Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Государственная собственность как экономический рычаг 8
1.1 Роль государственной собственности в условиях становления рыночной экономики 8
1.2 Цели управления государственной собственностью 26
1.3 Оценочные показатели использования государственной собственности 40
ГЛАВА 2. Система управления государственной собственностью 52
2.1 Структура государственной собственности и ее характеристика 52
2.2 Действующие механизмы управления государственной собственностью 65
2.3 Финансово - экономические результаты функционирования государственной собственности 79
ГЛАВА 3. Совершенствование системы управления государственной собственностью 92
3.1 Структурирование государственной собственности как объекта управления 92
3.2 Модель управления государственной собственностью 106
Заключение 122
Список литературы 127
Приложения 133
- Роль государственной собственности в условиях становления рыночной экономики
- Цели управления государственной собственностью
- Структура государственной собственности и ее характеристика
- Структурирование государственной собственности как объекта управления
Введение к работе
Актуальность выбранной темы исследования в настоящей диссертационной работе определяется тем, что государство, не смотря на масштабную приватизацию осуществленную в нашей стране, остается крупнейшим собственником и через механизмы управления принадлежащей ему собственностью имеет возможность оказывать значительное влияние на национальную хозяйственную систему.
Объективная необходимость сохранения государственного сектора экономики обусловлена необходимостью обеспечения потенциала для решения ограниченного круга стратегических и социально ориентированных задач. В то же время решение указанных задач должно осуществляться одновременно с оптимизацией, как системы управлершя государственного сектора, так и его структуры.
Россия, по сравнению с развитыми западными странами, имеет очень высокий уровень государственного участия в экономике по отношению к ВВП. Снижение этой нагрузки возможно в первую очередь за счет сокращения государственного участия в корпоративном секторе. Последовательное сокращение объектов государственной собственности и повышение эффективности его управления, является одной из основных задач политики государства в области управления государственным имуществом.
Радикальные преобразования собственности в России не сопровождались созданием адекватных механизмов корпоративного управления и контроля. Проблема заключается в том, что действующие механизмы управления государственной собственностью мало приспособлены к рыночным условиям. Сложилась ситуация когда административные рычаги уже не могут обеспечить всего комплекса управленческих решений, а для использования экономических и финансовых методов управления, не создана методическая база. Отсутствует опыт и соответствующие организационные структуры.
Актуальность изучения условий повышения эффективности управления государственной собственностью в корпоративном секторе обусловлена тем, что:
• последствия значительной распространенности государственной собственности для корпоративного сектора и российской экономики в целом остаются недостаточно изученными. Необходимо дальнейшее развитие теоретических основ управления государственной собственностью применительно к современным условиям экономического развития;
• вовлечение материальных и финансовых ресурсов государственной собственности в гражданский оборот, эффективное их использование, будут способствовать привлечению инвестиций в реальный сектор экономики, активизации фондового рынка и рациональному пополнению доходной части бюджета;
• требуется разработка рыночных механизмов управления государственной собственностью;
• участие государства в корпоративном секторе требует объективной оценки, как в количественном, так и в качественном отношении, необходимо уточнить и дополнить действующие критерии оценки экономической эффективности управления государственной собственностью;
• проводимая политика в сфере управления государственным имуществом неизбежно оказывает существенное влияние на частный сектор экономики, что, безусловно, отражается на совокупных экономических показателях всего реального сектора экономики.
