Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Бедность как глобальная проблема современности 17
Раздел И. Политические проблемы борьбы с бедностью в ракурсе преодоления влияния факторов природной уязвимости 59
Раздел III. Институциональные преобразования и демократические процессы как катализаторы преодоления бедности 88
Раздел IV. Международные и национальные организации-доноры и проблема справедливого распределения богатства 122
Заключение 154
Список использованных источников и литературы 163
- Бедность как глобальная проблема современности
- Политические проблемы борьбы с бедностью в ракурсе преодоления влияния факторов природной уязвимости
- Институциональные преобразования и демократические процессы как катализаторы преодоления бедности
- Международные и национальные организации-доноры и проблема справедливого распределения богатства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На рубеже XX и XXI столетий четко выявились ведущие тенденции мирового развития, заключающиеся в усилении взаимозависимости и одновременной поляризации мирового развития. В ста сорока развивающихся странах, по классификации Организации Объединенных Наций, проживает почти четыре пятых населения планеты. И в этих же странах сложилась самая неблагоприятная социальная ситуация, которая резко контрастирует с той, которая наблюдается в государствах «золотого миллиарда». В докладе Генерального секретаря ООН, озвученном на Саммите тысячелетия, отмечалось, что «хотя тех, кто пользуется плодами более высокого уровня жизни, сейчас стало больше, чем когда-либо прежде, многие люди по-прежнему проживают в ужасающей нищете. Почти половина населения мира вынуждена жить меньше чем на 2 амер. долл. в день. Примерно 1,2 млрд. человек - 500 миллионов в Южной Азии и 300 миллионов в Африке -существуют меньше чем на один доллар в день. Люди, живущие в странах Африки к югу от Сахары, сегодня нищенствуют почти так же, как и 20 лет назад. Лишения такого рода вызывают чувство боли, беспомощности, отчаяния и отсутствия основополагающей свободы, а все это, в свою очередь, увековечивает нищету».
Так ли все безнадежно в современном мире? Надо признать, что за последние тридцать лет все-таки достигнуто улучшение условий жизни населения многих развивающихся стран. Ожидаемая продолжительность жизни увеличилась на 8 лет. Доля неграмотного населения уменьшилась почти вдвое - до 25 %. В Восточной Азии только за 90-е годы почти на половину сократилось количество людей, живущих менее чем на 1 долл. в день. И, тем не менее, для многих стран как раз эти годы могут быть названы десятилетием отчаяния. По оценкам - 54 страны стали беднее, чем в 1990 г.2 В 25 странах сегодня голодает большее число людей, нежели десять лет назад.3
В трансформирующемся мире меняется содержание многих важнейших социально-политических понятий. Это касается и понятия «бедность». Так, в Докладе о мировом развитии за 2000/2001 гг. «Наступление на бедность» бедность определяется как неприемлемое ухудшение человеческого благосостояния, куда могут быть отнесены как физиологические, так и социальные лишения.4 Физиологические лишения означают неудовлетворенность в насущных материальных или биологических потребностях, в том числе недостаточное питание, медицинское обслуживание, образование, жилье. Следовательно, человека можно считать бедным, если он не способен получить достаточное количество пищи и услуг для удовлетворения элементарных материальных потребностей. Таким образом, концепция физиологических лишений тесно связана с определением денежного дохода и уровня потребления. В то же время представление о бедности в социальном ракурсе расширяет концепцию лишений, включая в нее риск, уязвимость, недостаточную самостоятельность, бесправие, отсутствие самоуважения. В условиях глобальных трансформаций многие страны начинают раздвигать национальные определения бедности, включая в них не только характеристику физиологических лишений, но и лишений социальных. И чем благополучнее складывается ситуация с преодолением физиологической компоненты бедности, тем заметнее внимание, проявляемое к ее социальным аспектам. Это дает основание по изменении подхода к определению бедности провести еще одну линию разделения мира.
Характеристики «глобального Севера» и «глобального Юга» так прочно вошли в массовое сознание, что буквально за несколько последних лет на наших глазах произошло их совмещение с представлениями о полюсах богатства и бедности. В то же время нельзя не замечать того, что происходит расширение «пространства бедности», поскольку и в социальной структуре наиболее развитых стран появляется категория «новых бедных». Однако не они, а стремительное усугубление бедности в так называемых «падающих» или «упавших» государствах создает новые угрозы глобальной и региональной безопасности. Среди этих рисков и угроз, исходящих из рядов стран - «мировых бедняков»: терроризм, нелегальная миграция, ухудшение экологической ситуации, торговля наркотиками и людьми, инфекционные болезни и т.д. Таким образом, мы не можем не констатировать практически полного совмещения основных рисков безопасности и проблем бедности. Поэтому искоренение нищеты следует считать важнейшей глобальной задачей, к решению которой привлечен широкий круг международных, региональных и национальных организаций.
