Содержание к диссертации
Введение
Глава I Влияние европейской интеграции на трансформацию дипломатии 16
1. Понятие «дипломатия» и её основные свойства 16
2. Теоретические сценарии эволюции дипломатии и дипломатической практики.20
3. Европеизация, и её влияние на формирование внутриевропейской дипломатии
3.1. Функции дипломатии внутри ЕС: либеральный межправительственный подход и теория многоуровневого управления 29
3.2. Многосторонняя дипломатия на межправительственном уровне в Брюсселе...33
3.3. Развитие внутриевропейской дипломатии на примере деятельности традиционных посольств 38
4. Особенности функционирования «поздней суверенной дипломатии» 47
4.1. «Докса» европейской интеграции и дипломатия 48
4.2. Социализация элит национальных государств 49
4.3. Делокализация понятия «национальный интерес» 50
4.4. Итог поздней суверенной дипломатии 52
Глава II. Проблемы становления общеевропейской дипломатии на уровне Брюсселя и делегаций Европейского Союза 57
1. ОВПБ как механизм межправительственного регулирования внешней политики Европейского Союза 57
2. Структурная дипломатия: коммунитарные аспекты внешней политики Европейского Союза 63
3. Реформа внешней политики ЕС в связи со вступлением в силу Лиссабонского договора
3.1. Функция и роль Председателя Европейского Совета 74
3.2. Учреждение и особенности функционирования ЕСВС 75
3.3. Упразднение Председательства на основе ротации после вступления в силу Лиссабонского договора 79
3.4. Участие Европейского Союза в работе международных организаций з
4. Деятельность Представительств Европейской Комиссии и Европейского Союза:
сравнительный анализ 84
4.1. Европейский Союз как уникальный дипломатический актор sui generis 90
4.2. Процесс аккредитации и статус делегаций Европейского Союза 93
5. Деятельность Представительств Европейского Союза в России и Индии 100
Глава III. Особенности сосуществования национальной и европейской дипломатии в ЕС и перспективы становления дипломатии ЕСВС 108
1. Единство внешнеполитической позиции ЕС на международной арене 108
2. Формирование эпистемологических сообществ Европы: национальные и евродипломаты 112
3. Современное состояние дипломатии ЕС, и перспективы её модернизации после 2013 года 1 3.1. Увеличение вклада стран-членов в работу ЕСВС 128
3.2. Участие министров иностранных дел в качестве заместителей Высокого представителя 129
3.3. Командная работа между делегациями ЕС и посольствами стран-членов 131
3.4. Обмен информацией между делегациями ЕС и посольствами стран-членов... 132
3.5. Сотрудничество европейских и национальных экспертов в кризисном управлении 133
3.6. Делегации Европейского Союза и консульская защита и услуги 1 4. Сценарии реструктурирования дипломатии ЕСВС на 2020 и 2030 года 135
5. Сценарии функционирования ЕСВС с точки зрения демократической отчётности 138
6. Основные аспекты реформирования ЕСВС после 2013 года 1 6.1. Необходимость в усилении последовательности внешнеполитических действий 145
6.2. Формирование повестки и проблема лидерства во внешней политике ЕС 149
6.3. Увеличение институциональных потенциалов внешней политики ЕС 153
7. Заключительный этап становления дипломатии ЕСВС 157
Заключение 160
Список используемых источников и литературы
- Европеизация, и её влияние на формирование внутриевропейской дипломатии
- Развитие внутриевропейской дипломатии на примере деятельности традиционных посольств
- дипломатия: коммунитарные аспекты внешней политики Европейского Союза
- Командная работа между делегациями ЕС и посольствами стран-членов
Европеизация, и её влияние на формирование внутриевропейской дипломатии
Несколько десятилетий назад дипломатия оценивалась как находящаяся на грани упадка. Так, Хедли Булл утверждал, что сплочённость и единство глобальной дипломатической системы исчезли. Между тем, в отношении ЕС диагноз «эрозии солидарности» среди дипломатов представляется неверным. Европейская интеграция привела к росту и осознанию вновь зародившегося чувства солидарности среди национальных представителей, об утрате которого речь шла ещё тридцать лет назад. В качестве гипотезы можно предположить, что в Европейском Союзе страны-члены объединены тем, что принято называть «поздней суверенной дипломатией», выросшей из повседневных переговоров в Совете министров и его рабочих группах.
