Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Институциональные основы валютного регулирования и валютного контроля 15
1. Эволюция валютной политики, методов и принципов управления валютными отношениями 15
2.Органы валютного регулирования и валютного контроля. 42
3. Организационные формы международного сотрудничества в сфере валютного регулирования и валютного контроля 63
Глава 2. Правовые основы валютного регулирования и валютного контроля 84
1. Основные источники правовых норм, регулирующих валютные отношения 84
2. Правовое регулирование основных видов валютных операций нормами внутреннего законодательства 93
3. Международные обязательства в сфере валютного регулирования и валютного контроля 115
Глава 3. Ответственность за нарушения валютного законодательства .125
1. Основные виды нарушений валютного законодательства 125
2. Меры ответственности за нарушение валютного законодательства 132
3. Правоприменительная практика и толкование норм валютного законодательства судами 145
Заключение 164
Список использованной литературы 173
- Организационные формы международного сотрудничества в сфере валютного регулирования и валютного контроля
- Правовое регулирование основных видов валютных операций нормами внутреннего законодательства
- Международные обязательства в сфере валютного регулирования и валютного контроля
- Правоприменительная практика и толкование норм валютного законодательства судами
Введение к работе
В Послании по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 13.06.1996 г. в числе внешних факторов, усугубляющих угрозу национальной безопасности в экономической области, указывались значительная внешняя задолженность страны и вывоз за пределы России валютных запасов, стратегически важных видов сырья и товаров при крайне неэффективном или чисто криминальном использовании получаемых от этого доходов.1
Соответственно, Концепцией национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17.12.1997 г. № 13002, в качестве одного из основных направлений обеспечения национальной безопасности России во внешнеэкономической области определено принятие эффективных мер в сфере валютного регулирования в целях создания условий для прекращения расчетов в иностранной валюте на внутреннем рынке и предотвращения бесконтрольного вывоза капитала. Для этого, наряду с обеспечением макроэкономической стабилизации, необходимо формирование действенной системы валютного контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации о внешнеэкономической деятельности.
Важнейшим условием организации эффективной деятельности государственных органов по преодолению угроз национальной безопасности и государственным интересам в области экономики является совершенствование законодательной базы. Так, в упомянутой Концепции указывается, что укрепление россий-
1 Послание по национальной безопасности Президента РФ Федеральному Собра
нию РФ. М, 1996. С Л 4.
2 Российская газета (РГ), 1997, № 247.
ской государственности предполагает повышение роли государства в основных областях общественной жизни, совершенствование законодательства Российской Федерации как универсальной основы государственной деятельности в условиях построения правового государства, обеспечение приоритета Конституции Российской Федерации и федеральных законов над другими правовыми актами, формирование и развитие организационных и правовых механизмов профилактики правонарушений, принятия и исполнения государственных решений в кризисных ситуациях.
Валютно-финансовый кризис 1998 г. и его катастрофические последствия, переживаемые российской экономикой до настоящего времени, наглядно демонстрируют, что задачи создания в Российской Федерации действенной системы валютного регулирования и валютного контроля не только не решены, но и приобретают все большую актуальность.
Между тем, несмотря на возросшую роль валютных отношений в национальной финансовой системе и международных связях России и радикальные изменения в их регулировании после отмены государственной валютной монополии, комплексные
исследования процесса развития и современного состояния госу-
дарственно-правовых основ валютного регулирования и валютного контроля в нашей стране до сих пор не проводились.
При общем значительном количестве научных публикаций у нас в стране и за рубежом по вопросам регулирования валютных отношений большинство их авторов рассматривает эти отношения прежде всего с позиций экономической теории, лишь косвенно затрагивая соответствующие правовые проблемы.
В отечественной литературе изучению правовых аспектов валютного регулирования и контроля посвящено сравнительно немного работ, относящихся в основном к советскому периоду.
Из общих исследований этапа формирования валютной монополии советского государства следует упомянуть хорошо известные специалистам труды Л.Н.Юровского «Денежная политика Советской власти» (1920 г.), Д.А.Лоевицкого «Валютная политика СССР» (1926 г.), И.П.Айзенберга «Вопросы валютного курса рубля» (1958 г.) и «Валютная система СССР» (1962 г.), а также работу Е.А.Ровинского «Основы валютного законодательства СССР» в книге «Советское финансовое право» (1978 г.).