Международные организации, участвующие в программах по борьбе с бедностью, концентрируются вокруг ООН и системы ее организаций, Международной организации труда. К этой задаче подключаются самые разнообразные неправительственные организации и новые социальные движения. Но не менее значимо то внимание, которое уделяется данной проблематике в национальных программах борьбы с бедностью. Имеется и Российская национальная программа сокращения бедности, так для нашей страны эта проблема, к сожалению, не потеряла своей актуальности.
Отсюда важно изучить возможности адаптации зарубежного опыта по преодолению бедности в тех регионах России, которые относятся к числу дотационных.
В то же время с научной точки зрения важно не только выявить причины распространения бедности, но и политические и экономические обстоятельства, способствующие преодолению бедности. Международный опыт свидетельствует, что и для развитых, и для развивающихся стран первостепенными остаются три принципа развития, позволяющие при разработке национальных программ сокращения бедности успешно сочетать количественные и качественные аспекты роста. Это - внимание ко всем типам активов: человеческому (социальному), природному (экологическому) и производственному (физическому) капиталу; учет динамики распределительных аспектов; акцент на развитии институциональной базы в целях совершенствования управления.1
Актуальность настоящего диссертационного исследования определяется важностью для успешного политико-экономического реформирования России и ее интеграции в мировую экономику разработки и реализации национальной стратегии сокращения бедности. Такая стратегия должна учитывать как позитивные аспекты зарубежного опыта, так и его недостатки, с тем, чтобы избежать ошибок и добиться устойчивого роста экономики и благосостояния граждан Российской Федерации.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы международного сотрудничества в области сокращения бедности в современном мире рассматриваются в научной литературе как направление международных отношений и мировой политики. В этой связи им в различной степени уделяется внимание в большинстве обобщающих работ по данной проблематике. Оценка бедности как одной из глобальных проблем, находящихся во взаимозависимости с другими угрозами и рисками глобализации, потребовала обращения к исследованиям, посвященным разнообразным аспектам глобализации. При этом для данной темы диссертации научный интерес представляют позиции, как сторонников, так и противников глобализации. Здесь же необходимо отметить первое отечественное издание по глобализации справочно-обобщающего характера - энциклопедию «Глобалистика».
Особую группу работ представляют исследования, в которых анализируются политико-экономические аспекты неравенства в современном мире. Так, тема бедности занимает существенное место в трудах нобелевских лауреатов по экономике, например, Амартии К. Сена.4 Многочисленные исследования по этой проблематике инициируются Всемирным банком. Также необходимо упомянуть специально посвященный этой теме Доклад о мировом развитии за 2000/2001 год, озаглавленный «Наступление на бедность», где А. Сену принадлежит глава, раскрывающая методологические подходы к анализу бедности.5 Можно отметить работы М.Г. Делягина, в которых рассматривается широкий спектр проблем глобализации и предлагаются рецепты «Выживания для слабой страны».6
Проблема преодоления бедности не может быть изучена в отрыве от анализа комплекса глобальных проблем современности и тех шагов, которые предпринимает международное сообщество по сокращению рисков и угроз глобализации. В то же время в последние годы появилось немало исследований, специально посвященным политическим и экономическим аспектам преодоления бедности, среди них - исследование «Глобализация, рост и бедность. Построение всеобщей мировой экономики», в котором интеграция рассматривается как единственный эффективный путь преодоления бедности.1 Особого внимания заслуживает монография Е.Е. Румянцевой «Стратегия преодоления бедности». В этой книге исследуются проблемы бедности в историческом контексте, а также с привлечением различных концепций определения бедности, анализируются причины этого явления в глобальном масштабе, в развитых и развивающихся странах. Среди стратегических подходов, предлагаемых автором, - государственные целевые программы сокращения бедности, углубление экологической компоненты этих программ, улучшение состояния здоровья бедных слоев населения.
Но независимо от того внимания, которое уделяется вопросам бедности, остается еще множество вопросов, нуждающихся в разработке, в том числе в ракурсе проблем безопасности. В частности, требуется сравнительный анализ национальных политических программ, направленных на преодоление бедности, а также эффективности действий национальных и международных институтов, участвующих в процессе реализации этих программ. Только разработанная на основе такого анализа и принятая на международном уровне стратегия, направленная на искоренение нищеты, обеспечение полной занятости трудоспособного населения, минимизации отрицательного влияния факторов природной уязвимости, способна стать серьезным барьером на пути распространения рисков и угроз глобализации. Без осуществления такой программы невозможно создать справедливое и всесторонне развитое общество, соответствующее целям сохранения многообразного и одновременно безопасного мира.
Объект исследования - международное сотрудничество в области решения глобальных проблем современности.
Предмет исследования - процессы формирования и реализации политических программ, направленных на преодоление бедности, и участие в них и национальных и международных институтов.
