Содержание к диссертации
Введение
1 Основы территориальной организации местного самоуправления, необходимость землеустроительного обеспечения формирования муниципальных образований
1.1 Территориальная организация местного самоуправления при формировании муниципальных образований. Проблемы формирования территорий поселений 10
1.2 Значение земельных ресурсов и роль землеустройства в создании территориальной основы функционирования муниципальных образований 32
1.3 Земельные ресурсы как составная часть экономических основ местного самоуправления, содержание землеустройства при территориальной организации поселений 40
2 Землеустройство как основа создания системы поселений
2.1 Анализ формирования территорий сельских поселений в Пермском крае 51
2.2 Учет потенциала земельных ресурсов при организации территорий поселений 67
2.3 Зонирование территории Пермского края для целей совершенствования границ сельских муниципальных образований 82
3 Совершенствование методики территориальной организации сельских поселений
3.1 Схема формирования территорий и совершенствования границ поселений муниципального района 97
3.2 Организация территории и определение перспектив развития административных образований при совершенствовании системы поселений муниципального района 118
3.3 Совершенствование методики формирования поселений и оценка экономической эффективности территориальных преобразований 144
Выводы и предложения 167
Библиографический список 171
Приложения 183
- Территориальная организация местного самоуправления при формировании муниципальных образований. Проблемы формирования территорий поселений
- Анализ формирования территорий сельских поселений в Пермском крае
- Схема формирования территорий и совершенствования границ поселений муниципального района
- Совершенствование методики формирования поселений и оценка экономической эффективности территориальных преобразований
Введение к работе
Реализация положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. №131-ФЗ определила создание соответствующей структуры муниципальных образований, нижним уровнем которой являются поселения. Необходимость организации территорий муниципальных образований, оптимизации сложившейся структуры территориальной организации местного самоуправления ставят перед землеустройством ряд актуальных задач.
Принятый за основу методический подход к территориальным преобразованиям оставил без внимания решение таких важных вопросов как организация использования земельных ресурсов формируемых поселений, учет количественного и качественного состава земель, сложившейся организации территорий, затронутых изменениями структуры муниципальных образований. Поселения формировались без должного экономического обоснования и анализа социальной составляющей, учета существующей системы землепользования, что вызывает в настоящее время потребность в совершенствовании размеров поселений, корректировке их границ.
Требуют землеустроительного обеспечения такие вопросы как оптимизация использования земель при совершенствовании территориальной организации сформированных поселений, достижение сохранения устойчивости границ муниципальных образований, укрепление их экономической основы путем повышения эффективности использования земельных ресурсов.
Проблемам землеустройства и территориальному развитию административных образований посвятили научные труды Е.Г. Анимица, В.В. Артеменко, Р.В. Бабун, В.Р. Беленький, С.Н. Волков, А.А. Варламов, В.В. Вершинин, А.Л. Желясков, Г.А. Кузнецов, Н.А. Кузнецов, В.А. Лапин, М.И. Либоракина, В.Я. Любовный, Ф.З. Мичурина, А.П. Огарков, А.В. Севостьянов,
М.Д. Спектор, А.Т. Тертышный, В.П. Троицкий, С.А. Удачин, Г.А. Ковалев, С.А. Ковалев, В.Н. Хлыстун, А.Н. Широков, С.Н. Юркова и другие.
Проблемы, связанные с совершенствованием территориальной организации местного самоуправления, управлением земельно-имущественного комплекса на местном уровне, требуют глубоких научных исследований. Необходимость разработки научно-обоснованного методического подхода к оптимизации структуры поселений муниципального района и совершенствованию организации территорий, учета состава ресурсов и перспектив развития муниципальных образований обусловили актуальность темы диссертационной работы.
Целью исследования является совершенствование теоретических положений, определяющих роль землеустройства при территориальной организации местного самоуправления на уровне поселений, и методических подходов к оптимизации системы поселений в границах муниципального района.
В соответствии с обозначенной целью в работе решены следующие основные задачи:
– определено значение земельных ресурсов в создании территориальной и экономической основы муниципальных образований;
– уточнены задачи и дополнено содержание землеустройства при территориальной организации поселений;
– разработана типология поселений, даны основные направления территориальной организации муниципальных образований;
– проведено совершенствование территориальной организации муниципальных образований и зонирование территории Пермского края;
– дополнены методические основы формирования поселений, определена методика формирования территорий и совершенствования границ поселений муниципального района;
– проведена оптимизация числа и размеров поселений в муниципальном районе, определена экономическая эффективность совершенствования территориальной организации;
– расширена практика вовлечения землеустроительных мероприятий в административно-территориальные преобразования поселений.
