Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика финансового контроля как функции финансов 22
1. Социально-экономическая сущность финансов и финансовой системы. Функции финансов 22
2. Финансовая деятельность государства и роль государственного финансового контроля в ее осуществлении 41
3. Система и принципы государственного финансового контроля в зарубежных странах. Органы, осуществляющие государственный финансовый контроль за рубежом 48
Глава 2. История развития государственного финансового контроля в России 62
1. Государственный финансовый контроль в период 17-19 веков 62
2. Государственный финансовый контроль в России на рубеже 19-20 веков 84
3. Государственный финансовый контроль в советский период 96
Глава 3. Государственный финансовый контроль как функция социального управления 103
1. Общее понятие управления, его функции и методы. Контрольная функция управления
2. Характеристика и классификация управленческих отношений в сфере финансовой деятельности 135
3. Государственный финансовый контроль как важнейшее условие реализации финансовой политики государства и средство борьбы с правонарушениями в сфере финансовой деятельности 151
4. Правовая форма финансового контроля 225
Глава 4. Финансовый контроль - подотрасль финансового права 23 5
1. Понятие финансового контроля как подотрасли финансового права 235
2. Виды, формы и методы финансового контроля 253
3. Контрольное правоотношение 278
4. Задачи и функции органов государственного финансового контроля в Российской Федерации, их взаимодействие с органами внутренних дел 292
Заключение 332
Библиография 340
Приложения 372
- Финансовая деятельность государства и роль государственного финансового контроля в ее осуществлении
- Государственный финансовый контроль в России на рубеже 19-20 веков
- Характеристика и классификация управленческих отношений в сфере финансовой деятельности
- Виды, формы и методы финансового контроля
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В конце 80-х годов Российская Федерация вступила в период коренных преобразований, связанных с переходом от административно-командной системы к рыночным отношениям. Этот переход сопровождается социальными потрясениями - распадом Советского Союза, возникновением на его территории новых государств, ликвидацией Совета Экономической Взаимопомощи,
изменением расстановки сил на международной арене.
В самой России вместо плановой системы хозяйствования создается механизм финансово-экономического регулирования товарных и денежных потоков, проводится либерализация внешнеэкономической деятельности, формируется частная собственность. Наряду с определенными положительными результатами усиливаются негативные процессы в экономике, в социальной сфере, в отношениях центра и регионов. Продолжается падение производства, свертываются инвестиции, снижается жизненный уровень населения, растет безработица. Кризис вызван не только ошибками в экономической политике, которые привели к накоплению структурных диспропорций в системе воспроизводства, снижению ее эффективности, конкурентоспособности выпускаемой продукции, к масштабному росту внутреннего и внешнего долга, но и ослаблению системы государственного управления7.
Существуют различные мнения о путях вывода страны из кризиса. Однако представляется необходимым прежде всего усиление роли государства в процессе формирования и развития рынка, его социальной ориентации, что включает в себя усиление государственного финансового контроля за законностью управления государственной собственностью и ее использованием, за своевременной и в полном объеме уплатой налоговых платежей, формирования и исполнения реального бюджета для создания в целом условий устойчивого функционирования экономики, ее финансово-кредитной сферы. Вместе с тем следует подчеркнуть, что усиление государственного регулирования в сфере экономических, в том числе финансовых, отношений требует наличия адекватной требованиям сегодняшнего дня нормативно-правовой базы, эффективных механизмов правового регулирования, а также системы действенного контроля.
Создание стабильного экономического потенциала позволит обеспечить должный уровень обороноспособности страны, ее территориальную целостность, защиту интересов России за рубежом, социально-экономическую базу нашего общества, развитие нации. Все это диктует необходимость разработки государственной стратегии в области экономической безопасности России.
Одной из угроз экономическому положению страны является расширяющаяся криминализация экономических отношений. Следствием сложившихся отношений является возникновение тенденции подчинения экономической политики государства специфическим экономическим интересам криминальных структур, что, в свою очередь, исключает реформирование материально-технической базы производства в направлении формирования современной технической структуры и ведет к негативным для общества социально-экономическим последствиям. В этой связи
проблема преодоления криминализации экономики становится одной из ключевых.
Решение названных задач связано с усилением управляющей, организующей роли государства при помощи таких экономических, рыночных институтов, как финансы, деньги, налоги, кредиты и т.д. "Регулируя и направляя потоки денежных средств для образования фондов, которые потом используются на нужды общества, государство, таким образом, стимулирует или, наоборот, сокращает деятельность по определенным направлениям"2.
Преступления в сфере экономики наносят наибольший ущерб национальным интересам. В течение последних нескольких лет он достигает 5% валового внутреннего продукта, что почти соответствует размерам бюджетного дефицита. Появились новые виды правонарушений, такие, как ложное банкротство, нарушения в процессе приватизации и инвестирования; сокрытие доходов от налогообложения; отмывание капиталов с использованием зарубежных кредитных организаций; злоупотребления в сфере страхового дела, рынка ценных бумаг, во внешнеэкономической сфере; увеличилось количество хищений и мошенничеств в банковско-кредитной, бюджетной сферах.
Названные виды преступлений создают финансовую базу для возникновения, существования и развития организованной преступности и коррупции, поэтому борьба с ними должна вестись по различным направлениям, в том числе путем использования инструментария финансового права в целях ликвидации причин и условий, способствующих совершению экономических преступлений.
Финансово-кредитная система во многом развивалась спонтанно, по законам стихийного рынка при сравнительно слабом влиянии государства и сильном участии теневого рынка, высокой степени коррумпированности
государственных чиновников. В результате система не могла не испытать сильного криминального влияния как извне, так и изнутри ее самой. В результате произошли деформации денежных, финансовых, валютных, фондовых рынков и других сфер экономики. Криминализация финансовой сферы - это достаточно сложный комплекс различных причин, факторов, формирующихся под влиянием общеэкономических условий, правовых коллизий, политической и финансовой нестабильности. Следовательно, устранение сложившихся деформаций должно стать целью государственной политики в данной области.