Различные правовые проблемы международных валютных отношений того же периода рассматриваются в монографиях Л.А.Лунца «Денежное обязательство в коллизионном и гражданском праве капиталистических стран», А.М.Смирнова «Международные валютные и кредитные отношения СССР» (1960 г.), Л.И.Фрея «Международные расчеты и финансирование внешней торговли капиталистических стран» (1960 г.) и «Международные расчеты и финансирование внешней торговли социалистических стран» (1960 г.), И.Г.Радушинского «Валютное законодательство капиталистических стран» (1963 г.), В.И.Лисовского «Валюта и международные отношения» (1974 г.) и «Международное торговое и финансовое право» (1974 г.), Е.А.Васильева «Валютно-фи-нансовый кризис и международное право» (1982 г.) и Е.П.Андреева «Валютное законодательство зарубежных стран» (1983 г.).
В комплексном виде состояние валютного законодательства СССР и международного валютного права в последние годы действия государственной валютной монополии представлено в исследованиях А.Б.Альтшулера «Государственная валютная монополия» (1975 г.) и «Международное валютное право» (1984 г.).
Среди работ отечественных специалистов, касающихся правовых проблем регулирования валютных отношений периода демонополизации внешнеэкономической и валютной деятельности
6 в СССР, необходимо отметить монографии А.В.Зверева «Финансы внешнеэкономических связей» (1990 г.) и Б.Г.Федорова «Валютная политика СССР: взгляд в будущее» (1990 г.), в которых отражены, соответственно, официальная и оппозиционная ей точки зрения на пути развития существовавшего государственно-правового механизма.
Хотя в 90-е годы валютное законодательство России не просто претерпело серьезные изменения, а практически заново сложилось на принципиально иной основе, современные публикации по рассматриваемой тематике ограничиваются неофициальными сборниками действующих нормативных актов (с более или менее удачными попытками их систематизации и фактически без заявленных комментариев), практическими пособиями по оформлению различных видов валютных операций, небольшими разделами в учебниках по финансовому праву, а также статьями специалистов по отдельным проблемам правоприменительной практики.
Объективным препятствием для комплексного анализа институционально-правовых основ валютного регулирования и кон-
троля в нашей стране является постоянное изменение действую-
щей нормативной базы, которая уже включает сотни правовых
актов (в основном подзаконного характера), принятых различными субъектами правотворчества. Такой огромный и нестабильный массив правового материала представляет серьезные трудности даже в плане практической ориентации, не говоря уже о проведении относительно глубокого исследования.
Наиболее подробно правовые основы валютного регулирования и валютного контроля рассматриваются в учебниках «Финансовое право» под редакцией О.Н.Горбуновой (1996 г.), Е.Ю.Грачевой и Э.Д.Соколовой (1998 г.), а также в работе
А.Н.Козырина «Валютный контроль внешнеторговой деятельности» (1998 г.).
Актуальным проблемам правоприменительной практики в данной области посвящены статьи Р.Н.Любимовой «О некоторых вопросах судебной практики по применению законодательства о валютном регулировании и валютном контроле» (1998-1999 гг.) и В.Н.Мельникова «Вопросы валютного регулирования и валютного контроля в период финансового кризиса» (1998 г.) и «О развитии системы валютного регулирования и валютного контроля в РФ на современном этапе» (1999 г.).
Среди довольно многочисленных трудов зарубежных авторов по вопросам правового регулирования валютных отношений практический интерес в разрезе темы настоящего исследования представляют работы, посвященные анализу институционально-правовых основ международных договоренностей и организаций, участником которых является Россия, включая прежде всего главную из них - Международный валютный фонд (МВФ).
В этой связи необходимо упомянуть многочисленные работы ведущего консультанта МВФ, руководившего в течение дли-
тельного времени его юридическим отделом, Джозефа Голда
(Joseph-GoldX- включая, в частности, «International Capital Move
ments under the Law of the IMF» (1977), «The Rule of Law in the IMF»
(1980), «The Fund Agreement in the Courts» (1962, 1982, 1989) и др.
Важное место в указанных работах занимает изучение проблемы соот
ношения национальных норм валютного регулирования и валютного
контроля и обязательств, принимаемых государствами по Соглашению
о МВФ.
