Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические подходы к исследованию проблемы международного регулирования миграционных процессов 17
1.1. Современные тенденции международных миграций 17
1.2. Международно-правовые основы сотрудничества в миграционной сфере 38
Глава 2. Потенциал совместного политического взаимодействия россии и ес в миграционной сфере 61
2.1. Миграционная политика россии и ес в отошении внешних мигрантов: общее и особенное 61
2.2. Приоритетные направления миграционного сотрудничества России и ЕС .97
2.3. Политические механизмы сотрудничества россии и ес в сфере регулирования миграционных процессов 121
Глава 3. Перспективы сотрудничества россии и ес в сфере регулирования миграционных процессов .145
3.1. Совершенствование иммиграционной политики россии и ес .145
3.2. Повышение эффективности взаимодействия россии и ес по противодействию нелегальной миграции .167
Заключение .180
Список использованных источников и
Литературы
- Международно-правовые основы сотрудничества в миграционной сфере
- Приоритетные направления миграционного сотрудничества России и ЕС
- Политические механизмы сотрудничества россии и ес в сфере регулирования миграционных процессов
- Повышение эффективности взаимодействия россии и ес по противодействию нелегальной миграции
Международно-правовые основы сотрудничества в миграционной сфере
В XXI веке все страны мира оказались охваченными процессами глобализации, имеющими как позитивный, так и негативный характер. Позитивные начала глобализационных процессов способствуют эффективному распределению средств и ресурсов, увеличивая миграционные потоки. В то же время под влиянием глобализации усиливается процесс универсализации, происходит интеграция народов, традиций и культур. Международные миграции становятся одной из главных проблем национальной безопасности государств и сохранения национальной идентичности.
Современные международные миграции спровоцированы рядом факторов политических, экономических, социальных, экологических и др. Существующие миграционные процессы представляют собой уже не просто механическое движение населения с бедного «юга» на богатый «север» с целью выживая, а массовое движение легальных и нелегальных мигрантов, направленное на получение максимальных благ, чаще всего без интеграционных намерений и соблюдения национальных традиций в принимающем обществе.
Отчетливое понимание современных тенденций международных миграций, их плюсов и минусов дает возможность для выработки политических решений, которые могли бы способствовать стабильному развитию как национальных государств, так и мира в целом.
По определению миграция это перемещение отдельных лиц либо групп из одного места в другое15; пространственно-территориальное перемещение физического лица за пределы населенного пункта своего постоянного места жительства на срок не менее 24 часов16; это перемещение определенной части населения с различными целями с территории одного государства в другое или из отдельных государств в другие17.
Г.А. Дробот под миграцией понимает временное или постоянное перемещение населения, связанное с работой, учебой, туризмом, коммерческой деятельностью, просто с поиском более комфортного и безопасного образа жизни18.
Документально оформленное определение миграции косвенным образом присутствует в Конвенциях Международной организации труда в виде термина-понятия «трудящийся-мигрант». В статье 11 Конвенции № 97 «О трудящихся-мигрантах» от 22 января 1952 года закреплен термин «трудящийся-мигрант», что означает лицо, которое мигрирует из одной страны в другую с намерением получить работу19. В статье 11 Конвенции № 143 «О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении равенства возможностей и обращения трудящихся-мигрантов» от 09 декабря 1978 года дано практически идентичное определение: это лицо, которое мигрирует или мигрировало из одной страны в другую с целью получения любой работы20.Также косвенно понятие «мигрант» соотносится с понятием «беженец». В Конвенции Организации Объединенных Наций «О статусе беженцев», принятой 28 июля 1951 года, под термином «беженец» понимается лицо, которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений21.
Несмотря на достаточно большое количество определений, в современном понятийном аппарате отсутствует единое представление о миграции как научной категории. В современной науке теоретическое обобщение проблем миграции носит фрагментарный характер, что связано с отсутствием полных и достоверных данных о мигрантах, миграционных потоках и процессах
За рассмотренными определениями понятия «миграция» скрывается разнообразие социальных, политических и экономических условий, требующих комплексного подхода к этой проблеме.