Гипотеза исследования заключается в научном доказательстве положения, что только принятая на международном уровне стратегия, направленная на искоренение нищеты, обеспечение полной занятости трудоспособного населения, минимизации отрицательного влияния факторов природной уязвимости, способна стать серьезным барьером на пути распространения рисков и угроз глобализации. Без осуществления такой программы невозможно создать справедливое и всесторонне развитое общество, соответствующее целям сохранения многообразного и одновременно безопасного мира.
Цель диссертации - изучение национального и международного опыта разработки программ по преодолению бедности и выявление путей повышения эффективности международного сотрудничества в их реализации.
Данная цель предполагает решение следующих научных задач:
- анализа комплекса источников, раскрывающих причины и особенности положения бедных слоев населения в различных странах, а также подходов национальных и международных институтов к разработке стратегий сокращения бедности;
- выявления особенностей трансформации бедности как глобальной проблемы современности в конце XX - начале XXI века;
- раскрытия политических аспектов взаимосвязи бедности с глобальными угрозами и рисками: голодом, водным кризисом, международным терроризмом и транснациональной преступностью;
- изучения комплекса политических мер по минимизации рисков, возникающих в результате углубления бедности на уязвимых землях;
- оценки эффективности национального и международного опыта реформирования институтов, реализующих стратегии преодоления бедности;
- исследования перспектив расширения международного сотрудничества в борьбе с бедностью.
Методологическая база диссертационного исследования выстраивалась с учетом важного методологического аспекта, на котором акцентировал внимание Амартия К. Сен. «Он заключается в том, что некоторые соображения, используемые в экономике при решении проблем взаимозависимостей, могут иметь существенное значение для рассмотрения сложных этических проблем даже тогда, когда экономические параметры в них не фигурируют».1 Именно такой аспект превалирует в подходах к анализу бедности в международном экспертном сообществе. Само определение понятия «бедность» за последнее десятилетие претерпело существенные изменения. Так, в 1992 г. в Докладе о мировом развитии Всемирного банка в традиционное, основанное на измерении доходов определение бедности был включен доступ к благам, таким, как здравоохранение, образование, питание. Отсюда следовала рекомендация стратегии сокращения бедности, опирающейся на масштабный рост доходов и инвестиций в базовое образование и здравоохранение, а также на обеспечение безопасности для тех, кто не способен принять участие в программах, ориентированных на рост благосостояния.
Позже по результатам исследования «Голоса неимущих из многих стран» концепция бедности была расширена за счет включения таких аспектов, как уязвимость, отсутствие возможности высказать свое мнение, бессилие и отстраненность от управления. Эти аспекты расширили причинные рамки для анализа проблем бедности и дополняют диапазон политических шагов по борьбе с нею.
В то же время в подавляющем большинстве исследований, как экономического, так и политологического характера, четко прослеживаются два магистральных концептуальных подхода к • отбору показателей, влияющих на оценку уровня бедности. Это - вэлферистский и невэлферистский подходы. Первый - исходит из того, количественные оценки благосостояния должны базироваться исключительно на факторах полезности - предпочтениях людей. Второй - предусматривает, что в основе оценок бедности должны лежать отдельные возможности удовлетворения самых элементарных потребностей людей и могут не учитывать факторы полезности сами по себе. Невэлферистские подходы развивает А.Сен, который считает, что «ценность жизненного уровня заключается именно в самой жизни, а не в обладании товарами».1 Т.е. речь идет о функциональных возможностях людей, а «бедность» интерпретируется как отсутствие таких возможностей.
На основании данного подхода задача исследования проблем бедности заключалась в определении того, что представляют такие возможности в конкретных обществах и кто и по каким причинам этих возможностей лишен. Отсюда следует, что анализ проблем бедности не мог быть ограничен рамками экономической науки, а потребовал применения самого широкого политологического инструментария. В частности, введения таких методов политологического исследования, как контент- и ивент-анализ, моделирование, построение сценариев и др.
Источниковая база диссертации включает несколько групп источников. Первая и самая обширная группа представлена различными научными проектами, реализованными под эгидой Всемирного банка. Это -специальные доклады о мировом развитии, посвященные вопросам наступления на бедность и повышения эффективности услуг для бедного населения. Например, доклад 2004 г. был посвящен проблемам повышения эффективности услуг для бедного населения.1 Также сюда относятся разработки, касающиеся отдельных аспектов бедности. Имеются также и национальные доклады о развитии человека, в которых акцент делается на наиболее важных для той или иной страны проблемах преодоления бедности. Так, в Египте один из докладов был посвящен ликвидации социально-экономический отличий, в Бразилии - выделению бюджетных средств на удовлетворение потребностей в области развития, в Латвии -пропаганде социальной интеграции и ослаблению остроты проблемы бедности.
