Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Муниципальные интересы как социально-политический феномен и объект исследования 38
1. Интерес как социальная категория: обоснование природы социальных и муниципальных интересов в философской литературе 38
2.Фактор муниципальных интересов в международном, Российском федеральном и региональном законодательстве, муниципальных правовых актах 54
3. Проблема местных интересов в "общинной" и "общественно-хозяйственной" теориях местного самоуправления 72
4. Идентификация муниципальных интересов в "государственной теории самоуправления" и "дуалистической теории местного самоуправления" 90
Глава 2. Муниципальные интересы как фактор развития местного самоуправления 113
1. Качественные особенности и своеобразие содержания муниципальных интересов 113
2. Вопросы местного значения и их роль в обеспечении муниципальных интересов 135
3. Местное самоуправление как система реализации муниципальных интересов 162
4. Муниципальное образование: территориально-организационное и субъектное основание обеспечения муниципальных интересов 187
Глава 3. Основные типы и виды муниципальных интересов 222
1. Многообразие муниципальных интересов и "сферный подход". Муниципальные интересы материальной сферы 222
2. Муниципальные интересы организационной сферы и их особенности 263
3. Муниципальные интересы социальной сферы муниципального образования 296
4. Муниципальные интересы духовной сферы и культурного развития. Ассоциативные интересы муниципальных образований 327
Глава 4. Субъектный потенциал обеспечения муниципальных интересов 360
1. Основной субъект муниципальных интересов и его особенности 360
2.0рганы местного самоуправления как субъекты обеспечения муниципальных интересов 388
3. Деятельность органов государственной власти и управления - фактор обеспечения муниципальных интересов 425
4. Взаимодействие государственных органов и органов местного самоуправления как фактор обеспечения муниципальных интересов 464
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 509
- Интерес как социальная категория: обоснование природы социальных и муниципальных интересов в философской литературе
- Качественные особенности и своеобразие содержания муниципальных интересов
- Многообразие муниципальных интересов и "сферный подход". Муниципальные интересы материальной сферы
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена, прежде всего, необходимостью реформирования современного Российского государства, в котором местное самоуправление - одна из основ конституционного строя и политической системы, форма народовластия осуществляемая посредством прямого участия населения в решении вопросов местного значения и через деятельность органов местного самоуправления. Актуальность исследования муниципальных интересов объективирована и процессами укрепления общегосударственной системы власти и управления, где местное самоуправление выявляется как относительно самостоятельная подсистема (органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти), интересы развития которой следует рассматривать как фактор стабильности единой системы публичной власти в стране.
В условиях реформирования аккумулированы два основных подхода к построению системы местного самоуправления в Российской Федерации: а) государственный - на основе которого в процессе децентрализации муниципальные образования получают часть полномочий от государства, за последним закрепляется право контроля и наделения органов местной власти отдельными государственными полномочиями; б) общественный - на основе которого муниципальные образования получили организационную независимость, финансовую автономию и самостоятельность при решении вопросов местного значения. Данное «двуединство» актуализирует исследование муниципальных интересов как феномена взаимодействия с государственными интересами (федерального и регионального уровней государственной власти), с интересами различных социальных групп и хозяйствующих субъектов на муниципальной территории, с интересами формирующихся институтов гражданского общества. Отметим, что перед
российской наукой стоит ряд проблем и практических задач, требующих исследования и решения: необходимо оптимальное разграничение полномочий между органами федерального и регионального уровней государственной власти; органами государственного управления субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; не разработана система государственных минимальных социальных стандартов; выявляют сбои механизм межбюджетных отношений и система налогообложения; требует четкого регулирования механизм делегирования отдельных государственных полномочий; отсутствует эффективная правовая защита местного самоуправления.
Актуальность исследования муниципальных интересов обусловливается причинами гносеологического порядка: существующим уровнем познавательной практики, правовой культуры и правосознания, значимыми для эффективности управленческих решений и муниципального менеджмента, качественного обеспечения норм муниципального права и муниципального нормативно-правового процесса - новых сфер правовой действительности в России. Сегодня объективирована потребность в содержательной аналитике принципов, понятий и категорий местного самоуправления, система которых утверждается в отечественной муниципологии. Следует констатировать, что многие ключевые понятия, такие как «местное самоуправление», «муниципальная власть», «муниципальное образование», «муниципальная экономика» требуют выявления четких взаимосвязей с муниципальными интересами. В этом один из мотивов комплексного исследования феномена "муниципальные интересы", характеризуемого в работе как специфическое проявление социальных интересов на уровне локальных административно-территориальных единиц, фактор удовлетворения потребностей местных сообществ в стабильном воспроизводстве, развитии хозяйственного, ресурсного, социально-демографического потенциалов муниципальных образований. Отметим также, что понятие "муниципальные интересы" рассматривается в
диссертационном исследовании и как тождественное понятию "местные интересы", так как в современной России в системе «двухуровневого» местного самоуправления функционируют только муниципальные образования и не предусмотрено образование иных местных единиц. В США, например, наряду с муниципалитетами четырех видов в системе местного самоуправления функционируют графства, тауншипы, специальные округа и понятие "муниципальное управление" характеризует только городскую форму местного управления.
Важная сторона актуализации темы в необходимости исследования типов и видов муниципальных интересов, воздействующих на основные сферы жизнедеятельности местного сообщества. Посредством анализа многообразия муниципальных интересов выявляются конкретные формы развития муниципальных образований и решения вопросов местного значения с учетом возможностей населения, органов местного самоуправления, ресурсного потенциала локальных территорий. На этой основе становится возможным углубленный анализ таких реалий, обусловливающих социально-политическое содержание муниципальных интересов как «организационная сфера муниципального образования», «территориальная организация системы местного самоуправления», «социальная сфера муниципального образования, «муниципальное хозяйство», «муниципальная экономика». Муниципальная экономика аккумулирует, при этом главную цель управления на местном уровне - обеспечение благополучия населения, а важнейшая из задач местного самоуправления в связи с этим выявляется в вовлечении предпринимательского сектора не только в сферу услуг, но и производственной деятельности, то есть в сферу «муниципального производства», понимаемого как составной элемент системы муниципального хозяйства.
Актуальность темы обусловлена важностью исследования субъектного потенциала муниципальных интересов, прежде всего форм активизации основного субъекта местной жизнедеятельности - населения муниципального
образования, а также деятельности органов местного самоуправления. На основе
данной составляющей можно выявлять резервы развития местной
жизнедеятельности, осуществить анализ "субъект-объектных" отношений в
системе местного самоуправления, конкретизировать особенности перехода от
доминирующей схемы управления "субъект-объект" к схеме "субъект-субъект"
при которой муниципальные органы и население выступают как равные
партнеры; четче определяются задачи перехода от местного самоуправления
как системы управления посредством органов местной власти в систему
самоорганизации и самодеятельности самих граждан. Исследование субъектного
основания обеспечения муниципальных интересов позволяет охарактеризовать
аналитические подходы с использованием таких понятий как "субъекты
местного самоуправления", "субъекты муниципальной деятельности",
"субъекты муниципальных интересов", "основные и не основные субъекты
местной жизнедеятельности". Многоаспектность субъектного потенциала
местного самоуправления требует конкретизации и таких субъектных
образований как "государство - субъект местного самоуправления", "местное
сообщество", "совокупный субъект местного самоуправления", "субъектный
состав местного самоуправления", "уровневый состав муниципальной
субъектности", "институциональное обеспечение местной жизни",
"институциональные формы реализации муниципальных интересов": институт местного гражданства, институт местной публичной власти, институт местного бюджета.