Объектом исследования выбраны территории сельских поселений в разрезе муниципальных районов Пермского края, территориально и социально однородных зон. Исследования выполнены на материалах Добрянского, Ильинского, Куединского, Чердынского муниципальных районов и других муниципальных образований Пермского края.
Предметом исследования являются методические положения пространственной организации территорий сельских поселений, земельные ресурсы административно-территориальных единиц, взаимосвязи и закономерности, характеризующие территориальную организацию и социально-экономическое развитие муниципальных образований.
Исходные материалы. Использованы нормативно-правовые акты, принятые на уровне Российской Федерации, Пермского края, органов местного самоуправления, документы, регулирующие развитие местного самоуправления в РФ, определяющие его территориальную организацию. Исследования опираются на официальные отчетные материалы органов Федеральной службы государственной статистики, Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, Министерства сельского хозяйства Пермского края, материалы территориального планирования муниципальных образований, а также сведения специальных изданий (атласы, учебно-справочные пособия, научная литература).
Методология и методика исследования. Теоретические и методологические основы исследования представлены трудами отечественных и зарубежных ученых в области территориальной организации, планирования и прогнозирования использования земель, становления системы местного самоуправления, регулирования земельно-имущественных отношений, создания земельного кадастра, оценки земли и иной недвижимости, а также материалами научно-практических конференций, статьями в научных сборниках и журналах.
В диссертации применены следующие методы исследования: аналитический, абстрактно-логический, монографический, расчетно-конструктивный, математический и статистический.
Научная новизна исследования состоит в следующем:
– актуализированы теоретические основы землеустройства в сфере территориальной организации местного самоуправления при формировании поселений;
– проведено комплексное зонирование по социально-экономическому развитию муниципальных районов и поселений, определены направления в организации территорий муниципальных образований;
– разработана типология сельских поселений как муниципальных образований;
– выполнен анализ влияния состава земель, их стоимостной оценки на территориальную и экономическую основу поселений при административно-территориальных преобразованиях;
– конкретизированы методологические подходы к формированию территорий и совершенствованию границ поселений муниципального района;
– разработана схема формирования территорий и совершенствования границ поселений с учетом принципов землеустройства на территории муниципального района;
– составлено технико-экономическое обоснование территориальных преобразований, определена экономическая эффективность вовлечения земельных ресурсов в имущественный оборот.
На защиту выносятся следующие основные положения:
– дополненные теоретические положения, определяющие задачи и содержание землеустройства в совершенствовании территориальной организации местного самоуправления;
– типология сельских поселений, обоснование определения состава и площади земельных ресурсов;
– направления организации территорий муниципальных образований;
– методика формирования территорий и совершенствования границ поселений муниципального района с применением системы землеустроительных мероприятий;
– применение результатов стоимостной оценки земель, эмиссии муниципальных земельных облигаций в экономическом обосновании формирования и совершенствования структуры поселений.
Практическая значимость результатов исследования. Результаты исследования могут быть использованы в качестве методического обеспечения территориальной организации местного самоуправления, при формировании территорий вновь образуемых и совершенствовании границ сформированных поселений. Применение землеустроительного обеспечения позволяет создать пространственные условия для рационального использования земельных и других ресурсов, придать устойчивость границам муниципальных образований, повысить эффективность разработки землеустроительной и градостроительной документации, усилить инвестиционную привлекательность территорий при вовлечении земель в градостроительную деятельность.
Значительную ценность представляют рекомендации по территориальной организации поселений, установление перспектив развития территорий, которые неотъемлемы при составлении планов и прогнозов социально-экономического развития муниципальных образований, при разработке схем и проектов землеустройства, схем территориального планирования, генеральных планов поселений.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях в Государственном университете по землеустройству (2007, 2010 гг.), Пермском государственном университете (2006 г.), Пермском государственном техническом университете (2004, 2006 гг.), Пермской государственной сельскохозяйственной академии (2006-2010 гг.), Воронежском государственном аграрном университете (2009 г.), Ижевской государственной сельскохозяйственной академии (2008 г.), Саратовском государственном аграрном университете (2009 г.).