Одним из таких направлений, как отмечалось ранее, является усиление финансового контроля и, в первую очередь, государственного финансового контроля3.
Состояние разработки проблемы. В отличие от современного этапа развития проблемам правового регулирования финансового контроля и в том числе государственного финансового контроля в дореволюционной России и в советский период уделялось достаточное внимание учеными различных отраслей науки, в первую очередь философии, экономики и юриспруденции.
Значительный интерес представляют работы ученых, исследовавших развитие финансового контроля в дореволюционной России. К ним относятся: Н.Я. Алышевский, А.О. Альский, Э.Н. Берендтс, И.С. Блиох, СИ. Иловайский, Э.Э. Понтович, В.А. Сакович , М.М. Сперанский, А.И. Коняев, А.П. Погребинский, И.С. Иловайский, В.А. Татаринов, Н.Д. Чечулин, И.И. Янжул, чьи труды позволяют изучить опыт становления государственного финансового контроля в России в целях выявления закономерностей его развития и специфики осуществления.
Философский аспект проблемы применения финансового контроля в системе социального управления исследовался автором на основе работ
таких ученых философов, как В.Г. Афанасьев, И. Новик, Н.Н. Трубников и другие.
Экономический аспект проблем финансового контроля в России раскрывается в работах экономистов Л.И. Абалкина, Д.А. Аллахвердяна, И.А. Белобжецкого, Э.А. Вознесенского, Н.Г. Гаджиева, А.З. Дадашева, Л.А. Дробозиной, В.М. Родионовой, А.С. Наринского, Д.Г. Черника и других.
Существенный вклад в понимание финансового контроля как функции государства, основных направлений ее правового регулирования внесли представители теории права и государства: Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, М.А. Аржанов, М.И. Байтин, Н.Н. Вопленко, М.П. Карева, А.П. Косицын, B.C. Петров, A.M. Васильев, С.Ф. Кечекьян, Г.В. Мальцев, В.М. Горшенев, И.С. Самощенко, Ю.А. Тихомиров, Ю.Г. Ткаченко, Ю.К. Толстой, И.Б. Шахов, P.O. Халфина и другие.
В процессе работы широко использовались, анализировались выводы и положения о конституционных основах финансового контроля, а также о финансовом контроле как функции государственного управления, о правовом регулировании деятельности органов, осуществляющих финансовый контроль, содержащиеся в трудах ученых по конституционному, административному праву и управлению, а также иных отраслей права: А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, В.П. Божьева, И.И. Веремеенко, В.Н. Григорьева, И.Я. Дюрягина, А.А. Кармолицкого, Е.И. Козловой, Ю.М. Козлова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, A.M. Омарова, Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной, Г.А. Туманова, В.И. Фадеева, Е.В. Шориной, В.Ф. Яковлева и других.
Юридические аспекты состояния и развития финансового контроля и в том числе государственного финансового контроля как института финансового права освещены в фундаментальных трудах представителей науки финансового права: В.К. Андреева, Н.М. Артемова, В.В. Бесчеревных, К.С. Вельского, Л.К. Вороновой, А.В. Брызгалина, П.М. Годме, О.Н. Горбуновой, A.M. Гурвича, Т.С. Ермаковой, СВ. Запольского, М.В.
Карасевой, А.Н. Козырина, Т.В. Конюховой, Н.А. Куфаковой, М.И. Пискотина, Е.А. Ровинского, Э.Д. Соколовой, Г.А. Тосуняна, Н.И. Химичевой, СО. Шохина, С.Д. Цыпкина и других.
В последнее время наблюдается активизация научных изысканий в сфере финансового права в целом и финансового контроля в частности. Вместе с тем, исследования последних лет посвящены, как правило, анализу и освещению отдельных направлений осуществления финансового контроля, характеристике отдельных органов, его осуществляющих. Следует отметить труды СО. Шохина, Н.Д. Погосяна, А.Д. Соменкова и других.
Отдельные аспекты правового регулирования государственного финансового контроля, необходимость его осуществления в рыночных условиях рассмотрены и обоснованы в работах таких зарубежных авторов, как П. Браунинг, Э. Долан, Д. Ирвин, Дж. Кейнс, Д. Коэн, К. Кэмпбелл, Р. Дж. Кэмпбелл, Б. Мильнер, М. Минц, Дж. Риггс, А. Смит, Л. Эрхард.
В работе использовались исследования немецких, американских, английских, болгарских, чешских, украинских и белорусских ученых по проблемам финансового права и финансового контроля.
Освещение вопросов о роли государственного финансового контроля в борьбе с правонарушениями в сфере финансовой деятельности стало возможным благодаря изучению работ по уголовному праву и криминологии А.И. Алексеева, Б.В. Волженкина, Л.Д. Гаухмана, И.И. Кучерова, В. Д. Ларичева,В.В. Лунеева,М.В. Образцова,ВИ. Попова.
Вместе с тем, в настоящее время отсутствуют работы, посвященные комплексному исследованию государственного финансового контроля в системе государственного управления финансами в современных условиях формирования рыночных отношений в нашем обществе, а также анализирующие его роль в борьбе с экономическими правонарушениями, в том числе с организованной преступностью и коррупцией.
Предмет и объект исследования. Понимаемый в философском плане как часть объективной реальности, вовлеченной в орбиту предметно
чувственной деятельности (теоретической и практической), предметом исследования является система общественных отношений, складывающихся в процессе осуществления государством контрольной функции в процессе управления финансами с помощью правового регулирования данных отношений. Соответственно объектом исследования является правовая основа деятельности государства, его контрольных и правоохранительных органов по осуществлению государственного финансового контроля.
