Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Законодательное регулирование и механизм принятия решений по вопросам международного сотрудничества Нижегородской области 13
1.1 Федеральный уровень законодательного регулирования международной деятельности российских регионов 13
1.2 Нижегородское региональное законодательство в сфере международного сотрудничества 38
1.3 Система органов власти и организаций, участвующих в осуществлений международной деятельности Нижегородской области 53
Глава 2. Законодательные и институциональные рамки международной деятельности земли Северный Рейн-Вестфалия 78
2.1 Специфика федерального законодательства, регулирующего международную деятельность земель ФРГ 78
2.2 Земельное законодательное регулирование международной деятельности 104
2.3 Работа земельных, федеральных и европейских учреждений и организаций по реализации международного сотрудничества земли Северный Рейн - Вестфалия 109
Глава 3. Эволюция направлений и форм межрегионального сотрудничества 118
3.1 Предпосылки и базовые межрегиональные соглашения 118
3.2 Сотрудничество в гуманитарной сфере 123
3.3 Внешнеэкономические связи 132
3.4 Проблемы и перспективы сотрудничества 138
Заключение 146
Примечания '. 150
Список использованных источников и литературы 173
Приложения 187
- Федеральный уровень законодательного регулирования международной деятельности российских регионов
- Специфика федерального законодательства, регулирующего международную деятельность земель ФРГ
- Предпосылки и базовые межрегиональные соглашения
Введение к работе
Актуальность темы. Процессы глобализации и интеграции перестали быть для большинства исключительно научными терминами, и любой гражданин может ощущать их влияние на свою жизнь. Интенсивность международных контактов сегодня такова, что иногда стираются границы между внешней и внутренней политикой.
Субъекты Российской Федерации с начала 90-х годов XX века развивали партнерские отношения с иностранными регионами. В череде этих отношений видное место занимало и продолжает занимать долгосрочное сотрудничество Нижегородской области и земли Северный Рейн-Вестфалия.
Россия и Германия выбраны для исследования не случайно: обе страны имеют федеративное устройство, при написании Конституции РФ законодатели учитывали опыт своих немецких коллег. Россия и ФРГ в настоящее время развивают очень оживленное и тесное сотрудничество практически во всех областях экономки, политики и общественной жизни. Следует учитывать при этом, что федерация является сложным государством, члены которого обладают, как правило, определенной самостоятельностью, касающейся и внешних связей. В идеале субъекты федерации должны учитывать интересы государства в целом и интересы других членов федерации. Однако последнее происходит далеко не всегда.
Выбор изучаемых регионов обусловлен несколькими причинами. Во-первых, сотрудничество с землей Северный Рейн-Вестфалия явилось первым опытом подобной деятельности для Нижегородской области. Во-вторых, интерес вызывает контрастность регионов. Если до начала 90-х годов Нижегородская область была закрыта для иностранцев, то Северный Рейн-Вестфалия наоборот была столичным регионом Германии. Нижегородская область не имеет границ с иностранными государствами, а Северный Рейн-Вестфалия - приграничная земля. Третья причина - это относительная доступность информации для работы над исследованием.
До начала 90-х годов XX века вопрос о международной деятельности регионов нашей страны не возникал, так как отсутствовало само понятие международной межрегиональной деятельности. С момента образования Российской Федерации проблемы регионализма в целом, и внешних связей субъектов Федерации в частности, стали предметом обсуждения в политических и научных кругах, но вопросы и проблемы, связанные с регионализмом на международном уровне, возникали постоянно в процессе подобной деятельности.
Актуальность выбранной темы имеет еще один аспект. С одной стороны, субъекты Российской Федерации напрямую сотрудничают с зарубежными партнерами. Это укрепляет и диверсифицирует отношения. Прямые контакты позволяют обеспечить наиболее динамичные и наиболее тесные связи, что играет немаловажную роль. С другой стороны, неправомерная самостоятельность регионов в международной деятельности если и не угрожает децентрализацией государственной власти, то, во всяком случае, может нанести вред престижу и экономике страны. Неудивительно, что в Государственном Совете РФ часто обсуждаются вопросы разграничения полномочий между федерациями и их субъектами в области международных и внешнеэкономических связей, вопросы координации таких связей и деятельности. В августе 2005 года на выездном заседании Госсовета в Казани Президент обсуждал с главами регионов как раз вопросы распределения полномочий между федерацией и субъектами.
