Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Контроль государственной собственности в управлении социально-экономическим развитием субъекта РФ 14
1.1. Собственность субъекта Федерации в итоге 10 лет процессов разгосударствления и приватизации 14
1.2. Ключевые проблемы управления государственной собственностью субъекта Федерации 34
1.3. Специфика государственной собственности региона как объекта государственного финансового контроля 58
Глава 2. Организационно-методические основы контроля имущественных отношений на региональном уровне 75
2.1. Специфика принципов и методов финансового контроля в сфере имущественных отношений 75
2.2. Методологические проблемы оценки и контроля эффективности использования государственной собственности 96
Глава 3. Практические вопросы финансового контроля за использованием собственности субъекта Федерации 116
3.1. Контроль финансовых аспектов функционирования регионального имущественного комплекса в бюджетном процессе субъекта Российской Федерации 116
3.2. Финансовый контроль деятельности пользователей собственности субъекта Федерации производственной и инфраструктурной направленности 137
3.3. Финансовый контроль деятельности при осуществлении региональных целевых инвестиционных программ 151
Заключение (выводы и рекомендации) 164
Приложения 174
Список использованной литературы 190
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определяется тем, что управление социально-экономическим развитием субъекта Федерации как одно из необходимых слагаемых предполагает эффективное управление его государственной собственностью. Не случайно наиболее «продвинутые» программы или концепции социально-экономического развития российских регионов включают в себя и блоки, посвященные кругу вопросов связанных с формированием и управлением собственностью соответствующего субъекта Федерации. Принципиально важным элементом такого управления является осуществление соответствующих функций государственного финансового контроля (ГФК). При этом формирование качественно новой роли государства в управлении региональным социально-экономическим развитием, а также нового механизма осуществления функций государственного управления при переходе к модели рыночного хозяйствования особо усиливает значимость (ГФК) как необходимого слагаемого процессов управления и как важнейшего условия их эффективности.
Реализуя эту важную задачу, ГФК как бы «пронизывает» две главные составляющие, которые в современной модели социального рыночного хозяйства образуют экономическую основу функций государственного и муниципального управления, а также практический инструментарий централизованного воздействия на процессы, протекающие в экономической и в социальной сфере. Речь идет о централизованных финансовых ресурсах (бюджеты всех уровней, средства государственных внебюджетных фондов), а также о государственной и муниципальной собственности, как имущественном комплексе (нефинансовые активы - основной капитал, природные ресурсы и иные имущественные права). Практика управления социально-экономическим развитием на уровне субъекта Российской Федерации убедительно показывает, что в нынешних российских условиях обе составляющие экономической базы централизованного управления сохраняют свое значение и весомые воспроизводственные позиции.
Так, через бюджеты всех уровней в экономике страны (консолидированный бюджет РФ) ежегодно перераспределяется до 30% и более ВВП1. Доля государ 1 «Финансы России. 2002». Статистический сборник. М.: Госкомстат России, 2002.
ственной собственности, с учетом миноритарных государственных акционерных пакетов, составляет в настоящее время порядка 40% стоимости основного капитала в российской экономике, а с учетом имущества муниципалитетов доля публичной, т.е. государственной и муниципальной собственности, составляет более половины основного капитала. Исключительно велика и значима доля государственной собственности на природные ресурсы, в частности, на недра, где еще длительное время она будет оставаться абсолютно преобладающей.
Соответственно, в структуре государственной собственности России как государства федеративного типа важная роль принадлежит собственности субъектов Российской Федерации, включая и её имущественный комплекс. Существенное значение для управления социально-экономическим развитием на региональном уровне все более приобретают вопросы разграничения и эффективного использования государственной и муниципальной собственности на основные фонды, земельные и лесные участки, а также на некоторые виды так называемых «общераспространенных» полезных ископаемых (все прочие виды полезных ископаемых, по-видимому, составят предмет исключительной собственности федерального центра).
