Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы и цели энергетической дипломатии европейского союза 18
1. Энергетическое право ес 22
2. Европейская энергетическая хартия и договор к энергетической хартии 54
3. «Энергетическая политика ес (белая книга)» 57
4. Зеленая книга «к европейской стратегии безопасности энергоснабжения» 59
Глава 2. Энергетическая дипломатия Европейского Союза 69
1. Традиционные и специфические методы и средства, используемые в энергетической дипломатии ЕС 69
2. Энергетическая дипломатия крупнейших транснациональных корпораций, базирующихся на территории ЕС 83
з. Транзитная транспортировка энергоресурсов и энергетическая дипломатия ЕС 95
Глава 3. Сотрудничество Европейского Союза и России в энергетической сфере 109
1. Основные этапы и цели энергетического диалога россия-ес 109
2. Энергетическая стратегия России до 2020 года 128
3. Сравнительный анализ энергетических стратегий россии и ес 144
4. Перспективы развития энергодиалога россия-ес 150
Заключение 155
Список использованных источников и литературы 166
- Европейская энергетическая хартия и договор к энергетической хартии
- Традиционные и специфические методы и средства, используемые в энергетической дипломатии ЕС
- Транзитная транспортировка энергоресурсов и энергетическая дипломатия ЕС
- Энергетическая стратегия России до 2020 года
Введение к работе
В конце ХХ-го века заметно усилилось межгосударственное взаимодействие в энергетической сфере. Это стало особенно очевидным в 1997-2000 гг., когда после резких колебаний цен на рынках нефти произошло серьезное потрясение в мировом энергетическом хозяйстве, что дало повод говорить о новом энергетическом кризисе и привело к существенной активизации международной энергетической политики в глобальном и региональном масштабах. В условиях новой геополитической ситуации, складывающейся в мире после трагических событий в США 11 сентября 2001 г., и начала широкомасштабной международной антитеррористической операции все более очевидна необходимость межгосударственного сотрудничества в целях обеспечения энергетической безопасности в глобальном и региональном плане.
Как известно, после первого энергетического кризиса середины 70-х гг. энергетический фактор стал играть в мировой политике не меньшую роль, чем военный, что привело к формированию и дальнейшему развитию энергетической дипломатии ряда ведущих государств мира. Ее важной особенностью стало тесное взаимодействие внешнеполитических ведомств и компаний, а также активная роль самих компаний на международной арене в качестве самостоятельных «игроков». В течение последних десятилетий наблюдается развитие концептуальных основ и механизмов реализации энергетической дипломатии в многостороннем и двустороннем форматах.
В начале XXI в. существенно вырастут масштабы мировой торговли энергетическими ресурсами. Это приведет к тому, что увеличивающиеся объемы этих ресурсов будут пересекать все больше границ по пути от добывающих регионов до потребительских рынков. Соответственно вырастет количество и усложнится география международных транзитных систем, надежность которых будет испытывать воздействие технологиче ских, политических и экономических рисков. Для обеспечения бесперебойного и надежного функционирования энергетического сектора экономики в целом и международных транзитных маршрутов в частности необходимо формирование соответствующей международно-правовой базы не только на двусторонней, но и многосторонней основе. В этой связи большое значение может иметь разработка Транзитного протокола к Энергетической хартии. В практике энергетической дипломатии проблемы международного транзита возникают все чаще и чаще. Значительная доля энергоресурсов, поставляемых на европейский рынок, пересекает несколько государственных границ. В этой связи возникает вопрос о регулировании проблем, связанных с транзитом энергоресурсов на основе международного права. Также стоит особенно выделить как отдельный фактор, влияющий на энергетическую дипломатию, внутреннее право ЕС в энергетической сфере.
Ограниченность собственной ресурсной базы Европы обусловливает существенную зависимость стран Евросоюза от внешних энергетических поставок, поэтому в настоящее время обеспечение энергетической безопасности становится стратегической задачей для Европейского Союза.
Исследование процессов, влияющих на состояние энергетической безопасности, представляет научно-теоретический интерес, поскольку дает возможность спрогнозировать взаимоотношения между Россией и Европейским Союзом в области стабильных поставок энергоресурсов.
Наиболее острой остается зависимость ЕС от импорта нефти, в меньшей степени регион зависит от импорта природного газа. В долгосрочной перспективе ожидается рост внешней зависимости Евросоюза от всех источников энергии. Расширение ЕС только усилит эту тенденцию.
Согласно прогнозу, изложенному в Зеленой книге, которая является основным документом, излагающим стратегию ЕС в энергетической сфере, общая доля импорта в поставках энергоресурсов увеличится с 36% в настоящее время до 52% в 2020 г. и 60% в 2030 г. При этом доля
импортируемой нефти вырастет с 55% в настоящее время до 72% в 2020 г. и 80% в 2030 г. Что касается природного газа, то тут общая тенденция сохраняется, но зависимость несколько меньше нефтяной. В настоящее время импортируется около 40% потребляемого газа, согласно прогнозу экспертов ЕС, эта доля вырастет до 62% в 2020 г. и 68% в 2030 г.1
Что касается территориального распределения импортных поставок основных углеводородных ресурсов, то тут наблюдается следующая картина. Основными поставщиками нефти на европейский рынок являются: государства ОПЕК (51%), Норвегия (21%) и Россия (18%). 2 Природный газ на рынок ЕС поставляют: государства СНГ, кроме России, на европейский рынок поступает газ из каспийского региона, однако он идет через российские трубопроводные системы (41%), Алжир (29%) и Норвегия (25%).3
Внешнеэкономические интересы России в отношении энергетического сотрудничества с ЕС связаны с тем, что страны ЕС являются традиционным и емким рынком для ее энергоресурсов, а также поставщиком энергетического оборудования и технологий. Кроме того, ЕС обладает значительными финансовыми возможностями, необходимыми для модернизации российского ТЭК.
