Содержание к диссертации
Введение
1. Проблемы и тенденции развития коммунального сектора экономики региона 9
1.1 .Коммунальный сектор экономики региона как объект управления 9
1.2. Проблемы антикризисной устойчивости коммунального сектора 20
1.3. Тенденции, определяющие условия функционирования и развития организаций коммунального сектора в регионах России 35
2. Формирование механизма антикризисного регулирования коммунального сектора в регионе 64
2.1 Организационно-экономический механизм антикризисного регулирования коммунального сектора 64
2.2 Формы и виды участия органов власти в процедурах банкротства организации коммунального сектора 82
2.3 Выбор оптимальной формы участия органов власти в регулировании коммунального сектора экономики региона 93
3. Рекомендации по реализации механизма антикризисного регулирования коммунального сектора 103
3. 1 Методика анализа интенсивности банкротства организаций коммунального сектора в регионе 103
3. 2 Рекомендации по проведению восстановительных процедур в рамках предлагаемого механизма 119
3. 3 Меры по предупреждению банкротства организаций коммунального сектора 129
Заключение 137
Список литературы
- Проблемы антикризисной устойчивости коммунального сектора
- Тенденции, определяющие условия функционирования и развития организаций коммунального сектора в регионах России
- Формы и виды участия органов власти в процедурах банкротства организации коммунального сектора
- Рекомендации по проведению восстановительных процедур в рамках предлагаемого механизма
Введение к работе
доктор экономических наук, профессор Н.В. Васильева
I.
Актуальность темы исследования. Одним из необходимых условий для устойчивого развития экономики региона в целом является обеспечение стабильного функционирования ее обслуживающих отраслей, прежде всего коммунального сектора экономики. В то же время состояние этого сектора региональной экономики характеризуется критической долей функционирующих объектов коммунальной инфраструктуры со сверхнормативной степенью изношенности, которые в любой момент могут стать причиной коммунальных катастроф, а также значительными потерями энергоресурсов. Кроме того, укоренившиеся на практике в течение нескольких десятилетий административные методы управления при переходе на рыночные механизмы хозяйствования усугубили влияние описанных негативных факторов и привели к массовым банкротствам организаций, составляющих коммунальный сектор экономики региона.
Несмотря на предпринимаемые властями региона усилия по преодолению массовых кризисных явлений в коммунальном секторе, доля банкротств, приходящихся на организации, входящие в его состав, в общем количестве организаций-банкротов в большинстве регионов не уменьшается. В Тверской области на протяжении ряда лет данный показатель составляет 25-30%, при этом по количеству банкротств коммунальный сектор уступает только сельскому хозяйству.
Значительные финансовые средства бюджетов всех уровней по статье расходов «жилищно-коммунальное хозяйство» (1,2 трлн. рублей в 2011 году, что составило 2,15% от ВВП России) преимущественно направляются на поддержание его текущего состояния, в то время как на модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры требуется по разным подсчетам от 7 до 10 трлн. рублей.
Особенностью коммунального сектора экономики региона является то, что он формирует жизненную среду человека - комфортность жилища, микрорайона, города, т.е. осуществляет функции жизнеобеспечения территорий. Именно поэтому последствия банкротств организаций, оказывающих коммунальные услуги, более болезненно сказываются на жизнедеятельности населения региона, нежели банкротства ряда других организаций, расположенных на его территории.
Таким образом, актуальность исследования проблем преодоления кризисных процессов в коммунальном секторе экономики региона на основе антикризисного регулирования обусловлена необходимостью обеспечения его устойчивого развития для организации бесперебойного предоставления коммунальных услуг потребителям.
Степень разработанности проблемы. Вопросам реформирования и развития коммунального сектора городов и регионов посвящены работы Аболина А.А., Аванесяна В.Р., Агитаева Е.В., Брусникина Н.Ю., Васильевой Н.В., Косаревой Н.Д., Круглика С.И.,Ряховской А.Н., Сиваева С.Б., Симионова Ю.Ф., Сираждинова Р.Ж., Таги-Заде Ф.Г., Тартышева Ю.П., Трачука А.В., Фатахетдиновой А.И., Хомченко Д.Ю., Чекалина В.С., Чернышева Л.Н., Черняка В.З., Шопенко Д.В. и других российских ученых.
