Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Губернаторы и губернская администрация в Пензенской губернии на рубеже XIX - XX веков 31
1.1. Социальный портрет Пензенских губернаторов 32
1.2. Обязанности и деятельность губернаторов 44
1.3. Губернское правление и канцелярия губернатора. Финансирование губернской администрации 75
Глава 2. Городская и уездная полиция Пензенской губернии в системе органов государственного управления 100
2.1. Структура полиции 105
2.2. Компетенция полиции 126
2.3. Финансирование полиции . 150
2.4. Кадровый состав губернской полиции 161
2.5. Попытки реформирования полиции в конце XIX - начале XX веков 174
Заключение 186
Библиографический список использованной литературы
- Обязанности и деятельность губернаторов
- Губернское правление и канцелярия губернатора. Финансирование губернской администрации
- Финансирование полиции
- Попытки реформирования полиции в конце XIX - начале XX веков
Обязанности и деятельность губернаторов
Рассматривая законодательную базу Российского государства конца XIX - начала XX века, прежде всего, следует уделить внимание «Наказу гражданским губернаторам» 1837 года. Данный документ предопределил на долгие годы развитие властных полномочий губернаторов, которые со временем становятся полновластными «хозяевами губернии». Кроме того, рассмотрение роли и места губернатора в системе управления регионом невозможно без изучения различных циркуляров, которые исходили как от Министерства внутренних дел, так и лично от главы губернии. За юридическими нормами в циркулярах скрываются не только масштабы щ, деятельности губернаторов в общественной, экономической и политической жизни края, но и мотивация подобных действий.
До сих пор малоисследованными являются архивные документы, касающиеся деятельности полицейского управления (за исключением материалов, связанных с рабоче-крестьянским движением и деятельностью РСДРП). Приказы пензенского полицмейстера, различные прошения полицейских чинов, жалобы жителей губернии на неправомерные действия полицейских, инструкции из Министерства внутренних дел и Департамента полиции, распоряжения губернаторов по управлению, все эти документы при тщательном анализе дают возможность довольно объективно оценить работу полиции и её внутреннее состояние.
Изучение Отчетов губернаторов в МВД, отчеты полиции губернатору и МВД, а также отчеты уездных исправников, земских начальников, уездных % земских управ, уездных съездов, Пензенской городской управы на имя губернатора являются не только важным источником, свидетельствующим о социальном, экономическом, культурном развитии различных уездов губернии. Благодаря им, можно прояснить отдельные моменты в правах и обязанностях различных органов власти, полнее рассмотреть сферы их деятельности, дать оценку работе, которую они осуществляли. При использовании этих источников следует учитывать, что авторы могли, во-первых, ошибаться, а, во-вторых, специально искажать действительность с целью привлечения дополнительных средств для своей деятельности или приукрашивать её для ,„ получения каких-либо наград. Поэтому при анализе отчетов требовалось не только их детальное изучение, но и сопоставление фактов, изложенных в них с материалами из других источников.
Одними из наиболее достоверных архивных документов являются формулярные списки, которые составлялись на каждого чиновника. В них фиксировались важнейшие сведения: происхождение, возраст, семейное положение, вероисповедание, награды, продвижение по службе, образование и т.д. Эти данные играют большую роль при анализе личного состава государственного аппарата, что дает возможность оценить профессионализм государственных служащих на территории Пензенской губернии.
Особый интерес представляют материалы различных правительственных комиссий, которые разрабатывали проекты государственных реформ и, прежде всего, полицейской, необходимость которой остро ощущалась в стране. Благодаря этим документам можно проследить тенденцию развития государственного строительства в России, а также выявить те проблемы, которые стояли перед полицейскими органами в конце XIX - начале XX веков.