По результатам исследования опубликовано 12 научных работ общим объемом 3,68 п.л. В изданиях, рекомендованных ВАК РФ (журнал «Землеустройство, кадастр и мониторинг земель»), опубликованы 2 работы. Иллюстрационно-аналитические материалы диссертационных исследований используются в лабораторно-практическом обучении студентов специальностей «Землеустройство», «Земельный кадастр», «Городской кадастр».
Результаты научных исследований апробированы и внедрены при совершенствовании структуры поселений Добрянского муниципального района Пермского края, актуализации перспектив в области использования земельных ресурсов, определяемых Программой социально-экономического развития Добрянского района на период до 2015 г.
Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, выводов и предложений, библиографического списка и приложений. Основной текст изложен на 170 листах машинописного текста, включает 41 таблицу и 25 рисунков.
Территориальная организация местного самоуправления при формировании муниципальных образований. Проблемы формирования территорий поселений
Преобразования в сфере местного самоуправления неразрывно связаны с вопросами территориальной организации соответствующих структур власти. Важнейшим условием эффективной работы органов местного самоуправления является наличие необходимых ресурсов для выполнения возложенных функций.
Одна из ключевых проблем территориальной организации, как показывает реформирование местного самоуправления, состоит в поиске подходов к оптимизации структуры муниципальных образований, формированию и совершенствованию размеров территорий поселений. Появилась необходимость комплексного анализа структуры ресурсов формируемых муниципальных образований, определения состава и характера использования земель территорий поселений.
Решение вопросов территориальной организации местного самоуправления требует вовлечения землеустроительных инструментов, позволяющих определить административные образования в системе взаимосвязанных территориальных элементов, организовать использование земель в соответствии деятельности хозяйствующих субъектов и потребностям муниципалитетов. Требуют землеустроительного обеспечения и такие вопросы, как оптимизация использования земель при совершенствовании территориальной организации сформированных поселений, сохранение устойчивости границ муниципальных образований.
Становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации законодательно обеспечил Закон СССР 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», определивший ос новные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности.
Исследованиями организационно-правовых механизмов функционирования органов местной власти, совершенствованием финансово-экономического обеспечения при наделении полномочиями органов самоуправления занимается достаточно много ученых-специалистов. Наиболее известные авторы научных трудов - С.Н. Юркова, А.Н. Широков, Р.В. Бабун, В.А. Лапин, В.Я. Любовный, Е.Т. Анимица, М.И. Либоракина, В.А. Черников, A.M. Лимонов, Е.Н. Королева и другие.
Реализация функций органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения способствует развитию территории, определяет качество жизни населения. Специалисты сходятся во мнении, что большое значение имеет размер территории, обеспечивающий необходимые условия для жизнедеятельности людей [54, с. 29; 60, с. 272; 104, с. 10; 111, с. 41]. Любые преобразования в сфере социальной и культурно-бытовой жизни населения неразрывно связаны с территорией, на которой проживает население.
В связи с этим становятся актуальными вопросы определения размера административно-территориальной единицы местного самоуправления, совершенствования существующей территориальной организации.
Федеральный закон 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации», предусматривающий лишь передачу некоторых полномочий местным органам власти по поводу регулирования условий жизни населения, не изменял сложившуюся систему административно-территориального устройства, сформированную вследствие проведения административной реформы 20-30-х гг. XX века, получившей название «районирование». В основу районирования был положен экономический принцип, поэтому основная задача заключалась в приспособлении административно-территориального деления к хозяйственным потребностям и экономическим связям объединяемых территорий [56, с. 11; 60, с. 271; 109, с. 34]. Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ввел новое понятие «муниципальное образование», под которым понималось «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, ... в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления» [23, ст. 1]. Одной из немаловажных задач при реализации закона становилось социальное и экономическое развитие поселений. Тем не менее, ничего не говорилось о территориальной организации местного самоуправления, отсутствовали критерии определения границ муниципальных образований, позволяющие обеспечить выполнение возложенных функций.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. №131-Ф3 (далее -Федеральный закон 2003 г.) определяет порядок формирования территории, подведомственной местным органам власти, рассматривает понятие «муниципальное образование», которое включает в себя городские и сельские поселения, муниципальный район, городской округ (рис. 1.1).