Отдельно требуется отметить издание Сборника материалов по стратегии сокращения бедности, поддержанное Советом директоров Всемирного банка и Советом управляющих Международного валютного фонда. В Сборнике содержится комплексная программа, стратегия сокращения бедности, которая может быть эффективной только, если она: а) подготовлена самой страной; б) сосредоточена на ускорении темпов и расширении базы экономического роста; в) отражает комплексное понимание бедности и определяющих ее факторов; г) помогает государству выбирать такие меры, которые оказывают максимальное воздействие на бедность; д) содержит показатели результатов, установленных и отслеживаемых в рамках процессов на основе участия. Не менее ценным источником явились доклады о развитии человека, подготовленные по заказу Программы развития ООН (ПРООН). Перспективы решения проблемы бедности анализируются в ряде разработок прогностического характера. Так, можно отметить доклад, подготовленный экспертами для Национального разведывательного Совета США «Глобальные тенденции развития человечества до 2015 года».1
Существенную помощь в подготовке диссертации оказали материалы периодической печати и информация, полученная с помощью Интернета.
Хронологические рамки диссертации в основном ограничены началом 90-х годов XX века, когда проблема бедности затронула страны с переходной экономикой, переживающие период социально-политического реформирования. В то же время отчетливее стали видны противоречия между Севером и Югом, что потребовало не только поиска путей межцивилизационного диалога, но и разработки глобальных программ сокращения бедности.
Результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна определяются тем, что в данной работе проблема бедности рассматривается в политическом контексте угроз и рисков глобализации. Данный подход позволил проследить влияние политики на изменения таких активов, как человеческий фактор, природный и физический капитал, направляя их на повышение благосостояния населения.
Автор доказывает, что несбалансированное накопление перечисленных активов, усугубляющее положение бедных слоев населения, часто является следствием неудовлетворительного управления, коррупции, политического искажения экономических подходов к сокращению бедности. Отсюда следует вывод, что совершенствование политических механизмов управления на всех уровнях, борьба с коррупцией, сохранение природного капитала, рационализация распределительных функций, решение проблемы политической и экономической защиты населения от глобальных финансовых рисков способствуют сбалансированному накоплению активов и использованию их для сокращения бедности.
В работе выявлена тенденция расширения сферы «институциональной обусловленности» помощи, оказываемой различными международными организациями странам с низким уровнем доходов и высокой долей бедного населения, связанная с пониманием значимости институциональной реформы для социальных преобразований, формирования глобального общества и преодоления тех рисков глобализации, которые тесно связаны с бедностью.
Положения, выносимые диссертантом на защиту, заключаются в следующем:
В современном мире происходит существенное обновление «лица» бедности: в развитых странах и развивающихся странах начинают преобладать не физиологические, а социальные компоненты определения бедности, что отражается на национальных стратегиях сокращения бедности, особенностях формирования социальных сетей и институтов, выступающих в роли посредников между обществом и государством в оказании широкого спектра услуг бедному населению.
В условиях глобализации усиливается связь бедности как глобальной проблемы с другими угрозами и рисками, вызываемыми глобальными трансформациями: терроризмом, ростом транснациональной преступности, дальнейшей люмпенизацией населения трущоб мегаполисов и др. Но при этом не ослабляется связь бедности с голодом, болезнями, отсутствием необходимых жизненных условий.
Преодоление влияния факторов природной уязвимости, одинаково опасных как для богатых, так и для бедных слоев населения, требует от последних больших экономических затрат, а из-за отсутствия необходимых средств только усугубляет положение бедных. В то же время реализация некоторых экологических программ оказывает неоднозначное экономическое влияние на бедность. Отсюда следует важность учета политических последствий таких программ, особенно в связи с тем, что большинство экологических вопросов относятся к трансграничным проблемам.
Современные государства осуществляют разнообразные по характеру, источникам финансирования, адресности помощи программы, направленные на сокращение бедности. Но эффективность таких программ была бы выше, если бы их реализация проводилась неправительственными организациями или посредническими институтами, которые активно практикуют участие самих бедняков в распределении помощи, обсуждении результатов ее использования и т.д.
Развитию международного сотрудничества в области сокращения бедности мешает отсутствие согласованной концепции оказания помощи бедным из-за наличия противоречащих друг другу оценок положения, как бедных стран, так и бедных групп населения, поэтому наиболее перспективными видятся не глобальные программы помощи, а ее реализация по тщательно подготовленным конкретным проектам, в которых участвуют государственные структуры, органы местного самоуправления, неправительственные организации, общины и т.д. При таком подходе политика, направленная на сокращение бедности, способствует формированию институтов гражданского общества.
«Институциональная обусловленность» помощи, осуществляется как международными финансовыми институтами, так и двусторонними донорами, она направлена на улучшение координации деятельности партнеров в политике по сокращению бедности, на создание более эффективных институтов и привлечение более широких слоев общества к содействию реформам.