В данной работе автор анализирует сведения о финансировании губернской администрации, отчеты о делопроизводстве. Эти материалы дают представление о положении дел в органах управления: об их финансовом положении и степени загруженности. Важнейшими из источников статистического характера являются опубликованные доклады губернской управы, отчеты Пензенского городского общественного управления, доклады Пензенской губернской земской управы. При их исследовании появляется возможность сопоставления данных из различных источников, которые характеризуют деятельность Пензенской губернской администрации и её взаимоотношение с земством. Исследованные в большом количестве различные статистические данные 0 деятельности губернского правления, канцелярии губернатора и губернской полиции содержат довольно много ошибок, в силу чего пришлось сопоставлять источники, сверять их, устанавливать истину. В работе использованы данные памятных книжек по Пензенской губернии, в которых содержатся экономико-географические сведения о крае, а также довольно подробные данные о губернской и уездных администрациях. Кроме этого, в губернии в конце XIX - начале XX века выходит целый ряд периодических изданий. С 1803 года при Пензенском губернском правлении работает казенная типография, на её базе в 1838 году вышел первый номер газеты «Пензенские губернские ведомости», которая издавалась до мая 1917 года и являлась органом Пензенского губернского правления. Эта газета содержала в себе обширную информацию по культуре, экономике, общественной жизни губернии, статьи краеведов. Здесь публиковали правительственные указы и постановления губернатора. С середины 60-х годов XIX века издается журнал «Пензенские епархиальные ведомости», где содержалась информация не только по истории церковной жизни, но и по экономике, социальным проблемам, культуре.
Источники мемуарного жанра позволяют рассмотреть поставленные вопросы глазами конкретных участников событий начала XX века. Особое внимание привлекают воспоминания Пензенского губернатора И.Ф. Кошко, опубликованные в 1916 году.1 В данной книге описаны не только годы службы
Завершая обзор источниковой базы настоящего исследования, следует отметить, что наличие опубликованных и неопубликованных документов позволяет исследователям изучать историю Пензенского края по достаточно широкому кругу проблем, в том числе связанных с деятельностью органов государственного управления Пензенской губернии. Методология исследования.
Диссертация базируется на использовании концепций многолинейности и однолинейности исторического развития. Это позволяет, с одной стороны, раскрыть самобытность губернии, особенности системы её управления, а также политическую, экономическую, социальную ситуацию в крае на рубеже XIX-XX веков; а, с другой стороны, выявить то, что губернская администрация 4 прошла все те ступени развития, как и вся государственная машина Российской империи, поскольку является её неотъемлемой составной частью.
Написание данной работы потребовало использования различных методов исследования - проблемно-хронологического, сравнительно-исторического, структурного, а так же диалектического. Данная методология изучения проблемы представляется наиболее целесообразной, поскольку дает возможность наиболее полно и объективно рассмотреть исследуемую тему.
Губернское правление и канцелярия губернатора. Финансирование губернской администрации
Задачей губернатора было заботиться о «неприкосновенности верховных прав самодержавия и польз государства», руководить местной полицией (кроме политической, т.е. жандармерией), а также контролировать точные повсеместные исполнения высочайших повелений, законов, уставов, указов Правительствующего Сената и предписания начальства.
Весьма широкие полномочия предоставлялись губернатору в кадровом вопросе, вплоть до права не утверждать лиц, избранных дворянскими (начиная с 60-х годов - земскими и городскими) собраниями для занятия губернских и уездных должностей. В дополнение к наказу каждый губернатор получал от центральной власти подробные инструкции, развивающие общие положения применительно к конкретной ситуации в данном регионе. Во второй половине XIX века основным законом для управления на местах оставалась Общее Учреждение губернское.1
Несмотря на существование уже в это время земского городского самоуправления, губернатору по-прежнему надлежало «ведать» общественным благоустройством, народным здравием и народным продовольствием, общественным призрением и начальным народным образованием.
Покушение 4 апреля 1866 года на жизнь императора Александра И, совершенное Каракозовым, стало поводом для начала контрреформ в стране, в том числе и в области государственного управления.
С середины 60-х годов ощущается стремление правительства к всемерному усилению губернаторской власти. Первым шагом в этой области был закон от 22 июля 1866 года. Фактически он превращал губернатора в полного «хозяина» губернии, так как власть его если не прямо, то косвенно распространялась на учреждения всех ведомств, находившихся в губернии, губернатору предоставлялось право «производить во всякое время общую и внезапную ревизию» во всех учреждениях, находившихся на территории губернии, хотя и принадлежавших к другим ведомствам. Губернатор получил право не утверждать на должности того или иного чиновника любого ведомства в случае его политической неблагонадежности, он мог закрывать те или иные частные общества, клубы и так далее в случае обнаружения в их деятельности чего-либо противного государственному порядку, общественной безопасности и нравственности.