В последние годы ЕС придает важное значение развитию сотрудничества с Россией в энергетической сфере, но при этом в целях обеспечения своей энергетической безопасности стремится максимально диверсифицировать свои источники энергоресурсов. В подобных условиях усиливающейся конкуренции со стороны как региональных, так и внерегиональных экспортеров нефти России очень важно сохранить конкурентоспособность своих ресурсов на европейском рынке, обеспечить выгодные и надежные условия транзита энергоресурсов в Западную Европу.
Несмотря на взятый курс на диверсификацию энергопоставок, Евросоюз продолжает рассматривать Россию как своего основного стратегического партнера в обеспечении энергетической безопасности, что объясняется наличием в России потенциальных возможностей расширения экспорта энергоресурсов в страны Евросоюза, требующего значительных долгосрочных инвестиций в освоение новых нефтегазовых месторождений, модернизацию существующей и ввод в эксплуатацию новой энерготранспортной инфраструктуры.
Основные экономические интересы ЕС в сотрудничестве с Россией сосредоточены на обеспечении доступа к ресурсно-сырьевой базе, участии в ее развитии, а также надежной транспортировки энергоресурсов на внутренний энергетический рынок ЕС.
Выступая на пленарной сессии Четвертой Всероссийской недели нефти и газа 26 октября 2004 г., министр иностранных дел России СВ. Лавров затронул тему сотрудничества между Россией и ЕС в энергетической сфере и заявил: «Традиционным рынком сбыта российской нефти, газа и в отдельных случаях угля являются страны Европы. Некоторые из них, в свою очередь, являются крупными поставщиками оборудования для российской энергетики, а также важными потенциальными экспортерами капитала для топливно-энергетических отраслей России. Не случайно энергетический диалог занимает все более значимое место в повестке дня стратегического партнерства России и ЕС».4
Стоит сразу же дать определение часто употребляющимся в работе понятиям «дипломатия» и «энергетическая дипломатия». Дипломатический словарь дает следующее определение понятию «дипломатия»: «средство осуществления внешней политики государства, представляющее собой совокупность невоенных практических мероприятий, приемов и методов, применяемых с учетом конкретных условий и характера решаемых задач;
официальная деятельность глав государств и правительств, министров иностранных дел, ведомств иностранных дел, дипломатических представительств за рубежом, делегаций на международных конференциях по осуществлению целей и задач внешней политики государства, его учреждений и граждан за границей. ... Руководство дипломатической деятельностью государства осуществляется правительством,
непосредственное оперативное руководство - ведомством иностранных дел»5. Такое определение является достаточно полным, однако стоит отметить растущее влияние крупнейших транснациональных корпораций на политику и дипломатию государств.
Понятие «энергетическая дипломатия», по мнению автора, уместно обозначить через понятие «дипломатия». То есть, энергетическая дипломатия является инструментом проведения внешней политики и средством регулирования международных отношений в энергетической сфере и включает в себя целый ряд вопросов, в том числе надежное снабжение потребителей энергоносителями, доступ к их источникам, маршруты транспортировки углеводородного сырья и электроэнергии, международные аспекты атомной энергетики. Сегодня этот род дипломатии - существенное направление внешнеполитической деятельности, способствующее созданию условий для нормальных межгосударственных отношений в энергетической сфере. К тому же надо учитывать растущие взаимосвязи энергетической дипломатии с проблемами глобализации, включая мировые финансы, экологию и т.д.6
При рассмотрении современной энергетической дипломатии нельзя забывать о деятельности крупнейших транснациональных корпораций, которые не только обладают мощнейшим аппаратом лоббирования, но и делают попытки самостоятельного выхода на международную арену.
Стоит также отметить, что в тексте исследования автор вкладывал в понятие «европейский» значение «принадлежащий Европейскому Союзу», а не географическое значение слова.
Актуальность темы диссертационной работы объясняется несколькими причинами. Во-первых, энергетический фактор играет достаточно важную роль во внешней политике и дипломатии всех без исключения государств. Во-вторых, заявленная тема представляется достаточно интересной в свете того факта, что несколько государств Западной Европы сами добывают углеводородные ресурсы, однако в целом регион является одним из крупнейших импортеров энергоресурсов в мире. В-третьих, интерес представляет дальнейшее развитие сотрудничества между Россией и ЕС. В-четвертых, в рамках своей энергетической стратегии ЕС стремится диверсифицировать источники энергоресурсов, таким образом снизив зависимость от отдельно взятых поставщиков, в частности, и от России. В этом направлении наработан значительный материал, который нуждается в разностороннем изучении и анализе. В-пятых, в свете развития интеграционных процессов большой интерес представляет разработка энергетической стратегии ЕС, основа которой была заложена в т.н. «зеленой книге», принятой в 2000 г.
