Содержание к диссертации
Введение
1. Роль межбюджетных трансфертов в социально-экономическом развитии региона 9
1.1.Межбюджетные трансферты как инструмент социально экономической политики региона 9
1.2. Принципы организации системы межбюджетных трансфертов на региональном уровне 20
2. Система субфедеральных межбюджетных трансфертов в Самарской области 40
2.1. Практика предоставления финансовой помощи посредством несвязанных трансфертов 40
2.2. Субвенции и субсидии в системе трансфертов Самарской области .55
3. Влияние системы межбюджетных трансфертов на социально экономическое развитие региона 70
3.1. Методический инструментарий оценки взаимосвязи межбюджетных трансфертов и регионального развития 70
3.2. Результаты оценки влияния системы межбюджетных трансфертов на социально-экономическое развитие Самарской области 85
4. Основные направления совершенствования системы межбюджетных трансфертов на региональном уровне 109
4.1. Общие принципы реформирования системы межбюджетных трансфертов в современных условиях 109
4.2. Межбюджетные трансферты в стратегии пространственного развития Самарской области 125
Выводы и предложения 136
Библиографический список 142
- Принципы организации системы межбюджетных трансфертов на региональном уровне
- Субвенции и субсидии в системе трансфертов Самарской области
- Результаты оценки влияния системы межбюджетных трансфертов на социально-экономическое развитие Самарской области
- Межбюджетные трансферты в стратегии пространственного развития Самарской области
Введение к работе
Актуальность исследования. Проводимая в последние годы реформа публичной власти Российской Федерации внесла существенные изменения в политическую, экономическую и социальную сферы государства на всех уровнях управления Эволюция государственного устройства сопровождается концентрацией ресурсов и властных полномочий в федеральном и региональных центрах, выстраиванием управленческой вертикали в целях контроля подчиненных мезоэкономических систем. Необходимым условием эффективного функционирования национальной экономики такого типа является наличие масштабной системы перераспределения финансовых средств между уровнями бюджетной системы, основным инструментом которой в соответствии с действующим законодательством является межбюджетный трансферт
Приоритетными целевыми направлениями использования трансфертов являются территориальное выравнивание и устранение вертикального фискальною дисбаланса, что оказывает позитивное воздействие на социальную сферу, но имеет слабый экономический эффект Существенный потенциал инструмента межбюджетных трансфертов как катализатора производственно-экономической активности, регионального экономического роста и оптимизации территориального развития на сегодняшний день в полной мере не использован
Коррекция субфедеральной системы межбюджетных трансфертов является актуальной научно-теоретической и организационно-практической проблемой, в полной мере коррелирующей с проводимой в настоящее время реформой бюджетного законодательства в части регулирования межбюджетных отношений и переходом на трехлетний цикл бюджетного планирования, а также со Стратегией социально-экономического развития Самарской области на период до 2020 года
Встраивание инструментов межбюджетного регулирования в механизм обеспечения экономического роста, ориентация на достижение стратегических целей, увязка системы трансфертов и приоритетов пространственного развития территории субъекта Федерации должны стать базисом создания концептуально новой многоцелевой системы трансфертов как основы комплексного и устойчивого долгосрочного развития Самарской области.