Правительство предприняло и другие шаги для дальнейшего укрепления власти губернатора. 22 февраля 1868 года Министр внутренних дел П.А. Валуев передал Александру II записку «О положении губернского управления», в которой указывал на необходимость усиления губернаторской власти. В соответствии с этим П.А. Валуев считал необходимым подчинить учреждения всех ведомств непосредственно губернаторской власти. Это записка не привела к каким-либо результатам, по-видимому, в связи с отставкой министра. Но и преемник П.А. Валуева А.Е. Тимашев продолжал бороться за расширение функций губернатора. С точки зрения полного подчинения ему всех учреждений, как казенных, так и общественных, находящихся в губернии.
«Эти господа, - писал Д.А. Милютин в своих «Воспоминаниях», - только заботились об усилении местной власти, о расширении прав губернаторов, которые, по мнению шуваловской клики, должны быть поставлены в губернии как представители верховной власти. Вследствие этого принципа надлежало, будто бы подчинить им непосредственно все местные административные органы разных ведомств. Имелось при этом ввиду: в особенности обуздать судебные и земские учреждения».1
В 1876 году комитет министров по инициативе А.Е. Тимашева снова предпринял шаг к усилению власти губернаторов, предоставив им и градоначальникам право издавать обязательные постановления, имевшие силу закона.2 Особенно укрепляется административная власть губернаторов в начале Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. - М., 1978. - С. 211. Исторический обзор деятельности комитета министров. -Т. 3. -Часть 1. -С. 144. 80-х годов после издания закона 14 августа 1881 года «О мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия», предоставлявшего право подвергать аресту до трех месяцев и штрафу до 500 рублей лиц, нарушавших издававшиеся губернаторами обязательные постановления, а в случае необходимости - высылки политически неблагонадежных лиц за пределы губернии (последнее санкционировалось министром внутренних дел). Кроме того, губернаторы имели право «воспрещать всякие народные общественные и даже частные собрания, делать распоряжения о закрытии всяких вообще торговых и промышленных заведений, как на определенный срок, так и на все время объявления «положения об усиленной охране».1 Так, 18 ноября 1905 года в связи с ростом революционного движения Пенза и вся губерния были переведены на положение усиленной охраны, которая просуществовала до 4 сентября 1910 года.
Губернаторы должны были утверждать поступавших на все должности по земским и городским органам общественного управления и увольнения чиновников этих учреждений, если они будут признаны неблагонадежными. Помимо перечисленных, им предоставлялся еще ряд прав. Все это создавало почву для роста губернаторского произвола.
На неудовлетворенность организацией деятельности губернаторов в России указывали высшие государственные чиновники того периода. Так, например, в «посмертной» записке, адресованной Александру III, а после его кончины Николаю II, председатель Комитета министров Н.Х. Бунге констатировал, что из-за реформ, проведенных в 60-е годы XIX века, власть губернаторов «умалялась». По его мнению, «... положение центральной губернской власти не было достаточно определено, а был установлен только modus vivendi, что для администрации совершенно не пригодно. При преобразовании земских учреждений в 1890 г. на неправильную постановку губернаторской власти было обращено внимание, но надо сознаться, что главная задача ускользнула от внимания правительства, именно: как следует поставить губернаторскую власть, а сосредоточено было внимание на её усилении, что не одно и то же. Сила административной власти заключается не в неограниченности её полномочий, её усмотрения или произвола, а в точности и определенности пределов, предоставленных ей прав по контролю над всеми отраслями правительственной администрации и местного управления».