Особо следует выделить изданный в 1997 г. и в нашей стране фундаментальный труд профессора Вернера Ф.Эбке (Werner F. Ebke) «Международное валютное право» («Internationales De-
viserecht». 1990), представляющий всестороннее исследование правовых основ международных валютных отношений, а также обязательств государств - участников МВФ в сфере валютного регулирования и валютного контроля. Прямое отношение к теме настоящей работы имеет вывод, сделанный немецким ученым на основании изучения опыта валютного регулирования государств-членов МВФ после Второй мировой войны и заключающийся в том, что только страны с мощным экономическим и финансовым потенциалом могут справиться с серьезными проблемами платежного баланса без установления контроля за международным движением платежей и капиталов.1
Представляется, что, несмотря на усиление в мире в последнее время тенденции к отмене валютных ограничений, современное состояние экономики и финансов России, в значительной степени подорванное как раз бесконтрольным вывозом национальных ресурсов, не позволяет в ближайшей перспективе полностью отказаться от применения государством мер валютного регулирования и контроля.
Целью диссертационной работы является исследование современного состояния государственно-правовых основ валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации и выработка на этой базе рекомендаций по перспективным направлениям и способам совершенствования действующей организационно-правовой системы регулирования валютных отношений. Имея в виду постоянную эволюцию соответствующих правоотношений на национальном и международном уровнях, представляется, что практическое значение может иметь не просто рассмотрение конкретной модели государственно-правового механизма валютного регулирования и контроля, существующей
1 Эбке В.Ф. Международное валютное право. М., 1997.
в России на определенный момент, а анализ процесса и тенденций его формирования в течение продолжительного периода в зависимости от изменения экономических и политических условий (как внутренних, так и внешних). Необходимо также учитывать, что многие из существующих правовых проблем (например, в области государственного валютного долга) имеют глубокие исторические корни и их решение требует обращения к соответствующим положениям валютного законодательства СССР.
Указанная цель обусловила постановку следующих задач исследования:
анализ эволюции валютной политики, принципов и методов управления валютными отношениями с момента установления в нашей стране основ государственной валютной монополии;
изучение нормативной базы и практической деятельности формирующейся системы органов валютного регулирования и валютного контроля;
рассмотрение организационных форм участия Российской Федерации в международном сотрудничестве в области регулирования и контроля валютно-финансовых операций;
- сравнительный анализ основных источников законода
тельства о валютном регулировании и валютном контроле в
СССР и Российской Федерации;
исследование особенностей правового регулирования основных видов валютных операций нормами внутреннего законодательства Российской Федерации;
анализ соотношения норм национального законодательства в области валютного регулирования и валютного контроля и соответствующих международных обязательств России;
изучение степени общественной опасности и распространенности различных видов валютных правонарушений;
сравнительный анализ видов и мер ответственности за нарушения валютного законодательства СССР и РФ;
рассмотрение правоприменительной практики и изучение толкований судами важнейших норм валютно-правового регулирования;
подготовка и обоснование предложений по совершенствованию организационно-правовых основ валютного регулирования и валютного контроля.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе обращения иностранной валюты и иных валютных ценностей, а также национальной валюты, используемой в расчетах с нерезидентами.
Предмет исследования - государственно-правовые институты валютного регулирования и валютного контроля в России-* ской Федерации, взятые в процессе их формирования и практического функционирования.
Методологической основой диссертации являются методы конкретно-исторического, формально-юридического, сравнительно-правового и логического анализа. Отдельные вопросы в рабо-
те исследовались как междисциплинарные проблемы на стыке
юридической, исторической и экономической науки, что отвечает
- задаче комплексного изучения явлений.
Нормативную базу исследования составили Конституция РФ, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», Гражданский и Таможенный кодексы РФ, Федеральные законы «О Центральном банке Российской Федерации», «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», «Об экспортном контроле», Закон РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» и иные законодательные акты.
11 В процессе работы над диссертацией автором рассмотрены
важнейшие международные договоры и межправительственные соглашения Российской Федерации по вопросам валютного регулирования и валютного контроля.
Исследование основано также на анализе многочисленных действующих подзаконных актов, включая указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, инструкции и положения Банка России, ГТК России и других федеральных органов исполнительной власти.
Кроме того, в работе использованы все основные правовые акты и нормативные документы, посвященные вопросам управления валютными отношениями, начиная с первых декретов Советской России.
Обширный исследовательский материал представили судебные акты по спорам о применении валютного законодательства, включая постановления Верховного Суда СССР и Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов РФ.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней впервые предпринята попытка комплексного исследования государственно-правовых основ валютного регулирования и ва-лютногоконтроля: в Российской: Федерации, взятых в их последовательном развитии и в соотношении с эволюцией мировой валютной системы.
