Содержание к диссертации
Введение
Глава І. ОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ КАК ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ ФЕНОМЕН: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ 13
1 Политическая и правовая концептуализация национальных интересов современной России 14
2. Политико-правовая и социокультурная легитимация российских национальных интересов в сфере образования 29
3. Институционально-правовая структура российской образовательной политики 42
4, Образовательная безопасность как политико-правовая категория 57
Глава 2. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНЫХ ИНТЕРЕСОВ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ 69
1, Международные политико-правовые подходы к реализации национальных интересов в сфере образования 70
2, Зарубежный опыт законодательного обеспечения образовательной безопасности 81
3. Формирование правовых институтов обеспечения образовательной безопасности в российском законодательстве 94
4. Политико-правовые стратегии формирования системы образовательной безопасности в России 108
Заключение 119
Литература 124
- Политическая и правовая концептуализация национальных интересов современной России
- Институционально-правовая структура российской образовательной политики
- Международные политико-правовые подходы к реализации национальных интересов в сфере образования
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Модернизация российского общества и государства, продолжающаяся с коїгца прошлого века, затрагивает все общественные отношения, формируя социальную и политическую систему в соответствии требованиями современности, необходимостью интеграции страны в мировое сообщество, потребностями социально-экономического и культурного развития. Несмотря на глобалистские тренды, меняющие облик современного мира посредством политической и правовой институциояализации национальными государствами западноевропейского и американского образа жизни, основным вектором реформирования продожает оставаться на-циональный интерес, который помимо развития экономической и инновационной сфер деятельности, предусматривает сохранение социокультурного пространства, в конечном счете являющегося важной гарантией политического суверенитета государства. Необходимым условием реализации национального интереса России является эффективная образовательная политика, которая должна не только решать проблемы подготовки высококвалифицированных кадров, но и обеспечивать воспроизводство фундаментальных ценностей многонационального российского общества.
Между тем складывающиеся на основе глобализации новые модели социальности генерируют иные универсальные культурные стереотипы. Очевидно, что интеграция страны в мировое сообщество сопряжена с институционализацией образовательной парадигмы, отвечающей вызовам современности. Так, большинством специалистов признается то, что несмотря на явные достоинства советской системы образования, создавшей интеллектуальный потенциал общества, позволяющий и по сей день оставаться России в числе лидеров во многих наукоемких областях, она нуждается в реформировании.
Реформирование сферы образования должно рассматриваться не в качестве частного ведомственного проекта, а в качестве проблемы, затрагивающей жизненно важные интересы личности, общества и государства, что выводит ее в ряд наиболее злободневных проблем общественной жизни и национальной безопасности.
Между тем процесс реформирования системы российского образования, начавшийся с принятием Закона Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 года, затянулся, что, учитывая значение эффективного образования для модернизации общества, отрицательно влияет на другие его сферы и объясняется как неадекватностью образовательной государственной политики, так и слабостью государственной социальной политики тех лет вообще.
Как правило, направления реформирования системы образования того времени были обусловлены не столько необходимостью инновационного прорыва, сколько приоритетом формирования новой идеологической парадигмы, лежащей в основе образовательной политики- Отмечая важность последнего, тем не менее следует указать и на неизбежную институциональную деструктивность подобного подхода, обернувшуюся разрушением сложившейся ранее нормативно-правовой структуры, в то время как новая нормативно-правовая система не отвечает национальным интересам.
В контексте сделанных замечаний представляется оправданным рассмотрение системы российского образования в институциональном политическом и правовом контексте политико-правового обеспечения национальной безопасности. Исследование проблемы правовой инсти-туционализации образовательной безопасности России, предполагающее политико-правовой анализ механизмов защищенности национальных интересов в сфере образования, может стать тем эвристическим условием, на основе которого сформируется эффективный подход как к ее научной оценке, так и к институциональным изменениям системы образования.
