-х годов, лица, избранные в председатели губернских управ и городских голов, утверждались в должности министром внутренних дел, а избранные в председатели уездных управ и городские головы уездных городов - губернатором. Глава губернии утверждал в должности также и членов городских и земских управ. Должностные лица исполнительных органов самоуправления были введены в состав государственных служащих, что усилило влияние администрации на общественное управление, так как они были подчинены губернатору в порядке дисциплинарной ответственности Следует отметить, что по Городовому положению 1892 г. городской голова являлся в то же время председателем городской управы, то есть, происходило соединение в одном лице глав распорядительной и исполнительной власти3"8. Данная особенность, очевидно, проистекала из специфики функционирования представительных органов городского самоуправления. В отличие от земских собраний, сроки заседаний которых были строго ограничены (один раз в год и не более 20-и дней), городские думы заседали практически постоянно (не реже 4-х и не более 24-х раз в год; при этом продолжительность собраний не была ограничена) Соединение в одном лице должностей городского головы и председателя управы вызывалось необходимостью усиления авторитета последнего в глазах городского общества и придания большей устойчивости системе городского самоуправления. В целом эта норма усиливала зависимость органов городского самоуправления от администрации. Кроме того, городской голова, находящийся на положении чиновника, имел право приостановить исполнение «незаконного» решения управы и снять поставленные на повестку думского заседания вопросы.
Земства и города не допускались к осуществлению административно-полицейских функций и действовали под надзором администрации. Губернатор мог приостанавливать исполнение постановлений органов самоуправления, утверждал к публикации журналы земских собраний и городских дум, доклады и отчеты управ Ему предоставлялось право проводить ревизии управ и других исполнительных органов земского самоуправления В систему контроля за деятельностью органов самоуправления вводилось дополнительное звено в виде губернского по земским и городским делам присутствия и разрешавшего дела общественного управления до их поступления в центральные органы власти .
Одной из наиболее существенных норм законодательства, ограничивающего самостоятельность местного самоуправления, стало право местной администрации рассматривать постановления земств и городов не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности - наблюдать за соответствием постановлений общегосударственным «пользам и нуждам».
Положения 90-х годов усилили надзорные функций губернской администрации за выборными институтами, но результаты реформ были далеко не однозначными, что привело к значительным расхождениям в оценке законодательства. Ряд современных историков полагает, что контрреформы «послужили мощным катализатором обострения старых конфликтов между администрацией и органами местного самоуправления и возникновения новых» На наш взгляд, необходимо избегать односторонних оценок законодательства 1890-х гг. Уже современники отмечали важность изменения законодательных норм в смысле формирования более совершенной системы местного самоуправления, создавшей условия для лучшего взаимодействия общественного управления правительственных властей. Земские либералы в 1914 г. признавали, что, несмотря на стеснение законом работников земства, самоуправление «не только укоренилось и расширилось, но получило громадное влияние и политическое значение в ходе... государственной жизни». Говоря об отношениях с администрацией, они отмечали, что даже «те, кто относился к земскому самоуправлению враждебно, стали, в конце концов, помогать ему». Признание «местных польз и нужд» государственными интересами не ослабляло возможности органов самоуправления, а, наоборот, усиливало их позиции в структуре местной власти .
Усиление административного контроля и двусмысленный характер некоторых норм земского и городского положений сочетались с важными гарантиями независимости общественного самоуправления от центральной и губернской администрации, которые им давало наличие собственных финансовых средств, право издания обязательных постановлений по достаточно широкому кругу вопросов хозяйственного значения и подачи ходатайств о «местных пользах и нуждах» в высшие органы власти. Городское самоуправление получило такую самостоятельность в решении своих проблем ещё в 1870 г. Положения 90-х гг. распространили эти нормы и на земские учреждения. Закон предоставлял институтам общественного управления возможность издавать обязательные постановления по таким вопросам, как меры предосторожности от пожаров, порядок содержания мест общественного пользования, путей сообщения и правила их использования, предупреждение и прекращение эпидемий, санитарное состояние промышленных заведений и общественных мест, распорядке работы торговых и промышленных заведений и т.п. Эти постановления играли значительную роль в регулировании хозяйственной жизни региона, и органы местного самоуправления уделяли их изданию большое внимание. В 1912 г. Владимирская городская дума рассмотрела 14 докладов по пересмотру и изданию новых обязательных постановлений для местного населения.