Результаты, полученные в ходе исследований, позволили автору сделать ряд выводов о состоянии и возможных перспективах развития энергетической дипломатии Европейского Союза, а также разработать ряд предложений и рекомендаций по развитию энергетического диалога Россия-ЕС.
Исходя из основных результатов исследований, новизна работы заключается в следующем:
- проведен анализ договорно-правовой базы энергетической дипломатии Европейского Союза как составляющей части единой европейской политики, дана характеристика стратегии
ЕС в этой сфере, определены приоритеты развития энергетической отрасли Европы в ближайшие десятилетия;
- проведен анализ специфических методов и средств, применяемых в энергетической дипломатии соответствующими структурами Европейского Союза и крупнейшими транснациональными компаниями, базирующимися на территории ЕС;
- даны рекомендации по направлениям дальнейшего развития энергетического диалога Россия-ЕС.
Целью исследования является изучение энергетической дипломатии ЕС в свете развития интеграционных процессов на европейском континенте и новейших тенденций мировой политики и экономики. Кроме того, целью исследования является изучение возможности использования дипломатических механизмов для дальнейшего развития экономического сотрудничества в области энергетики между Россией и ЕС.
Задачами работы являются: анализ договорно-правовой базы энергетической дипломатии ЕС, анализ влияния крупнейших транснациональных корпораций, как новых акторов мировой политики, на энергетическую дипломатию ЕС, анализ транзитных аспектов энергетической дипломатии ЕС, а также анализ перспектив развития энергетического диалога между Россией и ЕС.
Объектом исследования является дипломатическая активность Европейского Союза в энергетической сфере на международной арене на современном этапе. Исследуются политические, геополитические, экономические и правовые аспекты энергетической дипломатии.
Предметом исследования являются усилия Европейского Союза по обеспечению собственной энергетической безопасности и политический диалог между Россией и Европейским Союзом в энергетической сфере.
Теоретико-методологической основой диссертации явился метод системного анализа, позволивший подойти к предмету исследования как к
комплексу проблем, находящихся в едином процессе, высветить наиболее характерные особенности изучаемых явлений, установить их взаимосвязь и взаимозависимость. Данный метод позволил автору привлечь к общему анализу достижения многих направлений различных отраслей науки: политологии, истории, социологии, статистики, экономики, права и международных отношений. Автор использовал также метод конкретно-исторического подхода, что позволило провести более подробный анализ некоторых важных процессов и явлений, характеризующих современное положение энергетического диалога Россия-ЕС.
Структурно работа подразделяется на введение, три главы и заключение. Первая глава посвящена правовым основам и целям энергетической дипломатии ЕС, в ней рассматривается как внутреннее право ЕС, так и международные договоры, оказывающие влияние на энергетическую дипломатию ЕС. Внутреннее право ЕС подразделяется на нормы договора о ЕС (первичное право), затрагивающие проблемы энергетической дипломатии, и различные директивы и другие законодательные акты (вторичное право) по различным вопросам энергетики Европейского Союза. Долгосрочной стратегией ЕС в энергетической сфере является Зеленая Книга ЕС, пришедшая в 2000 г. на смену Белой Книге. Основным договором, регулирующим энергетические проблемы ЕС на международной арене, является Договор к Энергетической Хартии.
Во второй главе анализируются методы и средства, используемые энергетической дипломатией ЕС. В последние годы широкое распространение получили как классические, так и специфические методы и средства, например, используются экономико-статистические данные о запасах энергетических ресурсов, об уровнях их добычи, ценах, тарифах и т.д. Часто используются эмбарго и санкции. В конце XX века существенную роль в мировой политике стали играть транснациональные корпорации. Во второй главе проводится анализ их влияния на дипломатию ЕС в
энергетической сфере. Кроме того, в главе анализируются транзитные аспекты энергетической дипломатии.
Третья глава посвящена отношениям между Россией и ЕС в энергетической сфере, в ней рассматривается история энергетического диалога между двумя сторонами, проводится сравнительный анализ энергетических стратегий России и ЕС, а также рассматриваются перспективы развития энергетического сотрудничества между двумя сторонами.
Источниковедческую базу диссертации составляют официальные документы по проблемам энергетической дипломатии ЕС. Основным внутренним документом ЕС, определяющим стратегию развития энергетического сектора экономики в целом и энергетической дипломатии в частности, является Зеленая книга ЕС. Важнейшим документом, регулирующим отношения в энергетической сфере на межгосударственном уровне, является Европейская энергетическая хартия, а также Договор к Европейской энергетической хартии8.
Основополагающую роль во внутреннем законодательстве ЕС в энергетической сфере играет Договор о ЕС9 и целый ряд отраслевых Директив ЕС (Газовая Директива, Директива об Электроэнергии, Транспортные Директивы и др.)1 .
Основным документом, разрабатывающим энергетическую стратегию России на ближайшие годы, является Энергетическая стратегия России до 2020 г.11
В исследовании использовались и учитывались заявления глав государств ЕС, глав правительств, министров иностранных дел, министров энергетики и других официальных лиц государств ЕС и России, материалы их пресс-конференций и брифингов, а также заявления официальных лиц ЕС.