Цель исследования заключается в том, чтобы на основе анализа нормативно-правовых актов, содержащих финансово-правовые нормы, которые регламентируют осуществление государственного финансового контроля в настоящее время, определяющих полномочия контрольных и правоохранительных органов в данной сфере, на основе зарубежного, а также исторического опыта и современной практики, охарактеризовать место государственного финансового контроля в системе государственного управления финансами, определить роль данного контроля в борьбе с экономическими правонарушениями в целях обеспечения экономической безопасности страны.
Поставленная цель определила задачи исследования, заключающиеся в следующем:
изучить зарубежный опыт организации государственного финансового контроля, структуру его органов, принципы построения, формы и методы их функционирования, что позволяет выявить общие цели и задачи государственного финансового контроля в различных странах, а также использовать зарекомендовавший себя положительный опыт его проведения;
поскольку состояние финансов влияет на состояние финансового контроля, то раскрытию содержания финансового контроля как подотрасли финансового права должен, в первую очередь, предшествовать анализ финансов, их сущности и функций, в том числе контрольной функции;
изучить и проанализировать опыт становления и развития государственного финансового контроля в дореволюционной России, что
позволяет выявить общие закономерности его развития в нашей стране на различных этапах, преемственность и традиции в его организации, с целью возможного использования оправдавших себя институтов и принципов финансового контроля;
поскольку государственный финансовый контроль является одной из функций государственного управления для более глубокого познания его сущности необходимо проанализировать государственное управление, его функции, субъектов и объектов управления в процессе осуществления контроля, а также возникающие при этом прямые и обратные связи;
охарактеризовать и классифицировать управленческие отношения, складывающиеся в процессе осуществления финансовой деятельности;
определить роль государственного финансового контроля в реализации финансовой политики государства;
проанализировать правовую форму финансового контроля;
охарактеризовать финансовый контроль как подотрасль финансового права;
определить роль и значение государственного финансового контроля как средства борьбы с правонарушениями в сфере финансовой деятельности, проанализировать практику использования возможностей финансового контроля по предупреждению и пресечению названных правонарушений в совместной деятельности правоохранительных и иных контрольных органов.
Методологической основой исследования послужили учения философов, экономистов и юристов, внесших значительный вклад в становление и развитие диалектической теории познания, включающей такие ее методы, как системный, сравнительного правоведения, исторический, а также специальные методы познания: формально-юридический, функционально-структурный, социологический. Принципиальным подходом к исследованию проблем развития финансового контроля послужили выводы о соотношении права и экономики, как формы и содержания. Так, автором широко использовались основополагающие выводы, содержащиеся в трудах
видных теоретиков западной и российской экономических школ, о понятии и значении финансов, финансовой деятельности и финансовой политики в управлении делами общества для достижения стоящих перед ним целей и задач.
Исследуя данную проблему, автор опирался на Конституцию Российской Федерации, значительный массив нормативных актов, содержащих нормы административного, финансового, муниципального права по вопросам организации и осуществления всех видов финансового контроля, в том числе государственного финансового контроля. Характеристика зарубежных органов финансового контроля, принципов его осуществления базируется на анализе конституций зарубежных стран, Лимской декларации. Исторический подход к рассмотрению места и роли государственного финансового контроля в системе государственного управления основывается на изученных соответствующих нормативных актах 17 - начала 20 веков и работах ученых дореволюционного периода.
Настоящее исследование основывается также на работах криминологов, представителей уголовного права, в которых исследуются причины, способствующие росту экономической преступности, формированию коррупции и организованной преступности. Выводы о значении финансового контроля в борьбе с названными правонарушениями базируются на материалах правоприменительной и правоохранительной практики, а также примерах взаимодействия и сотрудничества правоохранительных и контрольных органов.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно является первой обобщающей работой, посвященной проблеме правового регулирования государственного финансового контроля в современных условиях формирования рыночных отношений, в которой комплексно анализируются вопросы соотношения финансового контроля как функции финансов, важнейшей функции государственного управления, которая облекается в соответствующую правовую форму. Впервые
обосновывается вывод о финансовом контроле как подотрасли финансового права. Сделанные в работе выводы о сущности государственного финансового контроля как инструменте повышения управляемости государством экономикой переходного периода, позволили доказать объективную необходимость использования методов государственного финансового контроля в борьбе с правонарушениями в сфере финансовой деятельности, а также необходимость усиления взаимодействия правоохранительных органов, в первую очередь органов внутренних дел, с органами финансового контроля.
Научная новизна диссертационного исследования состоит также в сформулированных автором теоретических положениях и практических предложениях, выносимых на защиту. К ним относится следующее.
1. Одной из угроз экономическому положению страны является расширяющаяся криминализация экономических отношений, возникшая тенденция подчинения экономической, в том числе финансовой, политики государства специфическим экономическим интересам криминальных структур. В работе делается вывод о том, что решение данной проблемы связано, в первую очередь, с усилением управляющей, организующей роли государства, использующего одновременно не только рыночные инструменты, такие как финансы, налоги, кредиты и т.п., но и властные полномочия, направленные на создание новой системы государственного финансового контроля в условиях рынка. Результатом этой политики должно стать формирование государственного финансового контроля, соответствующего современному этапу развития общества и являющегося не только элементом рыночных отношений, но и стабилизирующим фактором дальнейшего развития общества.
2. Дан анализ организации, принципов деятельности зарубежных контрольных органов, на основании чего делается вывод о возможности и необходимости использования зарубежного опыта проведения государственного финансового контроля в условиях рынка.