Современное законодательство предусматривает активное участие населения, органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления в формировании оптимальной территории местного самоуправления. Данное новшество является совершенно необходимым в реформировании местного самоуправления в России, характеризующейся существенными экономическими и природными различиями регионов, особенностями расселения. Вводится иное толкование термина «поселение».
В большинстве случаев формирование поселений в границах муниципальных районов произошло на базе сложившейся системы административно-территориального устройства, при котором первичной единицей являлась территория сельского административно-территориального образования (в границах бывших сельских советов) [137]. Данный подход считается целесообразным, поскольку на протяжении длительного периода времени социальная и производственная инфраструктура формировались в границах именно этих территорий.
Выбор оптимальных размеров территории, на которой должно осуществляться местное самоуправление, считают В.А. Лапин, В.А. Черников, Л.Э. Бинович, С.Н. Волков, А.А.Варламов, В.В. Вершинин, А.П. Огарков, А.В. Севостьянов, зависит от многих условий и факторов. При изучении истории становления и развития местного самоуправления в России выявлено, что система административно-территориального устройства не учитывала интересы и нужды проживающего населения, была необходима лишь для сбора налогов и удобного управления населением [56, 60, 109, 165].
Целью осуществляемой реформы местного самоуправления являются формирование оптимального административного устройства, обеспечивающего условия для самостоятельного и устойчивого социально-экономического развития территорий и эффективной деятельности органов местного самоуправления, обеспечение благоприятной среды жизнедеятельности людей, проживающих на этих территориях.
Обобщая положения формирования территорий муниципальных образований необходимо выделить следующие задачи:
— установление территорий муниципальных образований с учетом географических, исторически сложившихся экономических и социальных особенностей, межселенных и межхозяйственных связей, местных обычаев и иных традиций;
— совершенствование расселения на территории муниципального образования. При изучении демографической ситуации важно определить численность проживающего населения, его половозрастной состав, выявить движение населения, характер и направление миграции. Необходимо изучить размещение населенных пунктов, определить их хозяйственную значимость, характер использования земельных ресурсов, местоположение населенных пунктов относительно крупных городов;
— приближение органов местного самоуправления к населению и его проблемам. Способствует своевременному решению вопросов, касающихся жизнедеятельности людей;
— повышение качества жизни населения путем улучшения социально-бытовых условий проживания. Решение задачи должно включать проведение мероприятий по реализации программ по строительству жилья, по расселению граждан, ремонту и содержанию ветхого и аварийного жилья, повышение эффективности работы системы жилищно-коммунального хозяйства, обустройство мест массового отдыха людей
Анализ формирования территорий сельских поселений в Пермском крае
Пермский край одним из первых принял участие в реформировании системы местного самоуправления. Значительных изменений претерпела административно-территориальная организация в границах всех муниципальных районов.
До принятия и реализации положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. №131-Ф3 территория Пермского края включала 34 муниципальные района и 13 городов краевого подчинения, на площади которых размещалось 63 городских, поселковых и 522 сельских административно-территориальных образования (САТО).
После преобразований статус муниципального района, как правило, получили административные районы края, территории городов с подчиненными территориями. В состав муниципального района вошли территории городских и сельских поселений, при определении размеров которых учтены требуемые законодательством критерии.
Формирование поселений в границах Пермского края произошло на базе сложившейся административно-территориальной системы, включающей до недавнего времени территории сельских и поселковых администраций. Целесообразность такого подхода подтверждается тем, что социальная, производственная и инженерная инфраструктура формировалась в границах этих территорий.
Применение общего подхода к формированию муниципальных образований оказалось недостаточным. В границах муниципальных районов происходят территориальные изменения сформированных поселений, меняются их размеры, корректируются границы муниципальных образований. Такая ситуация вызвана тем, что наряду с соблюдением пространственных, демографических критериев и необходимостью наличия экономических основ у муници пальных образований, требуется учитывать состояние и динамику социально-экономического развития территорий, характер и направление производственной деятельности, состав ресурсов и другие существующие территориальные особенности, которые значительно отличаются в пределах субъекта РФ.
По статистическим данным на 01.01.2010 г. Пермский край состоит из 42 муниципальных районов и 6 городских округов. Муниципальные районы включают территории 278 сельских и 33 городских поселений [119].