Благодаря комплексному характеру исследования, полученные на его основе выводы позволяют выявить не только отдельные недостатки существующего организационно-правового механизма, но и установить коренные проблемы, без решения которых нельзя добиться объективно необходимого принципиального улучшения его функционирования.
На защиту выносятся следующие положения:
Демонополизация и либерализация валютной деятельности в СССР, обусловленные истощением потенциала административно-командных методов управления и изменением международной обстановки, не были научно обоснованы и вписаны в процесс реального реформирования национальной экономики. Отказ от принципов государственной валютной монополии и соответствовавшего ей правового обеспечения не был компенсирован внедрением правового регулирования, адекватного расширяющейся сфере валютных отношений, что привело к потере контроля государства над ситуацией и дестабилизации валютно-финансового положения.
Задачи построения в России правового государства и эффективной рыночной экономики требуют "рйссматривать валютное регулирование и валютный контроль как инструменты валютной политики, которая, в свою очередь, должна быть гармонично интегрирована в общеэкономическую политику государства. Необходимыми правовыми ориентирами в формировании государственно-правовых основ валютного регулирования и валют-ного контроля должны служить законодательно закрепленные цели и принцип» государственной валютной политики.
Установление функций, полномочий и сфер ответственности органов валютного регулирования и валютного контроля должно осуществляться на законодательной основе, в соответствии с единой концепцией формирования структуры федеральных органов исполнительной власти и в рамках определенной валютной политики. При множественности субъектов валютного регулирования и валютного контроля необходимым условием их эффективной деятельности является наличие координационных органов и механизмов межведомственного взаимодействия.
Деятельность органов валютного регулирования и валютного контроля, представляющих Россию в отношениях со специализированными международными организациями и компетентными органами других государств, а также заключение международных договоров в данной области должны рассматриваться как неотъемлемая часть единой общегосударственной финансовой и валютной политики и соответствовать законодательно установленным целям и принципам такой политики.
При минимальном количестве законодательно установленных норм правовое регулирование валютных отношений в России подзаконными актами позволяет в целом относительно оперативно и гибко реагировать на изменяющиеся условия переходного периода. В то же время обширное подзаконное нормотворчество снижает уровень стабильности валютно-правового регулирования и усиливает влияние ведомственного субъективизма в этой сфере экономической деятельности государства.
Основные обязательства, принятые Россией в соответствии с важнейшими международными договорами в области ва-лютно-финансового сотрудничества, включая Соглашение о МВФ, допускают сохранение во внутреннем законодательстве и пря необходимости введение новых валютных ограничений. Однако после отказа нашей страны от переходных положений Соглашения о МВФ принятие таких мер в отношении текущих валютных операций требует согласования с Фондом, что существенно ограничивает возможности проведения самостоятельной национальной валютной политики.
Соблюдение требований законодательства участниками валютных отношений обеспечивается государственным принуждением, действенность которого определяется адекватностью установленных мер ответственности степени опасности допускае-
мых правонарушений. Смягчение и отмена уголовной ответственности за многие виды незаконных валютных операций на настоящий момент лишь частично компенсирована мерами административной ответственности, что в"целом снижает эффективность существующего законодательства.
Судебные акты, в том числе высших судебных инстанций, по конкретным делам, связанным с валютным регулированием и валютным контролем, играют важную роль в разъяснении положений законодательства и в совершенствовании правоприменительной практики, однако должны основываться на действующих нормах права либо, в их отсутствие, соответствовать целям и принципам государственной валютной политики. Для выработки рекомендаций по применению и совершенствованию действующих4 "норм необходимо активизировать работу по обобщению и анализу арбитражной практики.
В связи с признанием Конституционным Судом РФ недействительными положений, предусматривавших бесспорный порядок взыскания сумм санкций с юридических лиц, приоритетным направлением совершенствования валютно-правового регу-
лирования следует считать, наряду с закреплением целей и прин-
ципов такого регулирования, законодательное установление по
рядка привлечения хозяйствующих субъектов к административ
ной ответственности. При этом для повышения эффективности
применяемых финансово-правовых санкций их размеры необхо
димо дифференцировать в зависимости от степени вины субъекта
правонарушения и принятых им мер по возмещению нанесенного
ущерба, включая репатриацию незаконно вывезенного капитала.
