Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Государство и общественный сектор экономики: теория и особенности современного периода 10
Общественный сектор и роль государства как субъекта экономических отношений 10
Современные тенденции в общественном секторе. Теорема о децентрализации . - 20
Институциональные основы общественного сектора экономики 40
Глава 2 Особенности, условия и механизмы реализации интересов субъектов в переходной экономике - 51
2.1 Системная и институциональная трансформация сиетемы управления и реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации в переходный период - 51
2.2 Инструменты и механизмы реализации федеративных интересов экономических субъектов 67
2.3 Согласование федеративных экономических интересов: процесс и его недостатки 88
Глава 3 Методика управления согласованием экономических интересов субъектов в рамках бюджетного процесса 101
3.1 Система государственного планирования развития экономики и управление бюджетным процессом - 101
3.2 Механизм согласования интересов субъектов экономических отношений - 111
3.3 Алгоритм управления региональным бюджетным процессом и согласования интересов с целью снижения транзакционных издержек - 125
Заключение
Библиографический список использованной литературы
- Общественный сектор и роль государства как субъекта экономических отношений
- Современные тенденции в общественном секторе. Теорема о децентрализации
- Системная и институциональная трансформация сиетемы управления и реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации в переходный период
- Система государственного планирования развития экономики и управление бюджетным процессом
Введение к работе
Актуальность темы. Основная экономическая проблема в современном обществе это конфликт между фактически неограниченными человеческими потребностями и ограниченными ресурсами, которые могут быть использованы для удовлетворения этих потребностей. Органы государственной власти и органы местного самоуправления во всех странах с переходной экономикой сталкиваются с проблемой децентрализации и развития территории.
Общественный сектор и роль государства как субъекта экономических отношений
Экономические функции государства интересовали исследователей, по крайней мере, со времен меркантилистов. Роль государства в воспроизводственном процессе подчеркивалась физиократами. Адам Смит выделял три задачи, которые, по его мнению, призвано решать государство [93]: защита от внешней угрозы, покушений со стороны зарубежных государств; охрана законных прав индивидов от посягательств со стороны других членов общества; существуют такие блага, частные вложения в производство которых не способны окупаться, и поэтому производство таких благ должно брать на себя государство.
Д. Рикардо много занимался проблемами налогообложения. У Дж. С. Милля можно обнаружить попытку изучения того, что впоследствии получило название изъянов рынка. А. Маршалл исследовал варианты перемещения налогового бремени (сама возможность смещения налогового бремени на лица, формально ими не обложенными, была подмечена намного ранее, на нее обращал внимание, в частности, Д. Рикардо). [31]
Первостепенное внимание роли государства в экономике уделяли немецкие экономисты второй половины XIX века. Они считали, что экономическая деятельность государства заслуживает не меньшего внимания, чем частнопредпринимательская активность. А. Шефле предложил «правило пропорционального удовлетворения» общественных нужд за счет государства и частных нужд за счет рынка. А. Вагнер выступал за неуклонный рост экономической активности государства, полагая, что в конечном счете он носит объективно закономерный характер.
Однако в наибольшей степени предшественниками современной экономики общественного сектора можно считать работавших на рубеже XIX-XX вв. итальянских экономистов Пантелеони, Маццолу и де Вити де Марко, а также шведского исследователя Кнута Викселя. Ими был предложен целостный взгляд, с одной стороны, на благосостояние индивидов, складывающееся под воздействием потребления как частных, так и общественных благ, а с другой стороны, на государство как хозяйствующий субъект со своими доходами и расходами. Этот подход был впоследствии существенно развит учеником Викселя Эриком Лиидалем .