Анализируя информацию Организации Объединенных Наций можно сделать вывод о том, что в течение последних двадцати лет число международных мигрантов постоянно увеличивается. Общий чистый миграционный прирост имеет место быть в США, России и Евросоюзе. В странах ЕС за период с 1990 по 2010 год чистый миграционный прирост составил 20,9 млн. человек, в России за аналогичный период 8,4 млн. человек23. Общемировое количество международных мигрантов постоянно увеличивается (1990 год 154 млн. человек, 2010 год 214 млн. человек). К 2010 году почти 60% всех международных мигрантов в мире проживали в наиболее развитых странах, в то время как в 1990 году они составляли 53%24.
Современные динамично развивающиеся миграционные потоки сохраняют траекторию «юг» – «север». Всемирный банк в докладе «О миграции людей через границу с учетом туристов и доходах мигрантов в 2010 году» приводит этому подтверждение. На основании Доклада за 2010 год тройку лидеров стран приема мигрантов (стран «севера») возглавили: США 42,8 млн. человек, Россия 12,3 млн. человек, Германия 10,8 млн. человек, также в десятку лидеров входят Великобритания 7 млн. человек, Франция 6,7 млн. человек. США преимущество являются центром приема мигрантов из Мексики; Россия принимает представителей стран СНГ, а в Германию по-прежнему едут турки25.
На основании информации, полученной из официальных источников о масштабах современных миграционных процессов, можно сделать вывод о том, что к двум традиционным центрам притяжения мигрантов США и Западной Европе добавилась Россия. Сложившийся эмиграционный механизм, коренным образом влияющий на уровень ВВП, заставляет правительства стран -доноров поощрять граждан своей страны мигрировать в развитые государства.
Приоритетные направления миграционного сотрудничества россии и ес
В XXI веке происходит сдвиг парадигмы «от государств, выбирающих мигрантов, к мигрантам, выбирающим государства»123. Действительно, в условиях глобальной миграции миллионы людей со своей системой ценностей и мировоззренческими установками пересекают национальные границы в поисках нового места жительства или работы с целью учебы или различного рода стажировок, на отдых или лечение, спасаясь от политических, национальных, расовых и других преследований или экологических бедствий и др., нередко создавая обстановку социальной напряженности. В этих условиях все большее внимание уделяется совершенствованию миграционной политики и повышению эффективности механизмов управления миграционными процессами124.
В различных источниках существует многообразие трактовок термина «миграционная политика». О.Д. Воробьева под миграционной политикой государства понимает совокупность законодательных актов, международных соглашений и социальных мер по регулированию миграционных потоков125.
По мнению Ж.А. Зайончковской, «стратегическая миграционная политика РФ – это иммиграционная политика». С точки зрения Л.Л. Рыбаковского, миграционная политика – это система общепринятых на уровне властных структур идей и концептуально объединённых средств, с помощью которых прежде всего государство, а также другие общественные институты, соблюдая определённые принципы, предполагают достижение поставленных целей127.
По мнению Т.А. Прудниковой, С.А Егоровой, С.А. Акимовой, миграционную политику можно определить как основанную на принципах конституционного строя систему объективно обусловленных целей, задач, направлений развития общественных отношений в сфере миграции, норм миграционного законодательства, а также механизмов управления государством, реализуемых субъектами миграционного процесса (физические лица, общественные организации, государственные органы) и направленных на перемещение, переселение, размещение, обустройство и интеграцию физических лиц на территории государства и (или) в отдельных его регионах, обеспеченных стимулирующими и контрольными факторами128.
Известный эксперт в области европейской иммиграционной политики А. Вейнар миграционную политику определяет как политическое взаимодействие государств по регулированию миграционных потоков на международном уровне129. Исследователь Международной организации по миграции Ф. Лачко под миграционной политикой понимает деятельность государства по интеграции мигрантов130. Обобщая вышеперечисленные определения, можно сделать вывод, что миграционная политика – это целенаправленная деятельность политических институтов, направленная на упорядочение и регулирование миграционных процессов.