Проблема управления государственной собственностью в корпоративном секторе является достаточно новой для российской экономики. Она возникла лишь в последнее десятилетие, в период осуществления массовой приватизации. Поэтому в современной отечественной экономической литературе вопросы теории прав собственности, вопросы государственного участия в корпоративной собственности не нашли широкого отражения. Из работ, посвященных проблемам государственной собственности в рыночной экономике, опубликованных в последние годы можно выделить, прежде всего, труды ученых Института экономики переходного периода. В первую очередь работы докторов экономических наук А. Радыгина, Р. Энтова и Г. Мальгинова посвященные вопросам повышения эффективности управления государственной собственностью в корпоративном секторе, формированию и развитию корпоративных отношений. Это «Реформа собственности в России: на пути из прошлого в будущее» (1994), «Институциональные проблемы развития корпоративного сектора: собственность, контроль, рынок ценных бумаг» (1999), «Государственная собственность в Российских корпорациях: проблемы эффективности управления и задачи государственного регулирования» (2001) и ряд других работ. Кроме этого, можно выделить работы ученых Высшей школы приватизации и предпринимательства под руководством д.э.н. В. Кошкина и работы ученых РЭА им. Г.В. Плеханова под руководством д.э.н. В. Галанова. Работы перечисленных авторов, носят, прежде всего, прикладной характер, обобщают опыт приватизации, оценивают состояние нормативно-правовой базы по управлению собственностью, показывают причины корпоративных конфликтов вокруг государственной и корпоративной собственности.
В отличие от опубликованных работ в диссертации вопросы управления государственной собственностью в корпоративном секторе, рассматриваются комплексно, во взаимосвязи экономических, финансовых и организационных аспектов. Государственная собственность рассматривается как один из механизмов рыночного регулирования экономики.
Целью диссертационной работы является разработка научных основ и практических рекомендаций по созданию модели управления государственной собственностью, на основе использования финансовых ресурсов, создаваемых в корпоративном секторе.
Исходя из цели диссертационного исследования, поставлены задачи:
• уточнить сущностные характеристики теории государственного управления применительно к корпоративному сектору экономики;
• разграничить и уточнить понятия «государственная собственность» и «государственный сектор»;
• исследовать современное состояние системы управления государственной собственностью в корпоративном секторе;
• изучить проблему соотношения государственной и частной собственности, их взаимодействия и преобразования одной в другую;
• определить основные способы возникновения государственной собственности в корпоративном секторе и цели государственного участия;
• исследовать порядок определения и перечень показателей финансовой и экономической эффективности использования государственной собственности в корпоративном секторе;
• охарактеризовать источники финансирования государственного участия в корпоративном секторе;
• определить степень зависимости показателей финансово-экономической деятельности предприятий с участием государства от уровня управления;
• исследовать структуру государственной собственности и финансовые результаты ее использования;
• сформулировать основные концептуальные положения управления государственной собственностью в корпоративном секторе;
• разработать экономические и организационные механизмы управления государственной собственностью;
Объектом исследования служит государственная собственность в корпоративном секторе.
Предметом исследования выступают рыночные механизмы управления государственной собственностью.
Методологическую и теоретическую основу диссертационного исследования составляют фундаментальные положения экономической теории, в первую очередь теории собственности. В работе использован диалектический метод исследования экономических процессов и явлений в их взаимозависимости и взаимообусловленности. В изучении государственной собственности применялся системный подход, основывающийся на сочетании микро и макроэкономического анализа. Количественные и качественные задачи решались на основе статистических и графических методов.
Основой разработки темы диссертационного исследования послужили научные труды российских и зарубежных ученых, в частности А.Д. Радыгина, Г.Н. Мальгинова, В.И. Кошкина, Ф. Шамхалова, Г.И.Черкасова, Ю.А. Львова, Р.И. Капелюшникова, Р. Энтова, В.А Галанова, Е.В. Семенковой, Е. Балацкого, Н.И. Дорогова, Р. Коуза, А. Алчана, Э.Б. Аткинсона, Й. Барцеля, П.Э. Самуэльсона, В.Д. Нордхауза и др.
Эмпирической базой исследования послужили законодательные акты Российской Федерации, ведомственные акты российских федеральных органов, регламентирующие порядок управления государственной собственностью, статистические российские ежегодники, методологические разработки Министерства имущественных отношений РФ. Результаты аналитических исследований проведенных с участием автора по программам «Реструктуризация портфеля акций принадлежащих городу Москве» и «Концепция отраслевого управления государственной собственностью топливно-энергетического комплекса». При написании диссертационной работы использованы данные периодической печати и сайтов Правительства РФ, Правительства Москвы, федеральных министерств и ведомств.