Степень разработанности проблемы. Вопросы регулирования территориального развития, анализа и теоретического осмысления экономической природы и миссии межбюджетных трансфертов, особенностей реформирования системы межбюджетных отношений на современном этапе трансформации российской экономики представ пены в трудах отечественных ученых. Гранберга А , Золотарева В , Игудина А , Илларионова А , Лаврова А , Лавровского Б , Любимцева Ю , Силуанова А ,
Трунина И, Христенко Д, Шведова А. и других Проблемы бюджетного федерализма и финансовых отношений нашли свое отражение и в рабо тах зарубежных экономистов Аткинсона Э , Стиглица Дж, Спана П, Циммерманна X , Юилла Д и других
Количественная оценка проводимой субфедеральной межбюджетной политики, ее влияния на социально-экономическое развитие и финансовое положение муниципальных образований дается в работа?: Дмитриевой О., Климанова В , Перфильева С, Поляка Г. и других, теоретическое моделирование и обоснование путей и способов совершенствования сложившейся системы межбюджетных трансфертов в интересах обеспечения экономического развития - Глущенко Г, Джурбиной Е., Лавровского Б , Новикова А., Постниковой Е., Пчелинцева О. и других
Несмотря на наличие положительных результатов исследований межбюджетных отношений на различных уровнях управления, в настоящее время не сложилась теоретическая база организации системы субфедеральных межбюджетных трансфертов как неотъемлемой части проводимой социально-экономической политики, преследующей стратегические цели развития региона на основе существующей законодательной базы Дискуссионность избранной проблематики, недостаточная разработанность методологических подходов, а также научная актуальность изучения поставленных проблем обусловили выбор темы исследования, формулировку ее цели и задач
Цель и задачи исследования. Целью исследования является разработка направлений совершенствования управления социально-экономическим развитием региона с использованием инструмента межбюджетных трансфертов
Достижение поставленной цели предполагает постановку и решение следующих задач:
исследование необходимости и сущности межбюджетных трансфертов как инструмента социально-экономической политики региона,
комплексный анализ системы межбюджетных трансфертов в Самарской области,
определение методического инструментария оценки взаимосвязи межбюджетных трансфертов и регионального развития,
оценку влияния системы межбюджетных трансфертов на экономическое развитие Самарской области,
обоснование основных направлений совершенствования системы межбюджетных трансфертов на региональном уровне
Область исследования. Работа проведена в рамках специальности 08 00 05 - Экономика и управление народным хозяйством- региональная экономика Паспортов специальностей ВАК (экономические науки) подпунктов 5 1 "Развитие теории региональной экономики, методы и инструментарии региональных экономических исследований, проблемы ре-4
гиональных экономических измерений", 5 9 "Исследование тенденции, закономерностей, факторов и условий функционирования и развития региональных социально-экономических подсистем", 5.12 "Инструменты сглаживания пространственной поляризации (федеральные трансферты, фонд региональной поддержки и пр ), эффективность их применения; полюса и центры роста в региональном развитии"; 5 15 "Региональная социально-экономическая политика, анализ особенностей и эффективности экономической политики на различных уровнях территориальной организации (национальном, в крупных экономических районах, субъектах Федерации, муниципальном)"
Объектом исследования в диссертации является субъект федерации и входящие в его состав муниципальные образования
Предметом исследования выступают экономические отношения по поводу организации и функционирования системы межбюджетных трансфертов
Теоретическую базу исследования составляют работы отечественных и зарубежных ученых в области региональной экономики и общественных финансов, федеральные и региональные законодательные и нормативные акты в бюджетной сфере, публикации в периодической печати, материалы научно-практических конференций
Методологическую основу исследования образуют как общенаучные методы познания абстракция, анализ и синтез, индукция и дедукция, сравнение и аналогия, системный подход, так и специальные методы моделирования, типологии и классификации, картографический метод Широко использованы экономико-математические и статистические методы, в том числе методы индексного, корреляционно-регрессионного анализа, ранжирование, а также методы и приемы, лежащие в основе методик образования и распределения средств бюджетных фондов Самарской области.
Информационная база исследования включает данные Федеральной службы государственной статистики, Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Самарской области, материалы Министерства финансов РФ, Правительства и муниципальных образований Самарской области, публикации научно-исследовательских организаций, ресурсы сети Интернет
Научная новизна исследования заключается в обосновании методического подхода к организации системы межбюджетных трансфертов, направленной на экономический рост и эффективное пространственное развитие региона
Диссертационное исследование содержит следующие элементы научной новизны
установлено, что в современных условиях управление региональным развитием осуществляется посредством социально-экономической
политики региона, дано авторское определение этого понятия как эндогенного аспекта региональной политики государства, включающего в себя совокупность доступных региональным властям мер воздействия на свою территорию и направленного на комплексное развитие региона с учетом общегосударственных интересов,
сформулированы предложения по совершенствованию методик распределения средств бюджетных фондов в соответствии с текущими изменениями в бюджетном законодательстве, что позволит оптимизировать предоставление трансфертов муниципальным образованиям,
получены результаты оценки влияния системы межбюджетных трансфертов на экономическое развитие Самарской обпасти,
предложена концептуальная модель организации системы межбюджетных трансфертов, направленная на экономический рост и оптимизацию пространственного развития региона
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется тем, что его результаты могут быть использованы при разработке документов нормативного, а также планово-прогнозного характеров, регламентирующих порядок организации и функционирования системы субфедеральных межбюджетных трансфертов.