Вопреки растущей европейской интеграции, структура двусторонних дипломатических отношений между странами внутри Европейского Союза остаётся незатронутой. В качестве подтверждения можно привести тот факт, что посольства стран-членов в государствах ЕС имеют схожие структуры, функции и персонал наряду с их посольствами в третьих странах.59 Сам факт членства в Евросоюзе препятствует возможности войны между странами-членами. Следовательно, одна из основных задач дипломатии - гарантия национальной безопасности от угроз со стороны других государств в анархичной государственной среде - имеет второстепенное значение в межъевропейских дипломатических отношениях и постепенно замещается растущим вниманием к другим сферам дипломатической деятельности, таким как торговля, культурные связи или права человека.
Изменения на двустороннем уровне взаимоотношений в рамках Европейского Союза затрагивают развитие так называемого «впутриевропеиского типа дипломатии», лишённого традиционных забот о национальной безопасности и сосредоточенного на улучшении секторального и функционального сотрудничества между национальными администрациями.60 Это, в свою очередь, подразумевает существование различий в применении стандартов в двусторонних отношениях стран-членов друг с другом в рамках Европейского Союза, с одной стороны, и по отношению к третьим странам, с другой.61 Причина изменения нормативных стандартов дипломатии в пределах Европы (в отличие от внешнего для Европы пространства) очевидна. В то время как Вестфальская дипломатия - это система норм и правил, позволяющих государствам выживать и взаимодействовать в анархичной окружающей среде, внутриевропейская дипломатия представляет собой вновь созданный набор норм и правил, регулирующих взаимодействие стран в правовой среде, основанной на букве закона.62
Таким образом, Европейский Союз является международной организацией, учреждённой государствами посредством международных правовых норм, но эти правовые нормы, в свою очередь, затрагивают идентичности стран-членов. Вследствие этого возникает уникальное явление, когда политико-административные единицы в странах-членах ЕС испытывают своеобразную европеизацию национальных идентичностей.63 Дипломатия, как и политика, всё больше «одомашнивается», стираются границы между внутренней и внешней политикой. Понятие «национального интереса» размывается, вследствие того, что страны-члены добровольно связывают себя взаимными «европейскими» обязательствами, которые ограничивают их собственные суверенные права. При этом наблюдаемое взаимодействие между национальными и надгосударствениыми представителями оказывается гораздо более интенсивным, чем где-либо в мире. Такая дипломатия характеризуется рядом авторов как «поздняя суверенная дипломатия» или «поздний суверенный порядок».64
Впервые понятие «поздний суверенный порядок» ввёл Нил Уокер. «Поздняя суверенность» - это термин, используемый для описания эволюционного процесса в Европе, посредством которого правовые и политические структуры смещают акценты от государственных к негосударственным политическим областям, в особенности после окончания Второй мировой войны.65 Поздняя суверенная дипломатия характеризуется телеологической (целевой) интерпретацией договоров Европейских Сообществ и Европейского Союза, интенсивной социализацией между государственными представителями и переговорами, которые продвигают национальные интересы как вклад в общеевропейский проект. Национальные служащие в Европе продолжают осуществлять многие прежние функции и задачи, которые они делали веками, такие как написание меморандумов и организация официальных государственных визитов.66 Тем не менее, поздний суверенный порядок приводит к качественному отличию текущей дипломатической деятельности от традиционных форм государственных представительств.
Определение позднего суверенитета, данное Нилом Уокером, необходимо с точки зрения осознания обширных правовых и политических трансформаций в Европе после окончания Второй мировой войны. Принимая во внимание описание Н. Уокера, первая стадия, предшествующая позднему суверенному порядку, условно может быть названа Вестфальским периодом. Вестфальский период характеризуется наличием территориально обособленных государств с одномерной конфигурацией политических и правовых властных структур, тогда как поздний суверенный порядок имеет конкурентные представительские системы со стороны государств и негосударственных образований с пересекающимися правовыми и политическими мандатами и компетенциями. Поздний суверенитет неразрывно связан с Вестфальским периодом, но одновременно имеет и отличительные черты. Именно вследствие комбинации целостности старой системы, а также возникших изменений, позднюю суверенную дипломатию принято называть именно «поздней», а не «пост».