В частности, использовались материалы из интервью президента РФ В.В.Путина12, министра иностранных дел РФ С.В.Лаврова13, министра промышленности и энергетики России В.Б. Христенко14, специального представителя Президента РФ по вопросам международного энергетического сотрудничества, бывшего министра энергетики И.Х.Юсуфова15.
Для проведения глубокого экономико-статистического анализа были использованы статистические отчеты Международного Энергетического Агентства, ОПЕК, а также компании Бритиш Петролеум.
Существенную роль в работе над диссертацией сыграли монографии целого ряда российских исследователей. Отечественные исследования, использованные при написании работы, целесообразно разделить на две группы. Во-первых, исследования, посвященные энергетической дипломатии, а также другим политическим проблемам, связанным с энергетическим сектором экономики. Во-вторых, исследования, связанные с общетеоретическими проблемами экономической дипломатии в целом, европейскими интеграционными процессами, а также современными тенденциями в дипломатии.
К первой группе стоит отнести такие работы как «Основы энергетической дипломатии» С.З.Жизнина16, «Международная энергетическая безопасность» Н.В.Миронова , «Договор к Энергетической Хартии: путь к инвестициям и торговле для Востока и Запада» А.А.Конопляника . Особенно стоит выделить монографию С.З.Жизнина
«Основы энергетической дипломатии», в которой проводится глубокий анализ современных политических и экономических тенденций, влияющих на энергетическую дипломатию как на глобальном, так и на региональном уровнях. Однако стоит отметить и ряд недостатков данной монографии, основным среди которых является то, что автор слишком много внимания уделяет глобальному уровню энергетической дипломатии, не проводя достаточно глубокого анализа региональных проблем. Комплексным и очень полезным для российской политической и экономической науки можно назвать и исследование А.А.Конопляника «Договор к Энергетической Хартии: путь к инвестициям и торговле для Востока и Запада», в котором особенно стоит выделить раздел, посвященный анализу позиции России по вопросу присоединения к Договору. Однако данное исследование является узкоспециализированным и было использовано при написании только небольшой части работы, посвященной проблемам, связанным с принятием Договора к Энергетической Хартии.
К группе общетеоретических исследований относятся «Современная модель дипломатии» Т.В.Зоновой19, «Европейская интеграция» В.Г.Шемятенкова20, «Экономическая дипломатия» В.Д.Щетинина21, «Хозяйственные интересы России и ее экономическая дипломатия» И.Д.Иванова22, «Мировая политика» М.М.Лебедевой23. Здесь стоит особенно выделить монографию Т.В.Зоновой «Современная модель дипломатии», в которой проводится глубокий анализ наиболее современных тенденций в дипломатии промышленно развитых стран, в том числе и государств ЕС. Большой интерес с точки зрения проработки тематики, близкой к данному диссертационному исследованию, представляют главы, посвященные дипломатии неправительственных акторов и дипломатии в условиях европейской интеграции. Значительный интерес представляет монография
И.Д.Иванова «Хозяйственные интересы России и ее экономическая дипломатия», где с точки зрения данного диссертационного исследования наибольший интерес представляет раздел, посвященный
внешнеэкономической деятельности России. В монографии М.М.Лебедевой был использован анализ влияния транснациональных компаний на мировую политику и дипломатию.
Интерес представляет и монография бывшего министра иностранных дел России И.С Иванова «Новая российская дипломатия»,24 в которой отдельный раздел посвящен эволюции взаимосвязи внешней политики и экономики на протяжении 90-х годов прошлого столетия. И.С.Иванов пишет: «В Российской внешней политике неуклонно возрастает роль «экономической дипломатии». В этом находит отражение общемировая тенденция: экономический фактор оказывает все более существенное воздействие на внешнюю политику государств и развитие международных отношений на глобальном и региональном уровнях». Большое внимание уделено и отношениям между Россией и ЕС.
Значительную практическую ценность представляет статья Д.В.Лукашина «Механизм внешней политики Европейских сообществ и Европейского союза» в сборнике «Конституционно-правовой механизм внешней политики». В статье проводится детальный анализ договорной основы европейского права, рассматривается роль институтов и органов ЕС в формировании внешнеполитического курса, говорится о дипломатическом представительстве ЕС на международной арене. Особое внимание уделяется перспективам и путям совершенствования внешнеполитического механизма в ЕС.
Однако стоит отметить, что в отечественной литературе проблематика энергетической дипломатии ЕС раскрыта слабо. Помимо указанных работ, какие-либо исследования по данной проблематике практически отсутствуют.
Среди работ зарубежных авторов следует выделить «EU energy policies towards the 21st Century» P.K. Lyons , где проводится комплексный анализ современной энергетической стратегии ЕС и приводятся варианты развития событий в начале XXI столетия. Большое внимание уделяется развитию возобновляемых источников энергии, которые через несколько десятилетий должны будут полностью заменить углеводородное топливо. В данной монографии практическую значимость имеет раздел, посвященный электроэнергетике. Дело в том, что это один из наиболее бурно развивающихся секторов энергетики, с каждым годом потребность ЕС в электроэнергии растет. Автор высказывает мысль о необходимости активизации процесса интеграции электроэнергетических сетей ЕС и России. Именно на Россию в этой связи возлагаются наибольшие надежды, поскольку развитая российская инфраструктура, наряду с невыработанностью ресурса многих электростанций, позволит поставлять значительные объемы электроэнергии на европейский рынок.