Проблемы применения антикризисного регулирования в качестве инструмента для обеспечения экономической безопасности региона и государства в целом освещены в работах Балдина К.В, Блингова А.О., Богомолова В.А., Ведуты А.Н., Глазьева С.Ю., Гончарова А.И., Казанцева С.В., Карелиной С.А., Малинецкого Г.Г., Орехова В.И., Попова Р.А., Посашкова А.С., Захарова В.Я., Хавина Д.В., Шохина Е.И. и других.
В области микро аспектов исследуемой проблематики подробно разработаны вопросы предотвращения, прогнозирования и преодоления кризисных процессов, возникающих на конкретных предприятиях, в работах Бланка И.А. Валдайцева С.В., Грязновой А.Г., Дюжиловой О.М, Жарковской Е.П., Зуба А.Т., Кован С.Е., Короткова Э.М., Крутика А.Б., Ларионова И.К., Уткина Э.А., Хурсевича С.Н. и других.
При этом проводится крайне мало исследований, направленных на разработку механизма антикризисного регулирования коммунального сектора экономики региона, позволяющего обеспечить его устойчивое развитие, принимать результативные меры по предотвращению кризисных процессов в организациях коммунального сектора при участии региональных органов власти.
Объектом исследования в диссертационной работе является коммунальный сектор экономики региона как совокупность входящих в его состав организаций, осуществляющих снабжение коммунальными ресурсами потребителей региона.
Предмет исследования составляют теоретические и практические вопросы анализа и предотвращения кризисных явлений в организациях коммунального сектора экономики региона для обеспечения его устойчивого развития.
Целью диссертационного исследования является разработка теоретических положений и методических рекомендаций по обеспечению устойчивого развития коммунального сектора экономики региона с использованием механизма антикризисного регулирования.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
определить сущность и особенности функционирования коммунального сектора экономики региона и составляющих его организаций как объектов антикризисного регулирования;
выявить факторы антикризисной устойчивости организаций коммунального сектора экономики региона;
разработать организационно-экономический механизм антикризисного регулирования коммунального сектора экономики региона, направленный на обеспечение его устойчивого развития;
разработать методику анализа интенсивности банкротств организаций коммунального сектора экономики региона и их влияния на экономику региона;
выявить интересы органов власти в процессах банкротства организаций коммунального сектора и разработать схему взаимодействия основных бенефициариев в делах и процедурах банкротства при антикризисном регулировании коммунального сектора экономики региона;
разработать рекомендации органам власти в регионе по повышению результативности антикризисного регулирования, направленного на восстановление функционирования и предотвращение банкротств организаций коммунального сектора экономики региона.
Теоретико-методологическую основу исследования составили труды ведущих ученых по проблемам устойчивого развития коммунального сектора экономики региона, поиска оптимальной степени участия органов власти территории в его регулировании. В работе использовались методы системного, структурно-функционального, сравнительного анализа, группировок, наблюдения, опроса, экспертной оценки, статистические и экономико-математические методы.
Информационно-эмпирической базой исследования послужили официальные статистические данные Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Тверской области, правительства Тверской области, Министерства экономического развития Российской Федерации, результаты мониторинга процессов развития организаций коммунального сектора в России, в том числе в Тверской области, материалы периодической печати, а также фактические данные, полученные автором в ходе самостоятельно проведенных экономических исследований.
Соответствие диссертации паспорту научной специальности. Диссертация соответствует п.3.14. «Проблемы устойчивого сбалансированного развития регионов; мониторинг экономического и социального развития регионов», п.3.17. «Управление экономикой регионов. Формы и механизмы взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества. Функции и механизмы управления. Методическое обоснование и разработка организационных схем и механизмов управления экономикой регионов; оценка их эффективности», п.3.19. «Разработка методологии анализа и методики оценки функционирования корпоративных структур, малого и среднего бизнеса, предприятий общественного сектора и некоммерческих организаций в регионах и муниципалитетах. Проблемы рационального использования региональных материальных и нематериальных активов – природных ресурсов, материально-технической базы, человеческого капитала и др.» Паспорта специальности ВАК (Экономические науки) по специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика.