Таким образом, актуальность диссертационного исследования в обобщенном виде обусловлена: 1. Практическими преобразованиями в России в ряду которых проведение реформы местного самоуправления и эффективное обеспечение муниципальных интересов - важнейшие условия достижения высокого уровня благосостояния населения, а вместе с этим политической стабильности и устойчивого экономического развития страны;
Необходимостью исследования муниципальных интересов как относительно самостоятельного вида социальных интересов, связанных со становлением местного самоуправления как формы народовластия, удовлетворяемых в деятельности по решению вопросов местного значения и объективируемых условиями хозяйствования, ресурсным потенциалом муниципального образования;
Необходимостью вычленения' социально-политических особенностей муниципальных интересов как фактора активизирующего развитие местного самоуправления, выявляющего взаимосвязи с реалиями и процессами муниципальной практики, проявляющегося в многообразии типов и видов в основных сферах жизнедеятельности местного сообщества;
Важностью анализа субъектного потенциала обеспечения муниципальных интересов, выявления взаимосвязей муниципальных интересов с государственными интересами, интересами социальных слоев и групп населения, хозяйствующих и иных субъектов участия в местной жизнедеятельности и комплексном развитии территории муниципального образования;
Актуализация обусловлена и тем, что качество обеспечения муниципальных интересов неотделимо от развития политической и правовой культуры местного населения, организационно-правового обеспечения органов местного самоуправления и эффективных мер государственного характера (законодательных, регулирующих, гарантирующих, субсидиарных и др.), направленных на поддержку, развитие и защиту местного самоуправления в современной России;
В качестве итогового аргумента отметим, что недостаточная изученность особенностей представления, обеспечения и удовлетворения муниципальных интересов, взаимодействия с государственными интересами, в частности, на «стыке» регионального и муниципального уровней системы публичной власти; механизма координации взаимодействия и разграничения
полномочий между органами государственной и местной власти, а также
отсутствие четких представлений об организационных формах обеспечения
муниципальной практики в условиях «двухуровневой» системы и нового типа
территориальной организации местного самоуправления, формирования и
функционирования новых видов муниципалитетов - также актуализирует
тему исследования. Только на пути преодоления факторов тормозящих
развитие местного самоуправления, условий, не способствующих
качественному удовлетворению муниципальных интересов возможно утверждение высокоэффективного института народовластия в муниципальных образованиях, осуществление новой муниципальной политики в стране.
Степень разработанности диссертационной темы.
Характеризуя степень разработанности, следует отметить, что феномен муниципальных интересов не стал предметом углубленного исследования российских ученых в силу ряда причин:
Во-первых, в научной литературе приоритетны исследования интересов национальной безопасности, политической власти и политической стабильности, функционирования политической системы и институтов государственного управления, федеральных отношений и регионального развития, экономико-хозяйственного реформирования, информационного обеспечения, культурного развития страны и субъектов Российской Федерации. Проблематика местного самоуправления и его интересов становится предметом повышенного внимания ученых только в последнее десятилетие, особо стимулирована задачами настоящего этапа муниципальной реформы в связи с принятием в 2003г. нового базового закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Во-вторых, в отечественной литературе по местному самоуправлению муниципальные интересы выявляют интерпретационную полифонию, характеризуются как «очень важное, но трудно формализуемое понятие» [156.
С. 91] - коррелят коллективных интересов жителей муниципального образования. Предложенные в исследованиях дефиниции муниципальных (местных) интересов отражают значимые аспекты исследуемого явления, задают ориентиры к целостному анализу содержания муниципальных интересов в современной России [321. С. 4-6], [158. С. 37], [482. С. 45]. При этом муниципальные интересы рассматриваются не как подчиненные государственным, а как интересы равноправные им и определяющие суть местного самоуправления: само наличие которого подразумевает, «что в стране наряду с интересами личности и интересами государства признаются и гарантируются еще и местные (муниципальные) интересы - интересы, связанные с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения» [176. С. 12-13]
В-третьих, в ряде работ, в частности по муниципальному праву, местное самоуправление характеризуется как система организационно-правового, ресурсного обеспечения деятельности населения и органов местной власти по решению вопросов местного значения, защиты и удовлетворения муниципальных интересов, однако последние не вычленяются как относительно самостоятельный объект теоретического анализа [262]. В отдельных изданиях по проблематике муниципального управления муниципальные интересы также не анализируются как содержательный и практический феномен, и не актуализируется их значение для научного исследования [211], [179]. Важнейшая функция муниципального управления вместе с тем определена как "защита интересов и прав местного самоуправления", а муниципальное управление характеризуется как дисциплина, изучающая систему и процессы местного самоуправления в целом, которая "не только увязывает в единое целое проблемы управления, но и исследует это целое как научное явление, имеющее собственные предметы, теорию и метод" [179. С. 7-15,19, 73].
Вышеотмеченный подход для целей всестороннего исследования
муниципальных интересов не продуктивен, так как не акцентирует диалектику соотношения «целого» и «части», «общего» (местного самоуправление) и «особенного» (муниципальные интересы): 1) местное самоуправление как основа конституционного строя и форма народовластия, управленческая система решения вопросов местного значения и исполнения отдельных государственных полномочий - «системное целое», неотделимое от практики обеспечения государственных интересов, тогда как формирование и удовлетворение муниципальных интересов локализовано на уровне муниципальных образований; 2) интересы местного самоуправления как функционирующего «общего» значительно шире и могут не совпадать по содержательному объему с муниципальными интересами, как могут не совпадать интересы основного субъекта местного самоуправления - населения муниципального образования с интересами органов местного самоуправления как субъекта административного управления и управляющего муниципальной собственностью от имени основного собственника [408. С. 18-20], [388. С. 28-29], [343. С. 74-75]; 3) отмечаемым подходом исключается и значимость исследования муниципальных интересов как фактора воздействия на местное самоуправление, выявление социально-политического содержания и взаимосвязей муниципальных интересов с базовыми составляющими местной жизнедеятельности: «вопросы местного значения», «муниципальное образование», «муниципальное хозяйство», «органы местной власти», «субъекты муниципальной практики».
В-четвертых, в отдельных работах акцентируется необходимость учета муниципальных интересов, однако последние рассматриваются не в качестве определяющей местной жизнедеятельности и фактор развития муниципальных образований, но как реальность актуализируемая при исследовании конкретной ситуации, тех или иных процессов местного самоуправления, например: а) в связи с необходимостью организационного обустройства муниципалитетов или обеспечения экономико-хозяйственного развития
муниципальных образований [449. С. 29-30], [239. С. 18-20]; б) как обусловливающая новой региональной политики в Российской Федерации (при формировании самодостаточных территориальных целостностей на местном уровне) [384. С. 12-13]; в) в связи с проблемой соучастия, «соотношения интересов местного населения с одной стороны, точки зрения экспертов и специалистов, с другой» [132. С. 31], [334]; г) важностью согласования интересов всех участников, звеньев в системе образовательного дела и образовательных технологий при формировании новых образовательных муниципальных систем «снизу, а не по приказу сверху» [439. С. 32]; д) в связи с исследованием зарубежного опыта местного самоуправления и обеспечения местных интересов, возможностью адаптации элементов развитого опыта в российской муниципальной практике (см., работы: Р. Бабуна, В. Еремяна, С. Григорьева, В. Гриценко, В. Любимовой, А. Одинцовой, А. Черкасова, В. Шамберга).
Теоретическая база исследования. Характеризуя теоретическую базу необходимо отметить значение философской литературы по вопросу о природе социальных интересов, выявлению их объективного содержания и «субъект-объектных» зависимостей. В трудах К.А. Гельвеция, П.А. Гольбаха, Д. Локка, Г.В.Ф. Гегеля, К. Маркса и Ф. Энгельса, в работах А. Амосова, Л.П. Васючонок, Г.М. Гак, Г.Е. Глезермана, Г.Н. Заренка, А.Г. Здравомыслова, Г.В. Осипова, Ю.К. Плетникова, Д.И. Чеснокова и других отечественных ученых, в исследованиях зарубежных социологов и аналитиков А. В. Смолла, Дж. Винцента, Л. Гумпловича, Р. Раценхофера, Р. Хагана предложены содержательные интерепретации социальных интересов и их значения в общественной жизни. Конкретные дефиниции и понятийные взаимосвязи при анализе категорий «интерес», «социальные интересы», «потребности», «субъект» интересов и социальной деятельности содержатся в философских энциклопедических статьях А. Айзикевича, Э.В. Ильенкова, В. Костелевского, В.А. Лекторского, М.К.
Мамардашвили, А.В. Петровского, М. Туровского. Данный материал способствовал вычленению основных подходов - познавательного, ценностного, деятельностного при исследовании социальных и местных интересов как интересов локальных территориальных общностей в современной России.