Степень научной разработанности проблемы. В последние годы исследование проблемы национальной безопасности стало традиционным для политологов, экономистов, философов, юристов, представителей многих других наук. Активно развивается исследование видов безопасности, их правового обеспечения. В связи с этим постановка проблемы образовательной безопасности выглядит достаточно логичной и своевременной. Между тем в российской политической и юридической науке эта проблема остается мало разработан ной. Немногочисленные исследования, которые непосредственно касаются проблемы образовательной безопасности, к сожалению, отличаются слабостью методологической и концептуальной базы анализа. В то же время, во-первых, важно то, что многими учеными образовательная безопасность признается в качестве актуального предмета исследования и, во-вторых, что ее исследователи располагают необходимым методологическим инструментарием, сложившимся в сфере исследования общих и частных проблем национальной безопасности.
Освоение общетеоретических проблем национальной безопасности, понятийного аппарата, раскрывающего ее структуру, содержание и функции, осуществляется в работах А.В. Возженникова, С.А, Проскурина, АЛ, Прохожева, СВ. Смульского, Н.В. Кривельской, РА. Явчу-новской, СЗ. Павленко, А.А. Першина.
Следует отметить методологическое значение исследований В.В. Вандашева, М.С, Гринберга, Ю.И, Ляпунова, И.М Гальперина, А.Р. Ратинова, ВА. Рубанова, В.М. Кагана, которые остаются актуальными в плане анализа институционального содержания категории безопасности; теоретико -правовые исследования Ю.А. Тихомирова, B.C. Нерсеслнца, С.С Алексеева, Л.В. Павловой, раскрывающие принципы институциоиализации права в поле национального законодательства в современных условиях; разработки ЮЛ. Дмитриева, СМ. Петрова, Р.Ф. Идрисова, В.К. Петрова, показывающие структурно-функциональное значение основных элементов безопасности; публикации AJI Кочеткова, Н.Г. Мехеда, В.И. Бахмина, Л.Г. Свечниковой,
АЛ, Семитко, В.Н. Сииюкова, П.П. Баранова, В.А. Карташкиной, Л.С. Мамута, М.Н. Энтина, фиксирующие особенности правовых институтов, регулирующих правоотношения в сфере национальной безопасности.
Всю совокупность научных работ, оказавших влияние на формирование концепции образовательной безопасности, можно подразделить на концептуальные исследования, раскрывающие сущность образования; исследования проблем формирования образовательной политики и законодательства Российской Федерации, регулирующего правоотношения в сфере образования; а также труды, посвященные реализации прав и свобод человека в сфере образовательных правоотношений,
К числу концептуальных исследований следует отнести работы ГШ. Баранова, А.С. Батышева, В Л. Радионова, Ю.И. Тарского, Ю.К. Усынина, BJ8. Харина, в которых рассматриваются социальные, политические и правовые аспекты управления образовательной деятельностью; Д.1-І. Бахрохи, ЛХ Белявского, В.М. Безденежных, Н.А. Гор-деева, C.IL Ломтсва, В,М. Манохина, ВЛ. Новоселова, СВ. Соловьева, В.В. Залескина, других исследователей.
К анализу угроз национальной безопасности в сфере образования плодотворно обращались такие исследователи, как B.C. Аванесов, Л.Н, Гребнев, О.Н. Долженко, HJVL Кропачев, ЕЛ. Михайлова, Н.С. Новикова, А.Н, Уткин, Е.Б. Хохлов, AT. Чернышов.
Концептуальное значение для анализа образовательной безопасности имеют некоторые работы зарубежных ученых, посвященные инсти-туционализации права на образование в международном и российском законодательстве в контексте глобализации: Брайан Денмен, Грант Макбурни, Джеффри Олдермен, Марта Пич, Марек Квиек, Свейк Ки-вик, Чарльз Глен, Ян Гроф.
Неразработанность институциональных политических и правовых аспектов проблемы учитывается в работах таких авторов, как К.А. Аб-лязов, ЮГ. Голуб, В.А, Динес, М.С. Карпенко, АЛ. Кобзев, ИЛ. Лоха-нина, АЛ. Поздняков, Е.С. Полупанова, В.А, Садовничий, ЕЛ, Трофи-
мова, В.И. Шадриков, А.Н. Уварова, исследующих институциональную структуру образовательного процесса в России; трудах Е.Д. Волоховой, И,М Ильинского, АЛ. Капустина, А.Г. Кислова, Н. Лызлова, В Л. Петрова, Н.А, Селезневой, В.В, Спасской, А.И. Субетто и других, раскрывающих юридические проблемы реализации права на образование в российском правовом поле.