Научную новизну диссертационного исследования составляют следующие разработки, выносимые на защиту:
- определено содержание понятий «коммунальный сектор экономики региона», «механизм антикризисного регулирования коммунального сектора экономики региона», выявлены особенности функционирования входящих в состав коммунального сектора организаций, дающие основание рассматривать их как особый объект антикризисного регулирования;
- выявлены и систематизированы факторы, снижающие антикризисную устойчивость коммунального сектора экономики региона, позволяющие обосновать требования к разработке организационно-экономического механизма его антикризисного регулирования;
- разработан организационно-экономический механизм антикризисного регулирования коммунального сектора экономики региона как комплекс взаимосвязанных, взаимообусловленных форм, методов и инструментов, позволяющих выявлять кризисные ситуации, восстанавливать, стабилизировать деятельность и предупреждать кризисные процессы в организациях коммунального сектора на основе эффективного взаимодействия органов власти в регионе и хозяйствующих субъектов;
- разработана методика 4-х этапного анализа интенсивности банкротств организаций коммунального сектора экономики региона, опирающаяся на оценку банкротств таких организаций на региональном фоне и в соотнесении с масштабами экономики района, позволяющая оценить концентрацию процессов банкротства организаций коммунального сектора на территории региона и разрабатывать региональные антикризисные программы;
- разработаны рекомендации органам власти региона по повышению результативности регионального управления, направленного на восстановление функционирования и предотвращение банкротств организаций коммунального сектора экономики региона.
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования. Основные теоретические положения и практические выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы для совершенствования механизма антикризисного регулирования коммунального сектора экономики регионов, при разработке и реализации региональных целевых программ, программ комплексного развития коммунальной инфраструктуры субъекта РФ и его муниципальных образований.
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования представлены в публикациях автора и докладывались на международных, всероссийских, вузовских конференциях: 2-й Международной научно-практической конференции «Современные подходы к трансформации концепций государственного регулирования и управления в социально-экономических системах» (г.Курск, 2013г.), Всероссийских научно-практических конференциях «Экономические и социальные проблемы регионального развития» (г.Тверь, 2011, 2012 г.г.), «Актуальные проблемы управления экономикой региона» (г.Санкт-Петербург, 2008,2012г.г.), Международной научно-практической конференции «Современные проблемы и пути их решения в науке, транспорте, производстве и образовании 2007» (г.Одесса, 2007г.), III Всероссийской научно-практической конференции «Экономическое и социальное развитие регионов России» (г. Пенза, 2007).
Материалы диссертационного исследования были использованы при создании и в ходе работы Координационного совета по антикризисному (арбитражному) управлению при Администрации Тверской области, при разработке государственной программы Тверской области «Жилищно-коммунальное хозяйство и энергетика Тверской области» на 2013 - 2018 годы, утвержденной постановлением Правительства Тверской области от 16.10.2012 №612-пп, а также в учебном процессе ФГБОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный экономический университет» (филиал в г.Тверь).
По теме диссертации опубликовано 15 статей, из них 4 в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ, общим объемом – 4,6 п.л.
Структура диссертации последовательно раскрывает цель и задачи исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений.
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, раскрывается степень разработанности проблемы, цель и задачи, предмет и объект исследования, новизна и научно-практическая значимость диссертационной работы.
В первой главе диссертации «Проблемы и тенденции развития коммунального сектора экономики региона» определена роль коммунального сектора в экономике региона и особенности функционирования организаций, входящих в его состав, исходя из социально значимого характера результатов их деятельности. Определены факторы, снижающие антикризисную устойчивость коммунального сектора. Выявлены основные тенденции, определяющие условия функционирования и перспективы развития коммунального сектора экономики региона.