Характеризуя теоретическую базу, следует отметить значение основных теорий местного самоуправления и выявление в рамках этих концепций фактора местных интересов: а) «общинной» теории местного самоуправления, которую развивали Т. Джефферсон, Б. Констант в США, немцы Гуго Прайсе, Отто фон Гирке, славянофилы А.С. Хомяков, Ю.Ф.Самарин и И.В. Кириевский, П.Н. Подлигайлов в России; б) «общественно-хозяйственной» теории местного самоуправления - В.Н. Лешков и А.И. Васильчиков; в) «государственной теории самоуправления», которую отстаивали Ф. Гудноу, В. Манро, Д. Вилкос, И. Бирда, Ф. Либор в США, Л. Штейн, Р. Гнейс, Г. Еллинек, П. Лабанд, Р. Нейкомп, Г. Розин в Германии, Д. Харвей и К. Худ в Великобритании, а в России сторонниками были В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, А.А. Корнилов, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазоревский, А.Г. Михайловский, А.Г. Тимофеев и Б.Н. Чичерин; г) «дуалистической» теории местного самоуправления, которую развивали Е. Банфилд, Д. Вилсон, Р. Джексон, Н. Кауфман в США, придерживались русские ученые З.Г. Френкель, Б.Б. Веселовский, Л.А. Велихов, а в пост-советской России С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, В.Е. Чиркин. Следует констатировать, что в основных теориях с учетом их конкретно-исторической обусловленности нашли отражение идеи и закреплены подходы к пониманию особенностей взаимосвязи местного самоуправления и местных (муниципальных) интересов, взаимодействия местных интересов и государственных интересов, единства политической, организационной и ресурсной составляющих при удовлетворении интересов местных сообществ.
Для теоретической разработки проблемы особо важны законодательные и нормативно-правовые документы, актуализирующие в своих положениях по
тем, или иным аспектам феномен муниципальных интересов - гарантии, формы защиты, особенности поддержки: в международном праве, федеральном и субъектов Российской Федерации законодательствах (например, в актах и законах о местном самоуправлении); в уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах. Значимыми для разработки проблемы муниципальных интересов являются и исследования по вопросам нормативно-правового обеспечения местного самоуправления, в частности труды В.И. Васильева, И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова,' О.Е. Кутафина, И.И. Овчинникова, А.А. Торшенко, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной, B.C. Четверикова, В.А. Ясюнаса. Заметим также, что в настоящее время происходит реформирование основ Российской правовой науки и в центр исследований выдвигаются приоритетные отрасли права (например, муниципальное право), пересматриваются принципы и вводятся новые категории. Так, А.В. Малько в качестве интегративной категории предлагает взять за основу "правовую жизнь" [394]; Л.И. Петрухин настаивает на признании аксиомой современного права идеи "социально-правовой ценности человека" [433. С. 90]; учеными-правоведами проводится большая работа по систематизации и конкретизации правовых категорий и понятий, норм, принципов правосознания и правовых ценностей (см.: труды С.С. Алексеева, Д.А. Керимова, Г.В. Мальцева [138. С. 158], [181. С. 527, 531], [199. С. 399]). На этой преобразовательной основе формирующаяся в Российской Федерации система муниципального права, обеспечивающая научную организацию и функционирование местного самоуправления как правового института, ориентирует на исследование новых категорий и понятий (например: «муниципальная власть», "муниципальное управление", "муниципальный нормативно-правовой процесс") нормативных определений, социально-правовых ценностей и критериев местного самоуправления. Целостность научной правовой системы как отрасли знания и исследования востребует, по нашему мнению, включения в систему понятий науки о муниципальном праве, а вместе с этим углубленного исследования
такого содержательного феномена как «муниципальные интересы».
Существенной составляющей теоретической базы при разработке проблемы муниципальных интересов явились специальные аналитические работы, связанные с исследованием: а) особенностей муниципального строительства и обеспечения муниципальной реформы в России. Это монографии и научные статьи: А.Н. Бурова, Л.В. Гильченко, B.C. Вильямского и В.М. Дедяева, А. Лаврова, В.Лексина, Е.В. Мирошниченко, Н. Мироновой, B.C. Мокрого, Е.А. Незнамовой, Н. Редяновой, С. Рыженкова, А.А. Уварова, А. Швецова, С. Шевердина, А.Н. Широкова, С. Н. Юрковой; б) развития основных сфер муниципального образования, возможностью исследования многообразия типов муниципальных интересов. Это исследования: Т.Т. Авдеевой, A.M. Бабича, М.А. Васильева, С. Вобленко, М. Гетманской, A.M. Егорова, Е. Жиляковой, Ю. Захватовой, С. Кореневской, Ю. Крохиной, Н. Лазебной, А. Новокрещенова, Л.М. Семашко, Ю.В. Филимонова, СИ. Яковлева; в) субъектов местного самоуправления и их взаимодействия, способствующие выявлению особенностей и своеобразия субъектного потенциала обеспечения муниципальных интересов в современной России. Это работы: В. Артемова, И.В. Бабичева, О.В. Берга, М.А. Бокий, В.В. Ватина, С. Валькова, С.А. Голосова, К. Зендрикова, Х.И. Ибрагимова, М.А. Краснова, А. Салмина, В. Павлова, А. Полякова, М.Ю. Попова, А.В. Шапиро, В.Л. Черникова, А. Ярошенко.
Цель диссертационной работы состоит в комплексном исследовании сущности и содержания муниципальных интересов как феномена местной жизнедеятельности, фактора местного самоуправления и развития муниципальных образований в современной России.
Исходя из цели, определены основные задачи исследования: 1. Выявить особенности муниципальных интересов как конкретной формы социальных интересов и активизации деятельности субъектов муниципальной практики на современном этапе реформирования местного самоуправления в
России.
Охарактеризовать основные аспекты комплексного анализа муниципальных интересов: философско-методологический, историко-концептуальный, нормативно-правовой, системный, типологический, компаративный, субъектного обеспечения - позволяющего конкретизировать не только "субъект-объектные", но и "субъект-субъектные" взаимосвязи в системе местного самоуправления.
Рассмотреть особенности актуализации муниципальных интересов в актах международного права, Российском федеральном и региональном законодательствах, муниципальных нормативных актах и определить значение понятия «муниципальные интересы» для формирующейся отечественной системы научного знания по местному самоуправлению.
Проанализировать концептуальные подходы к пониманию сущности и
природы местных интересов в «общинной» и «общественно-хозяйственной»
теориях местного самоуправления, особенности идентификации
муниципальных интересов в «государственной теории самоуправления» и «дуалистической теории» местного самоуправления.
Исследовать своеобразие муниципальных интересов как фактора развития местного самоуправления и взаимодействия с государственными и иными интересами; проанализировать содержание вопросов местного значения как функциональных направлений деятельности по обеспечению муниципальных интересов, роль и значение местного самоуправления как системы удовлетворения муниципальных интересов, муниципального образования как территориально-организационного и субъектного основания реализации муниципальных интересов.
Охарактеризовать многообразие типов и видов муниципальных интересов на основе «сферного подхода»: интересы материальной сферы, организационной сферы, социальной сферы, духовной сферы и культурного развития
муниципального образования; проанализировать содержание и значение ассоциативных интересов муниципальных образований.
Исследовать субъектный потенциал обеспечения муниципальных интересов в Российской Федерации: «качество» основного субъекта и деятельность органов местного самоуправления; особенности деятельности органов государственной власти и управления в системе поддержки и развития муниципальных образований; взаимодействие государственных органов и органов местного самоуправления как фактор обеспечения муниципальных интересов.
Охарактеризовать особенности систем местного самоуправления и взаимодействия органов государственного и местного управления в таких развитых странах как США, ФРГ, Франция, выявить элементы развитого опыта обеспечения муниципальных интересов приемлемые к адаптации в современной России.
Объектом диссертационного исследования являются муниципальные интересы как теоретический и практический феномен местного самоуправления в Российской Федерации.
Предмет исследования - социально-политическое содержание, системные взаимосвязи и многообразие муниципальных интересов как фактора развития основных сфер жизнедеятельности российских муниципалитетов, особенности субъектного обеспечения муниципальных интересов в условиях реформы местного самоуправления.
Рабочая гипотеза исследования: важнейшая причина низкой эффективности местного самоуправления в Российской Федерации в недооценке муниципальных интересов как фактора развития муниципальных образований и воспроизводства условий местной жизнедеятельности, воздействующих на базовые составляющие системы местного самоуправления, обусловливающих активность субъектов муниципальной практики на новом этапе муниципального строительства.
Методологическая и методическая основа исследования.