В первой половине XX в. наиболее заметное продвижение имело место в теории государственных финансов, на базе которой впоследствии выросла экономика общественного сектора в своем нынешнем виде. Во-первых, следует указать на теорию налогов, вехами развития которой явились, в частности, концепции А. Пигу, увязывавшего налоги с экстерналиями, и Ф. Рамсея, заложившего основы теории оптимального налогообложения. Во-вторых, кейнсианская революция дала мощный импульс изучению макроэкономической роли государства. [93]
В середине XX века в теорию общественных финансов были органически инкорпорированы экономические концепции принятия коллективных решений и политического процесса. Это было сделано в первую очередь усилиями Г. Бауэна, Д. Блэка, К. Эрроу, Дж. Бьюкенена , Г. Таллока
и ряда других исследователей (надо отметить, что на подступах к соответствующей проблематике находились уже К. Виксель и Э. Линдаль). В результате теория в целом существенно преобразилась. Становлению экономики общественного сектора способствовало также интенсивное развитие микроэкономики, что привело, в частности, к созданию стройной концепции общественных благ П. Самуэльсона и многим другим достижениям . [31]
В настоящее время экономика общественного сектора занимает важное место в ряду экономических дисциплин и относится к тем из них, которые развиваются наиболее быстро. Такие элементы и характеристики как спрос и предложение, основные характеристики которых формируют основную смысловую и информативную нагрузку цен, добровольность взаимоотношений экономических субъектов, наличие полной и достоверной информации являются необходимым и достаточным условием эффективного функционирования экономики. [31]
Универсальным механизмом определения качественных характеристик эффективности экономической системы может выступать показатель эффективности по Парето. Домохозяйства и фирмы выбирают такие варианты аллокации имеющихся в их распоряжении ресурсов, которые в наибольшей степени отвечают их предпочтениям и в то же время учитывают предпочтения потенциальных контрагентов в тех случаях, когда взаимодействие способно улучшить положение обеих сторон. [93]
В экономическом смысле принуждение — это, прежде всего, ограничение спектра достижимых Парето-улучшений. Если принудительно исключается аллокационная ситуация, которая была бы выбрана в условиях добровольного взаимодействия, налицо потери эффективности. В то же время действия, блокирующие потенциальные Парето-улучшения, выгодны тем, кто осуществляет принуждение. Таков экономический механизм функционирования административной системы. Кроме того, реализация узаконенной способности к принуждению (иными словами, право налагать обязательства), приемлемо в определенных системах. Разрешением данного противоречия является тезис, что ограничение спектра доступных индивиду аллокацион-ных действий может быть этому индивиду выгодно при условии, если запрет на некоторые из них делает достижимыми другие действия, более ценные для индивида или группы индивидов.
Современные тенденции в общественном секторе. Теорема о децентрализации
В последние время власть столкнулась с проблемами, которые обусловлены необходимостью приспосабливаться к условиям рынка и процессу децентрализации и одновременно противостоять растущим социальным проблемам. Последние обстоятельства находятся в центре нашего внимания.
Дать четкую экономическую оценку процессу децентрализации позволяет георема о децентрализации. Она формулируется следующим образом: если бюджетная децентрализации не влияет на уровень издержек, то децентрализованное принятие решений в отношении поставки локального общественного блага либо эффективнее централизованного, либо, но крайней мере, не уступает ему с точки зрения эффективности. [106]
В описанной ситуаций переход от децентрализованного к централизованному принятию решения влечет за собой потерю полезности для потребителей, характеризуемую площадью заштрихованных треугольников Е1Е А и Е В Е2. В самом деле, если D1 и D2 - линии предельных готовности платить за рассматриваемое благо, то для жителя первого региона увеличение его потребления с Q, до Q эквивалентно сумме, отображаемой площадью фигуры Ql El A Q , а фактически платить приходится сумму P (Q - Q1), которой соответствует площадь прямоугольника Q1E1E Q . Аналогично для жителя второго региона уменьшение потребления с Q2 до Q означает потери, характеризуемые площадью фигуры Q В Е2 Q2, а расходы снижаются только на P (Q2 - Q ), что соответствует площади прямоугольника Q Е Е2 Q2. Таким образом, при указанных условиях децентрализация имеет количественно измеримое преимущество. Необходимо отметить, что, если бы линии D1 и D2 совпадали, то при уровне издержек Р было бы безразлично, принимается ли решение централизованно или децентрализовано.
Теорема о децентрализации даст основания перевести, казалось бы, сугубо политический вопрос о мере реальной самостоятельности территорий в плоскость сопоставления общественных издержек и выгод. Децентрализация обычно требует затрат, по крайней мере административных. Они могут сделать децентрализованную поставку общественного блага более дорогой, чем централизованная. Децентрализация эффективна, если количественно определенные затраты перекрываются столь же определенным выигрышем, который в данном примере изображен площадью заштрихованных фигур.
