Содержание к диссертации
1. Место федеральных целевых программ в управлении социально-
экономическим развитием региона
Подходы к управлению социально-экономическим развитием региона
Сущность и особенности федеральных целевых программ 16
Место и роль федеральных целевых программ в управлении соци-
25 ально-экономическим развитием регионов
2. Совершенствование формирования состава федеральных целевых
программ в управлении социально-экономическим развитием ре- 31
гиона
2.1. Систематизация подходов к формированию федеральных целевых программ
Система критериев и приоритетов при формировании состава федеральных целевых программ
Процесс формирования состава федеральных целевых программ и его этапы
3. Совершенствование формирования и реализации федеральных це
левых программ в управлении социально-экономическим развити- 73
ем Архангельской области
Отбор проблем и постановка задач социально-экономического развития Архангельской области
Методологическое обоснование участия Архангельской области в федеральных целевых программах
Заключение 124
Библиография 133
Приложение 144
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Федеральные целевые программы (ФЦП) в системе государственного управления социально-экономическим развитием территорий имеют давнюю и позитивную историю в мировой практике.
Содержание ФЦП состоит в концентрации инвестиционных и иных ресурсов на ограниченном количестве базовых направлений в соответствии с системой целей, определяемых на период действия программы на основе глубокого анализа общественных потребностей и закономерностей развития экономики и общества в целом.
В настоящее время основным условием роста экономики является повышение эффективности государственного управления за счет проведения административной реформы, преобразования бюджетной системы, перехода от «планирования ресурсов» к «планированию результатов». Направленность государственной политики на достижение конкретных целей и результатов обусловливает повышение значимости программно-целевых методов. Важным инструментом реализации обозначенных целей выступают федеральные целевые программы, позволяющие в рамках программно-целевого метода конкретизировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики региона, обеспечивать прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные периоды, и путей достижения результатов с использованием, в случае необходимости, различных форм поддержки на федеральном уровне. Сложившаяся система организации бюджетного процесса находится в стадии трансформации, что предопределяет переориентацию и усиление роли программно-целевых методов и, прежде всего, федеральных целевых программ как основного инструмента управления социально-экономического развития региона. Это позволяет повысить эффективность использования федеральных средств, направленных на решение приоритетных задач социально-экономического развития региона.
Степень разработанности проблемы. Программно-целевой метод управления регионом нашел достаточное отражение в работах как отечественных, так и зарубежных ученых. Значительный вклад в разработку теоретических и методологических проблем целевого программирования внесли Г.Г. Балаян, В.Н. Бурков, Б. Данев, А.К. Еналаев, В.А. Ириков, Д. Клиланд, Н.С. Ко-сов, А.Р. Лейбкинд, В.Н. Лексин, И. Макаров, Дж. Моррисей, Д.А. Новиков, Г.С. Поспелов, Б.А. Райзберг, Ю.М. Самохин, Н.П. Федоренко, А.Н. Швецов. В работах упомянутых авторов были рассмотрены вопросы социально-экономического управления регионами, изучен программно-целевой подход, реализацией которого выступает целевая программа.
Вместе с тем, до сих пор однозначно не решен вопрос о принципах и методах формирования целевых программ. Нет достаточно пригодных для тиражирования методик эффективного использования ФЦП как инструментов регионального развития, несмотря на то, что в данном направлении ведутся научные исследования как на уровне Российской Федерации (Минэкономразвития, Минрегион), так и в ряде субъектов РФ. Обобщение опыта имеющихся разработок в русле рассматриваемой в диссертационном исследовании проблемы показало, что данный вопрос еще не получил исчерпывающей научной интерпретации, несмотря на большое количество специальной литературы по данной теме. Все это обусловило выбор темы диссертационной работы, определило цель и задачи исследования.
Цель и задачи исследования. Основной целью диссертации является разработка методологического обоснования повышения эффективности реализации мероприятий федеральных целевых программ на уровне Архангельской области (как субъекта Российской Федерации) в рамках существующего нормативно-правового обеспечения и организационного механизма.
Реализация поставленной цели обусловила необходимость решения следующих задач:
- изучить подходы к управлению социально-экономическим развитием региона;
выявить сущность и место федеральных целевых программ в системе управления социально-экономическим развитием региона;
исследовать и детерминировать подходы к формированию федеральных целевых программ;
обосновать систему критериев и приоритетов при формировании федеральных целевых программ;
оценить порядок рассмотрения бюджетных заявок на участие в федеральных целевых программах;
методологически обосновать алгоритм участия Архангельской области в федеральных целевых программах.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступает Архангельская область как целостный социальный, экономический, управленческий организм, встроенный в национальную экономику. Предметом исследования являются федеральные целевые программы в системе управления социально-экономическим развитием субъекта Российской Федерации.