Первоочередными целями миграционной политики являются регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежища131.
Принимая во внимание цели и задачи проводимого исследования, необходимо обратить внимание на тот факт, что в рамках объединенной Европы с начала XXI века находит свое выражение и реализуется один из видов миграционной политики – общая миграционная политика.
Понятие общей миграционной политики ЕС является условным, поскольку данный вид политической деятельности – это прерогатива национальных государств – членов Союза. Однако с увеличением масштабов миграционных потоков в ЕС эта проблема вызывает обеспокоенность на наднациональном уровне.
Нидерландами, ФРГ и Францией, имело целью достичь свободного передвижения граждан этих государств132. Шенгенская конвенция от 19 июня 1990 года учредила правила пересечения внутренних границ на основе принципа прозрачности, что означало отмену контроля за пересечением (ст. 2 Конвенции), и установила ответственность государств – членов ЕС за рассмотрение заявлений о предоставлении политического убежища133. Она вступила в силу 26 марта 1995 года и прекратило существование 1 мая 1999 года, будучи замещена Шенгенским законодательством, предусматривающем процедуру совместного принятия решений по вопросам визовой политики, иммиграционной политики и политики убежища на уровне Европарламента134.
Общие принципы согласованной европейской политики предоставления убежища заложены в Дублинской конвенции от 15 июня 1990 года. Конвенция установила правила предоставления убежища, согласно которым государства-члены обязуются рассматривать ходатайство о предоставлении убежища, поданные любыми иностранными лицами на их границе или территории. Ходатайство рассматривается государством в соответствии с его внутренним законодательством и международными обязательствами. Ст. 7 Конвенции возлагает обязанность за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища на государство, ответственное за контроль въезда иностранца таким образом; в Конвенции определена ответственность государства за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища135.
Политические механизмы сотрудничества россии и ес в сфере регулирования миграционных процессов
Под влиянием глобализации ни одна страна мира не в состоянии справиться с вызовами миграции, изолируясь от своих соседей, которым приходится сталкиваться с подобными проблемами. Общие трудности приводят к необходимости сотрудничества между государствами в направлении обмена опытом и идеями по регулированию миграционных процессов. В этой связи вопросы состава и особенностей механизмов сотрудничества России и Европейского союза в сфере регулирования миграционных процессов – это важная составная часть партнерства в рамках Общего пространства свободы, безопасности и правосудия.
Во избежание хаоса ЕС и Россия, осознавая возможность серьезных диспропорций, связанных с миграционными процессами и появлением проблем культурного и религиозного характера в процессе адаптации людей к новой незнакомой среде, в своей деятельности используют различные политические механизмы регулирования этих процессов.
Следует отметить, что в научной литературе не существует определения «механизмы политического сотрудничества». Большой круг политологов, политиков, экспертов делают попытку формализовать данную категорию, но существующие подходы достаточно разнообразны и не менее дискутируемы. Так, например, специалисты Консультативного совета по международным отношениям приравнивают политическое сотрудничество к международному и определяют его следующим образом: это процесс, при котором два актора находятся в состоянии сотрудничества, когда каждый из них может добиться достижения своей цели, не мешая при этом друг другу267. Б. Смитиенко считает, что понятие «политическое сотрудничество» отражает процесс взаимодействия двух или нескольких акторов, в котором не применяется военное насилие, а доминирует поиск реализации общих интересов268.
В зависимости от количества участников политического сотрудничества выделяют его определенные формы, а именно двустороннее и многостороннее сотрудничество. Чем больше сторон участвует в сотрудничестве, тем более сложные механизмы применяются для его реализации. В каждой форме сотрудничества используются собственные уникальные механизмы. Двусторонняя форма сотрудничества предусматривает заключение соглашений и реализацию совместных инициатив отдельно с каждой страной в двустороннем формате. Многосторонняя форма сотрудничества является более сложной, поскольку обеспечивает взаимодействие трех и более сторон на основе подписания соглашений с несколькими странами путем проведения совместных многосторонних форумов и встреч на различных уровнях269.