3. На основании подробного анализа становления и осуществления государственного финансового контроля в России, делается вывод о том, что современному периоду предшествовали три этапа его развития: 1)17- конец 19 века; 2) конец 19 - начало 20 века; 3) советский период. Исторический подход к исследованию названных проблем позволяет выявить положительный опыт в проведении государственного финансового контроля, тенденции и закономерности его функционирования в целях возможного его использования и избежания повторения принятия ошибочных решений. Одной из причин неэффективного действия Государственного финансового контроля на рубеже 19-20 веков, явилось его включение в систему исполнительной власти. Исполнительные органы, отвечающие за исполнение бюджета, контролировали, по сути, сами себя, что негативно сказалось на действенности контроля. Повторение опыта создания единого контрольного органа в современной России на базе Министерства финансов России, как предлагают некоторые ученые, не будет способствовать формированию государственного финансового контроля на подлинно демократических принципах.
4. Отмечая, что управлению финансами свойственны общие принципы, функции социального управления, наличие прямых и обратных связей, автор обосновывает вывод о том, что финансовый контроль как одна из функций управления способствует получению субъектом управления информации об истинном положении дел для достижения целей управления, обеспечения устойчивости и упорядоченности финансовой системы.
5. Обосновывается вывод о том, что совокупность финансово-правовых норм, регулирующих проведение финансового контроля, в том числе государственного финансового контроля, в процессе осуществления финансовой деятельности, образуют подотрасль финансового права. Данная подотрасль финансового права имеет сложную структуру, включающую финансово-правовые нормы, которые входят в общую и в особенную части финансового права. Называются критерии, позволяющие отличать нормы
общей и особенной частей названной подотрасли финансового права. Обосновывается специфика финансово-правовых норм, регулирующих финансовый контроль в сфере бюджета, налогообложения, банковской системы, страхования, валютных операций, делается вывод о соотношении понятий «контроль» и «надзор».
6. Финансовый контроль является сложной категорией. С одной стороны, это функция государственного управления в области финансов, по отношению к которому финансовый контроль выступает средством, инструментом реализации политики государства. С другой стороны, сам финансовый контроль можно рассматривать как управленческую деятельность, имеющую свои цели, методы, способы, формы реализации. Автор впервые предпринимает попытку рассмотрения финансового контроля в системе категорий «цель - средство - результат» и делает вывод, что целью финансового контроля является установление правопорядка в процессе осуществления финансовой деятельности.
7. Дан анализ функционирования системы контрольных органов, на основании которого делается вывод о том, что в настоящее время законодательно не закреплена превентивная функция финансового контроля (за исключением деятельности Счетной палаты РФ), а также не предусмотрен механизм ее реализации. Обосновывается необходимость расширения, дополнения полномочий Счетной палаты РФ.
8. Делается вывод, что реформирование экономики России без создания адекватного механизма контроля и защиты от противоправных посягательств создало благоприятные условия для роста экономической преступности. Легальный сектор экономики, образующий налогооблагаемую базу, постепенно сужается. Это усугубляет бюджетный кризис, тормозит развитие производства, обостряет все социальные проблемы.
9. Анализируя практику применения государственного финансового контроля в борьбе с правонарушениями в сфере финансовой деятельности, в диссертации делается вывод, что многочисленные неудачи и провалы
государства в ходе реформ вызываются не частными и всякий раз новыми ошибками отдельных чиновников, но одной общей фундаментальной причиной - крайне низкой эффективностью функционирования государственного аппарата, воздействующей на все сферы жизни и усугубляющей действие всех негативных факторов. Длительное осуществление чрезмерно жесткой финансовой политики создало острую и продолжительную нехватку денег, что привело к фактическому возрождению нерыночного, административного характера регулирования и управления хозяйством: важнейший и наиболее дефицитный ресурс развития -деньги - стал распределяться государственными чиновниками точно так же, как в централизованно планируемой экономике распределялись дефицитные товары. Как следствие, это создает питательную среду для возникновения коррупции. По сути, основное отличие государственного управления сегодняшней экономикой от управления централизованно планируемой экономики заключается в том, что если при социализме госаппарат распределял материальные ресурсы, то сегодня он распределяет денежные фонды. Это связано также с тем, что основным источником накопления первоначального капитала в нашем обществе стали государственная собственность и средства бюджета. Криминализация России вызвана, в первую очередь, тяжелым состоянием ее социально-экономической сферы, поэтому оздоровление экономики, финансов должно рассматриваться как важнейший резерв декриминализации общества. В финансовой политике необходим поворот от безграничного либерализма первых лет перестройки к усилению государства в регулировании рыночных отношений, в том числе совершенствованию государственного финансового контроля. Автор называет и характеризует конкретные формы и методы финансового контроля по их выявлению и пресечению.
10. Предпринятый анализ правонарушений, совершаемых в процессе финансовой деятельности, свидетельствует, что названные правонарушения содержат признаки сразу нескольких противоправных деяний.
Следовательно, эффективная борьба с ними возможна только совместными действиями органов внутренних дел и иными государственными органами, осуществляющими государственный финансовый контроль. Рассматривая практику этого взаимодействия, диссертант предлагает конкретные меры его совершенствования.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что оно вносит определенный вклад в теорию финансового права, поскольку является первым комплексным исследованием финансового контроля, в том числе государственного финансового контроля, как подотрасли финансового права. Сделанные в работе выводы: 1) о финансовом контроле как проявлении контрольной функции финансов, 2) о роли государственного финансового контроля в осуществлении финансовой деятельности в условиях формирования рынка; 3) о возможности использования исторического опыта становления и развития государственного финансового контроля в России; 4) о государственном финансового контроле как функции социального управления; 5) о правовой форме финансового контроля; 6) о финансовом контроле как подотрасли финансового права; 7) о роли государственного финансового контроля в борьбе с правонарушениями в сфере финансовой деятельности; 8) о необходимости взаимодействия органов внутренних дел с другими органами государства при осуществлении государственного финансового контроля - углубляют наши представления о правовом регулировании государственного финансового контроля на современном этапе развития нашего общества.