При прочих равных условиях, преимущества децентрализации тем больше, чем значительнее межрегиональные различия в готовности платить за благо, и чем ниже эластичность готовности платить по цене. На рисунке межрегиональные различия обусловливают длину отрезков Q1Q и Q Q2, а эластичности в точках Е1 и Е2 - высоты заштрихованных треугольников.
Дополнительные издержки, связанные с децентрализацией, возникают, прежде всего, за счет экономии на масштабе. Централизация и связанная с нею стандартизация зачастую позволяют не только снижать затраты, но и удешевлять непосредственно производство единицы общественного блага.
Соизмерить выгоды и издержки децентрализации на практике достаточно проблематично, однако выявление влияющих на них факторов, имеющих экономическую природу, позволяет более обоснованно решать вопросы, относящиеся, казалось бы, исключительно к сферам политики.
Рассмотрим развитие данной теории. В 1956 г. Ч.Тибу высказал утверждение, которое легло основу теории федерализма. Гипотеза Тибу формулируется следующим образом: при наличии большого числа территориальных единиц и интенсивной миграции населения бюджетная децентрализация способствует Парето-улучшениям, так как она создает предпосылки для адекватного выявления предпочтений, касающихся локальных общественных благ, и наиболее полной реализации этих предпочтений [106].
В предельном случае механизм "голосования ногами" работал бы подобно рыночному. Каждый индивид мог бы выбрать для себя такое сообщество, в котором предоставлялись бы те общественные блага, которые ему нужны, а его затраты на их финансирование соответствовали его предельной готовности платить. Очевидно, что в действительности предпосылки, на которые опирается гипотеза Тибу, выполняются лишь частично (издержки миграции высоки, индивиды не располагают полной и достоверной информацией, существуют внешние эффекты и т. д.).
Концепция децентрализации относится в первую очередь к полномочиям, связанным с принятием решений о финансировании расходов и получением доходов, поэтому необходимо рассмотреть классическую теорию налоговой децентрализации. Основополагающие принципы этой классической теории были изложены Оутсом [115]. В его работе проведен анализ зависимости возможных информационных преимуществ децентрализации фискаль- . ной и бюджетной политики при наличии потенциальных внешних эффектов, которые могли бы быть более полно учтены в случае централизованной политики. Предлагаемое им правило децентрализации состоит в том, что, в ;. отсутствие значимых экстерналий, налоговые функции и функции производства или финансирования расходов должны быть максимально децентрализованы для использования преимуществ локального волеизъявления избирателей на основе более полного учета их предпочтений.
В данном случае концепция децентрализации относится в первую очередь к полномочиям, связанным с принятием решений о финансировании расходов и получением доходов. Наличие положительных экстерналий и экономия на масштабе в предоставлении ряда общественных благ и администрировании многих видов налогов тем не менее обусловливают целесообразность централизации ряда функций государства на региональном и федеральном уровнях вместо местного.
Системная и институциональная трансформация сиетемы управления и реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации в переходный период
Прежде рассмотрим процесс реализации экономических интересов субъектов федеративных отношений до начала процесса трансформации процесса децентрализации бюджетных полномочий и текущего состояния институциональной среды.
Анализ процесса развития государственного управления [3; 4] позволил выделить следующие периоды:
До начала трансформации система управления и бюджетная система РСФСР представляла собой часть системы управления и централизованной бюджетной системы Советского Союза. Бюджетная система состояла из союзного бюджета, государственных бюджетов союзных республик, бюджета государственного социального страхования. Государственные бюджеты союзных республик, в свою очередь, состояли из республиканского бюджета союзной республики, государственных бюджетов автономных республик, входящих в состав союзной республики, и местных бюджетов. В составе местных бюджетов выделялись три группы: бюджеты областей и краев, городов республиканского подчинения, районов (в республиках, не имеющих областного деления). При этом в состав бюджетов областей входили областные, краевые бюджеты (по аналогии со структурой государственных бюджетов союзных республик), бюджеты автономных областей (округов), бюджеты городов областного (краевого) подчинения, районов. Бюджеты районов (в составе бюджетов областей), в свою очередь, охватывали районные бюджеты, бюджеты городов районного подчинения, городских поселков, сельские бюджеты. [11; 20]
Распределение доходных поступлений между разными уровнями было следующим [20; 35] . В союзный бюджет зачислялись налог с оборота (за вычетом части, передаваемой в бюджеты союзных республик), налог на прибыль предприятий и организаций союзного подчинения, подоходный налог с населения, взносы на государственное социальное страхование и таможенные платежи (более подробно см. [77]). В союзные республики поступала часть налога на прибыль предприятий, лесной доход, подоходный налог с колхозов, кооперативных и общественных предприятий, сельскохозяйственный налог, отчисления от налога с оборота и других общесоюзных доходов в размерах, предусматриваемых в законе о государственном бюджете на соответствующий год, и некоторые другие платежи. В бюджеты АССР, краев и областей поступали платежи из прибыли подведомственных предприятий и часть платежей из прибыли предприятий и организаций, подведомственных министерствам и ведомствам СССР, государственная пошлина, доходы от демонстрации кинофильмов, местные налоги и сборы.