Немаловажным моментом в процессе выяснения сущности и особенностей политических механизмов сотрудничества в области регулирования миграции, по мнению автора, выступает четкое осознание того, что в данной трактовке миграцию следует рассматривать через призму контрольно-управленческого и административного подходов, подразумевающих под миграцией «абстрактный» поток, на который направляется или «блокирующее», или «контролирующее», или «управленческое» воздействие270.
Таким образом, авторское определение сущности политического механизма сотрудничества в сфере регулирования миграционных процессов заключается в совокупности институциональных отношений между государствами, служащих для функционирования и преобразования существующих партнерских и союзнических соглашений в вопросах контроля и управления международными человеческими потоками.
В целом ориентиры политических механизмов регулирования миграции можно обозначить как защиту интересов мигрантов; обеспечение государственных интересов страны эмиграции; взаимную защиту интересов стран-доноров и стран-реципиентов.
Существенный факт, который, по мнению автора, подтверждает значимость, необходимость и первоочередность именно политических механизмов сотрудничества в сфере регулирования миграционных потоков, отражен в заключении специалистов европейского права о том, что уменьшение потока нелегальных иммигрантов и борьба с организованной преступностью не могут быть осуществлены лишь инструментами визовой политики271. Исходя из этого, реализацию политических решений, направленных на снижение влияния ограничительной визовой политики для свободного передвижения граждан третьих стран, с одной стороны, и сохранение внутренней безопасности ЕС – с другой, предложено реализовать путем заключения двусторонних соглашений относительно визовых вопросов с государствами, которые осуществляют тесное сотрудничество с ЕС и, в частности, с Россией.
Анализируя особенности политических механизмов сотрудничества России и ЕС в сфере регулирования миграционных процессов, необходимо обратить внимание на то, что в значительной степени состав этих механизмов, их направленность и ориентация определяются сложившейся убежденностью со стороны ЕС о том, что Россия – это огромная страна, не способная прочно контролировать свои границы. Кроме того, Брюссель предъявляет претензии к пограничному контролю и считает, что у России есть серьезные трудности с мигрантами и катастрофические проблем с коррупцией, затрагивающие сферу защищенности документов и вопросы получения заграничных паспортов лицами, имеющими проблемы с законом
Повышение эффективности взаимодействия россии и ес по противодействию нелегальной миграции
Международно-правовую основу сотрудничества в миграционной сфере составляют договоры, декларации, конвенции, которые можно разделить на три группы: 1) акты, регулирующие общие вопросы основных прав и свобод мигрантов; 2) акты, регулирующие вопросы, связанные с добровольной миграцией; 3) акты, регулирующие вопросы, связанные с вынужденной миграцией.
К сожалению, несмотря на достаточное количество международно-правовых норм в сфере регулирования миграционных процессов, международное сообщество все чаще сталкивается с проблемами незаконной миграции, массовым оттоком денежных средств, утечкой «умов», проблемами с ассимиляцией, обострением конфликтов на национальной почве и др.
Немаловажную роль играет тот факт, что в современном мире действуют международные стандарты, характерные для миграционных процессов середины XX века, и нет ни одного международного документа применительно к новым вызовам и угрозам, который бы затрагивал все аспекты международной миграции.
На фоне динамично распространяющихся миграционных процессов современные государства все большее внимание уделяют совершенствованию миграционной политики и повышению эффективности ее механизмов.
Необходимо отметить, что характерной чертой развития миграционной политики все чаще являются двойные стандарты как на международном, так и на региональном и национальном уровнях, а именно:
1. На международном уровне – противоречия интересов международных организаций и национальных государств.
2. На региональном уровне – ужесточение миграционной политики по отношению к гражданам третьих стран, не входящих в региональное объединение, и либерализация миграционных режимов внутри интеграционных группировок.
3. На национальном – противостояние экономических и демографических интересов, политической стабильности и безопасности государства.