Материалы и выводы диссертации могут быть использованы: 1) в дальнейшей разработке теоретических проблем подотраслей и институтов финансового, административного, уголовного права, криминологии и управления, а также экономической теории; 2) в процессе преподавания различных учебных курсов, в том числе по названным ранее отраслям права; 3) высказанные предложения о роли государственного финансового права в предотвращении и пресечении правонарушений в сфере финансовой
деятельности могут быть учтены в правоохранительной и правоприменительной деятельности органов внутренних дел и иных государственных органов при осуществлении финансового контроля; 4) выводы о совершенствовании взаимодействия органов внутренних дел и иных контрольных органов могут быть использованы в дальнейшей правотворческой деятельности по данным вопросам, а также предложения по совершенствованию законопроекта о государственном финансовом контроле.
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты исследования о необходимости и путях совершенствования государственного финансового контроля в предотвращении и пресечении правонарушений в сфере финансов использованы ГУЭП МВД России в подготовке аналитических и методических материалов об экономико-правовых проблемах борьбы с организованной преступностью во внешнеэкономической сфере, которые были направлены во все подразделения ГУЭП МВД республик, УВД областей и краев в 1996 году.
Некоторые положения диссертационного исследования были использованы автором при подготовке экспертных заключений в 1998 и 1999 годах на Концепцию дальнейшего развития алмазно-бриллиантового комплекса России до 2005 года, а также Концепцию федеральной целевой программы реструктуризации и реформирования промышленного сектора уголовно-исполнительной системы до 2005 года, которые в настоящее время утверждены Правительством Российской Федерации.
Теоретические положения и выводы диссертации использованы при подготовке учебных программ, иных методических материалов по финансовому и налоговому праву, в научно-исследовательской деятельности а также при проведении всех видов занятий в Московском институте МВД России, на факультете международных экономических отношений в МГИМО (Университет) МИД России.
Важнейшие положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в двух монографиях, в двух главах учебника по
финансовому праву, в четырнадцати учебных пособиях, научных статьях и других опубликованных работах.
Многие выводы диссертации апробированы на научных заседаниях, конференциях как в Российской Федерации, так и за рубежом, в частности, на конференциях, посвященных проблемам борьбы с организованной, экономической преступностью и коррупцией в вузах МВД России (1994-1998 годы); на международных конференциях по проблемам развития финансового права в МГЮА, МГУ и Академии правовых наук Украины (Харьков) в 1998 году.
Результаты диссертационного исследования были использованы при чтении лекций по проблемам совершенствования государственного финансового контроля в Российской Федерации и взаимодействия контрольных органов разных стран на современном этапе в Федеральном центре подготовки сотрудников правоохранительных органов США (г.г. Брансвик, Атланта - 1995 год), на филиале Института международного права и экономики в г. Куопио (Финляндия) в 1997 году.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования и состоит из введения, четырех глав, включающих четырнадцать параграфов, заключения и библиографии.
Финансовая деятельность государства и роль государственного финансового контроля в ее осуществлении
Финансовая деятельность государства представляет собой процесс собирания, распределения (перераспределения) и использования денежных фондов (финансовых ресурсов), обеспечивающих практическое выполнение функций и задач, стоящих перед государством . Характеризуя финансовую деятельность государства, необходимо подчеркнуть, что это особый вид государственной деятельности, поскольку ею занимаются органы государства трех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной в пределах своей компетенции.
Финансовая деятельность вызвана объективной необходимостью распределения и перераспределения национального дохода, удовлетворения не только личных, индивидуальных потребностей граждан, но и потребностей общества в целом.
Осуществление государством финансовой деятельности есть одно из проявлений выполнения им экономической функции. Под функцией государства традиционно понимается направление его деятельности, в которых выражается его цели и задачи23. Принято выделять различные функции государства, среди которых одной из самых стабильных (с точки зрения своего существования) и одновременно изменчивой в зависимости от содержания является экономическая функция государства24. Как отмечает Ю.А. Тихомиров, «каждая страна пытается определить свой курс в отношении экономики. Пассивное наблюдение, контроль, огосударствление, содействие и поддержка - вот спектр используемых средств»25. Основное предназначение государства в сфере экономики, в том числе в сфере финансов - установление основ их функционирования. Исследователями выделяются следующие основные сферы деятельности государства в рыночной экономике современных стран: 1) установление правил экономической «игры», т.е. издание нормативных актов, определяющих поведение субъектов экономической, хозяйственной деятельности и распространяющиеся на всех участников экономических отношений; 2) контроль за соблюдением установленных правил и защита участников экономических отношений от любых противоправных нарушений; 3) осуществление права собственности (государственной) наравне с другими участниками экономического оборота; 4) экономическое регулирование, поддержка и стимулирование субъектов рыночных отношений . Среди названных направлений основную, определяющую роль в государственном воздействии на экономику, в том числе на финансы, играет правовое регулирование и осуществление контроля, в том числе финансового. К сожалению, на современном этапе, в ходе экономических преобразований «наше государство стремительно уходило из экономики как собственник и как субъект непосредственного хозяйствования. Но, разумеется, в эти же годы государство должно было и прийти в экономику в новом качестве - для установления правовых правил и для обеспечения их соблюдения» . Необходимо согласиться с мнением, что эффективное правовое регулирование экономических, финансовых отношений и осуществление контроля возможно в условиях сильного в экономическом смысле государства, крупного государственного сектора экономики, прямого государственного регулирования банковской, налоговой сфер, обеспечивающих доходы бюджета для обеспечения социальных программ28. По сути государство одновременно выступает составляющим элементом рыночных отношений и «стабилизирующим фактором общественного развития в целом»29.