Для обоснования необходимости зонирования территории Пермского края проведен анализ формирования территорий сельских поселений по следующим показателям: численность и площадь сельских поселений, плотность сельского населения, состав и структура населенных пунктов по людности и хозяйственной значимости, густота сел, густота дорожной сети, производственный профиль муниципального района, обеспеченность объектами социального и культурно-бытового обслуживания населения, доля безработного населения, уровень загрязнения территории.
Площадь сельского поселения по субъекту изменяется в пределах от 200 до 1200 кв. км. Существенная разница в размере территории обусловлена площадью муниципального района, его направлением и специализацией отраслевого развития. В районах, расположенных в северной части Пермского края (Гайн-ском, Красновишерском, Чердынском), распространено лесохозяйственное производство и сопутствующие отрасли, для которых требуются значительные площади. Размер поселений превышает 700 кв. км. В восточной части края, где несколько десятков лет ведется добыча полезных ископаемых, при реформировании статус муниципального района получили города с подчиненными территориями (Александровский, Губахинский, Гремячинский, Ки-зеловский районы). Средний размер поселений можно соотнести с площадью сельских поселений районов центральной части (450-600 кв. км). Центральные районы Прикамья (Кунгурский, Нытвенский, Краснокамский, Пермский) характеризуются развитой промышленностью, ведением сельскохозяйственного производства. Благоприятные климатические условия, сравнительно плодородные земли способствуют развитию сельского хозяйства в южных районах (Кишертском, Куединском, Октябрьском, Ординском), где площадь поселения в среднем не превышает 350 кв. км.
В направлении «север-юг» по территории Пермского края наблюдается уменьшение среднего размера площади сельского поселения (в среднем в 3 раза), и, как следствие, уменьшение радиуса пешеходной доступности, обеспечивающего своевременную доступность органов местного самоуправления и объектов инфраструктуры.
Группировка по площади сельского поселения показывает обратную зависимость размера территории и расстояния до центра поселения (рис. 2.1). Радиус пешеходной доступности в поселениях значительно колеблется (в среднем от 5 до 32 км). Выясняется, что для решения практически одинаковых проблем жителям поселений площадью, например, до 200 и более 800 кв. км приходится преодолевать разные расстояния и тратить разное количество времени на перемещение.
Относительно данного критерия существуют сомнения. Поскольку размер территории поселений в разных частях края разновеликий, имеются не определенности, в частности, какой радиус был взят в качестве пешеходной доступности? Например, в Гайнском районе среднее расстояние до центров сельских поселений составляет 32-35 км, в Карагайском районе - 15-18 км, в Уинском районе - 6-8 км. Оказывается, что в разных районах Пермского края за оказанием одних и тех же услуг населению приходится преодолевать значительно различающиеся расстояния. Остается невыясненным, достаточно ли восьмичасового дня жителю сформированного поселения, находящегося в северной части региона, для обращения к представителям местных органов власти?
В результате территориальных преобразований площадь сельского поселения увеличилась за счет объединения территорий сельских административно-территориальных образований, что привело к сокращению административно-территориальных единиц в среднем в 1,5-2,0 раза. В границах муниципальных районов края насчитывается в среднем 8-10 сельских поселений (прил. 2.1). Более чем в два раза увеличился размер территориальной единицы (поселения) в районах северной и северо-западной части Пермского края (Карагайском, Кудымкарском, Сивинском, Частинском). Историческое прошлое, когда жители начали селиться около больших городов, вблизи крупных водных источников, вдоль автомобильных и железных дорог, разные климатические условия обусловили неравномерное размещение населения и населенных пунктов в пределах края.
На территории верхней части субъекта (в Верхнекамье), занимающей 49%, проживает 20% сельского населения Прикамья. Относительно территории края можно выделить поселения, в которых насчитывается до 2,0 (в северных районах - в Косинском, Красновишерском и Усольском районах); 2,0-2,5 (в южных районах - в Березовском, Куединском, Чайковском районах); 3,5-4,5 тыс. человек (в центральных районах - Краснокамском, Пермском).
Привлекательность проживания в центральной части края во многом зависит от близости к краевому центру - Перми как культурно-деловому, промышленному и транспортному центру Пермского края.