Нужно подчеркнуть, что работы указанных выше авторов создали достаточно обширную методологическую основу для анализа образовательной безопасности как вида национальной безопасности России. Однако институционального анализа правовых и политических аспектов образовательной безопасности еще не проводилось, что является дополнительным свидетельством теоретической актуальности избранной темы.
Объектом диссертационного исследования выступает национальная безопасность как политико-правовой институт.
Предметом диссертационного исследования является политико-правовое измерение образовательной безопасности.
Цель диссертационного исследования состоит в институциональном анализе образовательной безопасности России как политико-правового института.
Цель диссертационного исследования реализуется посредством решения следующих задач;
концептуализация политико-правовых подходов к защите национальных интересов современной России в сфере образования;
выявление институционально-правовой структуры российской образовательной политики;
- определение образовательной безопасности как политико-
правовой категории;
систематизация международных политико-правовых подходов к реализации национальных интересов в сфере образования;
оценка политико-правового зарубежного опыта законодательного обеспечения образовательной безопасности;
выявление особенностей формирования правовых институтов обеспечения образовательной безопасности в российском законодательстве;
обоснование политико-правовых стратегий формирования системы образовательной безопасности в России.
Теоретико-методологическая основа диссертационного исследовании. Решение задач диссертационного исследования, определяемых сформулированными целью и предметом, обусловило использование соответствующей научной методологии: системный, логико-правовой, социально-правовой, институционально-политический, ий-ституционально-пра-вовой анализ, методы юридической компаративистики и конфликтологии.
Эмпирической базой диссертационного исследования явились информационные источники, содержащие сведения об образовательных отношениях, статистические данные об образовательном процессе государства; аналитические материалы о системе и структуре образовательной безопасности зарубежных государств; научная и публицистическая литература по данной проблеме.
Нормативно-правовой основой диссертационного исследования являются Конституция Российской Федерации, законодательство, регулирующее правоотношения в сфере национальной безопасности и образования, Концепция национальной безопасности Российской Федерации, Концепция модернизации российского образования до 2010 года; международное законодательство, регулирующее отношения в этой сфере.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что:
установлены институционально-правовые рамки образовательной безопасности;
определены политико-правовые угрозы национальным интересам России в сфере образования;
дана политико-правовая оценка зарубежному опыту законодательного обеспечения образовательной безопасности;
выявлены содержание, структура и функции правовых институтов образовательной политики России;
Политическая и правовая концептуализация национальных интересов современной России
Национальные интересы всегда были в центре внимания политических, государствоведческих исследований. В целом, совокупность вопросов, связанных с обеспечением этих интересов, созданием необходимых институциональных политических и правовых условий их защиты, отождествляется с проблематикой национальной безопасности, которая, как правило, актуализируется в связи с модернизационными процессами как внутри страны, так и в сфере международных отношений. При этом центральным пунктом проблематики является концептуализация национальных интересов, играющая существенную роль в процессе формирования политики в сфере национальной безопасности.