Одним из направлений деятельности государства, государственного регулирования в сфере экономики наряду с воздействием на отношения в сфере производства, агропромышленного комплекса, транспорта, связи и т.д. выделяют сферу финансов и кредита30. Важнейшей задачей государства на современном этапе экономического развития и, в первую очередь в финансово-кредитной сфере, является определение своего места в системе таких отношений, как: «государство - национальная экономика», «государство - рынок», «государство в рынке». В условиях переходного периода государству необходимо сохранить свое социальное предназначение, что должно быть выражено и сформулировано в его экономической политике, направленной на обеспечение общенациональных интересов, социальных программ. Забвение этих требований ведет к злоупотреблениям, коррупции в процессе перераспределения собственности, управления финансовыми потоками. О социальной роли государства в условиях рынка говорили известные мыслители, экономисты. «Что касается меня, - писал Д. Кейнс, - то я полагаю, что есть известные социальные и психологические оправдания значительного неравенства доходов и богатства, однако не для столь большого разрыва, какой имеет место в настоящее время»31. Для снятия острых общественных противоречий и ослабления социальных неравенств Д. Кейнс предложил новую экономическую стратегию, направленную на сочетание частного интереса с интересами общества" . Л. Эрхард писал, что частный интерес может быть оправдан только тогда, когда он одновременно служит интересам общества33. Согласно «теории справедливости» Джона Роулса любой общественный порядок не должен устанавливать и обеспечивать более широкие перспективы для людей, находящихся в лучшем положении, если эти перспективы не связаны какими-либо позитивными результатами для менее преуспевших членов общества34. В противном случае отдельным группам удается сконцентрировать в своих руках значительные средства, собственность, используя слабости правового регулирования в переходный период, недостаток государственных властных структур и т.п. К сожалению, «теория благоденствия» и «справедливости» значительно разошлись с практикой.
Государственный финансовый контроль в России на рубеже 19-20 веков
Россия на рубеже 19-20 веков вступила в новую историческую стадию своего развития. Промышленный подъем был связан с общим ростом производства и его концентрацией. Капиталистические монополии сложились почти во всех отраслях промышленности. Одновременно растут крупные акционерные банки. В 1901-1904 годах из трех банков создается один -Азовско-Донской банк; в 1910 году путем слияния двух банков - Российско-Азиатский банк, ставший к Первой мировой войне крупнейшим коммерческим банком. В 1914 году свыше 80% всех банковских средств приходились на 12 банков.
В это время идет процесс сращивания промышленных монополий с банковским и финансовым капиталом, финансовой олигархией. Особенности развития капитализма в России состояли в сочетании капиталистических преобразований с пережитками феодализма.
Область государственного хозяйства России значительно расширилась и стала важнейшим источником доходных статей бюджета. Так, доходы от казенных лесов составили в 1913 году 90 млн. рублей, от использования казенных земель - 13,5 млн., от казенной винной монополии чистый доход составил 626 млн. рублей, почта, телеграф дали бюджету 150 млн. рублей.
Государственный контроль составлял обстоятельные обзоры о развитии всех отраслей государственного хозяйства. Они держались в строжайшей тайне и представлялись только верховной власти75. Выявляемые злоупотребления и нарушения в использовании государственных земель, нефтепромыслов и т.п., Государственным контролем лишь констатировались. Он обращался к соответствующим министрам с просьбой не допускать подобных нарушений. По сути государственный финансовый контроль выполнял роль наблюдателя за злоупотреблениями. В частности, Министерство финансов и Министерство путей сообщения настаивали на ограничении деятельности Государственного контроля только наблюдением за соответствием расходов расценочным ведомостям, что превратило осуществление государственного контроля, в частности при строительстве железных дорог, в формальность. Эти же тенденции характерны и для таких государственных отраслей, как «винная монополия», почта, связи и другие.
Такое состояние контроля характерно было и для системы кредитования. Например, к началу 20 века Россия имела развитую систему государственного кредита, представленную Государственным банком, являвшимся центральным эмиссионным учреждением, и двумя земельными банками. В 1896 году вся денежная наличность казначейств была предоставлена в ведение Государственного банка, который должен был снабжать казначейства суммами, необходимыми для их операций. Расчеты с Государственным банком по бюджетным операциям стали вестись при помощи особого централизованного счета департамента Государственного казначейства в Петербургской конторе банка. Каждое казначейство подсчитывало в конце рабочего дня, сколько оно произвело за день государственных расходов и сколько получило за это же время доходов. Проверка в кассовом отношении оборотов текущего счета департамента Государственного казначейства в Государственном банке лежала на центральной бухгалтерии Государственного контроля.
Слияние оборотной наличности казначейств с наличностью Государственного банка давал в его распоряжение значительные суммы так называемой «свободной наличности» Государственного казначейства. Государственный контроль приводил в своих отчетах данные о «свободной наличности» как доказательство богатства и платежеспособности России. Но это была фикция и Государственный контроль использовался руководством страны, в данном случае, в своих политических интересах. Государственный банк широко пользовался «свободными» средствами казначейства. Свои огромные активные учетно-ссудные операции Государственный банк, обладавший небольшими собственными капиталами, развивал не за счет текущих счетов и вкладов частных лиц, а за счет своего «вкладчика» - казны, вкладами которой он пользовался беспроцентно.
Государственный банк подчинялся непосредственно министру финансов, который осуществлял высшее руководство деятельностью банка. Общее управление возлагалось на Совет банка и на Управляющего банком, который являлся Председателем Совета. В Совет входил и представитель от Государственного контроля, который получал содержание от Государственного банка.