Цель, задачи, объект и предмет исследования, рабочая гипотеза, характер и объем теоретического и эмпирического материала определили методологическую и методическую основу, используемую в диссертации в трех значениях: во-первых, как единство общетеоретических принципов исследования; во-вторых, как сочетание общетеоретических и специальных методов познания способствующих исследовательскому поиску, получению достоверного и верифицируемого знания; в-третьих, как совокупность аналитических аспектов комплексного подхода при исследовании муниципальных интересов.
Методологические принципы: принцип системности, способствующий построению целостной концептуальной схемы исследования муниципальных интересов, выявлению их взаимосвязей в системе понятий и категорий, практических реалий местного самоуправления; принцип детерминизма: муниципальная практика на конкретно-историческом этапе обусловливает необходимость выявления причин объективирующих особенности и условия удовлетворения муниципальных интересов, качество субъектного потенциала их обеспечения; принцип междисциплинарного исследования, согласно которому методы различных научных дисциплин приемлемы к анализу муниципальных интересов как конкретного феномена в системе объективных взаимосвязей и сфер жизнедеятельности муниципальных образований.
Многообразие типов и видов муниципальных интересов (политические, правовые и организационного обустройства, хозяйственные и комплексного развития территории муниципального образования, социальные, культурного и духовного развития) востребовало применение исследовательских методов ряда научных дисциплин, таких как философия, политология, история, муниципальное право, социология, система государственного и муниципального управления. В диссертации использован широкий спектр общетеоретических и специальных методов: «восхождения от абстрактно-
теоретического к конкретному целостному знанию», соотношения «общего и особенного», «целого и части», единства «исторического и логического в познании», «функционально-аналитический», обобщения, аналогии, сравнительный метод.
Основные аспекты комплексного подхода при исследовании муниципальных
интересов: философско-методологический, историко-концептуальный,
нормативно-правовой, системный, типологический, компаративный, субъектного анализа. Посредством первого аналитического аспекта выявляются качественные особенности и природа социальных интересов, своеобразие их объективного содержания. Муниципальные интересы как специфическое проявление социальных интересов не могут не преломлять в свое содержание предикаты "социальности" и "закона интереса", выявляют взаимосвязи с потребностями жителей поселений (следует согласиться с аргументацией А. Ряховской о недопустимости уравнивания понятий "коллективные интересы" и "коллективные потребности" жителей муниципального образования [442. С. 19]) и обусловленность решения вопросов местного значения особенностями локальной территории, ее ресурсного потенциала.
Историко-концептуальный аспект способствовал исследованию содержания
местных интересов - интересов местного самоуправления и локальных местных
коллективов как относительно самостоятельного социального и
управленческого феномена в контексте аналитических подходов в "общинной", "общественно-хозяйственной", "государственной", "дуалистической" основных теориях местного самоуправления. Особо следует отметить для теоретико-методологической базы исследования значение работ таких русских ученых, как В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, Л.А. Велихов, Н.М. Коркунов, З.Г. Френкель, Б.Н. Чичерин.
Нормативно-правовой аспект актуализировал выявление фактора муниципальных интересов в актах международного права (отметим, что Федеральный закон № 55-ФЗ «О ратификации Европейской Хартии местного
самоуправления» был принят только в 1998г.), в Российском федеральном и региональном законодательстве, муниципальных правовых актах, ориентировала на рассмотрение муниципальных интересов в системе понятий и категорий местного самоуправления. Заметим, что, несмотря на широкое применение понятия "муниципальные интересы" в рамках муниципального права интересующий нас феномен в системе муниципальной правовой науки не исследован. Следует, согласиться с утверждением В.В. Субочева в отношении "муниципальных законных интересов", что из категории теоретической и с трудом признаваемой, последние - как видовая форма муниципальных интересов должны превратиться в полноценный институт современной правовой действительности, в средство осуществления правовой политики на муниципальном уровне [458. С. 29].
Акцентирование системного аспекта позволило исследовать муниципальные интересы во взаимосвязи с такими реальностями муниципальной практики как: "вопросы местного значения", "местное самоуправление" как система реализации муниципальных интересов, "муниципальное образование" как территориально-организационное основание обеспечения муниципальных интересов, "органы местного самоуправления"; выявить особенности соотношения муниципальных интересов с интересами органов государственной власти и управления, с интересами иных, например хозяйствующих субъектов на территории муниципальных образований: крупных корпораций, структур среднего и малого бизнеса. Автор считает, что в широком смысле понятие «муниципальная экономика» аккумулирует все экономические процессы на территории муниципального образования контролируемые органами местного самоуправления (градообразующие предприятия от которых зависит благополучие местного населения, и услуги которых напрямую определяют перспективы муниципального образования целесообразно также включать в состав муниципальной экономики).
1 См.: Федеральный закон «О ратификации Европейской Хартии местного
Типологический аспект способствовал исследованию основных типов и видов муниципальных интересов в рамках "сферного подхода" к жизнедеятельности местного коллектива, выявлению своеобразия интересов материальной, организационной, социальной и духовной сфер муниципального образования, актуализации значимости такого вида как «ассоциативные интересы» муниципальных образований. Отметим, что согласно статутного закона об общих принципах организации местного самоуправлении (2003г.) в субъектах Российской Федерации целесообразно образование новых видов ассоциативных объединений для качественного решения вопросов местного значения, обеспечения межмуниципальной интеграции и кооперации: а) межмуниципальных хозяйственных обществ и обществ с ограниченной ответственностью для решения хозяйственных задач муниципалитетов; б) некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов, создаваемых представительными органами муниципальных образований; в) региональных ассоциаций, представляемых советами муниципальных образований субъектов Российской Федерации.
Обращение к компаративному аспекту позволило акцентировать внимание
на особенностях местного самоуправления в развитых странах, способствовало
выявлению элементов апробированного опыта обеспечения муниципальных
интересов приемлемых к адаптации и в российских условиях. В отечественной
практике может быть востребован опыт США по обеспечению практики
"гомруля" с участием населения в решении местных вопросов, реализации
федеральных программ государственной поддержки муниципалитетов,
механизма координационного взаимодействия государственных и
муниципальных органов; приемлем опыт Франции по обеспечению
муниципальных интересов в условиях реформы децентрализации
административно-территориального управления и изменения типа
государственного контроля с "априорного" на "апостериорный" в отношении
самоуправления» № 55 - ФЗ // СЗРФ. -1998. - № 15. - Ст. 1695.
местной власти в "трехуровневой" системе местного самоуправления; возможен к адаптации и опыт ФРГ с уникальным механизмом взаимодействия института окружной земельной администрации и органов местного самоуправления районного и общинного уровней.
Акцентирование субъектного аспекта исследования подтвердило, что в целях результативности реформы местного самоуправления целесообразно учитывать не только качество основного субъекта муниципальной жизнедеятельности, возможности органов местной власти по обеспечению эффективного самоуправления на территории муниципальных образований, но и особенности воздействия на процесс обеспечения муниципальных интересов государственного фактора. Деятельность органов государственной власти и управления в отношении муниципальных образований выявляется: как деятельность руководящего типа (законодательная, гарантирующая, регулирующая, контрольная), как деятельность конкретизированная в формах государственной поддержки местного самоуправления (правовой, финансовой, ресурсной, программной, организационно-методической информационной), как координирующая деятельность по обеспечению взаимодействия государственных и местных органов управления. Следует констатировать, что объективация результативных способов взаимодействия государственных и муниципальных органов в условиях муниципальной реформы (договорные способы, партнерство, формирование государственно-муниципальных организаций на основе согласования интересов и др.) наиболее востребована на уровне субъектов Российской Федерации. Особое внимание уделено в работе анализу функционирования в Волгоградской области региональных округов и опыту организационной деятельности полномочных представителей губернатора по обеспечению координации региональных и муниципальных органов управления в целях качественного решения вопросов местного значения, поддержки развития муниципальных образований на территории субъекта Российской Федерации.
На основе теоретико-методологической базы, научного и практического
материала была определена концептуальная схема реализации авторского
замысла, цели и задач диссертационной работы: а) в первой главе
акцентировать актуализирующую составляющую, проанализировать «общее»
(существенное) в содержании муниципальных интересов и охарактеризовать
теоретико-концептуальные подходы к пониманию социально-политической
природы муниципальных интересов в основных теориях местного
самоуправления; б) во второй главе вычленить системную составляющую и
исследовать особенности муниципальных интересов как теоретического
феномена в системе понятий местного самоуправления и взаимосвязи с
реальностями муниципальной практики; в) в третьей главе на основе
типологической составляющей проанализировать многообразие
муниципальных интересов, объективацию типов и видов в сферах муниципального образования как фактора развития местного самоуправления; г) в четвертой главе с учетом методологического принципа «конкретного анализа конкретной ситуации» исследовать основные формы субъектной составляющей обеспечения муниципальных интересов в современной России.