Во второй главе «Формирование механизма антикризисного регулирования коммунального сектора в регионе» для устранения выявленных проблем антикризисной устойчивости коммунального сектора разработан организационно-экономический механизма его антикризисного регулирования, направленный на восстановление функционирования и обеспечение стабильности работы организаций коммунального сектора, повышение доступности и качества коммунальных услуг в результате взаимодействия органов власти и хозяйствующих субъектов. Определены рациональные формы и виды участия государственных и муниципальных органов власти в делах и процедурах банкротства организаций коммунального сектора, предложена схема взаимодействия основных заинтересованных структур в регионе, необходимая для организации более эффективного взаимодействия.
В третьей главе «Рекомендации по реализации механизма антикризисного регулирования коммунального сектора» для повышения результативности регионального управления, направленного на обеспечение устойчивого развития коммунального сектора, разработана методика анализа интенсивности банкротства входящих в его состав организаций, даны рекомендации по проведению восстановительных процедур в рамках разработанного механизма, предложены меры по предупреждению банкротства организаций коммунального сектора экономики региона.
В заключении сформулированы основные выводы по результатам проведенного исследования.
Проблемы антикризисной устойчивости коммунального сектора
Кроме предусмотренного ОКОНХ данное определение включает транспортное обслуживание населения, которое классификатором отнесено к отдельной отрасли народного хозяйства сферы материального производства.
Отличительной чертой советского исторического периода является рассмотрение ЖКХ исключительно в качестве комплекса, составляющего отрасль народного хозяйства страны и существование различных управленческих структур ЖКХ, прежде всего на государственном уровне. На протяжении длительного срока существовало Министерство жилищно-коммунального хозяйства (Минжилкомхоз), основная функция которого заключалась в распределении финансирования регионам, т.е. централизованном дотировании отрасли.
Однако ЖКХ, по сути «формирует жизненную среду человека-комфортность жилища, микрорайона, города, т.е. осуществляет функции жизнеобеспечения территорий» [140, с.24].
Поэтому в результате системных политических и экономических преобразований в России полномочия по обеспечению городских потребителей коммунальными услугами и организация работы коммунальных организаций были перенесены на местный (муниципальный) уровень.
В современной научной литературе, а также в публицистике, ЖКХ рассматривается как неразрывная часть городского хозяйства и является предметом изучения таких дисциплин как «Экономика города», «Управление городским хозяйством».
Для устойчивого развития каждого города необходимо наличие градообразующей сферы, формирующейся за счет ведущих отраслей промышленности. В свою очередь для функционирования градообразующей сферы и комфортной жизнедеятельности жителей города необходима градообслуживающая сфера. Функциональные составляющие градообслуживающей подсистемы городского хозяйства практически аналогичны с составом ЖКХ в его простейшем понимании.
Наиболее употребляемым понятием в терминах управления городским хозяйством являются «жилищно-коммунальный комплекс» (далее - ЖКК) или «жилищно-коммунальная сфера» (далее - ЖКС) города. При этом большинство специалистов отождествляют эти понятия с понятием «городская коммунальная инфраструктура». Однако Сиваев СБ. [105, с.145] считает, что жилищно-коммунальный комплекс является основой городской коммунальной инфраструктуры, которая кроме того включает в себя обеспечение благоустройства города, а также обеспечивает поставку необходимых ресурсов в социальный (бюджетный) сектор.
Сами термины ЖКХ, ЖКК, ЖКС используются практически только в России и странах СНГ. Так как «жилищные и коммунальные услуги имеют различную экономическую природу», [105, с. 146] то такие термины практически не используются в зарубежной литературе.
В России в настоящее время не существует единого подхода к определению состава ЖКХ.
Самое простое формирование ЖКХ проводится исходя из его деления на жилищный фонд и коммунальные (технологические) фонды [157, с. 15], при управлении которыми требуются различные подходы.
Ряд специалистов предлагают выделять следующие составные части ЖКХ, исходя из функциональных особенностей его составляющих: жилищное хозяйство, системы инженерного обеспечения жилой застройки города или ресурсообеспечения, общегородское коммунальное хозяйство, как аналог городского благоустройства [140, с.26].