Теоретические выводы и обобщения могут применяться в преподавании таких дисциплин как "Региональная экономика" и "Государственное регулирование экономики".
Апробация результатов работы. Основные положения диссертационного исследования прошли обсуждение на научно-практических конференциях
Международного научного форума "Региональное развитие в России перспективы, конкурентоспособность, политика" (Самара, 2005),
Международной научно-практической конференции "Роль высших учебных заведений в инновационном развитии экономики регионов" (Самара, 2006),
на научных конференциях профессорско-преподавательского состава Самарского государственного экономического университета
Отдельные положения диссертации были использованы в процессе разработки Стратегии социально-экономического развития г. Отрадный на период до 2010 года; Стратегии социально-экономического развития г о Чапаевск на период до 2015 года
По теме исследования автором опубликовано 5 работ общим объемом 3,3 печатных листа.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, 4 глав, заключения, библиографического списка и приложений В работе используются 20 таблиц и 13 рисунков - графиков, схем, картограмм 6
Принципы организации системы межбюджетных трансфертов на региональном уровне
Среди основных целей организации системы трансфертов отметим следующие:
1. Выравнивание финансового потенциала и расходных потребностей местных органов власти (дистрибутивная цель).
Наиболее распространенным аргументом в пользу необходимости предоставления финансовых трансфертов является аргумент о необходимости выравнивания различий между финансовым потенциалом и расходными потребностями у различных муниципальных образований. Чтобы осознать этот аргумент дистрибутивного характера, представим себе, что муниципальному уровню власти в целом передано достаточно собственных финансовых источников для осуществления переданных в компетенцию местных органов власти задач. Предположим также, что разграничение предметов ведения между уровнями власти было осуществлено наиболее эффективным образом при наличии всей необходимой информации. Однако даже с учетом вышеперечисленных обстоятельств очевидно, что передача предметов ведения и расходных полномочий в компетенцию местных органов власти может быть осуществлена только при ориентации на средние для всего муниципального уровня власти показатели. А это значит, что отдельные муниципалитеты могут не получить в свое распоряжение достаточно финансовых ресурсов, чтобы иметь возможность адекватно выполнять возложенные на них задачи, и, одновременно, что в распоряжении других муниципальных образований окажется излишне много финансовых средств. В подобном случае наиболее эффективным методом решения проблемы является организация системы трансфертов, хотя он и сопряжен с множеством трудностей, которые будут рассмотрены ниже.
Если же различия между муниципалитетами слишком велики, то необходимо использовать другие инструменты выравнивания: пересмотр доходных и расходных полномочий местных органов власти или проведение адми 28 нистративно-территориальной реформы, потому что в основе различий в уровне финансовой обеспеченности вполне могут лежать неправильно установленные границы муниципальных образований.
2. Пространственные внешние эффекты (аллокационная цель).
Существуют такие блага и услуги общественного характера, ареал полезности которых превосходит границы муниципального образования и распространяется на территорию соседних муниципалитетов. Если жители соседних муниципалитетов хотят пользоваться этими услугами, а регион по каким-либо причинам не может взять на себя их предоставление, то дотации из регионального бюджета видятся вполне приемлемым инструментом для того, чтобы довести предоставление определенного локального блага до необходимого уровня. В этом случае речь идет о благах, которые могут быть предоставлены соответствующим муниципальным образованием, однако объем предоставления которых недостаточен по причине недостаточного финансирования.
Поэтому крупные и финансово обеспеченные муниципалитеты, выполняющие центральные функции, вполне закономерно должны получать более высокие трансферты в расчете на душу населения. Это не противоречит аргументу о необходимости выравнивания финансового потенциала и расходных возможностей, просто в методику расчета расходных потребностей «встраивается» механизм учета определенных центральных функций.
3. Наполнение местных бюджетов (фискальная цель).