Роль государственной собственности в условиях становления рыночной экономики
Проблема собственности является ключевой в понимании экономической сферы жизни общества. В ходе рыночных реформ в России кардинально изменилась структура форм собственности. На основе приватизации возникли и стали развиваться различные виды хозяйственных объединений, что породило многообразие форм собственности и типов хозяйствования. В результате этого трансформация государственной собственности привела к формированию негосударственного сектора, где возобладала корпоративная собственность. Вместе с тем ожидавшегося в результате разгосударствления повышения эффективности хозяйствования не произошло. Одна из причин низкой результативности экономических реформ заключена в недостаточно продуманном преобразовании форм и отношений собственности. На протяжении десятилетий существования советской экономической системы насаждались и культивировались неестественные, искаженные в теоретическом видении, неэффективные в прикладном отношении формы и отношения собственности. Такое положение во многом связанно с доминированием в течение многих десятилетий марксистских экономических постулатов, основанных на представлении о государстве как продукте непримиримости классовых противоречий, стоящем на страже господствующих производственных отношений собственности на средства производства. По мнению ряда ученых, то что называли государственной собственностью, представляло, по сути, симбиоз политической и экономической власти или иными словами - просто символ, скрывающий не правовой характер экономических отношений, экспансию власти, не ограниченной никакой экономической и правовой ответственностью ( 32).
Приоритет в разработке теории прав собственности принадлежит западным экономистам. У истоков теории прав собственности стояли два американских экономиста - Р. Коуз и А. Алчан. В 60-70 годы теория прав собственности оформилась как самостоятельный раздел экономической науки, который в дальнейшем послужил в качестве методологической и общетеоретической основой для трех новых направлений экономического анализа - экономики права, новой экономической истории и теории экономических организаций, обозначаемые еще как «трансакционная экономика» и «неоинституциализм». Большой вклад в развитие теории прав собственности внесли труды Л. Де Алеси, Й. Барцеля, Г. Демсеца, Г. Еаламрези, У. Меклинга, Д. Норта, Р. Познера, О. Уильямсона, Э. Фому, С. Чена, М. Йенсена и др.
Перечень только имен авторов, причем далеко не полный, занимающихся проблемами теории прав собственности свидетельствует об огромном интересе ученых, политиков, практических работников к этой проблеме.
В своей работе из всего многообразия аспектов экономической теории прав собственности выделим общие аспекты анализа государства в теории прав собственности, а затем более узкие вопросы государственной собственности в субъектах хозяйственной деятельности.
В советской политэкономии сложилась устойчивая традиция понимания собственности как отношений между людьми по поводу тех или иных объектов. Причем из всего многообразия вопросов связанных с пониманием собственности как сложнейшей научной категории, в которой переплелись экономика, право, социология и политика, выделялись именно вопросы, связанные с отношениями по поводу присвоения и отчуждения. Эти вопросы рассматривались через призму классовых противоречий между владельцами собственности (капиталистами) и людьми не имеющих таковой (наемными работниками), между которыми возникает наиболее острое и трудно разрешимое противоречие собственности. В социальной практике такое противоречие выступает в виде борьбы между классами. В основе указанного подхода марксистско - ленинское понимание собственности «... как основное производственное отношение между людьми, классами общества, выраженное через их отношение к вещам...» (43).
Вся критическая литература советского периода была направлена на разоблачение постулатов частной собственности как основы эксплуататорского капиталистического способа производства. Причем это касалось не только специальных и научных изданий, но и было обращено на широкую общественность путем тиражирования через художественные образы наиболее негативных сторон или последствий распоряжения и владения собственностью в различных ее видах. При этом, абсолютное большинство населения не имело практически ни какой собственности, и соответственно не вступало ни в какие отношения по поводу собственности. В условиях, когда собственником является одно лицо (государство), а право пользования имеет множество лиц, то отношения по поводу собственности приобретают специфический характер, а система управления собственностью сводится преимущественно к созданию мощного аппарата государственного контроля, за ее использованием.
Цели управления государственной собственностью
В соответствии с российским законодательством можно выделить две формы участия государства в хозяйствующих субъектах. Во-первых, это долевое участие в капитале хозяйственных обществ и товариществ. Во-вторых, унитарные предприятия, имущество которых является собственностью Российской Федерации.