Развитие внутриевропейской дипломатии на примере деятельности традиционных посольств
Ключевым фактором, влияющим на неэффективность внешнеполитических действий Европейского Союза, являлось отсутствие единой структуры в Брюсселе, имеющей право обеспечивать руководство со стороны «европейских» интересов. Власть была разделена между страной-председателем, с одной стороны, меняющейся каждые полгода и ответственной только за управление внешней и оборонной политикой, и Европейской Комиссией (Председателем и Комиссионером по внешним связям), которая была ответственна за внешнеэкономическую деятельность, торговлю и финансовую помощь.
Единственным человеком с «европейской» компетенцией во внешней политике был Верховный представитель по ОВПБ, полномочия которого, согласно Амстердамскому договору, распространяются лишь на оказание содействия стране-председателю. Только периодические, но короткие, со значительным количеством вопросов на повестке сессионные заседания Европейского Совета могли осуществлять руководство, но такого типа, которое совершенно не подходило для ежедневного управления внешней политикой.
Договор, подписанный в Лиссабоне 13 декабря 2007 года и названный Договором о реформе, привел к значительным изменениям в функционировании внешней политики Европейского Союза с целью сделать её более эффективной. Это предполагается достигнуть путем объединения в одном лице функций, ранее выполняемых тремя разными представителями (Председателем Совета по иностранным делам; Верховным представителем ЕС и Комиссионером по внешним связям).
Договор о реформе представляет собой статьи и протоколы, которые вносят существенные изменения в Договор о Европейском Союзе, более известный как Маастрихтский договор, и в Договор об учреждении Европейского Сообщества (Римские договоры), который стал называться Договором о функционировании Европейского Союза. Таким образом, существуют две версии текста: собственно Договор о реформе, где прописаны изменения в содержании старых договоров, который был подписан 13 декабря 2007 года, и консолидированное издание Договора о ЕС и Договора о функционировании ЕС с уже внесёнными изменениями, которое было подготовлено Советом Европейского Союза к 15 апреля 2008 года.184
Сплоченность и более эффективное руководство в поддержании и укреплении международных связей Европейского Союза обеспечивается вследствие учреждения новой должности - Высокого представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности/вице-председателя Европейской Комиссии и предоставления ему возможности формирования собственного вспомогательного персонала. Данная организация, именуемая Европейской службой внешних связей, представлена и в Брюсселе и за границей, объединяя существующие внешние представительства Европейской Комиссии и два контактных бюро Секретариата Совета при ООН в Нью-Йорке и Женеве. Высокий представитель избирается на заседании Европейского Совета, принимающего решение квалифицированным большинством голосов с согласия Председателя Европейской Комиссии. Европейский Совет может его отозвать в соответствии с той же процедурой.186
Задачи нового Высокого представителя/вице-председателя Европейской Комиссии являются особенно сложными, поскольку его должность имеет двойной мандат: ответственность за проведение Общей внешней политики и политики безопасности, которую ранее брал на себя Хавьер Солана как Верховный представитель ОВПБ и мандат в Комиссии на посту вице-председателя в вопросах координации внешних связей. В предшествующей Комиссии данный пост занимала госпожа Бенита Ферреро-Вальдиер, которая, не являясь вице-председателем, тем не менее, играла координирующую роль в ведении внешних дел. На заседании Европейского Совета 19 ноября 2009 года первым Высоким представителем по иностранным делам и политике безопасности была избрана баронесса Кэтрин Эштон. 1 декабря 2009 года она официально вступила в должность.187
Государства-члены ЕС согласились наделить нового Высокого представителя необходимым механизмом - поддержкой как внутри объединения, так и за его пределами, обязательной для того, чтобы быть в курсе существующих проблем и для проведения согласованной политики, в дополнение к продолжающемуся, но более ограниченному использованию Специальных представителей, где недостаточно местного представительства Европейского Союза.