Местные органы власти вплоть до 1991 г. в принципе не имели своих бюджетов: они финансировались по смете, утверждаемой властями региона. В доходы местных бюджетов поступали отчисления из прибыли предприятий местного подчинения и трансферты из вышестоящих бюджетов.
Процесс принятия бюджетов административно-территориальных образований заключался в утверждении их расходных и доходных показателей органами государственной власти вышестоящего уровня, а их бюджеты впоследствии подлежали консолидации в единый государственный бюджет. В силу отсутствия каких-либо единых норм закрепления доходных источников и расходных полномочий для каждой административно-территориальной единицы существовали индивидуальные пропорции распределения доходов, за счет которых финансировались согласованные расходы. [53; 64]
Межбюджетное выравнивание в России в период существования СССР осуществлялось также путем выделения из бюджета вышестоящего уровня дотаций на финансирование тех или иных расходных статей, при этом объемы дотирования определялись в результате согласования потребностей в средствах на основании натуральных нормативов. [53]
При образовании Российской Федерации система государственного и муниципального управления была заимствована у Советского Союза (включая традиционные инструменты такие как бюджетная система и т.д.), базирующаяся на трех принципах [7]: - утверждение вышестоящими органами власти основных показателей экономического развития территории; - изъятие в вышестоящие бюджеты положительной разницы между прогнозируемыми доходами и утвержденными расходами; - помощь и дотирование регионов из федерального центра.
Формально в Российской Федерации, как и в большинстве других федеративных государств, существует трехуровневая система управления и соответствующая бюджетная система, включающая уровни: федеральный; субъект Российской Федерации; местный (муниципальный).
Система государственного планирования развития экономики и управление бюджетным процессом
Трудности переходного периода, усиливающаяся конкуренция за место на мировом рынке, изменения демографической ситуации, прочие вызовы объективно заставляют российские регионы и города обратиться к решению возникших проблем с помощью стратегического планирования. От успеха реализации социально-экономических преобразований в регионах, развертывания в регионах рыночных механизмов и институтов местного самоуправления в значительной мере зависят результаты социально-экономических и институциональных реформ в России в целом [44]. Важную роль при этом играют региональные социально-экономические исследования, выполняющих задачу формирования теории региональной экономики на основе научных региональных проблем и обобщения практики хозяйствования [42].
Возникла необходимость создания системы механизмов макроэкономического регулирования и управления стратегическим развитием на региональном уровне, в то же время обеспечивающей интеграцию региональных хозяйств в единое рыночное экономическое пространство [69]. Федеральные органы власти, создавая правовой фон и реализуя общие принципы государственного регулирования и стратегирования социально-экономического развития, смещают акцент в реализации стратегии на уровень регионов [27].