Теоретико-методологической основой исследования послужили фундаментальные положения в области социально-экономического управления регионом, а также методика программно-целевого подхода к управлению, изложенные в трудах ведущих отечественных и зарубежных ученых и практиков, материалах научно-практических конференций. В работе использованы законодательные и нормативные акты, регулирующие бюджетные вопросы, развитие и реализацию федеральных целевых программ Российской Федерации.
Диссертационная работа выполнена в соответствии с Паспортом научной специальности ВАК 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: раздела 5 - региональная экономика, п. 5.16 - Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управления; разработка, методологическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления.
Инструментарно-методический аппарат диссертационного исследования. Исследование проводилось с применением общенаучных методов по-
знания: наблюдения, сравнения, системного анализа, синтеза практического и теоретического материала. В процессе исследования были использованы методы оптимизации распределения ресурсов и экспертных оценок. Аргументация выводов и обоснования теоретических положений осуществлялась при помощи общенаучных методов сравнительного и экономико-статистического анализа. Обработка результатов экспертных процедур на основе алгоритма метода анализа иерархий проводилась на базе специализированного пакета прикладной программы Saaty.
Информационно-эмпирическую базу исследования составили статистические и аналитические данные, опубликованные в отечественной научной литературе и периодической печати, материалы монографий и научно-практических конференций, данные Федеральной государственной статистической службы, эмпирическая диагностика Архангельской области.
Рабочая гипотеза состоит в обосновании научной позиции, согласно которой, в рамках реформирования бюджетного процесса на всех уровнях перехода к среднесрочному планированию и к «бюджетированию по результатам» возрастает роль программно-целевого подхода к управлению социально-экономическим развитием региона, основным инструментом которого являются федеральные целевых программы.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
Повышение роли программно-целевых методов в управлении социально-экономическим развитием региона обусловлено направленностью государственной политики на достижение конкретных целей и результатов. ФЦП являются важным инструментом реализации целей социально-экономического развития региона, что позволяет концентрировать усилия для комплексного и системного решения региональных проблем в рамках программно-целевого метода.
Мотивирующий подход к распределению ограниченных бюджетных ресурсов является основой формирования ФЦП. Суть данного подхода заклю-
чается в создании стимулов для потребителей к формированию заявки на ресурс, содержащую свои реальные потребности.
3. Предложенная система оценочных критериев при отборе проектов,
претендующих на финансирование в рамках ФЦП, выстраивается по косвен
ным данным, так как на сегодняшний день законодательно оформленной (на
пример, в виде Федерального закона «О приоритетах социально-
экономического развития Российской Федерации») системы целей и приорите
тов регионального развития не существует.
Необходимо методологически обосновать формирование ФЦП, так как порядок представления предложений и обосновывающих материалов в ФЦП непрозрачен и недостаточно эффективен: бюджетные заявки субъектов федерации имеют значительную вариацию, вследствие чего невозможно провести пообъектную и комплексную диагностику соответствия приоритетам и совпадения интересов регионов и федерального центра.
Существующий алгоритм участия региона в ФЦП не позволяет концентрировать финансовые ресурсы на объектах и мероприятиях высокой социально-экономической значимости и реализовывать процедуру контроля за использованием бюджетных средств по следующим причинам: приоритеты социально-экономического развития слабо учитывают специфику регионов; бюджетные заявки подаются в разном формате; отбор заявок государственными заказчиками проводится без привлечения независимых экспертов; бюджетные заявки вторично урезаются под реальные бюджетные возможности планируемого года.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в авторской разработке методологических основ участия региона в федеральных целевых программах на основе использования методологии эффективного отбора проектов и организационно-экономических технологий и инструментов. Элементы приращения научного знания заключаются в следующем: 1. Отражением научного программно-целевого подхода к решению проблем социально-экономического развития региона является разработка и реали-
зация ФЦП. Функционирование региона на базе внедрения ФЦП выступает основным фактором его инновационного развития.