Эмпирическая основа исследования.
Эмпирической основой работы стали:
1. Результаты социологических исследований и экспертных опросов,
полученных различными научными коллективами (ВЦИОМ, МНФО, Центра
комплексных исследований и маркетинга, НП ЦСМИ «Аналитик»,
Информационно-аналитического центра ФГОУ ВПО ВАГС и др.) при
исследовании процессов и факторов местного самоуправления, особенностей
управленческой практики в Российской Федерации.
2. Контент-анализ периодических федеральных и региональных изданий,
научных публикаций и сообщений по проблемам развития местного
самоуправления и муниципального строительства (в ряду приоритетных,
научные публикации журналов «Муниципальная власть», «Государственная
власть и местное самоуправление», «Муниципальное право», «Муниципальная служба», «Муниципальная экономика», «Городское управление», «Государство и право», «Вопросы экономики»).
Материалы Международных, Всероссийских и региональных научно-практических конференций, «круглых столов» (например, теоретическая конференция в Институте Государства и права РАН в 1992 г., «круглый стол» в 1996 г., совместно с профильным комитетом Государственной Думы Российской Федерации), дискуссий 1996-2004 гт. (значимы развернутые дискуссии 2000-2003 гг. на страницах журнала «Муниципальная власть») по проблематике и вопросам правового обеспечения, территориальной организации местного самоуправления, развития муниципальных образований и перспективе муниципальной реформы в России.
Статистические данные (в частности, электоральная статистика о формировании органов местного самоуправления, численности и видах муниципальных образований в Российской Федерации в 1998-2003 гг.), характеризующие развитие и опыт местного самоуправления, особенности муниципальной паспортизации, например в Волгоградской области.
Программы и материалы общероссийских (например, резолюции сессий, решения и обращения КМО, материалы Всероссийских совещаний проводимых Конгрессом муниципальных образований России с 2003 г.), межрегиональных (в частности, АСДГ, СРГ, РСМС, КСРПрО - Координационного Совета руководителей представительных органов местного самоуправления, и др.), региональных ассоциаций муниципальных образований, например: Ассоциации местных властей Волгоградской области, Совета ассоциаций муниципальных образований Астраханской области.
Профессиональные наблюдения автора и опыт преподавательской, консультационной, аттестационной работы со слушателями ИПиПК ФГОУ ВПО В АТС (с 1994 г. по настоящее время) и должностными лицами, руководителями и специалистами государственных органов управления и
органов местного самоуправления, муниципальными служащими. Анкетирование слушателей и исследование выборной практики, управленческой деятельности органов местного самоуправления с публикацией результатов в местных СМИ [509; 510; 511].
7. Наиболее широко в исследовательском обороте использована официальная документалистика, включающая:
Федеральные и региональные законы, принятые в 1994 - 2005 гг., муниципальные нормативно-правовые акты;
Послания Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации, Указы и распоряжения Президента Российской Федерации. Постановления и решения Правительства Российской Федерации. Акты Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления;
Материалы Федерального Собрания Российской Федерации и рекомендации парламентских палат (например, итоговые рекомендации Парламентских слушаний в Государственной Думе Российской Федерации на тему: «Проблемы законодательства в области местного самоуправления» 19 января 2001 г.), решения профильных комитетов по местному самоуправлению Федерального Собрания Российской Федерации;
Доклады на заседаниях межведомственной рабочей группы по вопросам федеральных отношений и местного самоуправления Комиссии при Президенте Российской Федерации; решения Совета Законодателей Российской Федерации по разграничению полномочий органов государственной власти и местного самоуправления; рекомендации Российского научного центра государственного и муниципального управления по формированию территорий муниципальных образований [125. С. 48].
Постановления и решения федеральных и региональных органов законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления по вопросам: правового обеспечения и наделения статусом муниципального
образования, формирования системы местной власти, порядка выборов и структуре органов местного самоуправления, управления муниципальной собственностью и экономико-хозяйственного развития муниципальных территорий, институциализации муниципальной службы, взаимодействия государственных и муниципальных органов.
Материалы наиболее значимых социологических исследований и экспертных опросов, использованные в работе:
а) Социологический опрос по проблеме ответственности среди должностных
лиц государственной власти и местного самоуправления проведенный в 1999г.
в 8 регионах Северного Кавказа с участием 521 эксперта;
б) Экспертный опрос НП ЦСМИ «Аналитик» по планированию и
эффективности работы полномочных представителей губернатора в
региональных округах Волгоградской области проведенный в 2002 г.:
участвовало 1200 респондентов из 57 населенных пунктов 27 районов
Волгоградской области;
в) Социологическое исследование ВЦИОМ «Условия и факторы развития
малого предпринимательства в регионах России», проведенное в 2005г. в ряде
регионов страны: Воронежской, Липецкой, Тульской, Смоленской областях,
Красноярском, Ставропольском краях и других субъектах Российской
Федерации;
г) Социологическое исследование 2003 - 2004 гг. по выявлению динамики
потребностей населения в отношении государственной службы, оценки
состояния и уровня поддержки реформы государственной службы, степени
доверия в отношениях граждан и чиновников, в том числе местных органов
управления, проведенное учеными РАГС совместно с Социологическим
центром РАГС (руководитель проф. В.Э. Бойков): репрезентативный, в целом
для страны, опрос в 2003 г. охватил 1500 жителей; выборочный контрольный
опрос, проведенный 27 сентября - 4 октября 2004 г. охватил 200 жителей
Самарской области;
д) Социологические исследования Информационно-аналитического Центра ФГОУ ВПО ВАГС населения Волгоградской области: например о степени доверия властным институтам, местным органам власти на основе регулярных опросов по мониторингам №11-15 в 2002-2003 гг. методом формализованного интервью 800 респондентов, достигших 18 лет [135. С. 48, 53-55].
Научная новизна исследования
В научных исследованиях недостаточно разработано понятие «муниципальные- интересы», требующее конкретизации как особенной формы отражения коллективных интересов, выявляющее в своем содержании единство «объективного» и «субъективного» и' характеризующее активное отношение местного сообщества к условиям жизнедеятельности, благоустройству и развитию территории проживания. Содержательная многогранность муниципальных интересов как теоретико-познавательного явления обусловила необходимость обращения в исследовательском поиске к нормативно-правовому и социологическому материалу, философской, политологической, исторической литературе по проблематике местного самоуправления и обеспечения его интересов в России.
Комплексный анализ муниципальных интересов как видового проявления социальных интересов позволил: а) вычленить социальное качество интересов, формирующихся в системе отношений местной жизнедеятельности, совместного проживания и хозяйствования; б) охарактеризовать деятельностный способ обеспечения данных интересов, проявляющийся в формах деятельности по осуществлению местного самоуправления и решению вопросов местного значения; в) конкретизировать способы воздействия муниципальных интересов на отношения партнерства и ассоциативной деятельности муниципальных образований, взаимодействия органов местного самоуправления и населения.
Исследование основных концепций местного самоуправления
способствовало выявлению социально-политического содержания муниципальных интересов как фактора российского местного самоуправления по основным составляющим воздействия: «основа конституционного строя», «форма народовластия», «управленческая система решения вопросов местного значения», особенностей взаимодействия с государственными интересами. Содержательный анализ деятельности по решению вопросов местного значения позволил также вычленить основные стадии удовлетворения муниципальных интересов: формирования, представления, обеспечения - как процесса объективации перехода «возможности» в «действительность».
Относительно новым в научном поиске представляется исследование взаимосвязей местных интересов с такими реальностями муниципальной практики в Российской Федерации как: «вопросы местного значения» -функциональные направления деятельности по удовлетворению потребностей местного сообщества, «местное самоуправление» как управленческая система реализации муниципальных интересов, «муниципальное образование» как территориально-организационное и субъектное основание обеспечения муниципальных интересов. Муниципальное образование, характеризуется при этом как локальная социальная система - конкретное единство организационного, поселенческого и территориального компонентов местной жизнедеятельности.