В 80-е годы губернаторы получают право влиять даже на суд (просмотр списков лиц, имеющих право быть избранными в мировые судьи, списков присяжных заседателей); с 1889 года он делается председателем губернского присутствия административно-судебного учреждения для крестьянских сословных учреждений и органов надзора за ними (земских начальников). С 1904 года губернатор стал председателем губернского «особого совещания» (в его состав входили также начальник губернского жандармского управления и прокурор окружного суда). Это совещание руководило производством дознания по государственным преступлениям, - оно могло прекратить дело или дать ему ход. Деятельность данного учреждения была особенно важна для Пензенской губернии в связи с нарастающим революционным движением.
18 июня 1892 года выходят «Правила о местностях, объявляемых состоящими на военном положении»; они устанавливают еще одну стадию «исключительного положения» - военное положение, когда вся полнота власти передавалась военным учреждениям и в отношении к гражданским лицам широко применялась военная юрисдикция. Правительство широко применяло «исключительное положение» в борьбе с рабоче-крестьянским движением.
Финансирование полиции
Рассматривая вопрос о целесообразности сохранения института сотских как общественной повинности крестьян, комиссия констатировала его полную несостоятельность. Об этом свидетельствовали самым резким образом сенатские ревизии, а равно отзывы земств и большей части местных деятелей. Данное мнение в полной мере поддерживали и начальники губерний. Помимо этого, комиссия пришла к выводу, что принцип выборной полиции, в особенности при том условии, что повинность сотских отбывается преимущественно худшими из крестьян, войдет в противоречие с необходимостью создания на местах полицейских органов, зависимых в полной мере от правительственной власти и состоящих в отношениях строгой субординации с вышестоящими звеньями полицейской структуры. Соответственно комиссия пришла к выводу, что при создании в уезде достаточного числа низших правительственных полицейских служителей, натуральную повинность сотских вовсе отменить с тем, чтобы степень участия населения в расходах казны по содержанию полиции была определена законом. Кроме того, комиссия сочла возможным предоставить отдельным поселениям и
Исторический очерк образования и развития полицейских учреждений в России. частным владельцам право ходатайствовать об учреждении за их счет, с соблюдением указанных в законе требований, особых полицейских служителей и надзирателей при условии, чтобы последние не отличались от правительственных ни в порядке назначения и подчинения, ни в любых других отношениях.
Развивая идею установления принципа строгой иерархии в построении полицейской системы, комиссия высказалась за то, чтобы становые приставы назначались губернатором единолично, а исправники - министром внутренних дел по представлению губернатора. В целях упрочнения единоличной власти местных полицейских чинов, признавалось целесообразным упразднить присутствия городских и уездных полицейских управлений, а также должности сословных заседателей, различные комитеты и советы. Вместо них предлагалось создать общее уездное управление с объединением в нем отдельных уездных административных учреждений всех ведомств «для ближайшего наблюдения за ходом дел управления в уезде, рассмотрения важнейших дел по всем отраслям, с правом разрешения некоторых из них и с обязательством представления других на разрешение высшей губернской инстанции».1
Общее уездное управление должно было, по мнению комиссии, находиться «под председательством лица, избираемого уездным земским собранием и утверждаемого министром внутренних дел». В состав управления предполагалось включить на правах постоянных членов исправника, представителя финансового управления в уезде, председателя и члена уездной земской управы. В качестве временных членов в управлении должны были работать другие должностные лица уездного управления по делам, непосредственно касающимся вверенной каждому из них отрасли управления (городского главу уездного города, председателя мирового съезда, представителя прокурорского надзора, лица военного ведомства, инспектора Исторический очерк образования и развития полицейских учреждений в России. - С. 33. народных училищ, врача и других). Предметом внимания комиссии стал вопрос о возможности преобразования жандармского корпуса с тем, чтобы превратить его в особую жандармскую полицию. Комиссия исходила при этом из признания неудобства сосуществования двух полиций - общей и жандармского корпуса и, обратив внимание на отличные качества состава нижних чинов жандармского корпуса, выразила сожаления, что эти силы остаются в стороне от дела общей полиции. Вместе