Сходные вопросы решают и в Федеративной Республике Германии, хотя именно в данной стране накоплен значительный опыт международного межрегионального сотрудничества. Однако дискуссионность проблемы в германских законодательных органах свидетельствует, что баланс не может быть найден раз и навсегда - он зависит от действия многих политических и экономических факторов.
Объектом исследования является международное сотрудничество регионов Российской Федерации и Федеративной Республики Германия.
Предмет исследования - законодательные и институциональные аспекты развития сотрудничества субъектов федераций на примере Нижегородской области и земли Северный Рейн-Вестфалия.
Хронологические рамки работы охватывают период с 1991 года по 2005 год. Нижняя граница была определена установлением побратимских отношений между городами Нижний Новгород и Эссен (ФРГ), что явилось началом целенаправленного и многопланового сотрудничества Нижегородской области и земли Северный Рейн-Вестфалия. Верхняя граница совпадает с моментом истечения в августе 2005 г. полномочий губернатора Нижегородской области, избранного прямым всенародным голосованием и выборами нового главы исполнительной власти Законодательным Собранием области. В земле Северный Рейн-Вестфалия также произошла смена главы субъекта: 22 июня 2005 года пост министра-президента земли занял Юрген Рюттгерс, сменив Вольфганга Клемента.
Эмпирическая база исследования включает широкий и разнообразный круг материалов. Первую группу составляют конституционно-правовые и нормативные акты. Важнейшими среди них являются Конституция РФ и Основной закон ФРГ, определяющие основные принципы международной активности регионов [1]. Они послужили основой для исследования. В эту группу документов входят также Федеративный договор и договоры РФ с субъектами, рассмотренные и проанализированные в ходе исследования [2]. Изучение федеральных законов России и Германии, во многом обуславливающих международные контакты субъектов федераций, позволило сравнить законодательные рамки, в которых действуют российские регионы и земли Федеративной Республики [3]. Необходимо также выделить законодательство ЕС, касающееся международной деятельности земель ФРГ [4].
Отдельной группой источников выступает законодательство самих субъектов, куда входят конституции и уставы [5], а также законы, принятые региональными парламентами [6]. Данные документы отражают
специфические условия внешней активности конкретных регионов России и Федеративной Республики Германия.
Другой вид источников - это различные документы исполнительной власти, директивы, тексты официальных докладов и отчетов, отражающие официальную точку зрения на проблему и реальное воплощение в жизнь положений конституционно-правовых и нормативных актов. Большинство немецких документов этой группы собраны в различные справочники, издаваемые и постоянно обновляемые официальными органами власти. Например, Справочник по международному сотрудничеству [7] или Общее урегулирование для министерств земли Северный Рейн - Вестфалия, выпущенное Федеральным правительством [8]. В России подобные документы публикуются также в специальных сборниках и официальных СМИ [9].
Следующая группа - это договоры и соглашения, заключенные на межгосударственном и межрегиональном уровнях. К таким можно отнести Договор о добрососедстве, партнерстве и сотрудничестве между СССР (РФ) и ФРГ от 09.11.1990 [10], Совместное заявление о сотрудничестве и развитии дружественных отношений между землей Северный Рейн -Вестфалия (ФРГ) и Нижегородской областью (РФ) от 21.06.1993, а также Соглашение о создании содружества городов-побратимов Эссена и Нижнего Новгорода, подписанное 10 сентября 1991 года [11].
В работе были также использованы материалы архивов, предоставленные Областной общественной организацией «Нижний Новгород - ФРГ» [12], региональными и федеральными органами власти [13], и тексты интервью, проведенных диссертантом.
Степень изученности проблемы. Использованные в работе отечественные и зарубежные исследования были разделены на несколько групп. Классификация этих работ является необходимым условием успешного исследования как международной деятельности регионов России, так и земель ФРГ.
К первой группе относятся работы немецких ученых и политиков, посвященные изучению места и роли земель Германии в процессе европейской интеграции: В. Клемент «Новые пути, новые возможности, новые действия. Земля будущего Северный Рейн-Вестфалия» [14], К. Гаштейгер «Европа от раскола до объединения» [15], Ф. Оссенбюль «Федерализм и регионализм в Европе» [16]. Эти работы освещают также вопросы координации международной деятельности земель.