Как свидетельствует опыт, миграционные процессы могут являться одновременно как предпосылкой дальнейшего развития, так и поводом для формирования напряженности в обществе. В этой связи во всем мире признается необходимость комплексного подхода к миграции, учитывающего гуманитарные, экономические, социально-культурные аспекты и безопасность. В данном контексте двустороннее политическое сотрудничество между Россией и ЕС является эффективным и перспективным механизмом в решении проблем и вызовов в сфере миграции.
Современные проблемы международных миграций и их последствия требуют укрепления международного сотрудничества России и ЕС в целях выработки совместных мер по их разрешению.
Анализ особенностей регулирования международных миграционных процессов на Европейском континенте позволил установить тот факт, что Россия и Европа вынуждены искать новые пути решения миграционных проблем, причем возникающие перед ними современные вызовы и задачи в концептуальном плане имеют много общих черт, что обусловливает схожесть их миграционных политик.
Общей тенденцией развития миграционных политик России и ЕС является предотвращение и борьба с нелегальной миграцией.
Политическое сотрудничество России и ЕС в сфере регулирования международных миграционных процессов направлено на управление законной миграцией, предоставление убежища, борьбу с незаконной миграцией, а также установление взаимосвязи между миграцией и развитием.
В процессе обозначенных приоритетных направлений миграционного сотрудничества России и ЕС автору удалось выявить, что у России и ЕС есть уже наработанные и достаточно перспективные направления дальнейшего взаимодействия. В основном ориентиры движения определены в рамках «дорожной карты» Общего с ЕС пространства свободы, безопасности и правосудия, в соответствии с которой подразумевается создание правовой базы, обеспечивающей взаимодействие по различным аспектам международной миграции населения. Однако следует признать, что направления Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, заключенного 24 июня 1994 года между Россией и ЕС сроком на 10 лет с последующей ежегодной автоматической пролонгацией, являются более прикладными и значимыми по сравнению с «дорожными картами». Предполагается, что Соглашение о партнерстве и сотрудничестве России и ЕС 1994 года будет оставаться в силе до тех пор, пока Евросоюз не изменит принципиальные позиции по отношению к России.
Еще саммите Россия – ЕС в Сочи в мае 2006 года была достигнута политическая договоренность о начале работы над новым базовым соглашением между Российской Федерацией и Евросоюзом, однако Польша наложила вето на мандат Европейской комиссии на ведение переговоров по заключению нового соглашения, требуя от России снять эмбарго на поставки польского мяса. После урегулирования проблемы с экспортом польской сельхозпродукции в Россию препятствием для нового соглашения стали вопросы об оплате ущерба депортированным из стран Прибалтики, об урегулировании конфликтов в Молдавии и Грузии, к которым в 2014 году добавились проблемы, связанные с украинским кризисом, и международными санкциями в отношении России.
Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Россией и Евросоюзом 1994 года безнадежно устарело, произошло значительное расширение ЕС, Россия стала локомотивом евразийского пространства, появился целый ряд новых миграционных вызовов, на которые только в рамках взаимного сотрудничества можно дать эффективный ответ. Без продолжения Партнерства будет сложнее решать многие проблемы формирования «общих пространств». Поэтому достойное место Партнерства следует определить в новом базовом соглашении и в направлениях внешней политики ЕС.
Кроме того, помимо очевидного качественного успеха в либерализации визового режима России и ЕС необходимы другие знаковые проекты по вопросам борьбы с нелегальной миграцией, предоставления убежища, в области усиления пограничного контроля и безвизового режима. Отдельно следует обозначить необходимость развития институционального сотрудничества между Россией и ЕС в области миграции со странами – донорами мигрантов.
Несмотря на продолжительное сотрудничество России и ЕС в сфере регулирования миграции, следует отметить, что российская миграционная политика все еще недостаточно вписана в европейский контекст. Немаловажную роль помимо проблем, присущих самой России, в данном случае играет нерешительность Брюсселя в вопросах об основах политического сотрудничества между Евросоюзом и Россией.