Практическая значимость диссертации заключается в поиске путей оптимизации международного сотрудничества по сокращению бедности. Ее материалы можно использовать в работе различных государственных органов и неправительственных организаций по оказанию международной помощи бедным слоям населения. На основании результатов диссертационного исследования возможна разработка учебного пособия для студентов, специализирующихся по международным отношениям и социальной работе.
Апробация диссертационного исследования. Работа прошла обсуждение на кафедре внешнеполитической деятельности России российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные положения работы были представлены автором на научном семинаре «Синергия векторов безопасности современного мира» (Москва, 2004 г., декабрь), а также в публикациях.
Структура диссертации отвечает целям и задачам исследования, направлена на раскрытие его предмета и состоит из введения, четырех разделов, заключения и списка использованных источников и литературы.
Бедность как глобальная проблема современности
Бедность как социальное явление может быть названа вечным спутником человечества. Она возникает в обществе вместе с неравенством в распределении богатств. В древности и в средние века причинами пауперизма были бедствия, вызываемые стихийными силами природы -неурожаи, эпидемии, наводнения, пожары. Но массовая нищета возникала и как следствие войн и плохого государственного управления. Можно назвать целые эпохи, в которые бедность достигала поистине катастрофического размаха. Часто такие периоды истории не были лишены внешнего блеска и даже величия. Например, в Древнем Риме при Юлии Цезаре после войны с Помпеем насчитывалось свыше трехсот тысяч лиц, живущих за счет подаяния. Немногим меньше таковых было и при императоре Августе.
В период Средневековья почти все крепостное сельское население не могло выбраться из состояния бедности. И государственные налоги, и повинности в пользу феодала не давали возможности большинству крестьян выбраться из нужды. Но положение становилось совсем невыносимым во время многочисленных войн и эпидемий. Пиком нищеты многие историки называют середину XIV века, когда в Европе свирепствовала «черная смерть» - чума. Не легче приходилось французской бедноте в период царствования Короля-Солнца, Людовика XIV. Для Германии особенно тяжелыми были годы Тридцатилетней войны. Обнищание в Англии нельзя не связать с годами революции середины XVII века.
Пауперизм не стал менее болезненным социальным явлением и с наступлением промышленной революции. На него оказывал неоднозначное влияние технический прогресс. Не случайно луддиты стали столь яркими противниками технического оснащения производства. Бедность стала столь же распространенным явлением среди городского населения, как и на селе. В Германии в 1885 г. была произведена статистика бедных, получающих пособия. Таких оказалось полтора миллиона человек, т.е. более 8% населения.1 Основными причинами бедности были болезни, смерть кормильца семьи, старческая слабость, физические и духовные недостатки, большое количество детей в семье. И лишь небольшая группа бедняков относилась к таким из-за нежелания трудиться. Уже во второй половине XIX века была замечена зависимость бедности от колебаний кризисов и безработицы. И эта тенденция была подтверждена в XX столетии, которое добавило новые характеристики бедности, сделав ее глобальным явлением.
Бедность - не только глобальная проблема, но еще и особая социально-экономическая категория, которая отражает имеющийся в обществе уровень удовлетворения минимальных жизненных стандартов, а также низкий уровень жизни, порождаемый минимальным уровнем дохода. И если даже человечеству удастся решить проблему бедности именно как глобальную угрозу цивилизации в целом, то, как социальная категория, бедность будет существовать и далее, поскольку всегда будет наблюдаться наличие группы населения с доходами и уровнем жизни ниже, чем у преобладающей части. Вопрос заключается в том, почему проблема бедности резко актуализировалась в начале XXI века?
Первостепенная причина лежит в демографической плоскости. Стремительный рост населения земного шара привел к тому, что, начиная с 1960 г., численность населения увеличилась почти вдвое и достигла к третьему тысячелетию шести миллиардов человек. Это была самая высокая скорость удвоения населения Земли. Но также вдвое уменьшилась процентная доля людей, живущих в абсолютной бедности. С одной стороны, оказалось, что подавляющее большинство граждан получили возможность обеспечивать достойный образ жизни. Но, с другой стороны, в абсолютных цифрах число неимущих практически не изменилось. А на фоне роста благосостояния жителей развитых индустриальных и постиндустриальных стран контраст между бедностью и достатком становится не только разительным, но и социально взрывоопасным.
Многие индикаторы бедности остались неизменными. Это - голод, хронические болезни, неграмотность и безработица. К ним добавилась нехватка чистой воды, антисанитарные условия жизни, отсутствие жизненных перспектив для подрастающего поколения. В связи с превращением американского доллара в мировую расчетную единицу появилась возможность проведения линии финансового разграничения уровня крайней бедности. Так выяснилось, что более чем пятая часть человечества живет менее чем на один доллар день. Но понятие «бедность» более широкое, чем просто отсутствие жизненно необходимого набора предпосылок для поддержания уровня материального благосостояния. Бедность означает также отсутствие элементарных возможностей обеспечить себе продолжительную и здоровую жизнь, сохранение человеческого достоинства и самоуважения.