В процессе исследований было обнаружено, что значительная часть монографий о международной деятельности регионов посвящена проблемам именно внешнеэкономической деятельности: Л.Б. Вардомский, Е.Е. Скатерщикова «Внешнеэкономическая деятельность регионов России» [17], О.Н. Воронкова, Е.В. Пузакова «Внешнеэкономические связи регионов России: теоретические и методологические основы» [18], М.В. Леденёва «Российско-германские торгово-экономические отношения: современное состояние и перспективы» [19]. И лишь некоторые авторы рассматривали весь спектр международной активности субъектов и региональной парадипломатии: сборник аналитических материалов под редакцией А.С. Макарычева «Международные отношения в XXI веке: региональное в глобальном, глобальное в региональном» [20], А.Г. Здравомыслов «Немцы о русских на пороге нового тысячелетия» [21]. Это во многом объясняется новизной проблемы в российской науке и широтой границ термина «международная деятельность регионов».
К следующей группе можно отнести публикации, анализирующие правовую сторону проблемы международной деятельности регионов России и Германии. Такие авторы как X. Бауэр [22], А. Бланкенагель [23], Р.И. Тарнапольский [24], А. Шишлов [25] рассмотрели опыт законодательного регулирования с российской и германской стороны.
Третья группа - это статьи ученых Бусыгиной И.М. [26], Гриценко Е.В. [27], Орлова В.Я. [28], О.-В. фон Амеронгена [29] и др., посвященные основным направлениям межрегионального сотрудничества. Многие аспекты
8 изучаемой проблемы освещались на страницах научных периодических изданий «Мировая экономика и международные отношения», «Академический юридический журнал», «Российская Федерация сегодня», «Полис», «Казанский федералист», «Международная жизнь», «Российские регионы», «Сенатор», «Современная Европа», «Восток».
Отдельную группу составляют публикации в отечественных и зарубежных периодических изданиях «Нижегородские новости», «Курс Н», «Монитор», «Нижегородский рабочий», «Независимая газета», «Сегодня», «Нижегородская правда», «Литературная газета», «Ное Рур Цайтунг», «Вестдойче Альгемайне Цайтунг», содержащие факты о региональных внешних связях.
Диссертационные исследования Кузнецова А.В. [30], Маркушиной Н.Ю. [31], Александрова О.Б. [32], Бгатова АЛ. [33], Валуева В.Н. [34], Давлетшиной Д.К. [35], Маркова В.Н. [36], Сафоновой А.В. [37], Филиппова Д.В. [38], Шандрухина В.А. [39] дали возможность изучить позиции исследователей по близким к теме диссертации аспектам.
Отдельно хотелось бы отметить работы нижегородских ученых Колобова О.А. [40], Корнилова А.А. [41], Макарычева А.С. [42], Сергунина А.А. [43], занимающихся проблемами международных отношений, федерализма и регионализма, благодаря которым и появилась идея изучения сотрудничества субъектов РФ и ФРГ.
Цель настоящей работы состоит в том, чтобы выявить специфику структурно-функциональных и технологических аспектов международной деятельности регионов на конкретном примере сотрудничества Нижегородской области и земли Северный Рейн - Вестфалия.
Для выполнения обозначенной цели были поставлены следующие задачи:
- проанализировать и сравнить полномочия субъектов РФ и ФРГ в сфере международного сотрудничества, определяемые федеральным и региональным законодательством;
- раскрыть механизм выработки и осуществления международной
деятельности регионами России и Германии;
изучить особенности межрегионального сотрудничества Нижегородской области и земли Северный Рейн-Вестфалия
- рассмотреть актуальные проблемы сотрудничества двух регионов и
оценить перспективы.
Методология и методы исследования. Изучение необходимых документов и литературы было осуществлено на основе институционального и структурно-функционального подходов. Институциональный подход позволил проанализировать роль и эволюцию различных политических институтов в процессе международного субрегионального сотрудничества, а также взаимодействие политических институтов с институтами экономической, социальной и духовной сфер жизни общества и перспективы их развития [44]. Использование также структурно-функционального подхода дало возможность рассмотреть международное сотрудничество регионов как систему, включающую в себя устойчивые элементы, их функции и способы связей между этими элементами [45]. Структурно-функциональный анализ как один из вариантов системного подхода предполагает такие важнейшие принципы изучения как фиксирование целостности и выявление внешних и внутренних источников развития изучаемой системы.
Использование общенаучного метода индукции позволило на основе анализа и систематизации эмпирических данных, отдельных типичных фактов сделать обобщения и выводы. Методы классификации и аналогии дали возможность структурно и детально изучить явление международного сотрудничества регионов двух государств, выявить характерные особенности и общие черты.