Трансферты иногда предоставляются с целью укрепления финансового положения местного уровня власти в целом, а не только «бедных» муниципалитетов. Однако это не самый удачный аргумент для обоснования необходимости выделения дотаций. Если на местном уровне власти наблюдается недостаток собственных финансовых ресурсов, то в первую очередь это является проявлением «вертикального фискального дисбаланса, то есть отсутствия согласованности между возможностью местных органов власти моби-лизовывать доходы и необходимостью осуществлять расходы» [181, с.82]. Подобный серьезный изъян существующей системы разграничения налоговых ресурсов не должен компенсироваться за счет предоставления трансфертов. Напротив, фискальный разрыв должен устраняться за счет закрепления за местными органами власти дополнительных налоговых источников, по крайней мере, в случае серьезного отношения к проблеме финансовой децентрализации.
4. «Мериторизация» муниципальных задач.
Трансферты имеют не только выравнивающее и дополняющее значение, но и управляющее. Цели, на основании которых предоставляются трансферты, соотносятся исключительно с логикой тех, кто их предоставляет. Трансферты местным органам власти выделяются преимущественно из региональных бюджетов, и эти дотации являются своего рода инструментом «мерито-ризации» локальных благ и услуг, то есть определения их общественной ценности, достойности предоставления. Сторона, предоставляющая дотации, не желает, чтобы даже ничтожно малая часть выделяемых средств служила целям, отличным от их собственных. В этом причина существования большого количества так называемых связанных трансфертов.
Рассмотренные выше цели организации системы трансфертов с течением времени обусловили формирование различных их видов. Важными в практическом аспекте представляются классификация трансфертов по условиям их предоставления на связанные (выделяемые на выполнение определенных задач) и несвязанные, а также на требующие и нетребующие софинансирова-ния.
Отличительной чертой несвязанных трансфертов является отсутствие условий, касающихся их предоставления. Несвязанные перечисления являются собственными источниками доходов в том смысле, что они, подобно местным налогам, могут расходоваться местными властями по собственному усмотрению. Другими словами, в данном случае имеет место финансовая независимость местных властей при осуществлении политики расходов. Эта ситуация отражена на рис. 1.2.1. По осям координат здесь отложено предло зо жение локальных благ общественного характера. При этом на оси абсцисс представлено предложение одного конкретного локального блага, а на оси ординат — предложение всех остальных локальных благ в совокупности. В исходной ситуации предложение обоих благ равняется АО и ВО соответственно. После получения несвязанных трансфертов бюджетная прямая примет вид CD. Соотношение в предоставлении обоих благ останется неизменным, и, следовательно, в результате выделения средств структура потребительского спроса не изменилась. Изменился лишь объем предлагаемых благ: он возрос.
Субвенции и субсидии в системе трансфертов Самарской области
Наличие неиспользованных средств фонда в местном бюджете по конкретному объекту по состоянию на отчетную дату может служить основанием для приостановления дальнейшего выделения средств бюджету муниципального образования из фонда по данному объекту до момента подтверждения полного использования средств, ранее выделенных из фонда.
Таким образом, в Законе достаточно подробно для нормативного акта такого уровня прописан порядок функционирования ФМР, особенности же отбора объектов строительства (реконструкции) с учетом требований, установленных Законом, должны определяться нормативным правовым актом уполномоченного органа. Вплоть до настоящего момента таким нормативным актом является упоминавшееся выше Положением о формировании строек и объектов и их финансировании за счет средств областного бюджета, в котором критерии отбора (даже качественные) не указаны, так как специальный акт уполномоченным органом принят не был. Ситуация, когда документ более высокого уровня по конкретике превосходит нормативный акт, развивающий отдельные его положения, является недопустимой и требует скорейшего исправления в целях формализации процесса распределения средств фонда. Дополнительным доводом в пользу данного вывода является крайне высокая значимость ФМР в структуре трансфертов муниципалитетам Самарской области. Так, если в 2005 г. объем ФМР был заложен на уровне 1,5 млрд. руб., что составило 15% всех трансфертов и одну треть совокупной финансовой помощи, то в 2007 г. размер фонда превысил 2,3 млрд. руб., что соответствует 18% межбюджетных трансфертов и 40% общего объема дотаций и субсидий. Трансферты из ФССР предоставляются в форме субсидий бюджетам городских округов и муниципальных районов для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов. Расчет субсидий из ФССР в соответствии с Законом осуществляется на основе единых нормативов пропорционально количеству получателей бюджетных услуг и (или) иным объективным показателям, связанным с предоставлением соответствующей бюджетной услуги.