В монографиях «The Role of the European Union in the Framework of the Energy Charter Treaty» J. Touscoz , «The Energy Charter Treaty: origins, aims and prospects» J. Dore and R. de Bauw , «Transit and the Energy Charter Treaty: Rhetoric and Reality» B. Clark приводится позиция EC по ряду проблемных вопросов, связанных с подписанием и ратификацией Договора к энергетической хартии, а также подготовкой дополнительных протоколов к ней.
Стоит также отдельно выделить ряд исследований европейских авторов, связанных с проблемами газового сектора экономики, поскольку государства ЕС являются крупнейшим потребителем российского газа и планируют наращивать поставки. Наиболее значимыми, по мнению автора,
являются следующие монографии: «The European Union and the Gas Sector» P. Lambert30, «European Integration and the Changing Paradigm of Energy Policy: The case of natural gas liberalization» S.A. Andersen31. Наиболее комплексным исследованием является первая монография. В ней делаются выводы, которые в общих чертах совпадают с анализом ситуации в газовом секторе, приведенном в Зеленой книге ЕС, однако в монографии приводится более полный экономический анализ рынка и показывается экономическая целесообразность как строительства дополнительных газопроводов, так и развитие технологии сжижения природного газа.
Большую практическую значимость имеет монография Ги Каррона де ла Карьера «Экономическая дипломатия». Автор делает достаточно интересные выводы о том, что министерства иностранных дел не обладают монополией на экономическую дипломатию, а дипломаты не являются единственными действующими лицами в этой сфере.
Использовались, кроме того, многочисленные научные публикации и аналитические статьи в научных, политических, правовых и экономических журналах «Международная жизнь», «Россия в глобальной политике», «Мировая экономика и международные отношения», «Нефтегазовая вертикаль», «ИнфоТЭК», «ПравоТЭК» и других.
Важным источником фактологического материала по проблематике энергетической дипломатии ЕС стали газеты, журналы и другие периодические издания России, Великобритании, Франции, Германии, а также США, в частности, журналы Oil and Gas, The Economist, Newsweek, Time, Energy Law Journal, Foreign Policy, Le Monde Diplomatique, Focus, газеты The Wall Street Journal, The Financial Times, The Times, The Daily Telegraph, Le Monde.
Для работы над диссертацией широко привлекались возможности электронных средств массовой информации. Особый вклад в работу внесли
•J-з
такие ресурсы Интернет как Официальный сайт МИД России , новостная лента которого послужила одним из основных фактологических источников при написании диссертации, Информационный портал Европейского Союза34, где использовались базы данных по европейскому праву, Global Energy Law Portal35, а также ряд электронных СМИ, в частности, Газета.ру36, Лента.ру37, РосБизнесКонсалтинг38, ИноСМИ39, CNN.com40, сайт Би-Би-Си41 и др.
Европейская энергетическая хартия и договор к энергетической хартии
Европейская энергетическая хартия (ЕЭХ) была подписана 17 декабря 1991 г. большинством европейских государств, ЕС, Россией, Австралией, Канадой, Турцией, США и Японией. ЕЭХ является экономическим документом, основная цель которого заключается в формировании благоприятных условий для взаимовыгодного энергетического сотрудничества на евразийском пространстве. Однако ЕЭХ преследует и целый ряд политических целей, в частности, раздел 1 Хартии гласит: «сотрудничество в области энергетики должно охватывать координацию энергетической политики в той степени, в какой это необходимо для содействия осуществлению целей Хартии...».
Для преобразования намерений и деклараций ЕЭХ в юридические обязательства было признано необходимым выработать Договор к Энергетической хартии (ДЭХ).
Переговоры по ДЭХ проходили с 1992 по 1994 гг. в крайне сложной ситуации. Это было вызвано целым рядом факторов. Во-первых, в переговорах принимало участие большое число стран-участниц с разным уровнем социально-экономического развития. Во-вторых, большинство стран являлись членами ГАТТ и ОЭСР, а ряд восточноевропейских государств и страны СНГ таковыми не являлись. В-третьих, из-за различия подходов промышленно развитых и «транзитных» государств не только в отношении регулирования торговли, но и многих базовых рыночных законов. В-четвертых, оказалось очень трудно разработать международный договор по одному сектору хозяйственной деятельности, который тесно взаимодействует с другими отраслями экономики. В-пятых, из-за противоречий между ЕС, США, Канадой и Японией в вопросах получения доступа к энергетическим ресурсам бывшего СССР. В-шестых, сказывалась сложная внутриполитическая и экономическая ситуация в ряде ключевых стран, включая Россию.10
17 декабря 1994 г. в Лиссабоне были открыты к подписанию ДЭХ и связанные с ним документы: Заключительный Акт Конференции по европейской энергетической хартии (КЕЭХ) и Протокол по вопросам энергетической эффективности и смежным экологическим аспектам. Учитывая подключение к «хартийному» процессу ряда неевропейских стран, слово «европейская» в Договоре было исключено. В 1995-1997 гг. ДЭХ и связанные с ним документы подписали 54 государства и ЕС.