Вместе с тем глобализация акцентирует внимание и на других причинах бедности, связанных с кризисом общества традиционной модели вследствие недобросовестного управления, политической нестабильности, множества конфликтов на этнической и религиозной почве. Усугубление бедности связано и с тем, что власти часто не в состоянии адекватно ответить на стихийные бедствия, жертвами которых в первую очередь становятся самые бедные слои населения. Кроме того, отсутствие политической свободы, отсутствие личной безопасности, отсутствие доступа к свободному участию в жизни общины и опасность потери источников существования по-иному воспринимаются в условиях глобализирующегося мира, в котором тенденция углубления взаимозависимости не проявляется линейно, а может в ряде случаев вести к ухудшению и без того тяжелой ситуации. Особенно наглядно это проявляется при попытках Запада осуществить гуманитарное вмешательство, когда даже в относительно благополучных с точки зрения распространения бедности регионах количество бедных только увеличивается.
Политические проблемы борьбы с бедностью в ракурсе преодоления влияния факторов природной уязвимости
К началу третьего тысячелетия резко усилилось ухудшение состояния окружающей среды. Оно стало результатом роста народонаселения, национального и глобального давления на природные ресурсы, экономической политики, проводимой без учета экологических последствий, а также невнимания к национальным и глобальным благам, являющимся общим достоянием человечества. Лишь малая часть современных государств смогла адекватно отреагировать на глубинные причины ухудшения состояния окружающей среды и истощения ресурсов. Причинами обратной деятельности являются: искажения процесса выработки и принятия политических решений, а также контроля их исполнения; случаи несостоятельности национального рынка и отсутствие политических и экономических инструментов антикризисного плана; низкая политическая и экологическая культура. К этому следует добавить неготовность значительной части политиков и подавляющего большинства бедного населения в различных странах к реагированию на те изменения в природном капитале, которые происходят под влиянием глобализации.
Научно-технический прогресс к завершению прошлого века позволил человечеству избавиться от страха подойти к той черте, которая свидетельствует о реальной перспективе полного истощения невозобновляемых ресурсов. Однако возникли две другие кризисные ситуации, которые напоминают человечеству о резком сокращении экологического потенциала планеты. Во-первых, это проблема загрязнения и отходов, масштабы которой во много раз превышают возможности природы и людей в области их поглощения и переработки. Во-вторых, это проблема истощения возобновляемых запасов - воды, почвы, лесов, рыбы, биологического разнообразия. Даже беглый взгляд на эти проблемы говорит о том, что и в этих проблемах проявляется дисбаланс между богатыми и бедными странами. Подавляющее большинство наиболее значимых потребителей сконцентрировано в богатых странах, а последствия экологического ущерба, который в глобальных масштабах наносит процесс потребления, падают, в основном, на плечи бедного населения. Фактов, свидетельствующих о таком дисбалансе более чем достаточно. Приведем несколько таких примеров из Доклада о развитии человека, подготовленного ПРОООН, за 1998 г. Итак:
В двадцати странах мира сложилась напряженная обстановка в области водоснабжения.
Шестая часть земельных угодий приходит в упадок в результате чрезмерного выпаса и неадекватной практики ведения сельского хозяйства.
Во всем мире вырубаются леса, которые укрепляют почвенный слой земли и предотвращают эрозию, регулируют водоснабжение и климат.
Сокращаются рыбные запасы, причем четвертая часть общего объема уже истощена или в состоянии близком к истощению.
Вымирание биологических видов происходит со скоростью, в 50 -100 раз превышающей скорость естественного процесса.
С 1950 г. на долю промышленно развитых стран приходится намного больше половины роста использования ресурсов.
Почти миллиард человек из развивающихся стран могут потерять доступ к первичному источнику протеина в результате давления, оказываемого на рыбные запасы избыточным и неконтролируемым ловом.
Наиболее активными темпами процесс обезлесения идет в развивающихся странах. Однако более полвины древесины и почти три четверти бумаги потребляют промышленно развитые страны. Почти половина неимущего мира - более 500 млн. человек - живет на маргинальных землях.
Следует отметить, что за время, прошедшее после публикации данного Доклада, картина не изменилась в лучшую сторону. Независимо от уровня развития страны или региона в последнее десятилетие все четче становится взаимосвязь между возможностями, социальной и экономической защищенностью населения и различными аспектами бедности. Эта взаимозависимость представлена в таблице 2.1, в которую включены наиболее общие компоненты социального благополучия, отдельные аспекты бедности и экологические детерминанты этих проявлений неблагополучия.
Еще в начале 70-х годов, когда стала осознаваться опасность критического развития глобальных проблем, на ряде международных форумов и системе ООН произошло обсуждение различных аспектов взаимодействия окружающей среды и развития, в том числе в области преодоления бедности. В 1972 г. в Стокгольме прошла первая конференция государств-членов ООН по вопросам окружающей среды. На ней были намечены основные параметры продвижения международного сообщества по пути поиска приемлемого соотношения человека и природы.