В целях соблюдения принципа долевого участия областного бюджета при выделении средств из ФССР в законе Самарской области об областном бюджете на очередной финансовый год утверждается единая для всех муниципальных образований в Самарской области максимальная доля участия областного бюджета по финансированию каждого направления расходов.
Органы местного самоуправления ежемесячно представляют соответствующему главному распорядителю средств областного бюджета отчет об использовании выделенных средств из фонда с указанием сумм финансирования за счет иных источников по каждому направлению расходов.
Выделение средств из ФССР осуществляется по направлениям, утвержденным законом Самарской области об областном бюджете на текущий финансовый год, в соответствии с соглашением, заключаемым между распорядителем средств областного бюджета и органом местного самоуправления. Наличие остатка средств фонда (неиспользованных средств фонда) в местном бюджете по конкретному направлению служит основанием для сокращения размера очередного платежа из фонда по данному направлению соответствующему муниципальному образованию на сумму остатка.
Практика предоставления трансфертов в 2005 - 2007 гг. свидетельствует о существенном возрастании роли ФССР, что выражается и в увеличении объема фонда, и в расширении направлений использования субсидий. Так, если в 2005 г. объем фонда составлял чуть более 90 млн. руб. (менее 1% в трансфертах), то в 2007 г. размер ФССР приблизился к 1 млрд. (7,5% трансфертов и более 16% всей финансовой помощи). В текущем году из фонда бу 66 дут профинансированы социальные расходы муниципальных районов и городских округов области по 16 направлениям, в то время как в 2005 г. таких направлений было выделено всего 2.
В целом анализ предоставления связанных трансфертов из областного бюджета в период с 2005 по 2007 гг. позволяет сделать вывод о возрастании их значения: в 2005 г. субсидии и субвенции составили 80% трансфертов, а в 2007 г. - 83%. При этом за указанный период доля субвенций снизилась с 59% до 54% (от всех трансфертов), а субсидий возросла - с 11% до 19%. К сожалению, достаточно большой процент трансфертов (особенно это относится к субвенциям) по-прежнему предоставляется вне фондов, например, в 2005 г. подобным образом было перечислено субвенций на 1,9 млрд. руб., а в 2007 - на 1,5 млрд. руб.
Подводя итоги по предоставлению связанных трансфертов муниципальным образованиям Самарской области в 2002 - 2007 гг. можно сделать следующие выводы и предложения.
Несмотря на тот факт, что связанные трансферты вошли в состав субфедеральных межбюджетных отношений на 3 года позже дотаций, именно они на сегодняшний день составляют основу данной системы (2002 г. - 64% трансфертов, 2007 г. - 83%), более того складывающийся порядок взаимоотношений уровней публичной власти Российской Федерации, характеризующийся несоответствием доходных и расходных полномочий местных властей, позволяет говорить о сохранении имеющейся тенденции. Все это обуславливает повышенное внимание, уделяемое процессу распределения средств посредством субвенций и субсидий. В целом отмечается существенный перекос в сторону субвенций, на которые приходится более половины всех трансфертов, в то время как доля субсидий сопоставима с удельным весом дотаций.
Результаты оценки влияния системы межбюджетных трансфертов на социально-экономическое развитие Самарской области
Для уточнения характера воздействия системы межбюджетных трансфертов на социальное положение муниципалитетов области был проведен анализ соответствия между финансовым положением территорий и уровнем их социального развития. За индикатор финансового состояния был взят показатель полученных доходов местных бюджетов в расчете на душу населения, на основании которого муниципальные образования были проранжиро-ваны. Рассчитанные ранги финансового состояния были сопоставлены с рангами социального развития территорий с помощью коэффициента Спирмена. Обоснованной представлялась гипотеза о наличии устойчивой положительной связи между двумя этими показателями, которая и подлежала проверке посредством корреляционного анализа.
На завершающем этапе исследования было изучено распределение муниципальных образований Самарской области по уровню доходов на душу населения до и после получения трансфертов в целях проверки гипотезы о наличии определенной закономерности в предоставлении трансфертов. В идеальном варианте муниципалитеты не должны были меняться местами (рангами) после передачи трансфертов при одновременном снижении дифференциации между ними, либо должна была проявиться некая иная законо 85 мерность, характеризующая направленность субфедеральной бюджетной политики.