В настоящее время ДЭХ и связанные с ним документы находятся на ратификации в Федеральном Собрании Российской Федерации. В складывающейся ситуации одобрение российскими законодателями ДЭХ, наряду с принятием ряда других законов, позволит создать необходимые условия для привлечения отечественных и иностранных инвестиций. В случае ратификации ДЭХ, он войдет в качестве международных обязательств России в ее национальную правовую систему. В первую очередь это отразится на национальных правилах в области конкуренции, режима государственных закупок, валютного регулирования, режима внешнеэкономической деятельности и инвестиций, международного арбитража. Важно отметить также, что ратификация ДЭХ в значительной степени скажется на правовой базе всей экономики, поскольку российские законодательные и административные акты не могут приводиться в соответствие с положениями ДЭХ специально только для энергетического сектора.
В то же время существует и другая точка зрения на ратификацию российским парламентом ДЭХ, которая в силу активного лоббирования со стороны ряда компаний, в первую очередь компании Газпром, не позволяет Государственной Думе ратифицировать Договор. Подобная позиция основывается на оценках ряда экспертов, которые утверждают, что российские компании будут терять до 5 млрд. долл. в год из-за конкуренции со стороны более дешевого азиатского газа, для которого они вынуждены будут открыть свои газопроводы. Однако подобная позиция подвергается критике со стороны официальных лиц секретариата Энергетической хартии, которые указывают на рамочность договоренностей, содержащихся в ДЭХ.107 В настоящий момент продолжается работа по ряду договоров, которые призваны дополнить ДЭХ. В частности, серьезное значение имеет Дополнительный (инвестиционный) договор (ДД), основной целью которого является внесение изменений в статью 10 ДЭХ, регламентирующую поощрение, защиту и режим инвестиций. Суть этих изменений сводится к тому, чтобы обязать страны-получатели инвестиций предоставить иностранным инвесторам национальный или другой благоприятный режим. Положения ДД предполагают фиксирование сторонами всех изъятий в отношении иностранных инвесторов. С точки зрения поощрения капиталовложений в энергетику на постинвестиционном этапе, этот договор может сыграть более существенную роль, чем ДЭХ.
Большое значение для формирования универсальной международно-правовой базы по решению проблем транзита энергетических ресурсов может иметь разрабатываемый в рамках КЭХ проект Протокола по транзиту (ТП) к Энергетической хартии.
Реализация ДЭХ способствовала бы закладыванию прочных правовых основ для развития единой энергетической инфраструктуры в новой постконфронтационной Европе и дальнейшей материализации общеевропейского процесса. По сути, ДЭХ конкретизирует многие принципы ОБСЕ, содействуя созданию системы коллективной энергетической безопасности, которая может охватить не только европейское пространство, но и другие регионы мира.
В силу всех вышеперечисленных причин, ДЭХ способствует укреплению общеевропейской стабильности и безопасности. Реализация ДЭХ могла бы обеспечить России долгосрочную и прочную перспективу сотрудничества со многими партнерами в области энергетики, в первую очередь странами ЕС.109
Традиционные и специфические методы и средства, используемые в энергетической дипломатии ЕС
В современном мире усиливается взаимозависимость во многих сферах, что способствует формированию прагматического подхода, который исходит из того, что дипломатия - это содействие развитию экономического сотрудничества и коммерции. Целью такой дипломатии является достижение взаимоприемлемого компромисса между конкурентами, которые вынуждены быть одновременно и партнерами, поскольку полное поражение, разгром или уничтожение одного из них наносит существенный ущерб другому. Поэтому компромисс выгоден всем участникам переговоров, являющихся попыткой путем взаимных уступок достичь взаимопонимания и договоренности.
В энергетической дипломатии используются классические методы и средства двусторонней и многосторонней дипломатии. Одной из наиболее распространенных и важных форм являются переговоры, в подготовке и в ходе проведения которых используются традиционные методы и средства. В практике энергетической дипломатии используются все основные элементы переговоров: цели, задачи, декларированные и истинные позиции сторон, пространство для маневров, результаты, формы их фиксирования и т.д. Обычно для проведения переговоров применяются традиционные или специально разработанные процедуры, согласованные со всеми участвующими сторонами. Как правило, переговоры имеют общую цель, поставленную их участниками, для достижения которой вырабатываются договоренности. Необходимо отметить, что если цели и задачи внешней политики, поставленные перед дипломатией, носят открытый характер, то переговоры чаще всего проводятся в конфиденциальной обстановке, иначе они не будут продуктивными. Иногда стороны договариваются о том, что во взаимных интересах может быть произведена согласованная утечка информации о ходе переговоров или подготовлено соответствующее сообщениє для прессы. В случае, если происходит несанкционированная утечка, это может нанести удар по переговорам.120
Метод санкционированных и несанкционированных утечек информации нередко используется в энергетической дипломатии, как на межгосударственном, так и межкорпоративном уровнях. Особенно это характерно для переговоров по проектам транспортировки нефти и газа, а также по поводу слияний или приобретений крупных компаний.
Одной из практических разновидностей переговоров являются консультации, которые могут быть официальными, полуофициальными или неофициальными. Так же, как и переговоры, они могут осуществляться на двусторонней и многосторонней основе. Обычно консультации используются для улучшения понимания сторон по каким-то проблемам или облегчения достижений каких-либо договоренностей на переговорах.