В некоторых муниципальных районах образованы сельские поселения с численностью населения менее 1000 человек. Например, в границах Косин-ского района образовано Светличанское сельское поселение с населением 825 человек, в Ильинском районе - Филатовское сельское поселение с населением 854 человек.
Схема формирования территорий и совершенствования границ поселений муниципального района
Анализ имеющегося методического обеспечения, сопровождающего реформу местного самоуправления в РФ, позволил установить большое количество методических указаний по вопросам формирования структур местного самоуправления, организации и проведения их выборов, передачи и наделения поселений муниципальным имуществом, расходования финансовых и иных ресурсов. Наряду с существующим многообразием названного методического обеспечения до сих пор отсутствует методика формирования территорий и совершенствования границ поселений, позволяющая учесть многосторонний характер территориальной организации местного самоуправления.
Требуемая методика должна содержать схему мероприятий, позволяющих комплексно охватить исследование наиболее значимых факторов, обеспечивших организацию и функционирование административно-территориальных образований. В основу расчетов должна быть положена унифицированная статистическая и другая информация, отслеживаемая и собираемая на низовом (первичном) уровне, как правило, в границах существующих или существовавших до недавнего времени сельских и поселковых администраций.
Схема формирования территорий и совершенствования границ поселений должна стать составной частью схемы землеустройства муниципального района. Землеустроительное обеспечение формирования территорий муниципальных образований связано со схемой землеустройства в решении таких общих задач, как изучение состояния земель, планирование и организация использования земельных ресурсов, установление границ муниципальных образований. Результаты формирования территорий муниципальных образований необходимы для разработки мероприятий по управлению состоянием земель, установления режимов их использования применительно к условиям административных территорий, осуществляемых в схеме землеустройства муниципального района. Кроме того, границы поселений и состав земель отражаются в документах территориального планирования, функциональном зонировании территорий.
Содержание схемы формирования территорий и совершенствования границ поселений выстраивается в определенной последовательности в системе землеустроительных и градостроительных мероприятий (рис. 3.1).
1. Изучение положений схемы территориального планирования субъекта РФ, современного состояния и возмоэюных направлений развития территории муниципального района.
Устанавливается стратегия развития территории муниципального района, разработанная на основе комплексного функционально-планировочного зонирования с учетом географического, демографического, экономического и другого ресурсного потенциала территорий, определяемая схемой территориального планирования субъекта РФ и схемой территориального планирования муниципального района. Изучаются ключевые направления программы социально-экономического развития муниципального района. Уточняются размеры, границы муниципального района, определяется пространственная структура его территории.
2. Характеристика современного состояния и пространственной структуры территорий на первичном уровне в границах существующих административных единиц муниципального района (городские, сельские поселения).
На данном этапе необходимо провести работу по сбору статистической информации, характеризующей население, производственно-хозяйственную деятельность, минерально-сырьевую базу, земельные ресурсы, объекты социальной и инженерной инфраструктуры. Данные сведения должны отображать состояние в предшествующем периоде не менее 15-20 лет. Источниками информации могут быть материалы общегосударственной и ведомственной статистической отчетности (органов федеральной службы государственной статистики, государственной регистрации, кадастра и картографии, управления по охране окружающей среды), специальные издания, а также сведения похозяйственных книг органов местных администраций, результаты анкетирования населения.
Требуется определить размещение и площади сложившихся административных территорий с учетом границ сельскохозяйственных и лесохозяйст-венных предприятий и обозначить их границы на планово-картографическом материале. В качестве графической основы следует использовать имеющиеся, как правило, повсеместно актуализированные сельскохозяйственные карты районов масштабов 1:50000 - 1:25000.
3. Анализ комплексного развития административных территорий (в границах до и после реформирования) следует выделить в отдельные составляющие.
3.1 Анализ расселения, дорожной сети.
Рассматривается функционирование сложившегося расселения. Определяется состав и структура населенных пунктов, устанавливается их административная и хозяйственная значимость. Анализируется наличие и состояние дорожной сети. Выясняется наличие устойчивых производственных, культурно-бытовых и других связей между территориями, населенными пунктами. Характеризуется занятость населения. В совокупности с территориальным анализом и изучением характера ведения производственной деятельности выявляются центры деловой, социальной, культурной активности населения и зоны их тяготения. Анализируется состояние дорожной сети, рассматриваются планы строительства и реконструкции дорог. Определяются отдаленные и труднодоступные территории.