Обе составляющие экономической базы современного государства (государственные имущества и бюджетные ресурсы) в практике централизованного управления тесно взаимосвязаны, что в равной мере проявляется как на уровне федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Тем не менее, следует признать, что и в институциональном, и в методическом, и в правовом отношении управление государственной собственностью на финансовые ресурсы (бюджетный процесс) в настоящее время организовано в стране на несравнимо более высоком уровне, чем управление государственным имуществом. Причем это проявляет себя как на федеральном, так и на региональном уровне государственного управления.
Особенно негативно то, что и институционально, и методически названные аспекты государственного управления, а также и связанные с ними контрольные функции, в значительной мере разобщены. Это снижает эффективность управления экономическими ресурсами государства в целом, но в еще большей мере негативно сказывается на состоянии того направления деятельности ГФК, которое непосредственно обращено к анализу различных аспектов состояния и движения объектов государственной собственности, в том числе имеется в виду и государственный контроль на уровне субъектов Российской Федерации, в частности, в плане контроля «бюджетного эффекта» использования этой собственности.
Действительно, в повседневной практике управления функционирование государственной собственности тесно взаимосвязано с важными финансово-бюджетными потоками доходного и расходного характера. Так, государственная собственность создает определенные формы бюджетных доходов (налоги, аренда, а также доходы от приватизации) и одновременно делает необходимыми значительные объемы бюджетных расходов (прежде всего, на поддержание и воспроизводство этой собственности). Это существенно повышает «цену» качества управления в сфере отношений государственной собственности во всех ее составляющих с точки зрения полной мобилизации той доходной базы, которой должно располагать современное государство как собственник, включая доходы в виде налогов, арендных платежей, поступлений от приватизации и пр., а также с точки зрения эффективности использования тех бюджетных средств, которые направляются на поддержание и расширение необходимого объема государственной собственности (имуществ). Названное подтверждает положение о том, что использование государственной собственности субъекта Федерации есть, прежде всего, важная сфера государственного контроля.
Цель данного направления ГФК - обеспечение соблюдения принципов законности, целесообразности и эффективности распорядительных и исполнительных действий по управлению объектами государственной собственности и государственными имущественными правами. ГФК осуществляется, прежде всего там, где такое управление опосредствуется финансовыми, т.е. денежными, отношениями - например, образование финансовых ресурсов в процессе распоряжения материальными и нематериальными объектами, имущественными правами и пр.1 Достижение названных целей ГФК обеспечивается реализацией следующих основных задач:
- контроль за сохранностью, за законностью и правильностью пользования, целесообразностью (рациональностью) и эффективностью распоряжения материальными ресурсами (собственностью) государства;
- контроль за законностью, целесообразностью и эффективностью использования и распоряжения государственными имущественными правами (правами собственности на акции предприятий и т.д.);
- контроль за законностью и целесообразностью предоставления государственных финансовых и имущественных гарантий (поручительств), выдаваемых в качестве обеспечения сделок;
- оценка эффективности организации и проведения преобразования форм государственной собственности (в частности, при ее приватизации);
- контроль за законностью, правильностью и эффективностью распоряжения нематериальными объектами государственной собственности (влекущими образование финансовых ресурсов);
- контроль за состоянием государственных запасов и резервов.
Сказанное позволяет сделать вывод об исключительной важности государственной собственности (имуществ) субъекта РФ и связанных с ними экономических отношений (прежде всего отношений управления) как самостоятельного объекта ГФК, как интегрального направления решения стоящих перед ним целей и задач. Тем не менее, приходится констатировать, что на сегодня единой концептуальной базы и институциональной системы ГФК в сфере использования и воспроизводства государственной собственности, особенно на уровне субъекта РФ, практически не существует. Эта негативная ситуация, по сути, предопределена тремя причинами.
Во-первых, общим недостаточно осмысленным в целевом контексте подходом к формированию необходимого массива государственной собственности в ходе российских реформ. Последнее, как было сказано выше, в наибольшей мере проявило себя в формировании института государственной собственности субъектов Российской Федерации, которая чаще всего складывалась по принципу некоего «случайного остатка», и в силу этого чрезвычайно дифференцирована по объему и составу среди отдельных регионов России1. При этом до недавнего времени не было полной ясности в характере тех экономических и социальных функций базой, осуществления которых во многом и должна служить государственная собственность субъекта РФ2.