Между тем, система Специальных и личных представителей в различных регионах или конфликтных ситуациях в настоящее время пересматривается, и вероятнее всего, будет упразднена, частично вследствие увеличивающегося статуса делегаций Европейского Союза, где главы делегаций могут брать на себя двойную роль, в том числе и Специального представителя.188
Можно утверждать, что текущее внешнеполитическое реформирование является логическим продолжением процессов, инициированных в предшествующих договорах. С Маастрихтским договором связано учреждение Общей внешней политики и политики безопасности, которая должна проводиться в институциональном каркасе, основанном на межправительственном сотрудничестве. Тот факт, что эта «вторая опора» была добавлена к существующей тогда «первой опоре» политики по внешним связям Сообщества, было важным достижением. Но это было только первым этапом в развитии эффективной системы европейской внешней политики.
Представляется, что политические деятели, стоящие у истоков европейской интеграции, вероятно, рассуждали на основе индуктивных умозаключений, подразумевая движение от «частного» к «общему» во внешней политике Европейского Союза. Другими словами, подразумевалось, что принцип «опорности» со временем будет ликвидирован, однако, на смену ему придёт более целостный и единый внешнеполитический подход. В исторической перспективе подобного рода явление представляется интересным примером того, как дуализм институциональной структуры ЕС, приводящий к дисфункции, в конечном итоге, напротив, способствовал созданию интеграционной структуры. Возможно, данная модель может быть применена в будущем к другим областям деятельности ЕС, сделав, например, Председателя Евро-группы Вице-председателем Европейской Комиссии или соединив воедино посты Председателя Европейской Комиссии и Председателя Европейского Совета.189
Главное контекстуальное изменение в тексте Лиссабонского договора (в сравнении с его предшественником - Конституционным договором) в том, что термин Высокий представитель/Вице-председатель Европейской Комиссии заменяет ранее введённое понятие «Министр иностранных дел Союза». В действительности, термин «министр», заимствованный из словарного запаса национального государства, подразумевает, что Европейский Союз развивается в направлении «супергосударства».190 Однако это совсем не тот случай: новая архитектура единой европейской внешней политики не призвана сместить национальные внешние политики стран-членов ЕС.
Так, в декларации 13 (об Общей внешней политике и политике безопасности) Лиссабонского договора говорится: «Создание поста Высокого представителя и учреждение ЕСВС не затронет сферы ответственности стран-членов в существующем ныне виде, как в области формулирования и проведения их внешней политики, так и национального представительства в третьих странах и международных организациях».
дипломатия: коммунитарные аспекты внешней политики Европейского Союза
Структура внешней политики Европейского Союза как в отношении географических проблем (Ближний Восток или Африка), так и отдельных сюжетов (торговля, разоружение, терроризм и окружающая среда) создает ограничения для дипломатов, что в особенности касается малых стран Европейского Союза.317 Почему, например, Литва должна формулировать свой «интерес» в африканских делах? Не потому ли, что её призывают как страну ЕС к тому, чтобы вносить свой вклад в развитие Общей внешней политики и политики безопасности? Но это касается не только малых государств.
Те же самые стимулы существуют и для крупных стран. Каковы интересы Соединённого Королевства во франкоговорящей Африке? С традиционной точки зрения там могут быть только сильные французские национальные интересы. Однако европейские интересы есть везде, уже исходя из того, что Европейский Союз унаследовал много обязательств и испытывает чувство морального долга вследствие колониального прошлого европейских стран. Таким образом, ЕС поощряет управление политическими процессами, основанными не только на национальном интересе, но и посредством серии соглашений с развивающимися странами, такими как Соглашение Котону.318
В практическом смысле «Европа» через Европейскую Комиссию оказывает расширенное содействие и программы помощи по всему миру и координирует отношения с другими региональными организациями и ООН. Решаемые при этом задачи имеют лишь незначительное непосредственное отношение строго к национальным интересам. Релевантность этих мер может быть хорошо заметна за пределами национальных дипломатических служб, на уровне Европейского Союза. Причины помощи ЕС и осуществление технического содействия в настоящее время далеки от обвинений в личном, корыстном интересе.