Изучается динамика численности населения, его половозрастная структура, устанавливаются темпы рождаемости, смертности, причины и характер механического движения населения. Населенные пункты подразделяются с учетом динамики развития на группы: растущие, стабильные, с убывающим населением, а также по характеру функциональной роли в пределах административных территорий.
3.2 Анализ и оценка уровня использования земельных ресурсов.
Анализируется земельный фонд муниципального района в целом и состояние использования земельных ресурсов в границах сельских административных образований, в разрезе которых учет земель зачастую предполагает отображение сведений о землях, находящихся в ведении органов местного самоуправления. В качестве картографической основы необходимо использовать существующие графические материалы, характеризующие учет, состояние и использование земельных ресурсов.
Отображаются границы земель сельскохозяйственного назначения, земель населенных пунктов, водного фонда, особо охраняемых территорий и объектов, а также других категорий. Выявляются зоны с особыми условиями использования земель. Устанавливается распределение земель по формам собственности и ведомственной принадлежности.
Проводится анализ перераспределения земельного фонда между категориями, выявляются причины происходящих изменений и определяются основные тенденции.
Достаточно подробный анализ проводится в отношении земель сельскохозяйственного назначения, земель населенных пунктов и категории земель промышленности, энергетики, транспорта ... и иного специального назначения, поскольку их потенциалом в большей степени определяется социально-экономическое развитие, и вокруг земель данных категорий сосредоточены основные имущественные интересы и противоречия в использовании. Необходимо проанализировать динамику перераспределения площадей между данными категориями.
Выявляются бюджетообразующие и градообразующие предприятия, другие места приложения труда, их размещение, границы, производственный профиль или специализация, определяются основные собственники, владельцы, пользователи земельными участками на территории административного образования.
Определяются количество, типы сельскохозяйственных предприятий, их организационно-правовые формы, размещение массивов сельскохозяйственных угодий, устанавливаются их фактические границы и площади. Устанавливается численность занятых работников, результаты производственной деятельности функционирующих организаций.
Анализируется использование земель по целевому назначению, рассчитывается эффективность использования сельскохозяйственных угодий. Формируется распределение земель сельскохозяйственного назначения по категориям пригодности.
Совершенствование методики формирования поселений и оценка экономической эффективности территориальных преобразований
Для обеспечения оптимального соответствия территориальной организации условиям и факторам использования ресурсов муниципальных образований процедуру формирования или совершенствования территорий следует начинать с установления типов поселений. Типология поселений как муниципальных образований состоит в разделении совокупности административно-территориальных единиц по совокупности функциональных признаков.
Установление типов формируемых поселений позволит более четко выстроить процесс оптимизации земельных ресурсов, определить их необходимый состав с учетом перспективных потребностей и создаст приемлемые условия для последующей внутрипоселенческой и внутрихозяйственной организации территории.
Для типологии рассматривались признаки (прил. 3.12), характеризующие состав и структуру земельных ресурсов поселений, основной вид хозяйственной деятельности в системе общественного производства, осуществляемой на территории муниципального образования, преимущественные функции населенных пунктов, наличие бюджетообразующих предприятий.
Исследование территорий поселений Пермского края по заявленным признакам типизации позволяет выделить следующие основные четыре типа муниципальных образований:
- Сельскохозяйственные.
- Лесохозяйственные.
- Агроиндустриальные.
- Рекреационные.
Основной сферой деятельности на территории сельскохозяйственных поселений является сельскохозяйственное производство молочной, мясной, зерновой и смешанных специализаций, включающее переработку и сбыт сельскохозяйственной продукции. Данным видом производства занимаются крупные сельскохозяйственные предприятия, крестьянские (фермерские) хозяйства и другие малые формы хозяйствования.
Развитию сельского хозяйства в поселениях способствуют благоприятные природно-климатические условия, наличие пригодных для ведения сельскохозяйственного производства земельных угодий. В составе земельных ресурсов преобладают земли сельскохозяйственного назначения (более 40%). Доля этих земель, изымаемых для различных нужд, относительно мала.
В структуре населенных пунктов по хозяйственной значимости наибольший удельный вес составляют сельскохозяйственные населенные пункты (более 35%), значительная часть проживающего населения занята в сельском хозяйстве. Доля постоянно проживающего населения составляет 85-90%. Преобладают сельские населенные пункты с численностью 101-200 человек. Населенные пункты с населением более 200 человек в большинстве случаев являются центральными усадьбами сельскохозяйственных предприятий.