Во-вторых, ситуация определяется сохраняющимся недостаточным вниманием к управлению всеми формами государственной собственности (имуществ), которое и сейчас, после длительной полосы приватизации, продолжает сталкиваться со значительным числом нерешенных проблем институционального, методического и нормативно-правового характера.
В-третьих, до последнего времени функции ГФК, в том числе и на региональном уровне, преимущественно ориентировались на бюджетные процессы как достаточно обособленный объект контроля со слабой увязкой этих процессов с состоянием и движением собственности (имуществ) субъекта Федерации.
Названные выше факторы и ныне проявляются в тенденциях непрофессионализма и слабой ответственности организаций, вовлеченных в процесс управления собственностью субъекта РФ, в явно недостаточной информационной и аналитической обеспеченности принимаемых решений, в отсутствии достаточной гласности и демократического контроля за состоянием и движением этой собственности и пр. Разумеется, такое положение дел в области управления государственной собственностью не могло не сказаться негативно и на характере проводящейся в данном направлении контрольной деятельности. Эта работа, если и осуществляется, то разрозненно, некомплексно, вне необходимой нормативно-правовой базы и, главное, вне ясного понимания того, как и по каким критериям следует оценивать действия тех, кто по закону несет ответственность не только за формальную сохранность государственной собственности, но и за ее законное, экономически и социально рациональное и бюджетно-эффективное использование. Особенно негативно эта ситуация проявляется в сфере формирования и управления государственной собственностью субъектов Российской Федерации.
Существенное продвижение в этом смысле обеспечивает Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 4 июля 2003 года №95-ФЗ. В процессе длительной работы над данным законом он обрел целый ряд статей, посвященных содержанию государственной собственности субъекта РФ и принципиальным вопросам управления ею. Можно уверенно констатировать, что последовательное исполнение положений данного закона обеспечит вывод управления государственной собственностью, имущественным комплексом субъекта РФ и возможности контрольных действий в данной сфере на качественно более высокий уровень.
Таким образом, функции и задачи государственного контроля в сфере управления имущественным комплексом субъектов РФ еще нуждаются в значительном развитии их теоретико-методологической и законодательной базы с учетом того опыта, который уже накоплен контрольными органами регионального уровня, с его увязкой со спецификой государственной собственности как объекта финансового контроля. Привлечение к решению данной проблемы таких независимых институтов ГФК как счетные палаты (контрольно-счетные органы - КСО), в том числе и на уровне субъектов РФ, дает основания полагать, что в деле управления государственной собственностью на региональном уровне может наступить серьезный перелом к лучшему. Однако повседневная деятельность региональных КСО в этом направлении нуждается в более качественном и разностороннем методическом, информационном и нормативно-правовом обеспечении, что и послужило исходной мотивацией и главной задачей данной диссертационной работы.
Степень научной разработанности проблем, исследуемых в диссертационной работе. По проблематике данного диссертационного исследования наиболее разработанным следует считать блок вопросов, касающихся путей формирования и преобразования отношений государственной собственности и её роли в управлении социально-экономическим развитием на региональном уровне. В этом направлении можно выделить исследования таких авторов как В.Андреев, Е.Балацкий, Е.М. Бухвальд, И.Р. Бусыгина, М.А.Дерябина, Н.Дорогов, В. Крюков, Б.З.Мильнер, С.Р.Муртазин, Л.В.Никифоров, А.О.Павлов, С.В.Тюренков, В.Н. Федоткин и других.