Муниципальные интересы исследуются в работе как системный фактор местного самоуправления, объективируемый сферами жизнедеятельности местного сообщества, особенностями территории и условиями развития муниципальных образований. Они определяются как активизирующая основа деятельности по решению вопросов местного значения, соотносимая с субъектами обеспечения интересов: непосредственно населением, органами местного самоуправления, различными субъектами в системе муниципального хозяйства и ассоциативными структурами. Своеобразие муниципальных интересов неотделимо от правовых и организационных форм, ресурсного
потенциала их обеспечения.
Принципиально новым является анализ типологического многообразия муниципальных интересов на основе «сферного» подхода, что позволило автору выделить типы и виды муниципальных интересов во взаимосвязи с основными сферами жизнедеятельности муниципальных образований; конкретизировать формы и способы удовлетворения муниципальных интересов, возможности их ресурсного обеспечения. Данный подход способствовал исследованию интересов материальной сферы муниципального образования (финансовых, экономических, хозяйственного развития), организационной сферы (обеспечения народовластия, правовых и организационных, территориальной организации), социальной сферы (неотделимых от развития социальной структуры и инфраструктуры муниципалитетов, обеспечения населения социальными услугами, системы социальной защиты населения), духовной сферы и культурного развития -значимы политическая и правовая культура населения, культивация в местном сообществе и особо в молодежной среде патриотизма и нравственного образа жизни.
Новизна выявляется и при анализе ассоциативных интересов муниципалитетов как формы совместных муниципальных интересов, обеспечиваемых деятельностью объединений и союзов муниципальных образований (общероссийский, межрегиональный и региональный уровни деятельности). Институциональный, организационный и научный аспекты ассоциативной деятельности позволяют проанализировать особенности поддержки муниципальных образований, в частности по вопросам: правообеспечения и укрепления законодательной базы, организационного устройства и хозяйственного развития муниципалитетов различных типов посредством форм межмуниципального сотрудничества и развития.
При исследовании субъектного потенциала обеспечения муниципальных интересов, прежде всего роли основного субъекта местной жизнедеятельности
и органов местного самоуправления выявлены трудности организационного и правового характера, финансового и ресурсного обеспечения муниципальных образований, требующие преодоления в условиях муниципальной реформы. Проанализирован также фактор государственной поддержки, особенности координации и взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления с целью выявления более эффективных форм обеспечения муниципальных интересов в субъектах Российской Федерации (в частности, на основе исследования института полномочных представителей губернатора и функционирования региональных территориальных округов в Волгоградской области).
Новизна исследования муниципальных интересов неотделима от обращения к теории и практике местного самоуправления, обеспечения интересов местных сообществ в развитых странах (например, таких как США, ФРГ, Франция). Элементы развитого зарубежного опыта местного самоуправления вполне приемлемы к адаптации в современной России (например, практика «гомруля», «уровневая» система органов местного самоуправления, функционирование специальных округов в системе местного самоуправления, деятельность верхних (территориальных) палат в региональных парламентах субъектов Федерации и др.).
В обобщенном виде научная новизна диссертационной работы заключается в комплексном исследовании муниципальных интересов как теоретического и практического феномена, фактора местного самоуправления и развития муниципальных образований в современной России на основе анализа социально-политического содержания, многообразия типов и видов данных интересов, их взаимосвязей в системе понятий и категорий местного самоуправления, особенностей взаимодействия с государственными и иными интересами, субъектного потенциала обеспечения в условиях муниципальной реформы.
Положения, выносимые на защиту:
Муниципальные интересы - это особый вид социальных интересов, аккумулирующий единство «объективного» и «субъективного» начал и характеризующий активное отношение местного сообщества к условиям непосредственной жизнедеятельности, социально-экономическому развитию и благоустройству локальной территории проживания.
Как научное понятие «муниципальные интересы» отражает взаимосвязи с муниципальной практикой, является элементом системы понятий и категорий местного самоуправления. Понятие «муниципальные интересы» используется в правовых актах и литературе по муниципальному праву, местному самоуправлению, муниципальному менеджменту и общественных науках.
Важность всестороннего исследования муниципальных интересов позволяет утверждать, что комплексный анализ феномена возможен только на основе обращения к философской, правовой и политологической литературе, статистическому и социологическому материалу, к обоснованию сущности и содержания данных интересов в основных теориях местного самоуправления.
Социально-политическое содержание муниципальных интересов
объективируется субъектами муниципальной практики в деятельности по
осуществлению местного самоуправления: как основы конституционного
строя, как формы народовластия, как управленческой системы решения
вопросов местного значения и исполнения отдельных государственных
полномочий. Муниципальные интересы как фактор развития местного
самоуправления реализуются в активных формах деятельности:
непосредственно населением муниципального образования и органами местного самоуправления, различными субъектами в системе муниципального хозяйства, межмуниципальными ассоциативными объединениями.
Сферный анализ местной жизнедеятельности позволяет осуществить систематизацию основных типов и видов муниципальных интересов (интересы материальной, организационной, социальной, духовной сфер муниципального
образования, ассоциативные интересы муниципалитетов), выявить их взаимосвязи с реальностями местного самоуправления, конкретизировать способы удовлетворения муниципальных интересов в современной России.
Процесс культивации основного субъекта и источника муниципальных интересов - населения муниципального образования в условиях реформы местного самоуправления затруднен в силу бюрократизации органов местной власти, отсутствия эффективных каналов обратной связи с гражданами, низкой организации информационной деятельности. Следует констатировать, что только на основе повышения политической и правовой культуры местного сообщества, развития форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления возможно преодоление отчуждения граждан от власти и собственности на местном уровне.
Можно утверждать, что структурирование местного самоуправления в Российской Федерации посредством повсеместно культивируемых форм самоорганизации населения с правами реального участия и решении вопросов местного значения, действенными формами контроля над должностными лицами и органами местной власти способно изменить в перспективе всю политическую структуру российского общества, вплоть до верхних этажей власти.
Для эффективной деятельности по удовлетворению муниципальных интересов значимы способ формирования и выбор структурной модели органов местного самоуправления, формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, обеспечение качества кадрового потенциала муниципального управления (использование эффективных образовательных и практических технологий, «бизнес-инкубаторов» и «процессорного консалтинга», профессионализация муниципальных служащих.).
Автор приходит к выводу, что деятельность органов государственной власти и управления - системный фактор субъектного обеспечения муниципальных интересов, проявляющийся в конкретных формах
правоустанавливающего, гарантирующего, регулирующего и контрольного характера, в формах государственной поддержки развития муниципальных образований, защиты прав и интересов местного самоуправления в условиях муниципальной реформы.
Следует констатировать, что необходимость государственной поддержки обусловливается низким уровнем финансовой и хозяйственной самостоятельности, отсутствием эффективной налогооблагаемой базы у большинства российских муниципалитетов, трудностями становления «двухуровневой» системы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации и особенностями переходного периода к обретению устойчивых форм развития муниципальными образованиями.
Взаимодействие органов государственного управления и органов местного самоуправления - неотъемлемое условие обеспечения муниципальных интересов. Взаимодействие объективируется в конкретных способах осуществления и способствует комплексному социально-экономическому развитию муниципальных образований, обусловливает необходимость эффективного механизма координации государственных интересов и муниципальных интересов на территории субъекта Федерации, неотделимо от утверждения нового типа отношений между государственными органами и органами местного самоуправления.
В целях комплексного исследования и обеспечения муниципальных интересов в России целесообразно обращение к зарубежному опыту местного самоуправления и деятельности координирующих структур. Можно утверждать, что элементы развитого опыта англо-саксонских систем местного самоуправления с высоким уровнем автономии муниципалитетов и защищенности их интересов (опыт США, Великобритании), евро-континентальных систем местного управления со значительным фактором государственного контроля (опыт ФРГ, Франции), где местное управление характеризуется как «децентрализованная форма» государственного
управления - приемлемые к адаптации в отечественной практике реформирования местного самоуправления.
Научно-практическая значимость исследования.
Содержание диссертационной работы явилось основой написания автором двух монографий и ряда научных статей по проблемам местного самоуправления и обеспечения муниципальных интересов, использования зарубежного опыта местного самоуправления в современной России. Теоретические выводы и практические предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при дальнейшей научной разработке проблемы муниципальных интересов и поиске более эффективных способов, форм их удовлетворения в условиях муниципальной реформы.