с тем выяснилось, что создать полноценную жандармскую полицию невозможно из-за ограниченности финансовых средств, а частичная же реализация этой идеи могла бы нанести вред составу жандармского корпуса без какой-либо ощутимой пользы для дела охраны порядка безопасности. В конечном счете комиссия, принимая во внимание отличные качества нижних слоев жандармерии, сочла возможным рекомендовать использовать их для преследования и обнаружения общеуголовных преступлений и прекращению беспорядка. Министр внутренних дел, которому в соответствии с Высочайшим повелением 23 февраля 1885 года были переданы труды комиссии, во всеподданнейшем докладе 18 декабря 1886 года, дав оценку отдельных предложений комиссии, отметил, что непрерывно, в течение целого ряда лет, повсеместно и громко раздающиеся жалобы на беспорядки в местном управлении не позволяют искать этого явления в каких-либо случайных причинах. Очевидно, что в самой организации местных учреждений существуют условия, препятствующие правильному ходу дел. Все обвинения, возводимые на эту организацию, сводятся к тому, что учреждения, между которыми распределены различные отрасли управления, не ограждают в должной мере порядок и спокойствие и не обеспечивают законные интересы населения от нарушений. Начало власти, если и не отсутствует вполне, то проявляется в местной жизни слишком недостаточно. Это слабое проявление
Выводы комиссии и министра внутренних дел были определены в качестве задач, которые должна была решить полицейская реформа в ближайший период. К сожалению, на практике решение этих задач растянулось на многие годы.
12 июля 1889 года принимаются положения о земских участковых начальниках и об устройстве судебной части в местностях, где действует это положение. В соответствии с данными актами, земский начальник во время отсутствия на месте уездного исправника и станового пристава несет все обязанности полицейской власти как по охранению благочиния, безопасности и общественного порядка, так и по предупреждению и пресечению преступлений и проступков, причем в его компетенцию входит руководство действиями не только волостных старшин и сельских старост, но и нижних чинов уездной полиции (полицейских урядников, сотских и десятских) на территории всего участка, не исключая и владельческих земель.
8 июня 1889 года было утверждено мнение Государственного совета -общее присутствие уездного полицейского управления упраздняется, и органом уездной полиции становится уездное полицейское управление, во главе которого находился назначаемый губернатором, уездный исправник.4
В первое десятилетие нашего века правительство принимает меры по расширению штатов провинциальной полиции и качественному улучшению ее качественного состава. Вне всякого сомнения, проведение этой работы было активизировано революционным движение и, прежде всего, событиями первой русской революции.
Попытки реформирования полиции в конце XIX - начале XX веков
Еще раз подчеркнем, что земская реформа, к сожалению, весьма не значительно повлияла на место губернаторов в системе управления. Они по-прежнему оставались полноправными «хозяевами» губернии. В качестве главного связующего звена между центральными органами власти и администрацией регионов губернаторы целиком и полностью задавали тон в работе административных органов губернии.
Если канцелярия пензенского губернатора представляла собой четко отлаженный механизм распределения и контроля за исполнением всевозможных циркуляров, то Пензенское губернское правление, полностью превратившееся в исполнительный орган губернатора, со своими задачами явно не справлялось. Происходило это вследствие того, что губернское правление занималось решением множества мелких несущественных проблем, разобраться с которыми вполне могли уездные или земские власти.
В данной ситуации наиболее работоспособной и эффективной структурой в системе правления губернией оказалась полиция и именно ей губернская администрация во главе с губернатором поручает исполнение множественных и зачастую несвойственных ей функций. Пензенская губернская полиция на рубеже веков несла столь широкий круг обязанностей, что их реализация была трудновыполнимой. Жестких рамок, которые ограничивали бы сферу ее деятельности, практически не существовало. К примеру, полиция собирала информацию об урожайности сельхозкультур на территории губернии и осуществляла борьбу с тараканами в общественных местах. В то же время роль полицейских органов в системе управления Пензенской губернии трудно переоценить, поскольку именно они осуществляли прямую связь между жителями губернии и государственными органами управления. Другое дело, что полиция являлась силовой структурой и это обстоятельство во многом определяло характер этой «прямой связи» с гражданами.