В Декларации ООН по проблемам окружающей среды указывалось, что разрушение и истощение невосполнимых природных ресурсов, и огромные изъяны в физическом, умственном и общественном состоянии являются результатом созданной человеком окружающей среды. В развивающихся странах большинство проблем окружающей среды возникает из-за недостаточного развития. Отсюда настоятельная необходимость согласования действий всех заинтересованных сторон и в сохранении окружающей среды, и в сокращении бедности.
Институциональные преобразования и демократические процессы как катализаторы преодоления бедности
Выдающийся современный экономист, обладатель множества почетных званий и премий, в том числе Нобелевской, Амартия К. Сен в качестве одной из ведущих проблем мировой экономики выделяет ее взаимосвязь с этикой. Он утверждает, что «не существует никакой резкой границы, которая отделяла бы изучение экономики от изучения этики и политической философии. В частности, здесь следует отметить, что на этом пути обнаруживаются два источника, которые являются основополагающими для экономической теории. Во-первых, существует проблема человеческой мотивации, связанная с общеэтическим вопросом «Как надо жить?»... Второй источник относится к суждениям о социальных достижениях...Этот «этически-ориентированный взгляд на социальные достижения» не может не позволить остановить нашу оценку на некотором произвольном аспекте, как, например, на достижении «эффективности». Оценивание должно быть в большей степени этическим и исходить из более широкого взгляда на «благо». Это - важный пункт в контексте современной экономической теории, особенно в теории экономического благосостояния».
Соглашаясь с утверждением Амартии Сены, необходимо подчеркнуть, что ориентация на «благо» не менее чем в экономической теории важна в социально-экономической практике. Особенно актуально внимание к двум выделенным им источникам при разработке, как национальных моделей преодоления бедности, так и программ международной помощи в этой сфере. Эти источники с полным правом можно считать универсальными. Однако это не означает, что современный этап мирового развития не вносит своей специфики и в «этически-ориентированные», и в «технически ориентированные» начала экономической теории и ее развития в экономической политике.
Процессы модернизации, охватившие практически весь мир в XX веке, особенно во второй его половине, сопровождались несколькими политическими и социальными трансформациями, которые свидетельствовали, скорее, о приверженности традиционным формам жизненного уклада, чем о стремлении к его изменениям. В частности, подобная картина наблюдалась применительно к формированию институтов гражданского общества в незападных социумах. Притом, что понятия «государство» и «гражданское общество» не являются взаимоисключающими, он пока в большинстве регионов мире не стали понятиями взаимообусловленными. В то же время и в таких регионах наблюдаются отдельные признаки углубления их взаимообусловленности. Так, можно выделить несколько общих признаков.
Первый: более или менее синхронное зарождение элементов, оснований и компонентов гражданского общества в различных регионах незападного мира на фоне закрепления таких же элементов, оснований и компонентов в странах Запада.
Второй: новая социальная организация зарождается не в порядке «органического», т.е. естественноисторического развития, а в результате трансформации традиционных форм организации социумов - сословий, каст, племен, общин, империй - под влиянием извне.
Третий: распространение смешанных, гибридных форм социальности, которые могут быть охарактеризованы как варианты квази-гражданского общества.
Четвертый: неравномерность (территориальная и хронологическая) становления субъектов гражданского общества.
Пятый: отсутствие жесткой связи между экономическими, рыночными основаниями такого общества и системой представительной демократии, как условием его развития, с одной стороны, и образованием новых социальных субъектов и их организаций, с другой стороны.
Шестой: неустойчивых социальных ролей субъектов формирующегося гражданского общества, когда современные социальные группы: предприниматели, интеллектуалы и др., - стремятся реализовать себя через механизмы патернализма и клиентелы, а традиционные общности становятся субъектами рынка.
Седьмой: асимметрия взаимосвязи «государство - гражданское общество», при которой отсутствует параллелизм развития одного и другого, исторически свойственный западным странам.
Формирование гражданского общества в незападном мире происходило в несколько этапов. Из-за глубоких различий в развитии различных регионов и отдельных стран периодизация этого процесса в целом имеет подвижные контуры. Первый период приходится на середину XIX - середину XX века. Второй период завершается в общих чертах с окончанием холодной войны. Тогда же начинается третий этап. Для него свойственно углубление противоречий между фрагментации общества на основе традиционных ценностей и таких же социальных институтов и возрождением идей гражданского общества под влиянием глобализации.