Организационные формы международного сотрудничества в сфере валютного регулирования и валютного контроля
Важнейшим элементом институционального механизма регулирования валютных отношений являются международные и региональные валютно-кредитные и финансовые организации. При возрастающей влиянии специализированных международных организаций на валютную деятельность государств-участников как объекты исследования они представляют определенное самостоятельное значение, В настоящем параграфе предполагается рассмотреть организационные аспекты участия России в деятельности крупнейших международных и региональных институтов валютного регулирования и контроля.
СССР входил в число стран-участниц состоявшейся в июле 1944 г. в Бреттон-Вудсе (США) Валютно-финансовой конференции ООН, основной целью которой было создание правового механизма регулирования международных валютных связей и устранения межгосударственных противоречий в этой области, значительно усилившихся в период Второй мировой войны. Новые принципы организации мировой валютной системы, кодифицированные в принятых участниками конференции 22 июля 1944 г. Статьях Соглашения о Международном валютном фонде (МВФ), предусматривали, в частности, создание действующей на постоянной основе специализированной организации для решения международных валютных проблем, установі ение многосторонней системы платежей по текущим операциям раничении, препятствующих развитию международной торговли (ст.І)1. В установленные сроки СССР не ратифицировал Соглашения ни о МВФ, ни об учрежденном одновременно с ним Международном банке реконструкции и развития (МБРР). Согласно отраженной в советской литературе официальной точке зрения неприемлемость для СССР участия в указанных организациях заключалась в необходимости отказа «от саиосїоятельной валют- ной политики как оружия борьбы на капиталистическом рынке с внешнеэкономической (в том числе валютной) агрессией США»2. Нельзя не признать, что учредительные принципы МВФ и МБРР, действительно в наибольшей степени соответствовали целям США как страны, обладавшей уже на тот момент самым мощным финансово-экономическим потенциалом, устойчивой национальной валютой и заинтересованной в снятии барьеров на пути своей экономической экспансии. Кроме того, наряду с самыми крупными квотами в уставных капиталах МВФ и МБРР, США получили возможность определять текущую политику этих международных организаций. Очевидно, что советское государство не могло устроить то относительно незначительное влияние, на которое оно могло рассчитывать в руководстве данными международными институтами исходя из причитавшихся ему квот, при том, что от СССР как от великой державы ожидалась на тот момент в первую очередь активная роль в качестве донора.
Изучение послевоенной международной договорно-правовой практики СССР позволяет сделать выврд, что, несмотря на неучастие СССР в МВФ, деятельность последнего все же оказала несомненное влияние на развитие платежных и валютно-кредит-ных отношений нашей страны с капиталистическими государствами, выразившееся, например, в переходе с конца 50-х годов с большинством этих государств от клиринга (взаимозачета встреч-ных денежных требований и обязательств) к системе расчетов в свободно конвертируемых валютах. Вместе с тем, как отмечает А.Б.Альтшулер, во всех двусторонних межгосударственных соглашениях СССР по вопросам платежных и кредитных отношений фиксировался базовый принцип; платежи в свободно конвертируемых валютах должны были производиться в соответствии с действовавшими в каждой из стран валютными правилами. На основании изложенного ученый приходит к важному выводу о том, что международные валютные отношения СССР на практике реализовались под прямым воздействием национально-правовых норм валютного законодательства, в том числе устанавливавших государственную валютную монополию .
Правовое регулирование основных видов валютных операций нормами внутреннего законодательства
Прежде чем перейти к рассмотрению особенностей правового регулирования отдельных видов валютных операций целесообразно уточнить, какие операции подлежат регулированию.
Тот факт, что в соответствии с Законом «О валютном регулировании и валютном контроле» текущие валютные операции осуществляются резидентами без ограничений (п.1 ст.6), еще не означает, что они полностью выведены из сферы регулирования. Анализ положений того же Закона показывает, что на текущие валютные операции распространяются, например, такие общие требования как обязательное зачисление получаемой предприятиями-резидентами иностранной валюты на их счета в уполномоченных банках (п.1 ст.5), обязательная йродажа поступлений иностранной валюты на внутреннем валютном рынке РФ в по-рядке, устанавливаемом Президентом РФ (п.5 ст.б), а также совершение сделок с драгоценными металла» гоценными камнями и жемчугом в порядке,! устанавливаемом Правительством РФ (п.2 ст.З). Обязательный порядок паспортизации сделок по экспорту и импорту товаров, введенный совместными инструкциями ЦБ РФ и ГТК России на основании указанного Закона и ТК РФ, также охватывает все связанные с ними валютные операции, включая текущие.