В работе были применены и другие общенаучные методы: анализ, синтез, дискурсивный подход, метод «кейс стадиз», который дает возможность изучения явлений на конкретных примерах. Децизионный метод использовался для исследования процесса принятия решений. В качестве
10 методов сбора данных применялись также экспертные и специализированные интервью.
При изучении политических институтов и процессов, происходящих в разных странах, целесообразно применение сравнительного анализа. Сравнительный метод - это метод исследования, позволяющий выявить с помощью сравнения общее и особенное в исследуемых политических, исторических и иных явлениях, ступенях и тенденциях их развития [46].
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
Сотрудничество Нижегородской области и земли Северный Рейн-Вестфалия происходило по схеме: частные инициативы - партнерство городов-побратимов - межрегиональные связи.
На первоначальном этапе сотрудничество отличалось нескоординированностью в деятельности различных учреждений региональной и муниципальной власти, что приводило к серьезным диспропорциям и дублированию функций в поиске и реализации оптимальных механизмов межрегионального партнерства.
Несовместимость в сфере законодательства осложняла взаимодействие сторон.
Проблемы коммуникации и несоответствие заявляемого имиджа Нижегородской области реальному положению дел негативно сказывались на формировании интереса германских партнеров.
Сотрудничество земли Северный Рейн-Вестфалия послужило отправной точкой для развития сотрудничества Нижегородской области с регионами других государств.
Научная новизна работы состоит в сравнении законодательных и институциональных основ, на базе которых регионы двух стран могут взаимодействовать друг с другом. Автор изучает партнерские отношения субъектов в контексте развития федерализма в России и Германии, рассматривает вариативные формы сотрудничества регионов. Введение в научный оборот неопубликованных документов, а также изучение позиций
немецких исследователей и политиков, мало исследованных российской наукой, также могут представлять научную ценность.
Практическая значимость исследования заключается в том, что изученный опыт сотрудничества земли Северный Рейн-Вестфалия и Нижегородской области может быть применен при установлении партнерских контактов других субъектов федераций. Выявление недостатков законодательства и проблем при практическом осуществлении деятельности позволяет оптимизировать дальнейшую международную деятельность Нижегородской области и других регионов.
Кроме того, фактический и теоретический материал диссертационного исследования может быть использован в учебном процессе вузами, готовящими специалистов в области международных отношений, политологии, регионоведения и права.
Апробация исследования была осуществлена во время участия в международных и региональных конференциях и семинарах, которые нашли свое отражение в соответствующих публикациях. Это конференции на факультете международных отношений Нижегородского государственного университета в феврале 2003 г., апреле, октябре 2004 г., мае 2005 г., на факультете международных отношений Воронежского государственного университета в октябре 2004 г.
Положения диссертации обсуждались с научными сотрудниками Института мировой экономики и международных отношений РАН во время научной стажировки диссертанта в ИМЭМО РАН в марте 2004 г., с учеными Нижегородского государственного университета, Нижегородского государственного лингвистического университета, Воронежского государственного университета, а также с преподавателями университета г. Эссен (ФРГ) во время стажировки в ноябре 2000 г. По отдельным положениям работы были получены консультации сотрудников российских и немецких общественных организаций и фондов, которые занимаются
12 изучением либо вовлечены в процесс международного сотрудничества субъектов федераций.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, разделенных на тематические параграфы, заключения, примечаний, списка исследованных документов и литературы и приложений. В первой и второй главах дается анализ законодательного и институционального регулирование международного сотрудничества земель ФРГ и субъектов РФ на федеральном и региональном уровне.
В третьей главе изучается опыт Нижегородской области и земли Северный Рейн-Вестфалия в осуществлении международного межрегионального сотрудничества, выявляются основные направления деятельности, обозначаются проблемы и перспективы дальнейшего сотрудничества.
Федеральный уровень законодательного регулирования международной деятельности российских регионов
Анализ сотрудничества Нижегородской области с субъектами иностранных государств, в частности с германской землей Северный Рейн-Вестфалия, по нашему мнению, целесообразно начать с изучения федеральных основ данного вида активности. Федеральная законодательная база возникла в исследуемый период и существенно увеличилась, а потому требует детального и критического анализа, как главное условие международной деятельности российских регионов.
С точки зрения международного права, Российская Федерация относится к сложным федеративным государствам, когда отношения между центром и субъектами федерации регламентируются конституцией или (и) договорами между ними. Подписание Федеративного договора оценивается, с точки зрения полномочий в международной сфере, либо как ошибка, либо как сильно отягчающий фактор [1].