Характеристика и классификация управленческих отношений в сфере финансовой деятельности
Управленческие отношения - один из важнейших компонентов характеристики социального управления, его фактическое содержание, так как управление предполагает возникновение и развитие определенных связей между участниками управляемых процессов общественной жизни. Это означает, что судить о характере управленческой деятельности с достаточной достоверностью можно не столько по особенностям, свойственным тому или иному субъекту или объекту управления, сколько по тем отношениям, в которых проявляются наиболее полно и наглядно все органически связанные с сущностью социального управления категории. Это обусловлено тем, что социальное управление проявляется именно во взаимодействии его субъектов и объектов. Отсюда и значимость вопроса об их характеристике. Анализируя названные отношения, необходимо исходить из следующих предпосылок.
Управленческие отношения - конкретная и весьма широкая разновидность социальных или общественных отношений. Подобный вывод логически предопределен сущностью социального управления, находящей практическое и непосредственное выражение в руководстве поведением людей. Социальное управление воздействует на действия, совершаемые в отношении друг друга. Специфика заключается в том, что все особенности и характерные черты социального управления могут быть осмыслены только на основе анализа соответствующих форм взаимосвязей людей и их организованных коллективов, то есть отношений между людьми, выступающими в роли субъектов и объектов данного вида управления. Именно в такого рода отношениях и заключена в первую очередь специфика социального управления. Оно осуществляется в отношении людей и самими людьми. Его задача и функции практически реализуются людьми, использующими в этих целях различные средства.
Социальное управление есть руководство социальными процессами, в том числе в процессе осуществления финансовой деятельности. Например, осуществление полномочий налоговыми органами по организации сбора налогов и сборов налогоплательщиками, проведению контроля за соблюдением налогового законодательства. Это - сфера субъективной деятельности людей, организующего воздействия на их поведение. В рамках и в процессе такого руководства складываются различного рода отношения, обладающие определенными общими чертами. Они способны характеризовать любой вариант этих отношений, объективно выражая принципиальное единство их сущности. Так, в соответствии со статьей 2 Налогового кодекса Российской Федерации к налоговым правоотношениям относятся властные отношения по: установлению, введению и взиманию налогов; осуществлению налогового контроля; привлечению к ответственности за совершение налогового правонарушения; обжалованию актов налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц. Несмотря на имеющуюся специфику данных отношений, проявляющуюся в субъектном составе, объекте данных отношений, а также в правах и обязанностях сторон, все они относятся к налоговым отношениям, которые регулируют нормы налогового права.
Управленческие, как и всякие другие общественные отношения, в том числе финансовые, есть результат человеческой деятельности в определенной сфере общественной жизни, а именно в сфере управления Данная сфера может служить определенной границей их возникновения и развития. Управленческие отношения всегда возникают в связи с осуществлением управленческих функций. Их реализация создает базу для взаимодействия сторон, в рамках которого они относятся друг к другу как субъекты и объекты управления. С этих позиций, как отмечалось ранее, управленческие отношения можно представить в виде взаимосвязей людей по поводу осуществления целей и функций социального управления, в том числе в процессе финансовой деятельности. Поскольку социальное управление преследует цели обеспечения должной упорядоченности общественной жизни, урегулированности различных ее сторон, очевидно, что именно социальные связи фактически являются объектом воздействия с его стороны.
Таким образом, социальный характер управленческих отношений находит свое выражение в том, что: а) социальное управление предполагает в качестве своего объекта отношения между людьми; б) социальное управление осуществляется людьми в отношении людей; в) реализация функций социального управления протекает в рамках взаимосвязей между людьми; г) управленческие отношения возникают по поводу функций, основное содержание которых составляет руководство поведением людей. Следовательно, управленческие отношения являются содержанием и объектом управляющего воздействия на социальные процессы, осуществляемого в правовой форме. В таком понимании они имеют место везде, где осуществляется управленческая деятельность, то есть и в экономической, и в иных сферах жизни. Несмотря на сферу деятельности, в которой складываются управленческие отношения, в том числе в процессе финансовой деятельности, в них проявляется основное назначение социального управления - обеспечение согласованной, организованной, целенаправленной совместной деятельности, реализующей соответствующие цели и задачи, стоящие перед обществом и государством на конкретном этапе развития. Из социального характера управленческих отношений непосредственно вытекает следующая их особенность: управленческие отношения являются одним из видов волевых отношений.
Управленческие отношения могут характеризоваться в качестве властеотношений. Такой их характер органически связан с сущностью социального управления, находящей свое выражение прежде всего в управляющем воздействии на волю, сознание людей. Взаимоотношения субъектов и объектов управления строятся таким образом, что одна сторона управленческих отношений (объект управления) поставлена в такие условия, когда она вынуждена подчиняться предписаниям либо указаниям другой стороны (субъекта управления). Здесь наличествует властный фактор управленческих отношений; в них обеспечивается подчинение участников совместной деятельности единой управляющей воле. В этом находит свое выражение власть в социальном смысле как возможность и способность подчинять своей воле поведение других людей, то есть осуществлять свою волю и оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей, используя в этих целях такие средства, как авторитет, право и принуждение.
Виды, формы и методы финансового контроля
Классификация финансового контроля возможна по нескольким основаниям: видам, формам и методам осуществления. Вид - составная часть, выражающая (частично) содержание целого и в то же время отличающаяся от других частей конкретными носителями контрольных функций (субъектами), объектами контроля, что, в свою очередь, предопределяет и отличия в методах осуществления контрольных действий. По мнению Э.А. Вознесенского, финансовый контроль должен быть разделен на два вида в зависимости от субъектов контроля: государственный Подробнее об этих органах см. параграф 4 данной главы. и общественный. Различия этих двух видов обусловлены объемом властных полномочий названных субъектов, правовой регламентацией их деятельности, характером применяемых мер воздействия и т.д.