Оценка влияния системы межбюджетных трансфертов на социально-экономическое развитие Самарской области проводилась в соответствии с методическим инструментарием, элементы которого применялись согласно представленной в предыдущем параграфе последовательности (табл. З.1.1.).
Для оценки уровня самостоятельности бюджетов органов местного самоуправления было проанализировано распределение доли полученных доходов в совокупном доходе местных бюджетов Самарской области за период 1999 - 2006 гг. Результаты расчетов представлены в табл. 3.2.1.
Рассматриваемый период можно условно разделить на две части: 1999 -2004 и 2005 - 2006 гг. На первом отрезке отмечается стабильное среднее значение процента доли полученных доходов на уровне 79 - 87% (среднее рассчитано как взвешенное по численности населения муниципальных образо 86 ваний) при некотором улучшении общей ситуации: если в 1999 г. 19 муниципалитетов самостоятельно не могли обеспечить и половину доходных поступлений, то в 2003 г. число их сократилось до 9 (в 2004 г. уже 12).
Второй временной интервал отличается резким снижением доли полученных доходов - 49% в 2006г., при этом уже 32 муниципалитета области из 37 (что составляет 86%) за счет собственных поступлений не обеспечивают даже половину доходной части своих бюджетов. Причиной тому является реформа местного самоуправления, в ходе которой были существенным образом перераспределены доходные и расходные полномочия между уровнями публичной власти РФ, в частности с 2005г. была прекращена практика зачисления в местные бюджеты значительного объема налоговых отчислений путем предоставления дополнительных нормативов муниципальному уровню власти.
Таким образом, на основании приведенных данных можно констатировать тот факт, что значительная часть муниципальных образований Самарской области не имеет устойчивой доходной части бюджета. Это осложняет проведение мероприятий, направленных на развитие экономики и социальной сферы соответствующих территорий. Более того в последние два года ситуация резко ухудшилась. Не дискутируя по вопросу о справедливости подобного финансового положения нельзя не отметить существенного возрастания значения системы субфедеральных межбюджетных трансфертов, призванных в новых условиях выполнять помимо традиционных выравнивающей и стимулирующей еще и фискальную функцию.
Одним из недостатков системы межбюджетных отношений на уровне субъектов федерации является уже отмеченная выше повышающаяся степень централизации доходов бюджетной системы субфедерального уровня, перекос в пользу средств бюджетного регулирования в структуре муниципальных доходов. Для проверки наличия данного явления в Самарской области рассмотрим распределение доли безвозмездных перечислений от бюджетов дру 87 гих уровней в общих доходах муниципалитетов региона. Результаты расчетов представлены в табл. 3.2.2.
Так как подавляющая часть безвозмездных перечислений местным бюджетам на интервале исследования происходили от других уровней бюджетной системы, то данная таблица является практически обратной первой и отражает уже рассмотренные общие тенденции.
В завершение анализа доходной части местных бюджетов рассчитаем доли различных видов трансфертов в структуре безвозмездных перечислений от других уровней бюджетной системы за 2002 - 2006 гг. с шагом в два года. Выбор данного временного отрезка обусловлено тем, что только с 2002 г. в регионе была сформирована формализованная система распределения бюджетных средств посредством специализированных фондов.
В 2002 - 2004 гг. дотации оставляли в среднем чуть более трети всех безвозмездных перечислений, однако в 2006 г. их доля упала до 16%, что было обусловлено увеличением объема предоставляемых связанных трансфертов как через вновь образованные специализированные фонды, так и отдельными трансфертами (в абсолютном объеме дотации в 2006 г. по сравнению с 2004 увеличились в 1,6 раза).
Межбюджетные трансферты в стратегии пространственного развития Самарской области
Рассмотренный подход к распределению межбюджетных трансфертов сопряжен также с состоявшимся переходом к трехлетнему, а в перспективе, и пятилетнему циклу бюджетного планирования, причем, не только на региональном, но и на местном уровне. Среднесрочное бюджетное планирование позволит расширить горизонт принятия управленческих решений, без которого невозможно эффективное распределение инвестиционных финансовых средств, а в перспективе связать воедино бюджетный процесс и программное обеспечение регионального развития.