Кроме того, даже при сохранении в силе нормы об отсутствии ограничений на текущие валютные операции государство имеет и использует возможности ограничения самого перечня таких операций (например, путем сокращения сроков их проведения), что также является весьма эффективным методом регулирования. При этом анализ законодательно установленных перечней текущих и капитальных валютных операций приводит к выводу об отсутствии четких критериев их разграничения.
В настоящее время к текущим валютным операциям относятся: а) переводы в РФ и из РФ иностранной валюты для осуществления расчетов без отсрочки платежа по экспорту и импорту товаров (работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности), а также связанных с кредитованием Экспортно-импортных операций на срок не более 90 дней; б) получение и предоставление финансовых кредитов на срок не более 180 дней; в) переводы в РФ и из РФ процентов, дивидендов и иных доходов по вкладам, инвестициям, кредитам и прочим операциям, связанным с движением капитала; г) переводы неторгового характера в РФ и из РФ, в том числе сумм заработной платы, пенсий, алиментов, наследства, а также другие аналогичные операции (п,9 стЛ).Приведенный перечень является исчерпывающим и закрытым в отличие от списка валютных операций, связанных с движением капитала: а) прямые инвестиции, т.е. Сложения в уставный капитал предприятия; б) портфельные инвестиции, т.е. приобретение ценных бумаг; в) переводы в оплату права собственности и иных прав на недвижимое имущество; г) предоставление и получение отсрочки платежа на срок более 90 дней по экспорту и импорту товаров (работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности); д) предоставление и получение финансовых кредитов на срок более 180 дней; е) все иные валютные операции, не являющиеся текущими (п. 10 ст.1). Благодаря последнему положению перечень капитальных операций является открытым и может, например, включать такие валютные операции, не отнесенные к текущим, как валютно-обменные сделки, использование иностранной валюты в коммерческих расчетах на территории РФ (т.е. без ее перевода в РФ или из РФ) и другие операции, не связанные с движением капитала в общеэкфномическом смысле.
Тем не менее все эти операции должны осуществляться резидентами в порядке, устанавливаемом Банком России (rf.2 ст.6). в отношении валют Аналогичное положение действует и ных операций нерезидентов, порядок открьїтия и ведения счетов которых в иностранной валюте и в валюте РФ, а также продажи и покупки ими иностранной валюты за валюту РФ устанавливает Банк России (п.2 ст,7 и п.2 ст.8).
Таким образом, в сферу правового регулирования входят все виды валютных операций, независимо от их деления на текущие и связанные с движением капитала. С практической точки зрения для рассмотрения специфики регулирования отдельных видов валютных операций целесообразно попытаться сгруппировать их по содержательным признакам. Можно, в частности, разграничить операции с валютой и ценными бумагами в ней на внутреннем рынке РФ и трансграничные валютные операции, связанные с перемещением этих валютных ценностей через границу РФ, В качестве третьей крупной группы в силу специфики объекта соответствующих валютных операций и регулируемых правоотношений предлагается выделить сделки с драгоценными металлами и камнями. Признавая определенную условность и такой классификации, не в полной мере отражающей комплексный характер отдельных видов валютных операций, автор все же считает ее наиболее удобной и практичной. Следует отметить, что примерно по тому же принципу построены и самые удачные, по нашему мнению, сборники правовых нормативных актов по вопросам валютного регулирования и валютного контроля,
Международные обязательства в сфере валютного регулирования и валютного контроля
В соответствии с п.4 ст.15 Конституции РФ, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотрены внутренним законом, то применяются правила международного договора.
Важнейшим из международных договоров в области валютного регулирования и валютного контроля является Соглашение МВФ, к которому Россия присоединилась в 1992 г. Авторитет ные зарубежные правоведы, указывая на решающую роль статей Соглашения о МВФ в регулировании международных валютных отношений, особое внимание обращают на необходимость точно го разграничения полномочий в данной области Фонда и государств-членов.1 Вопрос о соотношении норм российского законодательства и положений Соглашения о МВФ приобрел особую актуальность в связи с принятием в нашей стране после 17 августа 1998 г. целого ряда правовых актов, направленных на ужесточение валютного регулирования и валютного контроля,
Сопоставление базовых положений Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» и Соглашения о МВФ приводит нас к выводу о принципиальном совпадении установленных ими подходов к регулированию валютных операций в зависимости от их разграничения на текущие и капитальные и критериям такого разграничения. Так, допуская возможность государственного контроля и, соответственно, введения определенных ограничений в отношении валютных операций, связанных с движением капитала, Соглашение требует наличия одобрения Фонда только на ограничения платежей и переводов по текущим международным сделкам. При этом указание в обоих случаях на международный характер регулируемых Соглашением валютных операций свидетельствует, что определение-сферы и порядка обращения валютных ценностей на территории государств-членов МВФ входит в их собственную компетенцию.
