Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы управления природно-ресурсным потенциалом территории (региона) в условиях перехода к устойчивому развитию 10
1.1. Управление природно-ресурсным потенциалом территории (региона): сущность понятия 10
1. 2 Методологические аспекты управления потенциалом территории 24
1.3. Теоретические основы формирования и функционирования организационно-экономического механизма управления потенциалом 35
Глава 2. Организационно-экономический механизм управления потенциалом: анализ мирового и российского опыта 61
2.1. Типы механизмов управления. Основные элементы механизма «гомеостазисного равновесия» (на материале опыта промышленно-развитых стран) 61
2.2. Механизм «энтропийного равновесия» Российской Федерации и его эволюция 85
2.3. Региональные элементы механизма управления потенциалом (анализ российского опыта) 115
Глава 3. Основные направления реформирования регионального механизма управления потенциалом 130
3.1. Компетенция и полномочия территориальных органов власти. Разграничение и защита прав собственности 130
3.2. Региональные инструменты управления потенциалом и эффективность их применения 145
3.3. Организационное обеспечение процесса управления потенциалом территории 163
Заключение. 172
Приложение 1. Пример расчета компенсационного налога для нефтедобывающей отрасли .. 177
Список литературы 182
- Управление природно-ресурсным потенциалом территории (региона): сущность понятия
- Методологические аспекты управления потенциалом территории
- Типы механизмов управления. Основные элементы механизма «гомеостазисного равновесия» (на материале опыта промышленно-развитых стран)
- Компетенция и полномочия территориальных органов власти. Разграничение и защита прав собственности
Управление природно-ресурсным потенциалом территории (региона): сущность понятия
Вопросы управления природно-ресурсным потенциалом территории (региона) относятся к одним из важнейших проблем взаимодействия природы и общества. В связи с этим невозможно перейти к изложению непосредственной темы диссертационного исследования, не затронув (по возможности кратко) сложившихся на данный момент времени научных подходов к исследованию функционирования и развития системы «природа-общество», так как это исключительно важно для дальнейших выводов.
Следует сразу отметить, что понятие «система общество-природа» (или иначе «социоэкосистема») является одним из центральных в данной работе, ведь в конечном итоге управление природно-ресурсным потенциалом территории есть одна из форм сложнейшего взаимодействия природы и общества. Это понятие предполагает перенесение на общество законов соотношения части и целого. При этом целым по отношению к обществу будет, естественно, биосфера, и, следовательно, общество должно обрести функциональную значимость в отношении к той системе, частью которой оно является, то есть к биосфере. Подчиниться законам биосферы означает для людей в то же время решить задачу такой организации своей деятельности, чтобы общество стало необходимой для биосферы частью [153, с. 13].
В современной науке сформировались следующие общие положения, касающиеся дальнейшего развития системы «природа-общество» [151, с. 398]:
1. Сложившаяся на протяжении многовековой эволюции биосфера, область обитания и практической деятельности человека, переживает в настоящее время переход от естественной эволюции к эволюции, управляемой человеческим обществом.
2. Задействованный в сфере общественного производства и потребления в качестве ресурсных категорий и условий развития различные компоненты природной среды (минеральные ресурсы, воздух, вода, живые организмы, почва) являются составной частью единого динамического объекта, развивающегося в соответствии со своими специфическими законами.
3. Общественное производство ассоциируется со сложным искусственно встроенным в природную среду механизмом, находящимся с нею в теснейшей взаимосвязи и взаимозависимости и выполняющим функции исполнительного элемента системы управления развитием.
4. Социально-экономическое развитие невозможно без учета вызываемых его воздействием изменений в природной среде, без целенаправленного управления ее состоянием, обеспечения оптимального соответствия состояния природной среды долгосрочным целям развития, наконец, без постоянного совершенствования самой системы управления развитием. Оно должно приобрести четкую ориентацию на достижение гармонического соответствия между потребностями, уровнем развития производительных сил и производственных отношений и состояния природной среды, иметь в качестве целевой ориентации совершенствование системы «природа-общество» в целом, приобрести характер экоразвития.