Еще одной из рабочих форм дипломатического взаимодействия являются беседы, в которых принимает участие весьма узкий круг участников. Эти беседы также могут носить официальный или неофициальный характер. Все указанные формы широко применяются в практике энергетической дипломатии ЕС. В частности, в ходе многолетних переговоров в рамках Конференции по энергетической хартии делегация ЕС регулярно проводит консультации по наиболее острым проблемам с российской делегацией, позиция которой во многом определяет ход этих переговоров.
Оценивая методы и средства мировой и европейской энергетической дипломатии, необходимо сказать о двух традиционных подходах в дипломатии.
Исторически сложившийся первый подход исходит из того, что дипломатия - это война мирными средствами, целью которой является одержание победы над другой стороной, а в противном случае результатом считается поражение. Соответственно, этот подход не исключает проведения переговоров с позиции силы, с использованием методов и средств силового воздействия, диктата, шантажа, угроз, ультиматумов, запугивания, бескомпромиссности, недоверия друг к другу и взаимной подозрительности. 2 За последние десятилетия в мире наблюдается усиление взаимозависимости во многих сферах, что способствовало формированию другого подхода, исходящего из того, что дипломатия - это содействие развитию экономического сотрудничества и коммерции. Целью такой дипломатии является достижение взаимоприемлемого компромисса между конкурентами, вынужденными быть одновременно и партнерами, поскольку полное поражение, разгром или уничтожение одного из них наносит существенный ущерб другому. Поэтому компромисс выгоден всем участникам переговоров, являющихся не борьбой «не на жизнь, а на смерть», а попыткой с помощью взаимных уступок достичь взаимопонимания и договоренности. Поэтому второй подход основывается на гибкости и доверии сторон.
В энергетической дипломатии это особенно важно из-за усиления энергетической взаимозависимости и необходимости обеспечения энергетической безопасности на глобальном уровне. В современной энергетической дипломатии чаще всего используется второй подход, хотя иногда в критических ситуациях в комбинации с ним применяются смягченные варианты первого. В качестве примеров можно привести многолетний глобальный диалог стран - потребителей и производителей энергоресурсов между МЭА и ОПЕК, в том числе в рамках регулярных Международных энергетических конференций, которые все больше приобретают официальный характер. В ходе этого диалога иногда некоторые страны использовали первый подход, когда безальтернативно на грань «жизни или смерти» ставился вопрос об увеличении роста цен на нефть. Особенно это было характерно в ходе энергетического кризиса середины 70-х гг. Однако впоследствии в этом диалоге возобладал более конструктивный и компромиссный подход. Стало очевидно, что не в интересах ни одной из групп сокрушить или поставить на колени друг друга, поскольку обе группы заинтересованы в стабильности мировой системы энергоснабжения.
Транзитная транспортировка энергоресурсов и энергетическая дипломатия ЕС
В ближайшие десятилетия развитие мирового энергетического хозяйства в определенной степени будет определяться решением проблем международного транзита энергетических ресурсов. По определению Секретариата Энергетической хартии, международным транзит понимается как перемещение энергетических материалов и энергетических продуктов через территорию одной или нескольких стран с пересечением, по крайней мере, двух границ, включая морские и речные порты. Развитие международного транзита связано с наличием ряда проблем.
Во-первых, прогнозируется существенное увеличение объемов энергетических ресурсов в мировой торговле, что увеличивает взаимную зависимость экспортеров и импортеров от надежности поставок, поскольку значительная часть ресурсов будет пересекать все больше границ третьих (транзитных) стран. Во-вторых, дальнейшее развитие транспортной инфраструктуры для транспортировки энергетических ресурсов предполагает наращивание инвестиций в объекты этой инфраструктуры (порты, терминалы, трубопроводы и т.д.).
В-третьих, растет количество рисков для энергетической безопасности, связанное с политическими, экономическими, техническими, экологическими и другими аспектами транзита.
В-четвертых, нарастающая конкуренция в мировой энергетике, включая транзитный сегмент, может принимать хаотичные и нецивилизованные формы, что представляет опасность для стабильности на мировых энергетических рынках со всеми вытекающими последствиями для энергетической безопасности в глобальном и региональном плане.133
Очевидно, что бесперебойность функционирования современных международных транзитных систем существенно улучшится, если будут разработаны международные правовые нормы, регулирующие инвестиции и коммерческую деятельность в сфере транзита. Это способствовало бы тому, чтобы национальные транзитные правила и нормативные акты были бы унифицированы.
В современной энергетической политике можно выделить следующие комплексы взаимоотношений: между потребляющими государствами, между ресурсопроизводящими государствами, между этими группами государств, объединенными в международные организации глобального и регионального плана, между государствами-производителями и потребителями и ТНК, а также между самими ТНК. В последнее время формируется еще один комплекс взаимоотношений между странами-экспортерами и импортерами, а также странами, предоставляющими транзит для транспортировки энергетических ресурсов.
Необходимо отметить, что в отношениях между потенциальными транзитными странами наблюдается конкурентная борьба за экспортные маршруты транспортировки углеводородов и электроэнергии. Особенно наглядно это проявляется в вопросах транспортировки каспийских нефтегазовых ресурсов. Такие страны, как Турция, Греция, Украина, Румыния, Афганистан, Пакистан, Азербайджан, Армения, Грузия, Иран, стремятся «замкнуть» трубопроводные проекты на свою территорию. Свои транзитные интересы имеются и у России.