В соответствии с установленным Соглашением определением платежей по текущим операциям под ними понимаются платежи, осуществляемые не с целью перевода капитала и включающие без ограничений: все платежи, связанные с ведением внешнеторговой и иной текущей деятельности, включая услуги, а также с обычными краткосрочными банковскими и кредитными операциями; выплаты процентов по ссудам и чистого дохода от инвестиций; выплаты умеренных сумм в счет погашение ссуд или амортизации прямых инвестиций; переводы умеренных сумм на текущие семейные расходы (ст.ХХХ «d»). Поскольку понятие валютных операций, связанных с движением капитала, Соглашением не устанавливается, к ним следует относить все прочие валютные операции, не включенные в перечень текущих.
Несмотря на чисто текстовые различия формулировок, используемых Соглашением и Законом для определения текущих валютных операций, принципиальных противоречий в них не усматривается. В частности, наиболее очевидное отличие, заключающееся в отсутствии в соответствующих положениях Соглашения указаний на конкретные сроки проведения текущих операций, содержащихся в Законе, имеет, как представляется, относительный характер. В силу неопределенности использованной в Соглашении формулировки («обычные краткосрочные банковские и кредитные операции») практически недоказуемо, что даже сокращение в Законе со 180 до 90 дней сроков проведения отдельных текущих валютных операций, введенное уже после принятия Россией обязательств по разд.2«а» ст.VIII Соглашения, является ограничением на текущие платежи в смысле указанной статьи,1 Еще меньше правовых оснований рассматривать в качестве таких ограничений нормы российского законодательства, уже действовавшие на момент принятия указанных обязательств.
Что касается других антикризисных мер валютного регулирования, которые можно трактовать как ограничения на платежи по текущим операциям (введение специальных торговых сессий по продаже долларов США, запрет на покупку иностранной валюты с корсчетов банков-нерезидентов, требование о депонирование эквивалента авансовых платежей по импорту и предоставлении гарантий валютного контроля уполномоченными банками и т.п.), то сам факт их принятия еще не является нарушением по 1 Нельзя, конечно, полностью игнорировать тот факт, что в международной практике под краткосрочными финансовыми операциями чаще всего понимаются операции со сроком проведения до 12 месяцев - обычный балансовый периодложений Соглашения. Необходимо учитывать, что Соглашение прямо не устанавливает момент получения одобрения Фонда на такие ограничения: до или после их введения. Кроме того, форма изъявления Фондом своего одобрения также жестко не регламентирована и на практике может свестись к молчаливому согласию с действиями государства-члена.
С другой стороны, как уже указывалось выше, на случай невыполнения государством-членом рекомендаций МВФ об устранении не получивших его одобрения ограничений Фонд обладает тщательно разработанным механизмом принуждения: от отказа в предоставлении средств до исключения. Очевидно, что наиболее эффективным являются именно экономические меры воздействия.
Принцип максимального уважения к национальному суверенитету государств в отношении применяемых на национальной территории мер валютного регулирования и валютного контроля закреплен и в других международных соглашениях РФ.
Из текста Соглашения о Международной финансовой корпорации, членом которой Россия является с 12.04.1993 г., следует, что его положения не могут служить исключительным основанием для освобождения средств, получаемых или выплачиваемых Корпорацией в связи с ее инвестициями на территории какого-либо ее члена, от общепринятых валютных ограничений, положений и контроля, действующих на этой территории (ст.III).
Правоприменительная практика и толкование норм валютного законодательства судами
Нарушение правил о валютных операциях, а также спекуляция валютными ценностями в советское время рассматривались как посягательство на валютную монополию Советского государства и квалифицировались как уголовные преступления.