В рамках этих научных представлений жесткой критике была подвергнута современная модель социально-экономического развития. В качестве альтернативы ей была предложена модель устойчивого развития.
В настоящее время целостная научная теория устойчивого развития находится в стадии становления. Отсюда и многообразие трактовок самого понятия. Однако, сегодня уже существуют две основных концепции развития мировой системы «природа-общество»: ресурсная и теория естественной биологической регуляции окружающей среды (или иначе биосферная концепция) [151, с. 74].
Ресурсная концепция, получившая свое отражение в различных документах ООН и других международных организаций, трактует устойчивое развитие как такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущнх поколений удовлетворять свои собственные потребности [151, с. 76]. Данная трактовка устойчивого развития включает два ключевых понятия:
- понятие потребностей, в частности потребностей, необходимых для существования беднейших слоев населения, которые должны быть предметом первостепенного приоритета.
- понятие ограничений, обусловленных состоянием технологии и организацией общества, накладываемых на способность окружающей среды удовлетворять нынешние и будущие потребности [56, с. 28].
Как видно даже из этого определения сторонникам ресурсной концепции представляется, что все дело только в неправильном ведении хозяйства, в необходимости обновления технологий и в ресурсосбережении [151, с. 76].
В свою очередь биосферная концепция, основанная на работах В. И. Вернадского, исходит из того, что биосфера, включающая живое вещество (биоту) и окружающую его среду, обладает мощнейшим механизмом стабилизации параметров окружающей среды для обеспечения условий живых организмов, близких к оптимальным [151, с.75].
Методологические аспекты управления потенциалом территории
В процессе управления природно-ресурсным потенциалом территории могут возникнуть целый ряд различных проблем, в том числе и основополагающих. К таким проблемам, безусловно, относится вопрос выбора научного подхода к управлению потенциалом.
В современной научной литературе по теории управления принято выделять четыре основных подхода к управлению [98, с. 65]:
1) Научно-методологический подход, с которого и началось становление науки управления. В рамках этого подхода были сформированы научные представления об основных методах, принципах и функциях управления.
2) Процессный подход, рассматривающий управление — как процесс, состоящий из взаимосвязанных действий, каждое из которых само является процессом.
3) Системный подход, который предполагает широкое применение в управленческой практике методов системного анализа. В рамках этого подхода объект и субъект управления рассматриваются как две совокупности взаимосвязанных элементов (то есть как две взаимодействующих системы).
4) Ситуационный подход, который теснейшим образом связан с системным подходом. Он предусматривает необходимость использования своего определенного набора приемов управления для каждой конкретной ситуации.
Каждый из вышеперечисленных подходов характеризует определенный временной этап становления и развития науки управления. При этом они не противоречат друг другу, а наоборот, каждый последующий по своей сути дополняет предыдущий. Особенно ярко это видно на примере ситуационного подхода, в рамках которого сделана попытка интегрировать отдельные аспекты исторически предшествующих школ управления путем сочетания определенных приемов [98, с. 694].
Ситуационный подход концентрируется на том, что пригодность различных методов управления определяется прежде всего ситуацией. Поскольку существует такое обилие факторов как внутри самого объекта управления, так и в окружающей его среде, не существует единого «лучшего» способа управлять им. Самым эффективным методом в конкретном случае является метод, который более всего соответствует данной ситуации [98, с.65].
Представляется, что именно ситуационный подход наиболее приемлем для управления природно-ресурсным потенциалом территории. Ведь, как уже отмечалось выше, щшродно-ресурсный потенциал каждой территории уникален: уникальна его структура, поэлементный состав, степень вовлечения в хозяйственный оборот. Все это в итоге обусловливает необходимость использования в каждом конкретном случае соответствующего уникального комплекса управленческих приемов, что возможно только в рамках ситуаци онного подхода. То есть, именно методологическая база ситуационного подхода способна обеспечить эффектиность управления потенциалом.