То, что в российской практике с самого начала было допущено смешение двух основных принципов создания Федерации — конституционного и договорного - затруднило формирование эффективной правовой базы в изучаемой сфере. Как правило, федерации, созданные на основе конституции (ФРГ), более стабильны и эффективны, чем образованные по договору. Последние часто бывают асимметричными, и постоянно идет борьба между регионами и центром за пересмотр условий договоров. Смешение этих двух принципов привело к путанице в правовой сфере, в том числе и по вопросам международной деятельности [2].
31 марта 1992 г. Нижегородской областью, как и другими субъектами Российской Федерации, был подписан Федеративный договор, который стал первым правовым документом, признавшим субъектов в составе Российской Федерации самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, а республики были названы государствами и представлены как суверенные республики в составе РФ [3].
Как отмечает Чернов С.Н., Федеративный договор существенно расширил полномочия субъектов Российской Федерации за счет передачи части федеральных полномочий органам власти субъектов Федерации во многих сферах государственной, экономической (в том числе и внешней); международной, социальной, политической деятельности. Договором предусмотрено право всех субъектов РФ на правотворчество и использование согласительных процедур в процессе реализации Федеративного договора, право на обращение в Конституционный Суд РФ, а также нормы, определяющие порядок совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В документе содержится также перечень полномочий, которые закрепляются за Российской Федерацией и круг полномочий, которые относятся к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Полномочия, закрепленные исключительно за субъектами РФ, не перечисляются, то есть возникает остаточная компетенция - право субъектов РФ пользоваться теми полномочиями, которые не закреплены в ведении Российской Федерации или совместном ведении Федерации и ее субъектов в том случае, если иное не предусмотрено федеральным законодательством [4].
В Договоре нет трактовки терминов «международные отношения», «международные связи», «внешнеэкономические отношения» и «внешнеэкономические связи». Отмечено только, что право на самостоятельное участие в «отношениях» имеют республики. Остальные субъекты Федерации, в том числе и Нижегородская область, «являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей» [5]. Следующим этапом стало принятие Конституции РФ 1993 г., утвердившей верховенство конституционного принципа создания федерации, одновременно с договорной основой отношений: «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий» [6].
К субъектам Российской Федерации относятся республики, области, автономные округа, автономная область, края, города федерального значения. Хотя все они являются равноправными субъектами Российской Федерации, но при этом республики, например, часто превышали свои полномочия, в том числе и в вопросах международного характера, что требовало особого внимания со стороны Федерации.
Одним из признаков государства как субъекта международного права является суверенитет. В силу этого государство обладает международной правосубъектностью, то есть способностью иметь права и обязанности (правоспособность), самостоятельно их осуществлять (дееспособность) и нести ответственность за свои действия и поведение (деликтоспособность), Российская Федерация является субъектом международного права и обладает универсальной международной правосубъектностью.
Как отмечает исследователь Бакирова Г.Я. из Казанского института федерализма, вопрос о международной правосубъектности членов федерации решается во многом конституцией федеративного государства, о чем свидетельствует опыт зарубежных федеративных государств. Нормы международного права не регулируют отношения между субъектами федерации, а также не существует норм, непосредственно причисляющих членов федерации к субъектам международного права. Это конституционное право федерации в целом и такое же право ее субъектов. Вместе с тем в системе международного права отсутствуют нормы, препятствующие субъектам федерации участвовать в регулируемых международных отношениях и принимать на себя международные права и обязанности [7].
Конституция РФ не закрепляет и не признает международную правосубъектность республик, в частности, их договорную правоспособность. Статья 72 (чЛ п. «о») оставляет в совместном ведении субъектов и федерации «координацию международных и внешнеэкономических связей, выполнение международных договоров Российской Федерации». Российская Конституция не перенесла положения Федеративного договора 1992 г. о том, что субъекты Федерации являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей [8]. В ч. 2 статьи 72 было особо подчеркнуто, что эти положения в равной мере распространяются на все виды субъектов федерации -республики, края, области, города федерального значения, автономную область и автономные округа, то есть, все субъекты федерации имеют равные права и статус в сфере международных связей [9]. Таким образом, отменяются особые привилегии, которые были дарованы республикам Федеративным договором.
Специфика федерального законодательства, регулирующего международную деятельность земель ФРГ
Международная деятельность земель Федеративной Республики Германия опирается на положения Основного закона ФРГ, конституций земель и специальных договоренностей между федерацией и землями.