Предложена систематизация подходов к формированию ФЦП в управлении социально-экономическим развитием региона, их деление на приоритетные и мотивирующие, свойства которых описаны на примере типовой задачи распределения ресурсов. При приоритетных подходах в формировании планов используются показатели приоритета потребителя (рассчитываемые с применением методов на базе экспертных оценок с использованием балльной шкалы или парных сравнений или исходя из показателей эффективности использования ресурса потребителями), характеризующие ожидаемую эффективность его деятельности и устанавливающие планы пропорционально эффективности. Основным свойством мотивирующих подходов является создание стимулов для потребителя к формированию заявки, отражающей реальные потребности в ресурсе; оптимальным подходом в оценке проектов для бюджетного финансирования является мотивирующий подход.
Уточнена система критериев при отборе проектов для включения в состав федеральных целевых программ, среди которых необходимо отметить следующие группы: целевые; внешние и экологические; критерии реципиента, реализующего проект; критерии научно-технической перспективности; коммерческие; производственные; рыночные; критерии региональных особенностей реализации проекта.
Определена демаркация основных требований к предложениям и необходимым обоснованиям на участие в ФЦП, представляемым структурными подразделениями администрации Архангельской области, муниципальными образованиями, предприятиями, организациями и научными учреждениями на основе методики ранжирования проблем социально-экономического развития области и внедрения метода экспертных оценок.
5. Предложено методологическое обоснование организации процедур
участия объектов Архангельской области в ФЦП, которое включает алгоритм
отбора проектов для финансирования из средств федерального бюджета и орга-
низационно-экономические технологии, позволяющие концентрировать финансовые ресурсы на объектах и мероприятиях высокой социально-экономической значимости и контролировать их использование.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы определяется нарастающей потребностью в разработке методологической основы стратегического планирования развития регионов Российской Федерации и обеспечении их управленческого единства.
Практическая значимость заключается в выделении спектра ключевых проблем как системного, так и локального характера, требующих решения на региональном уровне через механизмы федеральных программ. В соответствии с проблематикой сформирован комплекс задач на основе критериального отбора, разработаны методические рекомендации по подготовке Архангельской области к участию в федеральных целевых программах и Федеральной адресной инвестиционной программе.
Основные теоретические положения диссертации могут использоваться в ходе преподавания следующих дисциплин: «Прогнозирование и планирование в условиях рынка», «Региональная экономика», «Стратегический менеджмент», «Инновационный менеджмент».
Апробация результатов исследования. На основе результатов диссертационной работы были разработаны и широко используются структурными подразделениями администрации Архангельской области «Методические рекомендации по подготовке и представлению предложений Архангельской области на участие в федеральных целевых программах и Федеральной адресной инвестиционной программе».
По результатам работы было опубликовано 7 научных работ общим объемом 1,6 п.л.
Логическая структура и объем диссертации. Диссертация изложена на 143 страницах машинописного текста, содержит введение, три главы, состоящих из 8 параграфов, заключение, 4 таблицы, 3 рисунка, 134 наименования библиографического списка, 4 приложения.
В первой главе «Место федеральных целевых программ в управлении социально-экономическим развитием региона» освещены подходы к социально-экономическому управлению регионом, роль, сущность и особенности федеральных целевых программ.
Во второй главе «Совершенствование формирования федеральных целевых программ в управления социально-экономическим развитием региона» систематизированы подходы к формированию состава федеральных целевых программ, показана методология расчетов, опирающаяся на основные подходы распределения ресурсов, рассмотрен математический аппарат решения задачи распределения ограниченных ресурсов применительно к тематике исследования. Предложен подход к формированию федеральных целевых программ с использованием метода Т. Саати (метод анализа иерархий, МАИ) для проведения процедур экспертной оценки эффективности подходов в распределении ресурсов. Также во второй главе описана проблема выбора критериев и приоритетов для использования программных решений, приведены схемы конкурсных процедур.
В третьей главе «Совершенствование формирования и реализации федеральных целевых программ в управлении социально-экономическим развитием Архангельской области» сделан детальный анализ социально-экономической ситуации в Архангельской области, выявлен спектр ключевых проблем как системного, так и локального (субтерриториального и отраслевого) характера. Проведено ранжирование проблем по степени приоритетности. Сформирован комплекс задач развития Архангельской области, предполагаемых для решения программно-целевым методом (при этом разработаны критерии оценок для их отбора). Разработано методологическое обоснование реализации федеральных целевых программ в Архангельской области.
В заключении подводятся итоги проделанной работы и формулируются основные выводы.