К основополагающим проблемам управления природно-ресурсным потенциалом территории следует также отнести вопрос выбора методов управления.
В теории управления, как правило, принято выделять три основных группы методов управления:
1) Экономические, основанные на социально-экономических законах и закономерностях развития общества.
2) Организационно -распорядительные, основанные на единстве прав и ответственности органов управления и должностных лиц по всей иерархии управления.
3) Социально-психологические, которые основаны на формировании и использовании общественного мнения относительно социально-значимых морально-этических категорий.
Все указанные группы методов тесно взаимосвязаны и образуют единую систему. Недооценка, игнорирование любого из них или противопоставление друг другу может привести к негативным последствиям, принятию малоэффективных, неэффективных или просто неверных решений [109, с. 26].
Следует заметить, что до последнего времени наиболее активно в управлении природными ресурсами использовались в основном экономические (налоги, штрафы, субсидии) и организационно-распорядительные (установление норм ПДК, ПДВ, ПДС; прямые законодательные запреты на определенные виды деятельности) методы управления, при этом социально-психологические практически игнорировались.
В рамках управления природно-ресурсным потенциалом территории использование социально-психологических методов управления предполагает одной из основных своих целей изменение потребительского поведения людей. Очевидно, что переход к устойчивому развитию предполагает ограничение потребностей населения в товарах и услугах. Вместе с тем современный тип экономического развития предполагает максимизацию потребления, дальнейший расцвет обществ потребления. Девизы «Больше потребляйте, каждому члену семьи по автомобилю и пр.» уже сегодня явно вступают в противоречие с возможностями биосферы [56, с. 30]. По современным оценкам с учетом нынешнего уровня технологий совокупный природно-ресурсиый потенциал Земли позволяет обеспечить нормальное существование не более 2,5 млрд. человек [108, с.43]. То есть на сегодняшний день антропогенная нагрузка на биосферу Земли применительно к запросам, которые население мира будет считать нормой в несколько раз (а по некоторым оценкам на порядок - в 10 раз) превысит весь природно-ресурсный потенциал планеты [108, с.43].
Отсюда исключительную важность приобретают экологические воспитание и образование, как непосредственные формы реализации социально-психологических методов управления природно-ресурсным -потенциалом территории. Без изменения общепринятых представлений о «норме» потребления любые иные меры управленческого воздействия могут оказаться бесполезными.
Эффективность управления природно-ресурсным потенциалом территории во многом зависит от качества принимаемых управленческих решений. Последнее во многом определяется соблюдением определенной технологии принятия решений.
Типы механизмов управления. Основные элементы механизма «гомеостазисного равновесия» (на материале опыта промышленно-развитых стран)
К настоящему времени во всем мире накоплен значительный и разнообразный опыт в области формирования и функционирования как всего организационно-экономического механизма управления природными ресурсами в целом, так и его различных элементов. Обобщение и анализ этого опыта необходимы для того, чтобы выяснить, в какой мере он применим в условиях России. Кроме того, это позволит показать значимость и специфику регионального аспекта данной проблемы.
В мировой хозяйственной практике сегодня можно с достаточной степенью условности выделить два основных типа механизмов управления природными ресурсами:
1. Первый тип можно назвать механизмом «энтропийного равновесия». Это мягкий или так называемый «догоняющий» механизм. Его характерной чертой является, прежде всего, достаточно либеральное отношение к экстер-налиям.
В рамках этого механизма государство накладывает для природоемких отраслей и секторов экономики лишь самые общие ограничительные рамки эксплуатации природных ресурсов, слабо влияя тем самым на ход их развития. Главной целью функционирования такого механизма служит устранение наиболее крупных и вредоносных внешних эффектов экономического роста. Его применение каких-либо серьезных изменений в экономике не вызывает.