Основной закон устанавливает строгий приоритет федеральной власти в формировании внешней политики, но закрепляет также определенные полномочия земель, необходимость учета их интересов в международных договорах государства. Хотя долгое время прямое участие земель в международной деятельности сводилось к частным вопросам - соглашениям в области экологии, строительства транспортных магистралей [1].
Федерация является традиционной для Германии формой государственного устройства. После объединения в 1871 году и создания единого государства, прежде независимые государства стали его членами, и им были сохранены некоторые атрибуты государственности. Двенадцать лет гитлеровской унификации и централизации не смогли полностью уничтожить традиции регионализма, которые касаются также и внешних связей земель.
Германия сегодня - это конститутивная федерация [2], то есть федерация, основанная на конституции, а не на союзном или федеративном договоре между ее субъектами. Субъекты ФРГ - земли. Основной закон Германии уравнивает субъектов государства между собой: все земли Федеративной Республики Германия имеют одинаковый статус и равные полномочия.
В Основном законе ФРГ определен двойной уровень полномочий, то есть Федерация отвечает за внешнюю политику и координацию связей субъектов, а земли - за осуществление внешних связей. В статье 30 закреплена презумпция компетентности земель, когда осуществление государственных полномочий и решение государственных задач относится к ведению земель, если Основной закон не устанавливает или не допускает иного регулирования [3]. Одновременно закрепляется приоритет федерального права перед правом земель (ст.31) [4].
Поддержание отношений с иностранными государствами относится к ведению Федерации (ст.32 п.1 Основного Закона) [5]. Вследствие чего обеспечивается представительство Федеративной Республики вовне как политического единства. «Поддержание отношений с иностранными государствами» подразумевает формирование внешних отношений с другими международно-правовыми субъектами в их совокупности [6].
Если Федерация заключает международный договор, затрагивающий особое положение какой-либо земли, то перед заключением такого договора эта земля должна быть своевременно заслушана (ст.32 п.2) [7]. Подобная норма вынуждает федеральный центр более внимательно относиться к регионам, которые имеют свои интересы и приоритеты, в том числе и в международной сфере [8]. Таким образом, земли могут оказывать влияние на судьбу того или иного международного договора. Они могут также в рамках своих полномочий и с согласия федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами, участвовать в подготовке межгосударственных договоров, (ст.32 п.З Основного закона). [9]
Согласно п.З ст.32 Основного закона ФРГ земли обладают ограниченной правосубъектностью в международной сфере: они вправе заключать с зарубежными государствами договоры, которые затрагивают предметы законодательной компетенции земель. Речь идет о заключении договоров по вопросам, в которых земли обладают исключительными или конкурирующими законодательными полномочиями. При этом для заключения договора требуется согласие Федерального правительства. Таким образом обеспечивается предварительный федеральный надзор за соблюдением в земельных международных договорах федеральных интересов. Примером таких договоренностей могут служить «Соглашение о защите Боденского озера от загрязнений» 1960г., заключенное землями Бавария и Баден-Вюртемберг с Австрией и Швейцарией, соглашения о партнерстве Рейнланд-Пфальца с Руандой (1982г.) и Нижней Саксонии с Суданом, оформленные путем обмена официальными письмами, договор о создании европейского культурного телеканала «Арте» между 11 западными землями ФРГ и Францией. [10]
Как отмечает Гриценко Е.Е., международная правосубъектность земель включает в себя также их право на заключение договоров управленческого характера, если управление реализуется в сферах законодательной компетенции земель. Согласно постановлению Федерального Конституционного Суда по делу о Кельской гавани [11], содержащееся в п.З ст.32 положение о праве заключения землями международных договоров в сфере их законодательной компетенции призвано подчеркнуть разграничение федерального и земельного законодательного регулирования, но ни в коей мере не направлено на противопоставление законодательной и исполнительной компетенции земель. Из этого следует, что земли также уполномочены на заключение договоров в сфере земельного управления (управленческих соглашений - Verwaltungsabkommen). [12]
В условиях федеративного государства необходим специальный механизм координации международной деятельности субъектов Федерации. Он должен быть организован таким образом, чтобы не чинить препятствия для выхода субъектов Федерации за рубеж, а создавать благоприятные условия для развития международной деятельности регионов страны. Одновременно должны учитываться интересы и субъектов, и Федерации в целом.