Итак, к началу XX века значительно выросло число функций, осуществляемых губернским полицейским управлением, а следовательно, возросли и расходы на органы МВД. Это обуславливалось возросшей интенсивностью работы полицейских, так как бурное развитие промышленности в регионе привело к росту численности населения в городах. С другой стороны, рост расходов на полицию объективно связан с необходимостью контроля социальной и экономической ситуации. Для власти оказывается проще, а главное доступнее, решать сиюминутные задачи с помощью силовых структур, чем разрабатывать долговременные программы социально-экономического развития региона.
Расходы на деятельность полиции в Пензенской губернии на начало XX века составляли не менее 350 тысяч рублей в год, что значительно превышает общую сумму расходов государства на образовательные учреждения губернии. Вследствие этого, Пензенская губерния значительно отставала в темпах роста образовательных учреждений в сравнении с другими регионами. В целом же губерния находилась на одном из последних мест по уровню финансирования среди центральных регионов России, что затрудняло нормальное функционирование местной губернской власти.
Еще в более худшем положении, чем губернский бюджет, находился бюджет пензенского земства. Его наполняемость целиком зависела от дополнительных земских сборов и не предусматривала поступлений из государственных органов управления. В силу этого жалование тех же земских учителей составляло в год около 270 рублей, что в полтора раза ниже заработка чиновников средней руки губернской администрации и полицейского управления. Кстати, последним предусматривались кроме денежного содержания и различные формы поощрения, квартирные и столовые компенсации. В силу этого материальное положение чиновничьего аппарата и полиции было значительно лучше, чем сотрудников земства.
Исходя из логики социально-экономического развития губернии на рубеже веков, пензенский губернатор должен был бы, прежде всего, увеличить расходы на социальные нужды населения, в том числе на образование. Но этого, к сожалению, не происходило, вследствие чего, в губернии особенно остро стала ощущаться нехватка грамотных людей, способных к работе в органах управления, а недостаток финансирования губернии правительством России привел губернские органы управления к полной кадровой стагнации.
Подобное неумение и нежелание определить стратегические приоритеты, как мы видим, тормозит социально-экономические процессы в исследуемом периоде. При этом не следует забывать, что Пенза являлась глубокой провинцией, и эта оторванность от «современной» России также сильно сказывалась на работе государственных органов. Их внутреннее саморазвитие было заторможенным, поскольку они полностью зависели от верховной власти, как правило, имеющей склонность подавлять всяческие местные инициативы. Кстати, проблема управления территориями путем оптимального сочетания централизации и децентрализации государственных органов власти и местного самоуправления - одна из самых старых для России, и судя по всему, не решена по сей день.
Государственный аппарат России конца XIX - начала XX вв., частью которого была и Пензенская губернская администрация, являлся не только инструментом классового господства, но и гарантом общенациональных интересов, средством мобилизации материальных и духовных сил общества для решения стоящих перед страной задач, инициатором крупных экономических, социальных и культурных преобразований.
Оценки роли и места государственного аппарата в развитии государства у современных историков различны. Так, СВ. Тюлюкин утверждает, что в начале XX века был «налицо глубокий кризис имперской системы и имперского мышления, взаимное непонимание и отчуждение между властью и обществом»
Практически все исследователи сходятся на том, что дореволюционная Россия являла собой отсталое государство. Главное, в чем они расходятся, - это в причине отсталости.
Академик П.В. Волобуев утверждает, что отсталость дореволюционной России имеет исторические корни, но сам термин «отсталость» не раскрывает всего многообразия, противоречивости и сложности происходящих процессов в стране. В системе координат мирового развития отсталость России была относительной. Главной причиной отставания было то, что Россия в начале XX века не завершила исторически необходимого буржуазно-демократического преобразования и аграрно-индустриальной модернизации.
С точки зрения А.Х. Бурганова, причина постоянного отставания России и неизменно низкого уровня жизни её народных масс, кроется в российской форме государственности, при которой интересы госаппарата являлись приоритетными по отношению к интересам народа.
По мнению Е.А. Скрипилевой, одной из причин отсталости России являлась государственно-правовая и политико-правовая отсталость.
Все эти причины, так или иначе, связаны и с органами государственного управления регионов. Большинство историков указывают на необходимость продолжения реформ государственного управления.