Эффективная реализация представленной модели возможна в рамках использования инструментария межбюджетного регулирования, регламентированного федеральным законодательством и проектом закона «О внесении изменений в Закон Самарской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Самарской области» и признании утратившими силу отдельных законов Самарской области». Однако для этого необходимо кардинально изменить подход к предоставлению грантов муниципалитетам Самарской области. Выше на базе анализа бюджетных коэффициентов, построенных регрессионных моделей, применения рангового метода убедительно доказывается отсутствие ярко выраженных социально-экономических предпосылок предоставления трансфертов в фактическом объеме.
Для определения того, за счет какой группы трансфертов возникает социальная и экономическая несправедливость выделения грантов муници 118 пальным образованиям Самарской области на фактическом материале 2006 г. было проведено дополнительное исследование.
На первом его этапе по показателям общих и полученных (собственных) доходов на душу населения все муниципалитеты были проранжированы в целом по генеральной совокупности и отдельно в разрезе городских округов и муниципальных районов. Рассчитанный на базе сформированных рангов коэффициент Спирмена (по формуле 3.1.14) по городским округам составил 0,52, а по муниципальным районам - 0,46 (общий - 0,42), и в целом подтвердило предположение о том, что после распределения трансфертов муниципальные образования меняют свое положение относительно других, что, в свою очередь, может быть признано обоснованным только при наличии последовательно проводимой территориальной политике в пользу одних и за счет других, ориентированной на общую генеральную цель.
Второй этап заключался непосредственно в установлении группы трансфертов, вызывающих данный дисбаланс. Для этого к собственным доходам на душу населения прибавлялись поочередно субвенции на душу населения, дотации на душу населения и субсидии на душу населения, полученные промежуточные показатели ранжировались и проверялись на тесноту связи с исходным показателем собственных доходов на душу населения с помощью коэффициента Спирмена.
Значение коэффициента Спирмена для собственных доходов на душу населения и собственных доходов плюс субвенции на душу населения по городским округам составило 0,85, а по муниципальным районам - 0,91, то есть субвенции распределяются максимально социально обоснованно, а некоторые различия обусловлены несоответствием в разрезе муниципальных образований структуры населения - конечных получателей основной массы субвенций. Выше уже отмечался противоречивый характер субвенций, которые не исполняют стимулирующую и выравнивающую функции, но реализуют определенную «фискальную», так как с одной стороны обеспечивают выполнение полномочий, не относящихся к органам местного самоуправле 119 ния, но с другой стороны расходы, покрываемые ими, входят в состав муниципальных, в то время как собственными доходами они не являются. Поэтому исключение их из анализа существенно искажает картину состояния муниципальных финансов, а при их рассмотрении возникает проблема с определением функциональной направленности.
Рассчитанный коэффициент Спирмена для собственных доходов на душу населения и собственных доходов плюс дотации на душу населения по городским округам составил 0,87, а по муниципальным районам - 0,84. Этот результат немного хуже предыдущего, но также должен быть признан вполне приемлемыми и экономически обоснованным, таким образом, выравнивающие трансферты предоставляются достаточно справедливо.
Наименьшее значение коэффициента ранговой корреляции было получено при сопоставлении собственных доходов на душу населения и показателя собственных доходов плюс субсидии на душу населения, который в целом по совокупности составил 0,55 (против 0,95 для первого и 0,96 для второго случаев). Именно субсидии нарушают принцип социальной и экономической справедливости при распределении субфедеральных трансфертов, существенно меняя положения муниципалитетов относительно друг друга после распределения. Данная ситуация могла бы быть признана оправданной, если бы субсидии целенаправленно выделялись в определенные муниципальные образования в целях их развития, однако подобное предположение не находит своего подтверждения. Проанализировав изменения рангов муниципалитетов после распределения трансфертов в 2005 г. (прил. 21) и в 2006 г. никаких закономерностей выявлено не было.
Таким образом, в настоящее время происходит бессистемное размывание стимулирующих грантов по территории региона, при этом нарушаются принципы экономической и социальной справедливости. Для последовательной реализации модели организации системы межбюджетных трансфертов в разрезе применения отдельных бюджетных фондов предлагаются следующие действия.