Положения диссертации можно использовать как аналитический материал
в преподавании таких учебных дисциплин как «Политология», «Система
государственного управления», «Зарубежный опыт государственного и
муниципального управления», «Муниципальное управление»,
«Муниципальное право Российской Федерации». При подготовке и написании учебных и учебно-методических пособий для студентов высших учебных заведений, слушателей системы переподготовки и повышения квалификации: должностных лиц и служащих органов государственной власти и местного самоуправления по специальности: 080504 «Государственное и муниципальное управление»1.
Материалы диссертационного исследования могут быть приемлемыми в практической работе по обеспечению эффективного взаимодействия государственных и муниципальных органов управления, при формировании
1 См.: Колесников, В. А. Использование зарубежного опыта местного самоуправления в Российской Федерации] / В.А. Колесников // Основы местного самоуправления»: Учебное пособие (авторы Бардаков А.И., Колесников В. А., Субочев Н. С, Морозова Е. А.). -Волгоград: Изд-во ВАГС. -1997. - С. 90-106; Колесников, В. А. Зарубежный опыт государственного и муниципального управления: Учебно-методическое пособие] / В. А. Колесников. - Волгоград: Изд-во ВАГС. - 1998. -52 с; Колесников, В. А. Принципы и особенности государственного и муниципального управления в США: Учебное пособие / В.А. Колесников. - Волгоград: Изд-во ГОУ ВПО «ВАГС». - 2005. - 64 с.
активного муниципального менеджмента. Овладение комплексным знанием природы и содержания муниципальных интересов, составляющих их субъектного и ресурсного обеспечения, позволит должностным лицам и специалистам органов местного самоуправления активнее включаться в решение практических задач местной жизнедеятельности, развития муниципальных образований в Российской Федерации.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Апробация работы проводилась в форме научных докладов и сообщений в 1995-2005 гг. на Международных, Всероссийских, региональных теоретических и научно-практических конференциях по проблемам местного самоуправления, осуществления региональной политики и муниципальной реформы, взаимодействия государственного и муниципального управления в Российской Федерации. Основные теоретические выводы и практические предложения диссертационного исследования изложены в опубликованных и подготовленных к печати работах, общим объемом свыше 50 п. л .
Ряд положений диссертации использовались автором при выполнении государственного заказа во исполнение Приказа по РАГС от 11 апреля 2005 г. № 399 по Договору от 18 апреля 2005 г. № 1-НИР/б - 05 между ФГОУ ВПО ВАГС и Российской академией государственной службы при Президенте РФ на выполнение научно-исследовательских работ по теме: «Правовое регулирование организации и деятельности исполнительных органов местного самоуправления в Российской Федерации». Результаты исследовательской работы в составе научного коллектива под руководством проф. М.А. Сукиасяна представлены в ИНИИ РАГС в виде Промежуточного и Итогового отчетов: общий объем Итогового отчета 243 с. (18.8 п.л.), включая приложения, акты о внедрении.1 Колесниковым Вячеславом Александровичем в рамках указанной
1 Итоговый отчет зарегистрирован во ВНТИЦ (Всероссийском научно-техническом информационном центре) / в соответствии с п. 17 Положения о порядке присуждения научным и научно-педагогическим работникам ученых степеней и присвоения научным
темы подготовлена Глава IV «Основные направления деятельности исполнительных органов местного самоуправления в Российской Федерации», с. 90-126 (1,6п.л.).
Выводы по теме научного исследования используются в преподавании учебных дисциплин «Система государственного управления», «Зарубежный опыт государственного и муниципального управления», «Муниципальное управление», «Муниципальное право Российской Федерации», «Конституционное право Российской Федерации», «Теория и практика местного самоуправления», при консультации студентов и слушателей ВАГС, в процессе осуществления профессиональной переподготовки и повышения квалификации сотрудников органов государственной власти и местного самоуправления. Отдельные положения исследовательского материала использованы администрацией г. Волгограда в ходе совершенствования нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления, в работе по повышению правовой культуры сотрудников органов местного самоуправления; ряд положений использован в работе комитета по организации государственной власти и местного самоуправления Волгоградской областной Думы.
Диссертация обсуждена и рекомендована к зашите на кафедре истории и теории политики ФГОУ ВПО «Волгоградская академия государственной службы» при Президенте Российской Федерации.
работникам ученых званий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации № 1185 от 24 октября 1994 г. информационные карты и новые материалы включенные в государственный банк данных приравниваются к опубликованным работам, отражающим научные результаты диссертации // СЗРФ. - 1994. - №27. - Ст. 2898.
2 Акт о внедрении от 16 ноября 2005 г. / утвержден первым проректором ФГОУ ВПО
«ВАГС» Б. А. Магнусовым.
3 Акт о внедрении от 12 ноября 2005 г. / принят Комиссией Волгоградской областной
Думы в составе: Председателя комитета Волгоградской областной Думы по организации
государственной власти и местного самоуправления П. П. Дудина, Начальника правового
управления делами Волгоградской областной Думы к. ю. н. М. Н. Козюка, Консультанта
управления делами Волгоградской областной думы к. ю. н. Н. А. Рубченко; утвержден
Председателем Волгоградской областной Думы В. В. Лихачевым; Акт о внедрении от
11 ноября 2005 г. / подписан Управляющей делами администрации г. Волгограда В. В.
Костяевой.
Структура диссертации определена главной целью и основными задачами исследования. Работа состоит из введения, четырех глав включающих параграфы, заключения и списка литературы.
Интерес как социальная категория: обоснование природы социальных и муниципальных интересов в философской литературе
Муниципальные интересы - вид социальных интересов, определяемый условиями жизнедеятельности местного сообщества, особенностями территории и ресурсным потенциалом муниципального образования. В силу проявления существенных характеристик «общего» в «особенном» для целей комплексного исследования муниципальных интересов целесообразно проанализировать содержание категории «интерес». Выделить качества социальных интересов, которые проявляются в конкретных формах, присущи муниципальным и иным территориальным сообществам, социальным субъектам.
Основные подходы, используемые в философской литературе при исследовании социальных интересов: познавательный, ценностный, деятельностный.
Познавательный восходит к исследованиям Дж. Локка, характеризовавшего интересы в качестве побудителя к познанию истины [197. С. 465-457]. В современной научной литературе интересы также рассматриваются как форма познавательной потребности, удовлетворение которой обеспечивает направленность на осознание целей деятельности и тем самым способствует восполнению пробелов в знаниях человека, ознакомлению с новыми фактами, более полному и глубокому отражению действительности [431. С. 292].
Ценностный подход акцентирован в работах К. Гельвеция, который рассматривал интересы как «способ оценки честности и ума», «критерий уважения и презрения» [161. С. 371, 379], [162. С. 31]. Это «единственный мотив человеческих действий» - отмечал и П. Гольбах [164. С. 34]. Заметим, что французские философы-просветители, не отрицая познавательную направленность интереса, обращали внимание на то, что интерес ведет не только к истине, но и в лабиринты заблуждений, скрывая очевидную истину. Ценностный подход в научной литературе сегодня занимает важное место. С позиций этого подхода интерес определяется как «ценность и значение, придаваемые вещи, которая соответственно этому занимает наши мысли и чувства» [188. С. 183], как понятие, характеризующее «объективно значимое» и необходимое для индивида, семьи, коллектива, нации, общества в целом.
Деятельностный подход к интересу получает развитие в трудах Г. Гегеля, который определял интерес «как источник и причину деятельности людей» [160. С. 23; 159. С.321].
Однако сводил его объективную природу к трансцендентной результирующей -«эманации мирового Духа». Названный подход акцентирован в ряде исследований отечественных философов и социологов. Так, А. Г. Здравомыслов характеризует интерес как причину социального действия и человеческого поведения, рассматривает социальные интересы как «жизненные притязания социальных групп, которые заставляют действовать эти группы в определенном направлении» [178. С. 88,93]. Категория интереса, отмечает Ю. К. Плетников, наряду с другими категориями «отражает всеобщие начала и моменты человеческой деятельности» [220. С. 95]. На деятельностную природу интересов обращают внимание исследователи социально-экономических преобразований в Российской Федерации А. Амосов, Л. П. Васючонок, А. А. Огарков, Г. В. Осипов [283. С. 86], [274. С. 112], [215. С. 80], [216. С. 181].