Экономические интересы транзитных стран заключаются в получении максимальной прибыли за предоставление транзитных услуг, за транспортировку энергетических ресурсов через их территорию. На практике интересы транзитных стран сталкиваются с интересами экспортеров энергетических ресурсов, в основном, по вопросам размеров оплаты за транзитные услуги. Кроме того, интересы импортеров могут сталкиваться с интересами транзитных стран в сфере обеспечения свободы и безопасности транзита, в частности, в случае физической блокады или сокращения поставок энергоносителей. Основные действующие и потенциальные транзитные страны на Евроазиатском пространстве представлены в таблице 2.
В практике международного транзита имеется специфические экономические аспекты. В частности, среди них можно выделить необходимость привлечения инвестиций со стороны стран и компаний, заинтересованных в транзитном проекте, обеспечение рыночных принципов функционирования транзитных систем, включая конкуренцию. Кроме того, к специфическим аспектам относится открытость экономических условий доступа к транзитным системам, включая недискриминационные тарифы и иные сборы.
Энергетическая стратегия России до 2020 года
Энергетическая политика России формировалась на основе решений
Президента и Правительства Российской Федерации, и на их основе были даны развернутые оценки перспектив развития отраслей топливно-энергетического комплекса, сформированные при разработке Энергетической стратегии России на период до 2020 г. (Стратегия). Этот документ является закономерным результатом формирования энергетической политики.
Основная цель Энергетической стратегии России до 2020 г. — максимально эффективное использование ресурсного и производственного потенциала энергетики для роста экономики и повышения уровня жизни населения.
Приоритеты энергетической политики России:
- полное и надежное обеспечение населения и экономики страны энергоресурсами по доступным и стимулирующим энергосбережение ценам;
- снижение удельных затрат на производство и использование энергоресурсов за счет рационализации их потребления, применения энергосберегающих технологий и оборудования, сокращения потерь при добыче, переработке, транспортировке и реализации продукции ТЭК;
- повышение финансовой устойчивости и эффективности использования потенциала энергетического сектора, рост производительности труда для обеспечения социально-экономического развития страны;
- минимизация техногенного воздействия энергетики на окружающую среду.
Структурой Стратегии предусмотрены 4 стратегических ориентира:
- энергетическая безопасность;
- энергетическая эффективность экономики;
- бюджетная эффективность энергетики;
- экологическая безопасность.
Для достижения этих стратегических ориентиров разработаны меры государственной энергетической политики, основными составляющими которых являются:
- недропользование и управление государственным фондом недр;
- развитие внутренних энергетических рынков;
- формирование рационального ТЭБ;
- социальная политика в энергетике;
- региональная энергетическая политика;
- внешняя энергетическая политика;
- научно-техническая и инновационная политика.
При этом выделены 4 основные группы механизмов государственного регулирования:
1. Создание рациональной рыночной среды, что включает институциональные меры, ценовое, налоговое, таможенное, антимонопольное регулирование.
2. Повышение эффективности управления имеющейся государственной собственности.
3. Принятие перспективных норм, стандартов и технических регламентов, вытекающих из принятого Закона о техническом регулировании.
4. Поддержка стратегических инициатив, связанных с развитием инфраструктуры и созданием новых топливных баз.
В этой работе оценены перспективы развития секторов энергетики таких, как газ, нефть, уголь, электроэнергетика, теплоснабжение, атомная энергетика и возобновляемые источники энергии. Подробнее остановимся на стратегических ориентирах.
Первый приоритет — энергетическая безопасность. Ее состояние в настоящее время характеризуется:
- высокой (более 50%) степенью износа основных фондов;
- деформацией соотношения цен на взаимозаменяемые энергоресурсы, чрезмерной ориентацией на газ; газ — наиболее экологичный и эффективный для потребителей вид топлива, в расчете на 1 т. у. т. стоит в 3 раза дешевле мазута и в 1,5 раза — угля;
- диспропорцией в топливо- и энергообеспечении отдельных регионов России, усугубляющейся географией размещения запасов первичных энергоресурсов, производства нефтепродуктов и
электроэнергии по регионам страны, недостаточностью мощностей линий электропередачи, связывающих Дальний Восток, Сибирь и европейскую часть страны;
- несоответствием производственного потенциала ТЭК мировому научно-техническому уровню;
- отставанием в развитии и объективным ростом затрат на освоение перспективной сырьевой базы добычи углеводородов и особенно в газовой отрасли.
В целях последующего увеличения главных характеристик энергетической безопасности, а именно: способности ТЭК надежно обеспечивать экономически обоснованный внутренний и внешний спрос; способности потребительского сектора экономики эффективно использовать энергоресурсы; устойчивости энергетического сектора к внешним и внутренним угрозам, необходимо:
- разграничить полномочия и ответственность между федеральными, региональными и местными органами власти в энергетической сфере;
- разработать и внедрить критерии (индикаторы) энергетической безопасности;
- осуществить модернизацию во многом устаревшей морально и изношенной физически технологической базы ТЭК и обеспечить воспроизводство его вырабатываемой ресурсной базы;
- изменить структуру потребления ТЭР и размещения их производства;
- разработать и реализовать систему оперативных и долгосрочных мер по предупреждению и нейтрализации внутренних и внешних угроз энергетической безопасности страны.