В целом местное экономическое развитие обеспечивается совместными действиями местных сообществ, властей, предпринимателей и иных экономических субъектов, направленными на достижение устойчивого экономического роста, повышения уровня занятости, благосостояния и качества жизни населения. Поэтому важным условием является достижение баланса интересов между властью, бизнесом и населением, согласование главных ориентиров и параметров общественной политики, позволяющей принимать хорошо осмысленные решения всеми субъектами экономической жизни и концентрировать ресурсы на наиболее эффективных проектах развития. При этом инициатива возлагается, прежде всего, на администрацию территории как распорядителя централизованных финансовых ресурсов. [26; 52; 61; 72; 73]
В соответствии с программно-целевым подходом состав системы планирования состоит из трех элементов:
Стратегическое планирование, включающее разработку модели функционирования экономики, основных концепций, стратегических целей, средств, и т.д. Стратегическое территориальное планирование - особый вид управленческой деятельности, состоящий в обосновании таких целей развития административно-территориальных образований и механизма их достижения, реализация которых обеспечивает эффективное развитие территорий в долгосрочной перспективе в изменяющихся условиях внешней среды [76]. Структура экономики и иные факторы придают процессу стратегирования региональные черты, а также способствуют мобилизации усилий в этом направлении в соответствии с изменениями во внешней и внутренней среды, ускоренному внедрению и адаптации мирового опыта в области стратегического менеджмента. [6]
Программирование. Методическую основу составляют деление деятельности на целевые программы, объединяющие функциональные виды деятельности и ресурсы, независимо от их организационной принадлежности. Программирование - важное звено, обеспечивающее тесную взаимосвязь между двумя элементами системы: планированием и разработкой бюджета, поскольку в программах указанны конкретные мероприятия и финансовые ресурсы, необходимые для их выполнения. [50] Региональная политика - это совокупность разработанных на основе стратегии или других специальных решений, нормативных актов и обеспечивающих мероприятий, определяющих регламент работы органов управления и заданное поведение хозяйствующих субъектов, предпринимателей, населения внутри региона и контрагентов за его пределами [30]. Региональная политика выражается в постановке комплекса задач во всех сферах управления, в том числе и бюджетном процессе. Комплексные и целевые отраслевые программы, программы развития территорий представляли собой индикативные планы, обеспечивая мониторинг контрольными индикаторами и показателями [52].
Разработка бюджета. Возможность достижения целей, выполнения программ зависит от того, в какой мере они будут отражены в бюджете, т.е. получат финансовое обеспечение. Использование программно-целевого подхода дает возможность увязать и согласовать бюджет с программами, программы с планированием целей и стратегией, стратегию с общими политическими целями и планами государства. [51]
Результаты обобщающих исследований в области территориального стратегического планирования и управления социально-экономическим развитием региона содержаться в работах [52; 71; 72; 73; 78; 79; 81; 82; 83; 84; 101 и др.], где представлена методика обоснования стратегии социально-экономического развития региона в рыночных условиях.
Изначально территориальное планирование возникло в системе региональных исследований, которые интенсивно развивались на Западе с начала XX века в результате возрастания внимания к региональным аспектам социально-экономического развития. К числу наиболее известных разработок классического подхода в развитии региональных исследований за рубежом относятся «теория центральных мест» Кристаллера и X. Боса, «концепция полюсов роста» Перру и Д. Бурвиля [12] (наличие точки экономического роста, вокруг которых группируются все производства [12]), модель «экономической базы» Н. Гликмана [17], концепция регионального развития, ориентированная на развитие знаний и инноваций [12], и теория «диффузии нововведений» И. Шумпетера (с ними связаны понятия о ключевых и лидирующих отраслях, которые оказывают влияние на территориальное размещение и отраслевую структуру регионального хозяйства [103]) и другие. В последствии теория регионального развития была дополнена практическими механизмами ее реализации и методическим аппаратом, основанном на комплексном подходе к изучению региональных систем. [18; 101]
В отличие от России, где в переходный период происходило разрушением прежней «госплановской» директивной системы, в городах развитых европейских стран и США усилился интерес к стратегическому планированию территорий как средству объединения усилий частного и общественного секторов в достижении определенных целей развития городов и регионов [26]. Подробный обзор опыта западных стран широко представлен в литературе (например, в работах Б. Жихаревича и В. Рохчина [26; 78; 79]).
Далее предложим на основе вышеупомянутых принципов условия встраивания в политику реформ стратегии региона, являющихся основой для стратегического целеполагания развития региона и для диалога с бизнесом: - четкое разграничение полномочий между уровнями системы управления; - региональные органы власти обладают в пределах своих полномочий достаточной степенью автономности в проведении экономической политики; - федеральная власть имеет эффективные полномочия по обеспечению единого экономического и правового пространства, поддержанию мобильности факторов производства; - власть принимает условия жестких бюджетных ограничений.