Обращаясь к истории проблемы, следует сказать, что вопросы, связанные с безопасностью жизнедеятельности человека, всегда рассматривались в качестве приоритетных в общественной жизни. При этом безопасность изначально понималась как состояние отсутствия опасности, обусловленное соответствующими средствами. Это было одной из основных причин объединения человека в общество, стояло в числе первостепенных мотивов деятельности людей и сообществ. Пожалуй, впервые на концептуальном уровне анализ безопасности был предпринят Томасом Гоббсом, который исследовал генезис безопасности от чисто физического явления к общественному и по-казал взаимосвязь и взаимообусловленность безопасности личности, общества и государства. Рассматривая безопасность как социальное явление,
Т. Гоббс установил ее институциональную природу, связал эффективность обеспечения безопасности с вырабатываемыми обществом нормами поведения. Это объясняет то, что длительное время безопасность рассматривалась как исключительная прерогатива деятельности государства. В этом отношении примечателен пример России, в которой со времени образования единого государства и вплоть до XX века безопасность была исключительной функцией государства. Так, литераторы и публицисты XVI века обращались лишь к вопросам о характере власти и ее взаимоотношению с подданными, с целью обоснования данной власти как единственно справедливой и законной. Наиболее известные литературные произведения этого времени «Сказание о Магмет Салтане» Ивана Пересвета и переписка Ивана Грозного с Князем Курбским культивируют идею богодаиности власти, моральной, но не правовой ответственности царя за свои действия, Иван Пересветов в качестве институционального обоснования этой идеи приводит пример построения системы безопасности, существующей при турецком султане, включая не только силы и средства обеспечения стабильности власти, но и судопроизводства. Очевидно, что в тот исторический период в России формировалась система безопасности, весьма близкая к этой модели, которая была основана на самодержавии и автократической форме правления.
Такой концептуальный подход к проблеме безопасности обусловил развитие соответствующих государственных институтов. Например, Иван Грозный учредил «тайную канцелярию», Петр I - «тайный приказ», Александр I — специальное отделение жандармской полиции. К сожалению, этот подход сохранялся в годы советской власти, что объясняет крайне слабое развитие отрасли знания о безопасности. Удивительно, но даже в таких фундаментальных энциклопедических изданиях, как «Советская военная энциклопедия», «Военный энциклопедический словарь», отсутствует понятие безопасности. Проблема безопасности сводилась лишь к чисто технической процедуре. Именно в этом ключе трактуется «безопасность» в очень авторитетном издании «Словарь русского языка», Л «Энциклопедический философский словарь» вообще не включает этого понятия, что означает лишь то? что данный феномен не рассматривался в качестве социального явления, не имел мировоззренческого содержания.
В современной России не случайно возрастает интерес к проблемам обеспечения безопасности. Очевидно, что концептуализация либерального подхода к проблеме безопасности и ее обеспечению включает в сферу деятельности безопасности не только государство, но и гражданское общество, и личность. Данное обстоятельство отражено и Федеральным законом «О безопасности» 1992 года. Эти обстоятельства сделали актуальными теоретические изыскания, посвященные исследованию социальной, политической, правовой сущности безопасности. Именно эти аспекты безопасности интересовали таких ее первых российских исследователей, как А.В. Возженников, Ю,И, Дерюгин, BJ1. Манилов, В.И, Митрохин, Г.В. Осипов, B.C. Пирумов, А.А, Прохожев, В.А. Рубанов, ЛИ. Шершенев и др. В результате изменилось содержание поняіия безопасности. Чаще всего она понимается как «состояние, при котором обеспечивается защита жизненно важных интересов государства и гражданского общества в политической, военной, экономическое гуманитарной и других областях»1. Некоторые определяют безопасность как «меру защищенности среды жизнебытия, чести, достоинства, ценностей личности, социальных групп, государства, общества, цивилизации в целом»2. Федеральный закон «О безопасности» безопасность рассматривает как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз» .
На наш взгляд, как явление социально-политического порядка, безопасность означает ничто иное, как состояние защищенности, реализуемое через систему общественных отношений, институционально закрепленных в морали, политике, праве, экономике и пр. Так, сегодня личность, общество и государство рассматриваются в качестве основных объектов безопасности. Между тем субъект безопасности может изменяться, модифицируясь многими факторами- Социальная сущность безопасности состоит в том, что основным ее элементом является интерес, рассматриваемый как осознанная потребность, формируемый как результат рефлексии субъекта безопасности на его социальное бытие, В то же время социальная природа интереса обусловливает и социальные способы его реализации. В государстве защита интереса становится систематической, которая обеспечивается формированием институциональной системы: экономическая система, политическая система, правовая система. Очевидно, что поскольку «интерес» относится к сфере общественного сознания, то фундаментальную роль в генезисе системы безопасности играет концептуальный идеологический фактор, который имеет такие модификации, как мораль, религия, философия, политическая идеология.