Согласно положениям Основного закона, земли имеют право вести международную деятельность, но в документе нет точного перечня полномочий субъектов в сфере международных и внешнеэкономических отношений.
Сфера компетенции земель имеет остаточный характер, уступая компетенции федерации (ст.70). [13]
К сфере исключительной компетенции Федерации относятся «внешние сношения, а также оборона, включая защиту гражданского населения, гражданство Федерации, иммиграция и эмиграция, выдача, таможенное и торговое единство территории, договоры о торговле и судоходстве, свобода товарного обращения, оборот товаров и платежей с заграницей, включая таможенную и пограничную охрану» (ст. 73). Кроме того, Федерация обладает исключительной компетенцией при взаимодействии с землями по вопросам предотвращения реальной или потенциальной угрозы внешним интересам ФРГ, а также борьбы с международной преступностью (ст. 73, п.Ю-с). [14]
Статья 74 определяет конкурирующую законодательную компетенцию федерации и земель. К вопросам совместной компетенции относятся право иностранцев на пребывание и проживание, дела беженцев и перемещенных лиц, военный ущерб и его компенсация, обеспечение инвалидов войны и родственников погибших, а также попечение над бывшими военнопленными и многие другие вопросы. [15]
То есть к ведению земель относятся области их исключительной компетенции, имеющие остаточный характер (ст.70), а также сфера конкурирующей компетенции в случаях, когда федерация не использует своих полномочий в этой области. Сюда же входят вопросы таких сфер, как культура, строительство, местные финансы, образование.
Предпосылки и базовые межрегиональные соглашения
Инициатором установления тесных связей на уровне городов были члены Общества германо-российской встречи г. Эссен (Северный Рейн-Вестфалия). Нижний Новгород был выбран не случайно - будущих побратимов привлекла Нижегородская ярмарка и научно-промышленный потенциал города, на который возлагали большие надежды в развитии экономического сотрудничества. Кроме того, совет городов, земельное правительство и Европейский парламент постоянно призывали и содействовали установлению побратимских отношений. [1]
Немецко-русское общество в Эссене, именуемое «Общество германо-российской встречи», было образовано в 1989 году, то есть накануне объединения Германии. Сначала в нем состояло 15 человек, а уже в 2001г. -150 человек. Это общество всех интересующихся судьбой России и ее друзей, которые желают добра ее людям. Через контакты с жителями Нижнего Новгорода представители земли Северный Рейн-Вестфалия, в частности Эссена, прилагали свои усилия к установлению взаимного понимания. [2] Это так называемая «народная дипломатия», которая основана на неформальных контактах людей и общественных организаций. Благодаря работе Общества стали возможны взаимные контакты, в том числе поездки друг к другу простых людей, среди которых учащиеся, студенты, пенсионеры, представители разных профессий. Судя по публикациям в прессе, заводить первые деловые контакты с эссенцами с российской стороны начинали дети: школа №1, детская хоровая школа «Жаворонок».
9 ноября 1990 года - Договор о добрососедстве, партнерстве и сотрудничестве СССР и ФРГ. [3]
Первые контакты с Германией были установлены в 1991 году, когда в ходе переговоров с представителями Правительства и предпринимательских кругов земли Северный Рейн-Вестфалия были достигнуты договоренности о подготовке предложений по установлению и развитию связей в торгово-экономической, научно-технической и гуманитарной сферах на региональном уровне. [4]
10 сентября 1991 года Нижний Новгород впервые установил побратимские отношения с городом Эссен. Именно с этим городом-побратимом отношения Нижнего Новгорода развиваются наиболее активно, плодотворно и многосторонне. Побратимские отношения - это один из способов заявить о себе и проявить себя в непосредственных контактах с зарубежными партнерами.
Всемирный день породненных городов установлен в 1963 году по инициативе Всемирной федерации породненных городов и отмечается ежегодно в последнее воскресенье апреля. Всемирная федерация породненных городов, как международная неправительственная организация, была основана в Париже в 1957 году. Однако первые соглашения о дружбе и сотрудничестве между городами стран-союзников по Антигитлеровской коалиции начали заключатся еще во времена Второй мировой войны. Первое такое соглашение было подписано в 1942 году между Сталинградом и английским Ковентри - городами, практически полностью разрушенными войной. К 2000 году федерация объединяла свыше 3500 городов более чем 160 государств. [5]
Города-побратимы - это города, между которыми заключены соглашения о побратимских отношениях. В зависимости от содержания соглашение включает пункты о развитии социального, экономического, спортивного, образовательного сотрудничества. Статус побратима позволяет обращаться в международные организации за поддержкой совместных проектов и начинаний.