Значительный задел накоплен нашей наукой и практикой управления по вопросам теории и практики ГФК, в том числе и на уровне субъектов РФ, в деятельности региональных контрольно-счетных органов. Здесь можно выделить работы таких авторов как А.Г.Андреев, В. Г. Белолипецкий, Н. Г.Белов, М. И. Бесхмельницын, В. В. Бурцев, Ф. Ф. Бутынец, Э. А. Вознесенский, Н. Г. Горазе-ев, Е. Ю. Грачева, В. А. Жуков, В. М. Игнатов, X. М. Кармоков, Н. Г. Кондраков, Е. А. Кочсрин, А. С. Наринский, С. П. Опенышев, В. Г. Пансков, В. К. Сенчагов, Г. А. Соловьев, М. С. Студеникина, П. В. Черноморд, Н. Г. Чумаченко, В. Н. Шеметов, С. О. Шохин и других.
Однако, несмотря на значительные теоретические заделы, сегодня следует констатировать очевидную недостаточность теоретико-методологического обоснования функций ГФК применительно к сфере отношений формирования, использования и бюджетного финансирования государственной собственности субъектов Российской Федерации. Следствием этого выступает фрагментарность и низкая эффективность подобного контроля, его ведомственная разобщенность и возникающие вследствие этого существенные потери как самих объектов собственности, так и потенциально связанных с ним бюджетных доходов, а также отсутствие достаточной обоснованности и эффективности в расходовании средств, ставящих своей целью поддержание необходимого массива государственной собственности субъекта РФ.
Объектом исследования в диссертационной работе являются система отношений государственной собственности субъекта РФ, а также управление и контроль имущественным комплексом, формирующимся в рамках этой собственности. Соответственно, предметом исследования выступают общеэкономические, методические и организационно-правовые основы осуществления деятельности органов ГФК в области формирования, приватизации, муниципализации, а также общего управления имущественным комплексом субъекта Федерации в процессе его социально-экономического развития.
Целью диссертационной работы является научный анализ, развитие методологических основ, практического содержания (инструментария) и правовой базы ГФК в сфере формирования, управления и бюджетного финансирования различных форм государственной собственности (имуществ) субъекта Федерации. Указанная цель предопределяет постановку и решение ряда взаимосвязанных задач диссертационного исследования. К основным из этих задач могут быть отнесены следующие:
задачи теоретико-методологического плана:
- исследование институциональных, методологических и иных особенностей, характеризующих место и роль ГФК в процессе формирования и управления имущественным комплексом субъекта РФ;
- анализ особенностей имущественного комплекса субъекта Федерации как особого объекта государственного финансового контроля;
- развитие принципов и методов ГФК применительно к такому объекту контроля как государственная собственность (имущественный комплекс) субъекта Федерации;
- исследование и структуризация финансово-бюджетных отношений, складывающихся в связи с процессами формирования и использования государственной собственности субъекта РФ;
- исследование критериев и показателей, характеризующих эффективность использования имущественного комплекса субъекта РФ.
задачи практического плана:
- разносторонняя оценка массива государственной собственности субъекта Федерации на примере Рязанской области, его структуры и динамики, а также оценка систем инвентаризации и управления имущественным комплексом региона;
- количественная характеристика и обобщение финансово-бюджетных отношений (потоков), связанных с формированием и использованием имущественного комплекса субъекта РФ;
- развитие методов и инструментов ГФК, используемых для контроля за формированием и использованием государственной собственности субъекта РФ;
- внесение предложений по развитию нормативно-правовой и информационной базы ГФК, а также межведомственного взаимодействия с целью более полного и эффективного охвата этим контролем различных сторон формирования и использования государственной собственности субъекта РФ.
Теоретической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых-специалистов в области функционирования региональных хозяйственных комплексов, государственного управления региональным развитием, финансового контроля, аудита, бюджета и бюджетной политики. Использовались нормативные, методические и информационные материалы региональных финансовых органов и органов по управлению государственным имуществом, органов, занятых его инвентаризацией, оценкой и пр.
Методологическая основа исследования. Работа строится на методах системного анализа функций и задач институтов контроля в современных системах управления государственной собственностью субъекта РФ. Методологической основой исследования является целостная модель финансового контроля, интегрирующего систему имущественных, финансово-экономических и организационно-правовых отношений, возникающих в процессе воспроизводства государственной собственности субъекта РФ в соответствии с теми функциями (полномочиями), экономической базой осуществления которых выступает данная собственность в условиях государства федеративного типа.