Наказание за так«е нарушения устанавливалось уже первыми редакциями Уголовного кодекса (УК) РСФСР в виде лишения свободы на срок не ниже 6 месяцев (ст.138)1. В результате последующих изменений в уголовном законодательстве ответственность постоянно ужесточалась, вплоть до введения в начале 60-х годов исключительной меры наказания - смертной казни с конфискацией имущества - за спекуляцию валютными ценностями или ценными бумагами в виде промысла или в крупных размерах, а равно нарушение правил о валютных операциях лицом, ранее осужденным за такие же преступления (ст.88 УК РСФСР) .
Вместе с тем в целях усиления борьбы с участившимися к началу 70-х годов фактами совершения гражданами запрещенных валютных операций на незначительные суммы (до 25 руб.) за такие действия была установлена административная ответственность в виде штрафов (от 10 до 50 руб.) с конфискацией валютных ценностей.1
Указ Президиума ВС СССР от 30.11.1976 г. «О сделках с валютными ценностями на территории СССР»2, предусмотрев возможность совершения гражданами отдельных видов валютных операций, установил недействительность сделок, не соответствующих его требованиям. Особо оговаривалось, что скупка, продажа и обмен валютных ценностей либо использование их в качестве средства платежа, совершенные в нарушение установленных Указом правил, влекут за собой административную или уголовную ответственность. Принятые Президиумом ВС СССР одновременно с данным актом Указ «Об ответственности за незаконные операции с иностранной валютой и платежными документами» и Постановление о порядке его применения3 определяли административную ответственность граждан за незаконные операции в небольших размерах.
Закон СССР «О валютном регулировании»4, установив, что за нарушение его положений и другого валютного законодательства виновные несут гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность в соответствии с законодательством, не предусмотрел никаких конкретных санкций в отношении нарушителей - юридических лиц. При этом в отличие от Указа от 30.11.1976 г. Закон СССР предусматривал недействительность не всех сделок, не соответствовавших его требованиям, а только тех из них, которые были связаны с использованием рублей СССР при осуществлении валютных операций и нарушали установленный Госбанком порядок.
Таким образом, советское законодательство даже в период демонополизации валютной деятельности за нарушение регулирующих ее норм устанавливало ответственность только для граждан, причем вплоть до применения высшей меры наказания, но не допускало привлечения к ответственности юридических лиц. Данный подход можно было считать оправданным пока практически все юридические лица - субъекты валютных отношений принадлежали государству. Расширение круга участников валютных операций, в том числе за счет предприятий различных форм собственности, потребовало введения адекватных мер ответственности, включая установление финансово-правовых санкций в отношении не только физических, но и юридических лиц.
Вопросы правовой ответственности за нарушение формирующегося валютного законодательства РФ получили относительно подробную регламентацию в Законе «О валютном регулировании и валютном контроле»1. Анализ положений Закона, включая прежде всего полностью посвященную этим вопросам статью 14, показывает, что установленная законодателем ответственность заключается в основном в следующих финансовых санкциях: взыскание в доход государства всего полученного по недействительным в силу этого Закона сделкам и необоснованно приобретенного в результате незаконных действий - за нарушение положений ст.ст. 2-8 Закона (п.п.1 «а» и «б» ст. 14); штраф в пределах суммы, которая не была учтена, была учтена ненадлежащим образом или по которой документация и информация не были представлены в установленном порядке - за отсутствие учета, ведение учета валютных операций с нарушением установленного порядка, непредставление или несвоевременное представление органам и агентам валютного контроля документов и информации в соответствии с п.2 ст.13 (п.2 ст.14).
Кроме того, за повторное нарушение указанных положений, а также за невыполнение или ненадлежащее выполнение предписаний органов валютного контроля предусмотрена ответственность в виде: взыскания в доход государства сумм, указанных в п.1 ст. 14, а также штрафов в пределах 5-кратного размера этих сумм, осуществляемого ЦБ РФ; приостановления действия или лишения выданных органами валютного контроля лицензий и разрешений; других санкций, установленных законодательством (п.З ст.14).
Субъектами всех предусмотренных Законом видов ответственности являются резиденты, включая уполномоченные банки, и нерезиденты (п.п.1-3 ст.14). Взыскание сумм штрафов и иных санкций производится органами валютного контроля, в том числе по представлению агентов валютного контроля (п.4 ст. 14).
В отношении должностных лиц юридический лиц - резидентов и нерезидентов, а также физических лиц, виновных в нарушении валютного законодательства, устанавливается, что они несут уголовную, административную и гражданско-правовую ответственность в соответствии с законодательством РФ (п.5 ст. 14).