Институционально-правовая структура российской образовательной политики
Российская образовательная политика является важной частью социальной политики, а ее влияние на жизнь общества трудно переоценить в контексте модернизационных процессов. Как было показано в предыдущем параграфе, политическое значение образования определяется тем, что оно является существенным условием интеграции социокультурного пространства страны. Именно это объясняет пристальное внимание политиков и официальной власти к данной сфере.
Начиная со времени принятия Федерального закона 1992 г. «Об образовании», образовательная политика фактически ориентирована на применение опыта США в реформировании системы образования. Само реформирование было обусловлено не столько потребностями совершенствования образовательного процесса, поскольку он оставался на достаточно высоком уровне, сколько необходимостью внедрения альтернативной идеологической парадигмы в сферу образования. Она состояла в воспитании подрастающего поколения в духе индивидуальной свободы. Это реализовывалось отменой ношения формы, устранением из образовательной системы воспитательной функции, отменой обязательности посещения многих занятий и пр.
Институционально-правовая структура образовательной политики России определяется устанавливаемыми Законом принципами, в числе которых: гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, свободное развитие личности; адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся; свобода и плюрализм образования; демократический, государственно-общественный характер управления образованием" Таким образом, следует признать, что редакция Закона «Об образовании» 1992 года институализируст разгосударствление образования. В частности, это выражено в исключении из Закона принципа бесплатности образования. Данная позиция государства была подтверждена принятой в следующем году Конституцией РФ, которая статьей 42 закрепляет данный принцип, гарантируя лишь начальное бесплатное образование. Однако деструктивность такого подхода в отношении интересов национальной безопасности была понята уже через несколько лет, В 1996 г. был принят Закон РФ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании"», который устанаативает право граждан на получение бесплатного среднего образования. Фактически в контексте рыночных отношений в сложившихся институциональных правовых условиях образование имеет юридический статус услуги, что является не фактором его развития, а деградации, поскольку, во-первых, не определен более широкий правовой спектр ее функционирования и, во-вторых, такой статус не соответствует готовности большей части общества к его реализации.
Экономическая политика государства в отношении образования также вызывает опасения. Ее можно интерпретировать как угрозу национальной безопасности. Так, если в 1970 г. расходы на образование были равны 7 % от ВВП, то в 1994 г. - 3,4 %, а в настоящее время - 3,1 % (для сравнения: доля расходов на образование в США, Франции, Великобритании составляет 5,3-5,5 % от ВВП). Выделяемая на образование сумма в бюджетах 90-х гг. была в 2-3 раза меньше необходимой .
Согласно нашей концепции, образовательная политика представляет собой деятельность органов государственной власти, общественного управления и граждан по регулированию общественных отношений в сфере образования в целях социального, экономического и культурного развития, осуществляемая на основе концептуализации национальных интересов как процесса формирования системы идей о месте, роли и значении образования в системе обеспечения жизненно важных интересов личности, общества и государства,
Рассмотрим институционально-правовую структуру российской образовательной политики в контексте формируемых на ее основе образовательных отношений. Следует отметить, что образовательное право уже давно является предметом анализа не только юристов, но и педагогов. Изучение образовательного права предусмотрено программами как юридических, так и педагогических факультетов и вузов. Кроме того, примечательно, что как дисциплина «Образовательное право» является федеральным компонентом специальности «Юриспруденция». Некоторые исследователи, отмечая социальную значимость и уровень развития образовательного права, говорят о необходимости его кодификации: «...одной из насущных задач современного этапа общественного развития Российской Федерации стало согласование действующей системы нормативно-правового регулирования образовательной деятельности с реалиями общественного развития. Возникла, следовательно, необходимость систематизации и кодификации норм права, действующих в области образования.