Основным бюджетообразующим предприятием поселения является крупное сельскохозяйственное предприятие, на котором сосредоточено около половины трудовых ресурсов муниципального образования. Предприятие занимает значительную долю сельскохозяйственных угодий, обеспечивает жителей данного и близлежащих поселений в рабочих местах и услугах социального и бытового обслуживания.
Развитие в лесохозяйственных поселениях получила лесная промышленность и сопутствующие ей отрасли. Предприятия, работающие в лесном хозяйстве, занимаются производством, заготовкой и переработкой древесины. Значительная часть земель поселений представлена землями лесного фонда (более 65%). Наличие лесных ресурсов на территории поселений обусловило характер производственной деятельности предприятий и их специализацию. В поселении функционируют крупные лесохозяйственные предприятия, занимающиеся заготовкой древесины, ее переработкой, поставкой потребителю. Небольшие предприятия занимаются ремесленным производством.
Велика доля населенных пунктов, относящихся к производственным подразделениям лесничеств. Преобладают населенные пункты размерами от 51-100 человек. Доля постоянно проживающего населения в лесохозяйствен-ных поселениях составляет 76-80% (прил. 3.12).
В агроиндустриальных поселениях развитие получили как сельскохозяйственное производство, так и разные отрасли промышленности (пищевая и легкая промышленность, машиностроение, металлургия, электроэнергетика, строительство и др.). Поселения размещены, как правило, вблизи городов, недалеко от развитой дорожно-транспортной сети, имеют необходимые сырьевые ресурсы.
В структуре земель агроиндустриальных поселений относительно других типов поселений высока доля земель населенных пунктов, земель промышленности, энергетики, транспорта... и иного специального назначения. Трансформация сельскохозяйственных угодий для промышленных нужд объясняется характером производства предприятий, их специализацией.
Данные муниципальные образования являются многонаселенными, доля постоянно проживающего населения превышает 90%, существенная часть которого охвачена трудовой и другими видами маятниковой миграции.
Специализация поселений данного типа отразилась на структуре населенных пунктов по хозяйственной значимости. Широкое распространение получили населенные пункты на базе добывающей и перерабатывающей промышленности, преобладают дачные населенные пункты.
В структуре населенных пунктов по людности наибольший удельный вес составляют населенные пункты численностью 101-200, 201-500 человек. Жители поселения могут быть заняты как в агропромышленном и другом производстве на территории поселения, так и на предприятиях находящегося вблизи города.
Бюджетообразующие предприятия представлены различными сельскохозяйственными организациями, предприятиями промышленности и топливно-энергетического комплекса.
Рекреационные поселения размещены, как правило, в пригороде крупных промышленных городов. Поселения данного типа служат местом проживания населения, работающего на территории города, местом отдыха горожан и организации специализированного санаторно-курортного лечения и культурно-массового отдыха.
К преобладающим видам рекреации относятся кратковременный отдых, активный отдых, оздоровительное лечение, детский отдых.
Территории поселений отличаются живописными природными ландшафтами, привлекающими отдыхающих и туристов, имеются лесные массивы, водные источники. Повсеместно размещены базы отдыха, детские лагеря, санатории. Отмечается благоприятная экологическая обстановка.
В поселениях рекреационного типа преобладают дачные населенные пункты (более 40%), более 25% населенных пунктов не имеют постоянно проживающего населения. Доля постоянных жителей составляет 60-75%.
Удельный вес земель населенных пунктов рекреационных поселений превышает в среднем в 1,5-2,0 раза долю земель аналогичной категории сельскохозяйственных и лесохозяйственных поселений.
Относительно велика часть трудоспособного населения, занятая в сфере обслуживания (25-35%). При этом доля мест постоянной занятости людей ниже, чем в поселениях других выделенных типов.
На примере поселений, относящихся к центральной зоне Пермского края, исследованы взаимосвязи земельного фонда с общим размером муниципальных образований. Корреляционный анализ структуры земельного фонда поселений подтвердил высокую зависимость состава и размера земельных ресурсов по выделенным типам муниципальных образований (табл. 3.17). Коэффициенты парной корреляции характеризуют тесную связь площади большинства категорий земель с величиной поселения.