Ряховская А.Н. предлагает проводить сегментацию ЖКХ по степени монополизации отраслей комплекса. Несмотря на то, что в жилищной сфере созданы наиболее благоприятные условия для развития конкурентных отношений, автор характеризует ее, как «административный» монополизм, подчеркивая влияние укоренившегося административно - командного управления. Кроме коммунального комплекса с объективно превалирующим естественным монополизмом, отдельно выделено выполнение различных подрядных работ по ремонту жилищного фонда, обслуживанию инженерных коммуникаций, благоустройству, которые образуют сегмент с наиболее развитыми конкурентными отношениями.
На законодательном уровне выделение отдельных объектов управления, включающих непосредственно жилищный фонд и предоставление коммунальных услуг, произошло с принятием в 2004 году Жилищного Кодекса Российской Федерации.
Жилищная сфера города представлена жилищным фондом, управление которым могут осуществлять управляющие компании - организации, специализирующиеся на оказании услуг по управлению эксплуатацией (содержанию) жилых зданий.
Основной сферой деятельности коммунального сектора является ресурсообеспечение, т.е. водо-, газа-, тепло-, энергоснабжение населения и организаций, а также водоотведение и очистка сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов.
На региональном уровне в настоящее время отсутствует понятие единого объекта регулирования - коммунального сектора экономики, который входит в состав обслуживающих отраслей экономики каждого региона.
Коммунальный сектор экономики региона (далее - КС) - это совокупность организаций, осуществляющих на территории региона обеспечение потребителей одним или несколькими видами коммунальных ресурсов.
В состав коммунального сектора входят энергосбытовые, газоснабжающие, теплоснабжающие организации, а также организации водопроводно-канализационного хозяйства, которые осуществляют снабжение потребителей соответственно электрической энергией, газом, тепловой энергией и водой. Обобщающее понятие для рассматриваемых организаций -ресурсоснабжающие организации. Для целей настоящего исследования будет
Тенденции, определяющие условия функционирования и развития организаций коммунального сектора в регионах России
На краткосрочный плановый период до 2015 года расходы федерального бюджета на коммунальное хозяйство, как и на ЖХК в целом, планируется существенно уменьшить.
Таким образом, сократится выделение субсидий субъектам РФ на строительство жилья и проведение модернизации коммунальной инфраструктуры. Данное обстоятельство негативно скажется на деятельности ОКС.
В расходах консолидированного бюджета РФ на ЖКК доля, приходящаяся на консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации, на протяжении 5 лет, составляет не менее 73%. В 2011 году она составила 81%. Таким образом, тенденцией современной России является перенесение бюджетной нагрузки в области обеспечения деятельности ЖКК на бюджеты субъектов РФ и бюджеты муниципальных образований в соответствии с выполняемыми ими полномочиями. Расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ на коммунальное хозяйство составляют ежегодно около 30% от всех расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на ЖКХ.
Основными направлениями расходования бюджетных ассигнований бюджетов субъектов РФ на коммунальное хозяйство на краткосрочную перспективу (2012-2014 годы) являются следующие: - закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд, направленная на повышение надежности и эффективности функционирования (в том числе формирование топливного запаса); - субсидии на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности (объектов коммунальной инфраструктуры) в рамках действующих региональных целевых программ, направленных на развитие коммунального комплекса регионов, поддержки сельского хозяйства, и других отраслей региональной экономики; - бюджетные инвестиции в объекты государственной собственности казенным учреждениям.
Расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ, направленные на поддержку ОКС, том числе, имеют два основных направления (рисунок 11). Расходы консолидированных бюджетов субъектов на поддержку ОКС Жилишно-коммунальное хозяйство коммунальное хозяйство: строительство и модернизация объектов коммунальной инфраструктуры в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством товаров, оказанием услуг
Виды расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на поддержку ОКС Анализ показателей оценки эффективности работы органов исполнительной власти субъектов РФ, предоставляемых субъектами РФ в соответствии с Указом президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» [18] показывает, что бюджеты 66 из 83 субъектов РФ в 2011 году содержали статьи расходов, предусматривающие непосредственное бюджетное финансирование ОКС в части компенсации разницы между экономически обоснованными тарифами (себестоимостью услуг) и тарифами, установленными для населения, и покрытия убытков, возникших в связи с применением регулируемых цен на жилищно-коммунальные услуги [75].