Международные политико-правовые подходы к реализации национальных интересов в сфере образования
По некоторым оценкам, за последние 10-15 лет глобализация стала оказывать большее влияние на национальные системы образования41. Данное влияние определяется необходимостью национальных государств адаптировать ценности, лежащие в основе образовательной политики, которые не всегда соответствуют аксиологическим доминантам трансформирующихся обществ. Многими исследователями такая тенденция расценивается как вызов, с которым впервые столкнулась высшая школа за всю историю своего существования. В данном контексте вполне обоснованным звучит вопрос, задаваемый многими отечественными и зарубежными учеными, достигнет ли высшая школа в нынешнем веке процветания или будет отдана на откуп транснациональным провайдерам .
Видя индикатор данной проблемы в положении института университета, некоторые авторы полагают, что для правильной постановки проблемы трансформаций современного образования следует различать несводимые процессы интернационализации и глобализации в этой сфере". В целом это несводимые процессы. Интернационализация охватывает три периода. Первый период связан с образованием первых университетов и распространением латыни, в течение которого доступ к образованию был достаточно свободен. Второй этап ознаменован периодом между XVIII веком и Первой мировой войной» Он характеризуется усиливающейся тенденцией экспорта развитыми странами принципов построения своих образовательных систем в менее развитые. Интерн ациопшшзация здесь отмечена международной мобильностью студентов. Третий этап - окончание Второй мировой войны - начало 90-х годов, связан с активизацией интернационализации. Прежде всего, это обусловлено распадом колониальной системы, что определило новую тенденцию увеличения международной мобильности студентов из бывших колоний. Интернационализация образования в этот период проявлялась как формирование единых образовательных стандартов, когда университеты были вынуждены перестраивать свои учебные планы и программы с целью их адаптации к иностранным студентам.
Некоторые исследователи 90-е годы прошлого века связывают с началом нового этапа интернационализации высшего образования, с его глобализацией. Одни из них полагают, что глобализация должна рассматриваться как более высокая форма интернационализации . Другие полагают, что это несводимые процессы45. Очевидно, следует согласиться с тем, что интернационализация, в отличие от глобализации, представляет собой такое мироустройство, когда доминирующая роль принадлежит национальным государствам , В отличие от нее? глобализация основана на всемирном разделении труда, предполагая трансформацию мирового порядка. Существенно в данном процессе то, что национальные границы перестают играть существенную роль. И.А. Майбуров полагает, что интернационализацию в сфере высшего образования можно представить как «интеграцию отдельных вузов и систем образования отдельных стран, а глобализацию - как их конкуренцию»4 - Интересна и другая точка зрения, согласно которой глобализация рассматривается как стандартизация, экономическая интеграция и кросс-культурная проницаемость, а интернационализация - как построение взаимоотношений между двумя и большим числом государств, связанных общей целью, в числе которых - формирование единого образовательного пространства.
Вполне уместно в контексте представленных подходов рассмотреть различные аспекты глобализации. Мы не видим обоснованных оснований против экономического, политического, культурного и технологического аспектов, выделяемых И.А. Майбуровым в цитированной статье.
Экономический аспект глобализации есть стремление транснациональных корпораций, государств и региональных интегрированных группировок к экономической активности вне своих границ, институционально оформленное созданием офшорных зон, фритредерской политикой многих государств, устранением межеграновых барьеров для инвестиций и пр. В результате этих процессов в сфере образования появляются две противоборствующие силы - исторически сложившийся национальный сектор образования и новые силы, как правило, образовательные корпорации, различные провайдеры высшего образования, в том числе корпоративные и виртуальные университеты. При этом вопрос о том, какая из этих конкурирующих сил возобладает, определяется формирующейся средой глобализации:
- растущая взаимосвязь и взаимозависимость национальных экономических систем;
- усиление мобильности основных факторов роста производства - капитала, рабочей силы, технологий, информации;
- поворот мирового сообщества к повсеместному использованию рыночных механизмов и демократии в противовес командным и регулируемым экономическим структурам;
- возникновение и развитие национальных экономик открытого типа, дальнейшая либерализация торговли и сферы услуг;
- появление феномена стимулирования потребительского роста.
В контексте этого кажется справедливым замечание, что «...действие экономического аспекта глобализации на будущее соотношение сил в сфере высшего образования во многом будет определяться способностью и желанием общества (в лице государства) оказать соответствующую финансовую поддержку традиционной высшей школе».