Эмпирическую базу исследования составили данные региональной социально-экономической и финансово-бюджетной статистики; фактические данные о деятельности органов государственного управления, в частности по управлению государственным имуществом субъектов РФ и органов финансового контроля ряда регионов России. Использованы результаты проверок и аналитические материалы аудиторов и специалистов Счетной палаты РФ, Счетной палаты Рязанской области (в т. ч. проверок, проведенных при непосредственном участии автора), а также материалы КСО других субъектов РФ, в частности, Красноярского края, Воронежской, Калужской, Владимирской, Белгородской областей.
Научная новизна диссертационного исследования характеризуется следующими результатами, полученными лично автором в результате исследования, и состоит в следующем:
- определены институциональные, методологические и иные особенности, характеризующие место и роль ГФК в системе управления имущественным комплексом субъекта РФ, в частности, с позиции последовательной конкретизации управленческих полномочий, реализуемых на региональном уровне;
- на примере конкретного региона России раскрыто состояние институциональных, методических и организационно-правовых основ управления государственной собственностью субъекта Федерации;
- выявлены особенности формирования и использования имущественного комплекса субъекта Федерации как объекта управления и контроля, в т. ч. в связи с теми или иными аспектами бюджетного процесса в регионе;
- впервые в качестве объекта ГФК целостно представлена картина финансово-бюджетных отношений, складывающихся в экономике субъекта Федерации в связи с формированием и использованием его имущественного комплекса;
- достигнуто развитие и конкретизация принципов ГФК, прежде всего, принципа системности и использования комплексного подхода применительно к такому объекту контроля как государственная собственность субъекта Федерации;
- обосновано понятие эффективности использования государственной собственности субъекта Федерации, а также ее возможных критериев и границ их применения.
Практические результаты, полученные автором в итоге диссертационного исследования, могут быть представлены следующим образом:
- на примере государственной собственности Рязанской области как субъекта Федерации представлена аналитическая картина роли региона как субъекта имущественных отношений, дана оценка систем инвентаризации и управления имущественным комплексом на региональном уровне;
- за ряд лет представлена структура финансово-бюджетных потоков, связанных с формированием и использованием государственной собственности конкретного субъекта РФ, а также дана оценка полноты этой категории бюджетных доходов;
- на основе развития системного подхода сформулировано практическое содержание принципов, «рабочих» методов и конкретных инструментов контроля за формированием и использованием имущественного комплекса субъекта РФ;
- внесены предложения по использованию показателей эффективности использования отдельных имущественных объектов как базы контрольных действий в отношении конкретных пользователей и распорядителей собственности субъекта РФ;
- внесены предложения по развитию нормативно-правовой и информационной базы управления собственностью субъекта РФ и осуществляемых здесь функций ГФК; по организации межведомственного взаимодействия с целью более полного и эффективного охвата этим контролем различных сторон формирования и использования собственности субъекта РФ.
Апробация результатов диссертационного исследования. Результаты проведенного диссертационного исследования и основанные на них выводы и предложения докладывались автором на Всероссийских конференциях и семинарах работников КСО субъектов РФ. Результаты работы нашли отражение в законах Рязанской области и в методических материалах Счетной палаты Рязанской области, Красноярского края, а также КСО ряда других субъектов РФ.
Обоснованность и достоверность выдвигаемых в диссертации научных положений и выводов подтверждаются результатами их использования в деятельности КСО Рязанской, Вологодской, Калужской и других областей, а также практикой преподавательской и консультационной деятельности диссертанта. Положения работы могут быть использованы при подготовке методических материалов по различным вопросам организации ГФК, учебных материалов для преподавания ряда финансовых и экономических дисциплин в образовательных учреждениях, а также при подготовке учебно-методических материалов для повышения квалификации кадров контрольно-счетных органов субъектов РФ.
Похожие диссертации на Управление имущественным комплексом субъекта Российской Федерации