С точки зрения эффективности управления в сфере ЖКК затраты на покрытие убытков ОКС рассматриваются государством как неэффективные. В 2010 году доля таких расходов в структуре расходов субъектов РФ на ЖКХ составила по разным расчетам от 7 до 13% , в 2011 году - до 12% . При этом власти в большинстве регионов стремятся проводить минимизацию и полное сокращение прямых дотаций ОКС. Непредоставление субсидий организациям коммунального комплекса на протяжении долгого времени являлось одним из обязательных условий получения муниципальным образованием финансирования из средств Фонда содействия реформированию ЖКХ.
Средний уровень возмещения населением затрат ОКС по стране составил за 2011 год - 89,7%о. В 24 регионах области уровень оплаты населением ЖКУ составляет 100%, в том числе в Адыгее, Калмыкии, Дагестане, Ингушетии, Башкортостане, Мордовии, Татарстане, Чувашии, Алтайском крае, Белгородской, Орловской и Тамбовской. В тоже время в ряде регионах, в которых доля неэффективных расходов велика, уровень возмещения населением затрат ОКС крайне низкий. Это прежде всего, субъекты, имеющие суровые климатические условия: Ненецкий автономный округ - 53,8%о, Ямало-Ненецкий автономный округ - 65,1% , Республика Саха (Якутия) - 44%о, Магаданская область -66,5% , Чукотский автономный округ -33%.
Однако постоянный существенный рост цен на энергоресурсы для ОКС, которые составляют до 40% от себестоимости коммунальных услуг, практически не позволяет органам власти довести уровень возмещения населением затрат ОКС до 100%, поэтому выделение государственных ассигнований на покрытие убытков ОКС с одной стороны, позволяет региональным ОКС не накапливать дополнительные убытки, с другой стороны, является дополнительной мерой социальной поддержки населения.
Предполагаемое резкое доведение уровня платы населения за ЖКУ до 100% приведет в первую очередь к снижению собираемости платы с потребителей, уровень которой составил в 2010 году более 90%. В сложившихся условиях планируемая ликвидация прямого бюджетного финансирования ОКС в краткосрочной перспективе негативно скажется на эффективности их деятельности.
За период 2008-2010 годов наблюдалось снижение государственных расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры, как на федеральном, так и на региональном уровне. Динамика расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на увеличение стоимости основных средств в ЖКХ представлена на рисунке 12.
За рассматриваемый период доля средств, выделенных из консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на увеличение стоимости основных средств в ЖКХ, также снизился с 41,5% в 2008 году до 35,3% в 2010 году. В 2011 году произошло увеличение на 6% доли расходов бюджетов по данному направлению, которые составили 314,3 млрд рублей [75].
Формы и виды участия органов власти в процедурах банкротства организации коммунального сектора
Органы власти вправе ходатайствовать о введении внешнего управления градообразующей организацией при условии предоставления поручительства по обязательствам должника. В этом случае поручитель несет субсидиарную ответственность по обязательствам должника перед его кредиторами.
Так как для населенного пункта с малой численностью населения существует вероятность того, что многоотраслевая ОКС, может иметь статус градообразующей, то содержащаяся в Законе норма может быть использована органом власти в качестве действенного инструмента механизма антикризисного управления.
Органы власти имеют право преимущественной покупки единого технологического комплекса ОКС, имеющей статус субъекта естественной монополии, внесенной в официальный реестр таких организаций. Также они могут вырабатывать предложения о восстановлении платежеспособности субъекта естественной монополии.
Вместе с тем предусмотренные Законом возможности не достаточны для принятия органами власти эффективных мер антикризисного управления в отношении ОКС.