Вместе с тем, один из исследователей внешней политики ЕС Майя Дэвид Кросс сравнивает Европейский Союз с так называемой «умной силой» (smart power).320 Данный термин подразумевает одновременное стратегическое и рациональное использование как механизмов принуждения (санкции, эмбарго) и военной мощи, так и инструментов «мягкой силы» (программы помощи, дипломатия, экономическое и культурное сотрудничество) в зависимости от ситуации.
М. Д. Кросс полагает, что именно благодаря использованию стратегии «умной силы» Европейский Союз выглядит привлекательным партнёром на международной арене, имея репутацию совершенной модели региональной экономической интеграции и приверженца демократических норм. Это способствует его дальнейшему расширению и увеличению его потенциала. Однако существует также мнение, что само понятие Европейского Союза как «нормативной силы» - это внутренне созданный имидж, взлелеянный руководящими органами ЕС, который в реальности расходится с взглядами на потенциал объединения во внешнем мире. Следовательно, далеко не все региональные организации воспринимают Европейский Союз как «модель» успешной интеграции.
Выделение европейской политики в мировых делах расширило повестку больших и малых европейских государств, включив в неё области за пределами их национального интереса. Это также побудило европейские государства наращивать ресурсы, которые относятся к внешнеполитическим вопросам, за рамками того, что может быть определено как исключительная национальная выгода. Вследствие этого, малые и большие страны-члены в разной мере, но сделали ставки на Общую внешнюю политику и политику безопасности.
В целом, действия стран-членов Европейского Союза в рамках ОВПБ постепенно приводят к усилению позиций министерств иностранных дел и национальной дипломатии с целью заставить национальных дипломатов эффективно участвовать в процессе принятия решений в Европейском Союзе. Это происходит в то время, когда общая глобальная тенденция состоит в упадке значимости министерств иностранных дел, и когда министерства финансов повсеместно принуждают министерства иностранных дел закрывать свои посольства и сокращать персонал.
Если проанализировать, как ещё до принятия Лиссабонского договора были затронуты национальные дипломатические системы, то может показаться, что не произошло огромного скачка в географическом и функциональном распределении внешнеполитических компетенций среди влиятельных стран-членов. Однако на уровне Европейского Союза в целом наметилось перераспределение ресурсов в политическом процессе принятия решений. Для малых стран, также содействующих внешнеполитическому принятию решений в Европейском Союзе, создано новое требование, чтобы они могли задействовать те сферы, где зачастую отсутствуют определённые национальные интересы, и где нет посольской структуры, способствующей сбору информации, защите и формированию политического курса.
Финансовое состояние стран Западной Европы в 1980-х и 1990-х годах привело к необходимости министерствам иностранных дел стран-членов ЕС приступить к административной реформе. Давление за сокращение бюджета повысилось как раз в то время, когда в результате распада Советского Союза на карте мира появилось несколько новых независимых государств. Увеличивающаяся диверсификация акторов внешней политики (включая быстрый рост неправительственных организаций) повысил давление на процедуры принятия решений. В результате возникла необходимость для расширения внешнеполитических служб, а не их сокращения.322
Даже после создания Европейской службы внешних связей понятие национального интереса продолжает существовать. Французские интересы во франкоговорящей Африке, британские совместные военные операции с США, политика стран Балтии в отношении Российской Федерации, греческий конфликт с Турцией из-за проблемы Кипра, или Соединённое Королевство и озабоченности Испании в Гибралтаре являются примерами всё ещё живых национальных интересов.
Командная работа между делегациями ЕС и посольствами стран-членов
Регулярные консультации среди Глав дипломатических миссий стран-членов ЕС, на которых в настоящее время председательствует Глава делегации Европейского Союза, становятся подходящей площадкой для организации таких структур. В идеале делегации ЕС и миссии стран-членов должны со временем развиться в сплочённую команду Европейского Союза, возможно также разделяя между собой инфраструктуру и другие ресурсы. Словения была в числе первых стран, кто уже выразил открыто интерес к идее дипломатических представительств, совмещённых с делегациями Европейского Союза .38
Организация визитов политиков и высоких должностных лиц является высоко затратной по времени задачей. В связи с этим даже рассматриваются варианты структур, где целые группы стран-членов ЕС без посольств в третьем государстве могут объединиться и совместно делегировать одного или нескольких дипломатов, внедрённых в делегацию Европейского Союза, с целью поддерживать такие дипломатические визиты.