В США и континентальной Европе термин «корпорация» означает объединение капиталов, которое в полной мере наделяется статусом юридического лица. Это обстоятельство позволяет использовать институт корпорации очень широко: от коммерческих до некоммерческих организаций. В Российском хозяйственном праве нет понятия корпорация. В экономической литературе понятие корпорация используется применительно к открытым акционерным обществам. Поэтому под корпоративным сектором в узком смысле можно понимать открытые акционерные общества, в более широком смысле все коммерческие организации. Для целей нашего исследования корпоративный сектор будем рассматривать в более широком смысле, как совокупность государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ с долей государства. Такой подход продиктован, прежде всего, соображениями методологического обеспечения исследуемой проблемы. В условиях незавершенного процесса приватизации значительная часть унитарных предприятий представляет собою потенциальную базу количественного роста числа открытых акционерных обществ. Процессы акционирования, приватизации и национализации в их взаимосвязи и взаимообусловленности связывают в одну группу унитарные предприятия и открытые акционерные общества, которые мы определяем для целей настоящего исследования понятием корпоративный сектор.
Государственные предприятия, в зависимости от вида (на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления), создаются по решению уполномоченного на то государственного органа или Правительства РФ. Практически сто процентов действующих в настоящее время государственных предприятий были созданы еще в советское время. Их количество и отраслевой состав изменяются в следствие ежегодно принимаемым правительством программ приватизации. Конкретный перечень предприятий включаемых в ежегодные программы приватизации формируется Министерством экономического развития и торговли на основе предложений Федерального агентства по управлению федеральным имуществом и рекомендаций отраслевых министерств. Соотношение между приватизируемыми и не приватизируемыми государственными предприятиями определяется факторами, рассмотренными нами в предыдущем параграфе настоящей работы.
Государственные доли в акционерных обществах могут формироваться следующими способами: 1. в процессе приватизации государственных предприятий, когда в собственности государства закрепляется на определенный период пакеты создаваемых акционерных обществ; 2. посредством передачи в государственную или муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставной капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество; 3. путем покупки акций за счет средств бюджета; 4. в результате реструктуризации задолженности перед бюджетом, путем конвертации долгов в доли акционерного капитала;
Рассмотрим более подробно каждый из возможных вариантов формирования государственной собственности в акционерных обществах. Безусловно, возникновение компаний смешанной формы собственности, связано с процессом приватизации. К началу приватизации все предприятия были разбиты на четыре группы. К первой группе были отнесены предприятия, подлежащие обязательной приватизации. Ко второй группе предприятий отнесены были предприятия, которые могли быть приватизированы только по специальному разрешению правительства России. К третьей группе предприятий относились предприятия, которые могли быть приватизированы по решению региональных властей. И к четвертой группе относились предприятия, приватизация которых не допускалась. Состав первой группы предприятий составляли предприятия сферы торговли, общественного питания, легкой промышленности и других не крупных предприятий. Оборонные предприятия, железнодорожный транспорт, атомные электростанции и другие стратегические объекты остались в виде государственных предприятий. С разрешения федерального правительства осуществлялась приватизация предприятий энергетики, топливной промышленности, ряда сырьевых отраслей, финансового сектора и др. Именно с этой группой предприятий связано появление государственных пакетов акций. Осуществляя приватизацию этих предприятий, государство стремилось сохранить контроль над их деятельностью, путем закрепления в своей собственности пакетов акций в размере от 25% до 51%. Изначально срок закрепления акций в государственной собственности был ограничен тремя годами, но оставалось право его продления. Эти акции получили название закрепленных акций. Помимо, закрепленных пакетов акций, государство для сохранения контроля над стратегически важными предприятиями, осуществляло выпуск золотой акции. Пакеты акций предприятий первой группы, выставленные на продажу и по тем или иным причинам оказавшись не проданными или частично проданными, составили так называемые остаточные пакеты акций.