Существует, кроме того, такая форма сотрудничества, как города-партнеры. В этом случае заключается договор о сотрудничестве по конкретным проектам или группе проектов.
На протяжении более сорока лет, до 4 сентября 1991 года, Нижегородская область была закрыта для внешних контактов. И уже 10 сентября 1991 года было подписано соглашение о дружбе и сотрудничестве между Нижним Новгородом и Эссеном. Соглашение подписали в Гербовом зале Нижегородской ярмарки мэр Нижнего Новгорода Омари Шарадзе и обер-бургомистр Эссена Аннете Егер. [6] До сих пор отношения городов развиваются наиболее активно, плодотворно и многосторонне. И у Эссена и у Нижнего Новгорода есть еще несколько городов-побратимов из разных стран мира.
Соглашение было нацелено на создание коммунального сотрудничества, интенсификации контактов граждан для мирного развития будущего двух народов. Города выразили намерение поддерживать обмен в «культурной, учебной, спортивной, социальной, технической и научной областях, а также в заботе о молодежи, в рамках имеющихся финансовых возможностей». [7] Учреждения, организации и предприятия сотрудничают на основе собственных договоренностей, а на городские власти возлагаются координирующая и поддерживающая функции. [8] При обмене группами в рамках согласованных программ, расходы несет принимающая сторона. [9]
Сотрудничество включает различные аспекты, касающиеся сотрудничества в экономической, социальной и культурной сферах. Традиционно проведение «Дней Волги в Эссене» и «Дней Германии в Нижнем Новгороде». Отношения городов-побратимов позволяют городским администрациям обмениваться полезным опытом организации служб хозяйства городов, опытом устройства многообразной городской жизни. Встречаются не только представители администраций породненных городов, но и деятели науки, культуры, искусства. [10]
Расширение партнерских отношений на уровне городов России и Германии - это уровень, на котором возможно общение сотен тысяч людей, осознание ими своей общности, своей силы, возможности влиять на решения, принимаемые правительствами обеих стран. Именно это, в конечном счете, должно обусловить невозможность повторения страшных войн, нагнетания тотальной ненависти народов друг к другу - отмечает в диссертационном исследовании Сафонова А.В. [11]
Почти сразу после установления побратимских отношений Нижний Новгород - Эссен, в период с 11 по 14 октября 1991 года в Биберахе (ФРГ) состоялся 3-й Конгресс городов-побратимов. В его работе принял участие тогда еще представитель Президента в Нижегородской области Б.Е. Немцов (через месяц он был назначен губернатором). [12] Это было начало опыта подобной деятельности для города и региона в целом, поэтому притягивало столько сил и внимания.
27 мая 1992 года состоялось учредительное собрание Нижегородского областного общества «Россия - ФРГ» [13] Это общество-партнер с Российской стороны со схожими задачами и миссией. Создание общества также базировалось на личной инициативе его членов.
После установления побратимских связей возникла идея официально наладить контакты на уровне регионов. В конце 1992 года была создана совместная рабочая группа экспертов, которая всесторонне изучила потенциал сотрудничества двух регионов. В качестве приоритетных направлений совместной деятельности были определены:
- проекты промышленной кооперации и предпринимательские контакты;
- подготовка менеджеров для нижегородских предприятий и оказание консультационных услуг малому и среднему бизнесу;
- образовательное и научно-технологическое сотрудничество;
- кооперация в экологической сфере;
- поддержка контактов органов правопорядка и юстиции;
- расширение связей городов-побратимов в гуманитарной сфере. [14]
В мае 1993 года в Эссене проходили Дни Волги, на которых Нижний Новгород представляла крупная делегация из более ста представителей нижегородской администрации и деятелей нижегородской культуры. Это был первый подобный визит, в программу которого входили встречи представителей власти обеих городов, возложение цветов на могилу русских военнопленных, протокольные мероприятия, посвященные немецкой и российской культуре. [15]
Инициатива Нижегородской области по развитию международных региональных связей была поддержана Президентом РФ Б.Н.Ельциным, российским Правительством. 21 июня 1993 года в ходе визита официальной нижегородской делегации во главе с председателем областного Совета народных депутатов Е.В. Крестьяниновым в Германию было подписано Совместное заявление о сотрудничестве и развитии дружеских отношений между землей северный Рейн-Вестфалия (ФРГ) и Нижегородской областью (РФ).