Государство в данном случае применяет достаточно ограниченный набор инструментов воздействия; лишь сопровождая деятельность хозяйствующих субъектов, следуя за ходом экономического развития. В результате происходит целенаправленный процесс полного разрушения природных систем.
К отличительным особенностям этого типа механизма можно также отнести размытость прав собственности (частная собственность на природные ресурсы либо вообще отсутствует, либо они находятся преимущественно в общественной собственности) и высокие трансакционные издержки, в первую очередь на получение достоверной информации и оценку природных ресурсов.
2. Второй тип - механизм «гомеостазисного равновесия». Своей основной задачей этот тип преследует, в первую очередь, ликвидацию причин экологических деформаций. В отличие от первого типа он связан, прежде всего, с глубокими структурными преобразованиями в экономике, осуществляемых по замыслу и при активной роли государства. Благодаря чему происходит процесс целенаправленного восстановления структурных элементов природной среды, утраченных под воздействием разрушающих систему эффектов.
Данный механизм предполагает:
а) установление жесткого государственного контроля за функционированием отдельных отраслей и комплексов в области расширения их природного базиса. Используя различные меры экономического, административно-правового и социально-психологического характера, государство подавляет, прессингует развитие природоемких производств.
в) стимулирование развития экологосбалансированных и природоне-разрушающих отораслей.
Основная разница между двумя вышеперечисленными типами в терминах экономической теории заключается: во-первых, в величине пигувиан-ского налога, и во-вторых, в размерах трансакционных издержек (включая издержки, связанные с неурегулированностью прав собственности).
В первом случае ставка пигувианского налога минимальна (либо незначительна) и призвана лишь частично компенсировать наиболее крупные ущербы; во втором - ставка значительно больше, но также неоптимальна, хотя и стремиться к уровню оптимальности.
В первом случае значение структуры прав собственности (и в первую очередь на природные ресурсы) для преодоления отрицательных внешних эффектов игнорируется либо недооценивается, в результате чего создаются все предпосылки для роста трансакционных издержек во всей экономике, что только усугубляет ситуацию с экстерналиями. Во втором случае государство активно использует перераспределение прав собственности, создание новых видов собственности для изменения системы экономических стимулов, что позволяет в конечном итоге, избежать возникновения новых внешних эффектов и относительно эффективно устранить уже существующие экстерналии.
Причиной таких различий можно считать то обстоятельство, что для механизма «энтропийного равновесия» свойственно понимание экономики как некоего «черного ящика» (см. рис. 12). (Такой подход вообще был характерен для той системы взглядов, которая господствовала в мире вплоть до второй половины XX века).
Компетенция и полномочия территориальных органов власти. Разграничение и защита прав собственности
Как показывает практика, проблемы экстерналий в первую очередь возникают, обостряются и разрешаются на уровне конкретных территорий, регионов. Именно здесь содержится полная информация о реальном состоянии природной среды региона, проявляются социальные последствия учета или игнорирования тех или иных факторов при осуществлении хозяйственной деятельности, расположенными тут предприятиями. Все это, с одной стороны подчеркивает значимость регионального уровня управления для преодоления экстерналий, а с другой, определяет заинтересованность территориальных властей в своем самом непосредственном участии в этом процессе.
Однако анализ российского опыта, проведенный в предыдущей главе данного исследования, наглядно демонстрирует, что система органов государственной власти в различных субъектах федерации не ориентирована на управление природно-ресурсным потенциалом территории как системной целостностью. В основном управленческое воздействие в той или иной степени осуществляется на его отдельные (в основном наиболее важные с точки зрения властей) элементы. Такая ситуация в конечном счете ведет к неэффективности управления, в результате чего регионы зачастую не в состоянии обеспечить не только устранение причин экстерналий, но даже их последствий.