Структура государственной собственности и ее характеристика
Весь массив федеральной собственности может быть условно разделен на федеральное имущество, закрепленное за государственными организациями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, а также федеральное имущество казны.
На 01.01.2003 года в реестре федерального имущества числилось 9846 федеральных государственных унитарных предприятий, с числом занятых 3,65 млн. человек и основными фондами на 4863,1 млрд. руб. Вместе с субфедеральными и муниципальными число государственных унитарных предприятий достигает 22195. Кроме унитарных предприятий к имуществу не относящемуся к казне Российской Федерации относится имущество закрепленное за государственными учреждениями. Их общее количество составляет 37081 единиц. Указанные государственные организации являются владельцами 1 096065 зданий, строений, сооружений.
Федеральные государственные унитарные предприятия на праве хозяйственного ведения как мы уже отмечали, являются переходной формой от плановой экономики к рыночной. Наличие в сегодняшнем законодательстве такой правовой конструкции обусловлено условиями, в которых оно формировалось. Не четкое определение прав собственности и контроля способствует тому, что ключевую роль в управлении играет менеджмент, который слабо контролируется собственником. Так, например, на начало 2003 г. контракты с руководителями были заключены лишь на 799 из 9180 федеральных ГУПов, т.е лишь с 8% директоров.
Программой социально-экономического развития Российской Федерации предусмотрен поэтапный отказ от использования права хозяйственного ведения и оптимизации количества унитарных предприятий. Программой приватизации на 2003-2004 гг. предусмотрена продажа федеральных 1012 государственных унитарных предприятий. Еще на 1500 их число должно сократиться в результате слияний, присоединений и ликвидации.
Как видим из табл.1, наибольшее число унитарных предприятий имеется в таких отраслях как сельское хозяйство и наука. Это объясняется тем, что именно эти отрасли менее всего в настоящих условиях привлекательны для частного бизнеса. Что в свою очередь подтверждает наше утверждение о том, что государство должно стремиться восполнить своим участием те сектора экономики, которые имеют большое значение для всего общества, но не интересны для частного предпринимателя в силу низкой доходности и высоких рисков.
Структура федеральных государственных предприятий в территориальном разрезе показывает, что практически нет никакого различия между регионами по количеству действующих на их территории предприятий. Это говорит о том, что территориальный фактор совершенно не влияет на процессы создания и ликвидации государственных предприятий. Исключение составляет Москва, где этот показатель значительно отличается от средних значений. Такое положение объясняется двумя факторами. Во-первых, большое количество управленческих, снабженческих и обслуживающих структур в виде унитарных предприятий создавалось в Москве, как столице. Во- вторых, Москва это крупнейший в стране научный центр, а большинство предприятий этой отрасли имеют форму унитарных предприятий.
В табл. 3 и 4 показано распределение унитарных предприятий по количеству работающих и величине чистых активов.
Как видим из данных табл. 3 и 4, более 50% унитарных предприятий это малые предприятия. При этом необходимо отметить, то предприятия с числом работающих менее 10 человек, а таких более полутора тысяч, как правило не выполняют свою целевую функцию. Это предприятия «паразиты», вся хозяйственная деятельность которых основана на том, что
имеющаяся в их пользовании собственность сдается в аренду под офисы или торговые склады. Поэтому достаточно небольшого штата работников чтобы обслуживать этот процесс. Такие предприятия ничего общего не имеют с теми задачами, которые стоят перед государственным сектором и потому должны быть ликвидированы. Очевидно, что имеющееся количество федеральных государственных унитарных предприятий не отвечает целям государства и его управленческим возможностям. Следует отметить, что Правительством РФ предпринимались действия, направленные на кардинальное сокращение имеющегося числа федеральных предприятий. Так Концепцией управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации и изданным в ее развитие 6 декабря 1999 года постановлением Правительства РФ № 1348 была поставлена задача по проведению реорганизации и ликвидации федеральных государственных унитарных предприятий и установлены сроки ее выполнения. Однако, это постановление Правительства РФ фактически не было выполнено, поскольку подавляющее большинство имеющихся федеральных государственных унитарных предприятий были заявлены отраслевыми министерствами и ведомствами как необходимые для выполнения стоящих перед министерствами задач.