Более систематический обмен информацией был бы взаимовыгоден для институтов Европейского Союза, а также стран-членов. Поскольку делегации ЕС приобрели большую важность и доступ как переговорщики с правительством страны пребывания, они должны быть готовы обмениваться взглядами с дипломатическими представительствами стран-членов. Напротив, национальная дипломатическая и разведывательная деятельность может быть ценным источником информации для Европейской службы внешних связей.382 В настоящее время, посольства ЕС докладывают о тех же самых процессах в стране пребывания отдельно соответствующим столицам, которым они подотчётны. Это не является примером эффективного использования дефицитных ресурсов. Систематическое «слияние и обмен» докладов и аналитики было бы очевидно в интересах каждого.
Некоторый обмен информацией между делегациями ЕС и посольствами стран-членов происходит уже, но пока в достаточно несистематичной и ограниченной форме. Существует несколько барьеров для свободного потока информации, прежде всего, некоторые реальные озабоченности по поводу конфиденциальности.383 Соображения о конкуренции и недостаток доверия могут также играть сдерживающую роль. Существует необходимость в единогласных и устойчивых процедурах, безопасных коммуникационных каналах и точных, правовым образом закреплённых обязательствах, чтобы гарантировать сотрудничество и взаимный обмен информацией.38 Эти вопросы следует решать напрямую как часть существенного диалога между ЕСВС и странами-членами.
Информация из делегаций Европейского Союза должна направляться также странам-членам, не представленным в соответствующих третьих государствах. Более того, представительства Европейского Союза должны стать регулярной службой, предоставляющей услуги таким странам (например, предоставление брифингов и поддержки для делегаций, приезжающих с визитами). Всё это будет способствовать увеличению солидарности и соучастия в отношениях ЕСВС и стран-членов.
Политическое кризисное управление - это другая область, где можно разделить нагрузку и ответственность между Европейской службой внешних связей и странами-членами. В тех областях, где ЕС сталкивается с серьёзными внешнеполитическими вызовами, такими как мятежи в арабских странах весной 2011 года, должен быть лучший способ мгновенно мобилизовать региональное влияние и экспертизу стран-членов. Это признает и Высокий Представитель в своём послании к Европейскому Парламенту, Совету и Европейской Комиссии от 22 декабря 2011 года.385
Высокому представителю следует призвать политических лидеров Европейского Союза использовать их личные контакты с участниками событий, вовлечёнными в кризис. Национальные эксперты могут быть приняты на работу в Европейскую службу внешних связей для краткосрочного командирования с целью консультирования, осуществляемого в Брюсселе или в делегациях ЕС. Концепция «оперативной группы по кризисному управлению» может стать подходящей основой для создания такого «временного, на особый случай потенциала» европейской дипломатии. Логистические и финансовые ресурсы должны стать доступными, чтобы поддерживать такие мобилизационные усилия.
Есть веские доводы в пользу использования инструментов Европейской службы внешних связей с целью предоставления консульской защиты гражданам ЕС в третьих странах. В эпоху глобализации европейцы путешествуют по всему миру, включая даже самые отдалённые территории. Большинство стран Европейского Союза имеют достаточно ограниченные в объёме консульские сети и находят крайне сложным гарантировать консульскую поддержку для своих граждан.
Можно отметить случаи, когда несколько стран-членов ЕС уже на данном этапе разделяют общие помещения и инфраструктуру визовых центров в отдельных государствах. Например, Испания, Бельгия и Нидерланды имеют один визовый центр в Киеве, в котором рутинная административная работа передана частным компаниям. Страны Вышеградской группы учредили единое консульство в Южной Африке, и это далеко не полный перечень подобных примеров.386
Вторая причина в пользу использования инструментов ЕСВС в качестве консульской службы видится в том, что после получения Шенгенской визы в одном из дипломатических учреждений, иностранные граждане могут свободно перемещаться по Шенгенской территории. В этой ситуации решение отдельной страны-члена о выдаче визы, в любом случае, является предметом общего интереса. Именно поэтому представляется логичным, что такого рода работа станет частью общих услуг, предоставляемых делегациями Европейского Союза.