Обращая особое внимание именно на этот этап, требуется выделить ряд проблем, требующих первостепенного внимания, как исследователей, так и национальным политических кругов и представителей международных, в первую очередь неправительственных организаций. Во-первых, важно определить варианты гражданского общества в различных ареалах развивающегося мира. Во-вторых, проанализировать имеющийся комплекс отношений гражданского общества с иными способами социальной организации, например, общинным или корпоративным. В-третьих, идентифицировать природу социальных сил, разделяющих идеологию гражданского общества, и показать особенности их подхода к формированию институтов такого общества.
Международные и национальные организации-доноры и проблема справедливого распределения богатства
Международная помощь нуждающимся должна рассматриваться как исключительно важная компонента глобального управления. В этой связи целесообразно уточнить само понятие «управление» и то, как оно может регулировать проблемы бедности. Если на национальном уровне управление предполагает осуществление власти с помощью политических, экономических и социальных институтов, то на глобальном и региональном уровне речь в первую очередь идет об институтах согласования и регулирования тех вопросов, которые составляют существо глобальных проблем. Таким образом, вопросы бедности должны быть предметом не только национального, но и глобального управления.
Но принадлежностью бедности к глобальным проблемам ее неразрывная связь с управлением не ограничивается. Недостатки в управлении на любом уровне особенно остро сказываются на бедных. Институциональная дисфункция мешает и национальным правительствам, и международным организациям предпринимать шаги, которые могли бы принести пользу обездоленным. Например, при проведении самих миротворческих операций в зонах конфликта и еще более в ходе постконфликтной реабилитации.
Для повышения эффективности международного взаимодействия в сфере сокращения бедности целесообразно остановиться на том, как сами международные организации понимают суть управления.
Согласно Программе развития ООН (ПРООН), «управление» представляет собой осуществление экономических, политических и административных полномочий в целях управления делами страны на всех уровнях. В это понятие включаются механизмы, процедуры и институты, осуществляют свои законные права, посредством которых отдельные граждане и группы выражают свои интересы, выполняют свои законные обязанности и урегулируют имеющиеся между ними разногласия.
Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) под управлением понимает использование политической власти и осуществление контроля в обществе в том, что касается управления его ресурсами в целях социального и экономического развития. В широком смысле это понятие включает в себя роль органов государственной власти в создании среды, в которой осуществляют свою деятельность субъекты экономической деятельности, и в распределении благ, а также отношения между теми, кто осуществляет управление, и теми, в отношении кого это управление осуществляется.
Комиссия по глобальному управлению, ведущая свою историю от комиссии ООН, возглавляемой бывшим канцлером ФРГ Вилли Брандтом, определяет управление как совокупность многочисленных способов, с помощью которых отдельные лица и учреждения, государственные и частные, управляют своими общими делами. Это непрерывный процесс, посредством которого можно удовлетворить противоречивые и различные интересы и предпринимать совместные действия. Сюда относятся официальные инструкции и режимы, призванные обеспечивать выполнение существующих норм, а также неофициальные механизмы, на существование которых согласны граждане и институты, или которые воспринимаются ими как отвечающие их интересам.
Европейскому Союзу приходится постоянно решать все более усложняющиеся управленческие задачи, не только в связи с расширение состава его участников, но и углублением интеграции и необходимостью поиска ответа на те вызовы глобализации, которые создают прямые угрозы европейской безопасности и стабильности. Многие из таких вызовов непосредственно соприкасаются с проблемой бедности. Европейскому Союзу управление видится в контексте той политической и институциональной среды, которая поддерживает права человека, демократические принципы и главенство закона. «Надлежащее управление представляет собой прозрачное и подотчетное управление людскими, природными, экономическими и финансовыми ресурсами в целях справедливого и устойчивого развития. Оно подразумевает наличие четких процедур принятия решений на уровне государственных органов власти, прозрачных и подотчетных институтов, главенство закона в управлении ресурсами и их распределении, а также развитие потенциала по выработке и реализации мер, направленных на предотвращении коррупции и борьбу с ней».2
Не менее интересно, как трактуют сущность управления международные и региональные финансовые институты. В частности, Всемирный банк в подготовленном в 1994 г. Докладе «Управление: Опыт Всемирного банка» отмечает: «Суть надлежащего управления состоит в предсказуемой, открытой и просвещенной выработке политики (т.е. в прозрачных процессах); в аппарате государственных чиновников, проникнутом духом профессионализма; в исполнительной власти, отвечающей за свои действия; в сильном гражданском обществе, участвующем в решении государственных вопросов, а также во всеобщем признании главенства закона».1 Напомним, что именно Всемирный банк является одним из главных центров изучения проблем сокращения бедности, а также реализации конкретных программ в этой области.
Однако вопросы управления актуальны и для других банковских институтов, в частности, действующих на региональном уровне. Можно сравнить, как видят свои задачи в управленческой сфере, банки, осуществляющие финансовые операции в Европе, Азии и Америке, соответственно, речь идет о Европейском банке реконструкции и развития (ЕБРР), Азиатском банке развития (АБР) и Межамериканском банке развития (МБА).