Деятельностный подход получил развитие в западной социологии, в частности в работах А. В. Смолла, Дж. Винсента (США), австрийских исследователей Л. Гумпловича, Г. Ратценхофера. «Интересы, - утверждает А. В. Смолл, - это первичные элементы, к которым сводимы все человеческие действия». Социальный интерес при этом характеризуется как «неудовлетворенная способность, соответствующая нереализованному состоянию» [351. С. 38]. Рассматриваемые субъективно: интересы - суть желания, объективно - потребности. Вокруг интересов формируются социальные группы и институты, при этом каждый интерес стремится стать абсолютным, ищет удовлетворения за счет других: отсюда «всеобщий конфликт интересов», а наиболее острые конфликты происходят по поводу экономических и политических интересов. Заслуга А. Смолла и Дж. Винсента в развитии теории приспособления и социализации интересов как процесса трансформации конфликтов в сотрудничество [271. С. 313-316].
Качественные особенности и своеобразие содержания муниципальных интересов
Исследуя муниципальные интересы, целесообразно выделить то особенное качество, которое не только отличает данный тип интересов, но и обусловливает значимость как определяющего фактора жизнедеятельности местного сообщества - негосударственный характер. Муниципальные интересы выявляются как негосударственные не в смысле противопоставления государственным интересам, но как относительно самостоятельная форма интересов, отличающаяся, во-первых, источником образования (местное население, органы местного самоуправления); во-вторых, возможностями и ресурсным потенциалом их удовлетворения, ограниченным рамками локальной территории и сферой местных дел; в-третьих, своеобразием управленческой системы обеспечения - системой местного самоуправления как деятельности по решению вопросов местного значения.
В связи с выявлением негосударственного характера муниципальных интересов заслуживает внимания и то, что муниципальные интересы рассматриваются в научной литературе «не как подчиненные государственным, а как интересы равноправные им» [176. С. 12-13]. Негосударственный характер муниципальных интересов конкретизируется предикатами: «неподчиненные», «равноправные» государственным интересам, «функционирующие наряду с интересами личности и интересами государства», «признаваемые и гарантируемые государством», «связанные с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности местного населения». Муниципальные интересы также характеризуются «не как частный случай государственных интересов, а как самостоятельный уровень интересов» [442. С. 18].
Необходимо отметить, что негосударственный характер и самостоятельность муниципальных интересов обусловлены необходимостью решения вопросов местного значения - вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Как констатирует федеральный законодатель, деятельная сущность местного самоуправления и непосредственное решение вопросов местного значения неотделимы от реализации принципа: «исходя из интересов населения» [110. С. 80].
Вместе с тем во взаимосвязи муниципальных интересов и вопросов местного значения выявляется не только единство этих феноменов самоуправления, но и недопустимость их отождествления. Это существенно и потому, что вопросы местного значения порой отождествляются с «предметами местного ведения» или «предметами ведения местного самоуправления». Субъектная определенность муниципальных интересов, однако, выявляет не только совпадающее с вопросами местного значения содержание, но и присущее им активизирующее начало, наличествующее в субъекте деятельности по отношению к предметному содержанию вопросов местного значения и определяющее направленность действий субъекта местной жизнедеятельности.
Следует подчеркнуть, что акцентированной особенностью задаются пределы деятельности органов местного самоуправления. При реализации муниципальных интересов посредством органов местного самоуправления на основе устанавливаемого законодателем перечня вопросов местного значения именно последние (как коррелят «местных дел») выявляются как своеобразный ограничитель самостоятельности органов самоуправления. Органы местного самоуправления, действуя и реализуя управленческие функции в пределах собственной компетенции, то есть в сфере местных дел, выступают как структуры самоуправления. Однако, выходя за сферу вопросов местного значения, например, при реализации возлагаемых государственных задач, т. е. за сферу собственно местных дел, начинают действовать и как инструмент государственной администрации, как органы реализующие функции государственного управления и государственные интересы.
Органы государственной власти осуществляют контроль результативности исполнения переданных государственных полномочий и вправе осуществлять контроль целевого использования переданных для осуществления этих полномочий материальных и финансовых средств. Должностные лица и органы местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с исполнением государственных полномочий, а в случае выявления нарушений органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления при реализации отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать предписания по их устранению -обязательные для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления.
Многообразие муниципальных интересов и "сферный подход". Муниципальные интересы материальной сферы
При исследовании муниципальных интересов целесообразно обратиться к феномену «сфера», позволяющему рассматривать общество как социальный организм благодаря наличию в его структуре крупных подсистем - основных сфер общественной жизни. К ним относятся экономическая, политико-правовая, социальная, духовная сферы. Сферный подход используется также при исследовании функционирования и развития социальных субъектов, различных сторон социальной жизнедеятельности.
Сферная аналитика приемлема при конкретизации структуры и систематизации форм жизнедеятельности муниципального образования, исследовании особенностей развития муниципальных образований как территориальных целостностей. Можно согласиться с В. В. Рубан, что «сферы должны находиться в активном взаимодействии друг с другом и, безусловно, находиться в сбалансированном состоянии, без ущербного влияния друг на друга. От эффективности управления и будет складываться ситуация на территории: либо устойчивое, либо не устойчивое развитие» [128. С. 77-78]. По мнению М. А. Васильева, всего в муниципальном образовании четыре основные сферы, связанные с решением вопросов местного значения: это, во-первых, гуманитарная, связанная с социальным развитием муниципального образования. В этой сфере «происходит воспроизводство самого человека и это на первом месте. Это, во-вторых, сфера материального воспроизводства (воспроизводящая вещи и услуги материального порядка); в-третьих, духовная и информационная сфера воспроизводства; в-четвертых, организационная сфера воспроизводства. Больше ничего нет в муниципальном образовании, кроме этих четырех сфер. Все остальное внутри этих сфер» [310. С. 60].
Сферное структурирование муниципального образования позволяет выделять и присущие той или иной сфере типы муниципальных интересов. Так, в материальной сфере выявляются экономические, финансовые, хозяйственные интересы, связанные с муниципальной собственностью, местным бюджетом, муниципальной налоговой базой. В организационной сфере существенны интересы организационного и структурного устройства муниципального образования, правообеспечения муниципальных институтов, развития форм прямой демократии и участия населения в самоуправлении, интересы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти. В этой сфере аккумулируются также интересы, связанные с формированием организационной культуры на территории муниципального образования, обеспечением кадрового потенциала органов местного самоуправления и эффективности муниципальной службы.
В гуманитарной сфере значимы интересы социального развития местного сообщества, обеспечения здравоохранения населения и пенсионного обслуживания, демографического состояния и межэтнических отношений в рамках муниципального образования. Именно здесь доминируют вопросы воспроизводства социальных условий жизнедеятельности и оказания социальных услуг, медицинской помощи и санитарии, охраны детства и материнства, социальной поддержки менее обеспеченных слоев населения.
В духовной сфере муниципального образования приоритетными являются интересы образования населения, воспитания молодежи на основе моральных ценностей и традиций, формирование культурного и нравственного потенциала местного сообщества, норм поведения, основанных на взаимоуважении, толерантности и веротерпимости, образа жизни, ориентированного на ценности демократии, гражданского общества и правового государства.
Необходимо также отметить, что как подсистемы жизнедеятельности местного сообщества все сферы взаимосвязаны и обусловливают единство муниципальных интересов, их направленность на развитие человеческого фактора. При таком понимании воспроизводство «самого человека», относимое М. А. Васильевым к гуманитарной сфере, может рассматриваться как квинтэссенция (от лат. quinta essentia - «пятая сущность») муниципальной практики, то есть развитие человека осуществляется посредством реализации всех «сферных» интересов муниципального образования.
На основе сферного подхода возможно выделение в каждой сфере типологических разновидностей интересов. Так, внутрисферные муниципальные интересы можно структурировать на: а) основные и неосновные, например, при исследовании материальной сферы, финансовые и хозяйственные интересы муниципального образования являются основными; б) стратегические и текущие, относительно тенденций и перспектив при реализации муниципальных программ, проектов и планов развития муниципального образования, бюджета - основного и текущего; в) общие и особенные, применительно к интересам всего сообщества, отдельных слоев и категорий жителей муниципального образования. Здесь следует дифференцировать интересы, значимые для жизнеобеспечения всего муниципального сообщества и интересы отдельных социальных слоев, групп, связанные с решением вопросов местного значения экономического, социального, организационного порядка. Например, интересы молодежи, трудоспособного населения, пенсионеров, инвалидов, структур предпринимательского сектора, товариществ и союзов, общественных ассоциаций, образованных на территории муниципалитета.