Основная проблема заключается в том, что законодательство, регулирующее процессы банкротства, в том числе ОКС, не устанавливает особенностей банкротства предприятия, которое не относятся ни к предприятиям оборонно-промышленного комплекса, не является объектом естественных монополий топливно-энергетического комплекса, не имеет статус градообразующего предприятия, но, тем не менее, имеет большое социально-экономической значение для городского или сельского поселения. Так Кириллов А. подчеркивает, что такие организации ввиду своей специфики функционирования и значимости не должны подвергаться обычным правилам банкротства [88, с.53].
По мнению автора более эффективное антикризисное управление организациями коммунального сектора могло быть обеспечено включением в Закон норм, предусматривающих особенности банкротства в деле о банкротстве организаций коммунального сектора, прежде всего выделения ОКС в отдельную категорию должников, наряду с градообразующими и стратегическими организациями, в отношении которых существует особый порядок проведения процедур банкротства. Также необходимо предоставление особых полномочий органам власти субъекта и муниципальных образований, на территории которого работает ОКС. В том числе необходим особый порядок продажи объектов коммунальной инфраструктуры в рамках проведения процедуры конкурсного производства организаций коммунального комплекса, где органы власти должны иметь преимущества перед другими покупателями такого имущества.
Вместе с тем, полномочия органов власти по формированию субъектом Российской Федерации и органами местного самоуправления собственной нормативной базы в сфере несостоятельности (банкротства) ограничиваются возможностью устанавливать органы, уполномоченные представлять в деле о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве, требований по денежным обязательствам соответственно субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Несмотря на многочисленные проекты изменений в Закон, предлагаемые законодательными органа ряда субъектов, в Закон до настоящего времени не внесены нормы, обеспечивающие участие органов власти в делах и процедурах, применяемых в деле о банкротстве организации, в том числе ОКС, расширяющие полномочия органов власти представлять интересы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по месту нахождения должника.
В Законе используется понятие органа исполнительной власти субъектов Российской Федерации и орган местного самоуправления по месту нахождения должника, однако текст Закона даже не содержит его определение. Таким образом, необходимо внести изменения в Закон в части обеспечения органам власти права представлять интересы субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в деле о несостоятельности (банкротстве).
Органы власти должны быть наделены дополнительной возможностью по реализации восстановления деятельности ОКС, их финансового оздоровления. Законом должна быть предусмотрена возможность органов власти контролировать хода ведения процедур банкротства ОКС для принятия необходимых мер, направленных на защиту социальных и экономических интересов субъекта. Также необходимо установить порядок удовлетворения органами власти требований кредиторов ОКС, возможность которого Законом предусмотрена.
Выбор оптимальной формы участия органов власти в регулировании коммунального сектора экономики региона Анализ моделей государственного регулирования коммунального сектора зарубежных стран По мнению автора, важным вопросом, от которого в конечном итоге во многом зависит устойчивость работы ОКС, качество предоставляемых ими услуг и состояние коммунального сектора в целом, является государственная позиция по поводу необходимости государственного регулирования коммунального сектора, а также решение органов власти об оптимальной форме участия в деятельности каждой ОКС.
Вопрос о необходимости участия государства в регулировании экономики в целом является дискуссионным на протяжении нескольких столетий.
Начиная с XIX века, когда впервые было доказано наличие цикличности экономических процессов, на первый план стала выходить особая роль государства, имеющего больше действенных инструментов для преодоления кризисных ситуаций, сглаживания их негативных последствий по сравнению с рыночными механизмами.
Рекомендации по проведению восстановительных процедур в рамках предлагаемого механизма
Особенно важным является организация взаимодействия органов МСУ с арбитражными управляющими в условиях, когда уже сформировавшейся тенденцией является рост количества бесхозяйных объектов коммунальной инфраструктуры, ставшими таковыми после банкротства ОКС, ранее владевших ими на праве частной собственности. В результате чего сложилась ситуация, при которой жители муниципальных образований фактически остались без возможности получать коммунальные услуги.
По мнению автора такая ситуация недопустима, а значит органы МСУ обязаны восстанавливать системы жизнеобеспечения МО, в том числе, участвуя в соответствующих программах, проводимых на региональном и федеральном уровне.