Органы государственного и негосударственного финансового контроля подразделяются, в свою очередь, на подвиды. Относительно первого возможно деление на общегосударственный (межведомственный контроль), ведомственный (внутриведомственный) и внутрихозяйственный контроль, который в настоящее время осуществляется и в негосударственной сфере.
Под формами контроля понимаются отдельные стороны проявления содержания контроля в зависимости от времени совершения контрольных действий. Формами финансового контроля являются предварительный, текущий и последующий контроль. Критерий разграничения этих форм лежит в сопоставлении времени осуществления контрольных действий с процессами формирования и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов. Контрольное действие, проведенное до начала указанных процессов (проверка проекта бюджета и т.п.), является предварительным финансовым контролем, а действие, осуществляемое после их совершения (проверка налоговых деклараций), выступает в качестве последующего контроля. В то же время деление это достаточно условно, поскольку зачастую они взаимосвязаны, что отражает непрерывность самого процесса воспроизводства. Э.А. Вознесенский не выделяет отдельно текущий контроль, так как считает, что предварительный или последующий контроль осуществляется в процессе текущей деятельности
К методам контроля относятся конкретные способы (приемы), применяемые при осуществлении контрольных функций. Методами финансового контроля являются: счетная проверка балансов, анализ финансово-хозяйственной деятельности, документальная ревизия и т.д. Каждый из этих методов подразделяется на более частные способы, позволяющие решать промежуточные задачи. Например, в документальной ревизии используются такие способы, как встречная проверка документов, инвентаризация денежных средств и материальных ценностей, восстановление количественного учета, контрольное сличение и др.
Экономистами предлагалось ввести изучение финансового контроля как самостоятельной науки195. Финансово-хозяйственный контроль как система специальных знаний возник на стыке ряда экономических наук: бухгалтерского учета, экономического анализа, финансов и менеджмента. Однако, вобрав в себя и синтезировав их достижения в области контроля экономической деятельности предприятий, организаций различных отраслей, финансово-хозяйственный контроль может рассматриваться как самостоятельная учебная дисциплина, имеющая свой предмет, метод, специфические методические (технические) приемы исследования, правовую основу. Вывод о введении самостоятельной науки обосновывался тем, что предмет финансово-хозяйственного контроля - управленческие решения, хозяйственные и финансовые операции и процессы предприятий, организаций, других хозяйствующих субъектов, рассматриваемые с позиций их экономической эффективности, законности, достоверности и целесообразности, обеспечения сохранности собственности. Это и составляет, как полагал И.А.Белобжецкий, предмет науки196. Думается, что в условиях формирования рынка и возрастания роли финансового контроля, возможно ставить вопрос о введении спецкурса «Правовые основы финансового контроля» в юридических вузах по финансово-правовой специализации. Спецкурс носит межотраслевой характер и должен включать в себя изучение норм конституционного, административного, финансового права, а также правовых основ бухгалтерского учета и аудита.
В опубликованных работах разных авторов предварительный, текущий и последующий контроль рассматриваются как формы, виды или типы контроля. Подобные терминологические расхождения характерны и для толкования таких понятий, как документальный и фактический контроль. В интерпретации разных ученых ревизия, обследование и тематическая проверка являются методами, видами либо формами контроля.
На наш взгляд, деление финансового контроля на различные виды возможен по следующим основаниям. Классификация финансового контроля по субъектам предусматривает подразделение его на государственный, который, в свою очередь, подразделяется на общегосударственный и ведомственный, внутрихозяйственный (внутрифирменный), муниципальный и независимый контроль - аудит (см. схему № 1). По времени его осуществления он подразделяется на предварительный, текущий и последующий. По содержанию (объекту, направлениям) он делится на: бюджетный, налоговый, банковский, страховой, валютный и т.д (см. схему № 2).
Общегосударственный финансовый контроль осуществляется федеральными органами законодательной власти, федеральными органами исполнительной власти, в том числе специально созданными органами исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" от 25 июля 1996 года, государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.
Государственный контроль осуществляют также органы представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Внутрихозяйственный контроль выступает как самостоятельная функция управления внутри предприятия, организации, отличается своей глубиной и точностью, так как осуществляется там, где находится "центр тяжести" управления. Главное его назначение - непрерывное наблюдение за эффективностью финансово-экономической, снабженческо-сбытовой и производственной деятельности, выявление внутрихозяйственных резервов, обеспечение сохранности денежных и материальных средств, устранение причин и условий, порождающих хищения и бесхозяйственность.
В системе внутрихозяйственного контроля ведущая роль принадлежит контролю, осуществляемому бухгалтерией предприятия, организации в виде: 1) предварительного контроля на стадии рассмотрения первичных документов, поступивших главному (старшему) бухгалтеру на подпись, а также при визировании договоров, смет, приказов и других документов, связанных с расходованием денежных и материальных средств; 2) текущего контроля в ходе учетной регистрации хозяйственных операций и инвентаризаций товарно-материальных и других ценностей; 3) последующего контроля на стадии обобщения и анализа учетной и отчетной информации, а также посредством ревизий и тематических проверок (обследований) в отдельных внутрихозяйственных подразделениях. Следовательно, внутрихозяйственный бухгалтерский контроль является непрерывным, универсальным (сплошным), системным и строго документальным.
Одной из причин недостаточной эффективности внутрихозяйственного контроля зачастую является отсутствие должной ответственности руководителей функциональных экономических и технических служб за выполнение контрольных функций. Чтобы повысить действенность внутрихозяйственного контроля, необходимо более четко разграничить ответственность главного бухгалтера и руководителей других экономических и технических служб за выполнение функций и задач внутрихозяйственного контроля.