Еще сложнее, оказалось, регулировать деятельность государственных учреждений. В соответствии с законодательством РФ государственные учреждения должны создаваться для осуществления функций некоммерческого характера. Их финансирование должно полностью или частично производиться за счет средств федерального бюджета. Тем не менее, отраслевая структура федеральных государственных учреждений, показывает иное их распределение (табл. 5). Это дает основание полагать, что в ряде случаев федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие координацию и регулирование в соответствующих
Структурирование государственной собственности как объекта управления
Управление государственной собственностью представляет собою целенаправленное воздействие государства на объекты принадлежащей ему собственности для достижения поставленных задач. Следует отметить, что само понятие «система управления государственной собственностью» является новым для теории и практики России, возникшим только в ходе реформирования отношений собственности.
Существующая сегодня система управления федеральной собственностью была сформирована на основе принципов и приоритетов, заложенных в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 09.09.99 № 1024.
В целях реализации положений Концепции издан пакет нормативно правовых актов Правительства РФ, которые определили важнейшие механизмы управления федеральной собственностью в том числе: порядок организации системы учета и финансово-экономического анализа состояния федерального имущества; порядок назначения и деятельности, управляющих объектами федерального имущества (руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей РФ в органах управления и ревизионных комиссиях открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, а также в отношении, которых принято решение об использовании специального права на участие РФ в управлении ими (золотая акция); правила проведения финансового и экономического мониторинга состояния имущества и осуществления контроля за деятельностью управляющих объектами федерального имущества; Тем не менее, существующие механизмы управления государственной собственностью, по оценке, как ученых (10), (18) так и специалистов - практиков (23), (25) не позволяют с должной эффективностью решать задачи, стоящие перед государственным сектором экономики.
Анализ структуры государственной собственности в корпоративном секторе, проведенный нами в предыдущей главе, показывает, что состав такого имущества разнообразен и по основаниям его нахождения в федеральной собственности может быть представлен следующим образом: имущество, изъятое из оборота; стратегические предприятия, определяемые Президентом РФ; имущество, ранее определенное как запрещенное к приватизации; имущество, используемое для решения отдельных задач; иное имущество; В зависимости от возможности обеспечения государственных задач можно выделить: имущество, необходимое для осуществления функций и задач государства; излишнее имущество, которое должно быть реализовано или преобразовано (коммерческое федеральное имущество);
Если имущество первых двух групп определено достаточно четко, то в отношении остального имущества определенность отсутствует. Это приводит к установлению задач, не обеспеченных финансовыми и организационными ресурсами, искажениями в оценке выполнения этих задач и в итоге к неэффективному использованию имущества.
Государство, субъекты РФ и муниципальные образования представляют собой институты власти для осуществления функций в публичных интересах. Критерием сохранения той или иной функции за публично-правовым образованием является не величина ее доходности, а отнесение к видам деятельности, осуществление которых возложено Конституцией РФ и федеральными законами исключительно на соответствующий уровень публичной власти.
В соответствии с этим концептуальным подходом, для определения необходимого государству имущества, необходимо урегулировать отношения по формированию состава имущества, относящегося федеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальной собственности в целях обеспечения имущественной и финансовой основы выполнения соответствующими органами публичной власти возложенных на них полномочий.
Такое имущество должно находится только в собственности того уровня публичной власти, к компетенции которого отнесено осуществление соответствующей публичной функции, а его отчуждение должно быть определено особым порядком, отличным от действующего порядка проведения приватизации, банкротства и исполнительного производства.
К видам такого имущества, наряду с имуществом изъятым из оборота и имуществом отнесенным в настоящее время законами исключительно к федеральной собственности, должно быть отнесено имущество, необходимое для решения ограниченного круга стратегических и социально-ориентированных задач, стоящих перед организациями государственного сектора экономики.
В отношении государственного и муниципального имущества, не используемого для осуществления соответствующих публичных функций, должны применяться в полном объеме нормы гражданского законодательства.