В немалой степени сохранению такого положения способствует и, господствующее еще со времен существования административно-командной системы, представление о природно-ресурсном потенциале территории как об одной из составных частей социально-экономического потенциала региона, что на самом деле не совсем так.
Действительно, экономически оцененная часть природно-ресурсного потенциала региона может рассматриваться как элемент его социально-экономического потенциала, и потому входит в состав национального богатства страны. Однако, как было показано выше, понятие природно-ресурсного потенциала территории не исчерпывается теми природными ресурсами, которые поддаются простой количественной оценке; оно гораздо шире. Поэтому скорее более уместно представление о социально-экономическом потенциале как производной характеристике от величины природно-ресурсного потенциала территории. Ведь фактически именно природно-ресурсный потенциал территории служит материальным носителем (субстратом) любого вида человеческой деятельности, в том числе и социально-экономической политики, то есть величина социально-экономического потенциала жестко лимитирована величиной природно-ресурсного по целому ряду факторов.
Именно поэтому исключительно важно знать и четко понимать, что природно-ресурсный потенциал территории не является простым набором разнообразных элементов (природных ресурсов), а представляет собой определенную системную целостность со сложной внутренней структурой. То есть его величина характеризует не какие-то отдельные параметры территориальной экосистемы, а всю экосистему в целом (ее способность удовлетворять потребности местного сообщества).
Только подобное представление о природно-ресурсном потенциале территории может служить надежным залогом принятия системных и комплексных управленческих решений в различных сферах жизнедеятельности региона, а потому объективно способствует реализации на практике основных принципов теории устойчивого развития.
К сожалению, в настоящее время в России широко распространено несколько иное мнение о том, что природно-ресурсный потенциал территории - это лишь одна из составных частей ее социально-экономического потенциала; те природные ресурсы, которые необходимы для наращивания объемов производства местной добывающей промышленности. И именно оно является сегодня основной теоретической посылкой принятия управленческих решений в области природопользования, причем как на федеральном, так и на региональном уровне. Такое теоретическое заблуждение, основанное на зыбком фундаменте ресурсной концепции развития мировой хозяйственной системы, ведет к несоблюдению таких основополагающих принципов любого управленческого процесса как системность и комплексность. В свою очередь разрабатываемые и реализуемые в этом случае управленческие решения неоптимальны, нерациональны и зачастую просто ошибочны. Следствием чего является общая неэффективность управления социально-экономическим развитием территории, что, естественно, способствует росту экстерналий.
Пожалуй, основной и самой многообразной причиной неэффективности управления природно-ресурсным потенциалом территории на региональном уровне следует считать отсутствие четкого разграничения полномочий между федеральным центром и региональными органами власти в сфере прав собственности на природные ресурсы. При этом важность спецификации прав собственности, еще до конца не осознанная ни в центре, ни на местах, определяется следующими обстоятельствами [74]:
1. Права собственности определяют, какие издержки и вознаграждения могут ожидать агенты за свои действия [74]. Именно поэтому, в основе любой системы распределения доходов лежат отношения собственности.
Отсюда среда принятия управленческих решений в условиях полной спецификации прав собственности становится более устойчивой, хозяйствующим субъектам легче планировать и прогнозировать свое развитие (особенно в долгосрочном периоде). И наоборот, при размытости прав резко возрастает влияние фактора неопределенности на действия экономических агентов, ориентируя их на сиюминутное извлечение прибыли. Для государства, как субъекта рыночного хозяйства, размытость прав собственности означает. Во-первых, отсутствие достаточной аргументации для установления налогов, что в конечном счете побуждает предприятия к уклонению от их уплаты; и во-вторых, изначально низкую эффективность управленческих решений, так как ключевые характеристики объекта управления неизвестны.
Следовательно, специфицировать права собственности на природные ресурсы означает не только точно определить субъект собствениости. но и ее объект, а также способ наделения ею [74].