Важность проблемы отсутствия равных возможностей доступа потребителей к коммунальным услугам, уже признана на всех уровнях власти. Поэтому государственное финансирование модернизации объектов коммунальной инфраструктуры в рамках государственных программ направлено на модернизацию объектов населенных пунктов с численностью менее 250 тысяч человек.
При проведении в отношении ОКС восстановительных процедур, как и в случае ее ликвидации, особое внимание органов власти по нивелированию последствий банкротства ОКС, должно быть сосредоточено на разработке мер социальной поддержки работников ОКС.
Обеспокоенность органов власти должны вызывать социальные последствия банкротства ОКС, выражающиеся в ухудшении условий труда работников, потому что проведение процедур банкротства, как правило, сопряжено с задержкой заработной платы и необходимых пособий.
Действующий закон «О несостоятельности (банкротстве)» фактически ущемляет права работником банкротящихся организаций, так расчеты с работниками по заработной плате должны проводиться после расчетов с залоговыми кредиторами, а также после осуществления расходов конкурсного управляющего по ведению дела о банкротстве. Поэтому проблема долгов по заработной плате и соответствующим начислениям работникам организаций — банкротов является повсеместной.
Однако, при банкротстве ОКС эта проблема еще больше усугубляется.
Особенностью проведения процедуры конкурсного производства организаций, осуществляющих эксплуатацию системы (систем) коммунальной инфраструктуры, в том числе ОКС, является требование непрерывности процесса предоставления коммунальных услуг, находящейся в процедурах банкротства, так как остановка работы ОКС может повлечь за собой техногенные и (или) экологические катастрофы.
Поэтому большая вероятность ситуации, когда имея серьезные долги по заработной плате, работники ОКС не увольняются и продолжают работать на ОКС.
Даже при фиктивном банкротстве, когда учредители используют процедуру банкротства ОКС для ее формальной «перерегистрации» и «списания долгов», проведение такого банкротства требует серьезных затрат и несет много негативных последствий.
В свою очередь органы власти для того чтобы не допустить социальную напряженность должны принимать необходимые меры социальной поддержки работников ОКС.
При банкротстве ОКС в форме МУПа такая поддержка может быть осуществлена в рамках субсидиарной ответственности муниципалитета как учредителя организации.
Органы власти также не должны самоустраняться при банкротстве частных ОКС.
В случае планируемого увольнения сотрудников ОКС органами МСУ совместно с органами, отвечающими за вопросы защиты прав работников на территории муниципалитета, должны быть разработаны программы по трудоустройству и переобучению бывших работников ОКС.
По мнению автора, эффективность восстановительных процедур, в большой мере степени связана с определением оптимальной формы участия органов власти в управлении организациями коммунального сектора. С момента принятия решения суда о признании ОКС банкротом органы власти должны проанализировать причины, приведшие к банкротству ОКС, и в том числе принять решение о соответствии степени их участия в управлении данной ОКС оптимальной.
Для определения оптимальной формы участия органов власти в регулировании коммунального комплекса и определения оптимальной организационно-правовой формы функционирования ОКС органам власти целесообразно руководствоваться потребностями муниципалитета. Поэтому основными критериями оптимальности, должны являться состояние систем коммунальной инфраструктуры по каждому виду коммунальных услуг, уровнем развития института саморегулирования в ЖКХ и общественных структур на территории муниципалитета, в том числе ТОСов, интенсивность банкротств организаций коммунального сектора экономики региона, рыночный потенциал муниципального образования.
Для того, чтобы открытие дела о банкротстве ОКС не носило чрезвычайного характера необходимо проведение мониторинга ситуаций банкротства в муниципальных образованиях региона в соответствии с предложенной автором методикой. Данные полномочия целесообразно проводить органам, реализующим единую политику по развитию жилищной сферы и коммунального сектора региона.
По результатам ежеквартально проводимого мониторинга должны быть подготовлены аналитические обзоры, с которыми должны быть ознакомлены, все заинтересованные стороны, прежде всего главы муниципальных образований региона.
