Введение к работе
Актуальності, темы исследования. Повышение эффективности государственного управлення является одной нз наиболее актуальных проблем современной России. По мнению большинства ученых и политиков, в обществе уже достигнут определенный консенсус о необходимости кардинального повышения эффективности управления на всех властных уровнях. Данную точку зрения разделяют и властные органы, которые пытаются решать эту задачу, главным образом, путем наращивания интенсивности административной деятельности по созданию новых правовых актов и проведению организационных мероприятий. Безусловно, администрирование является важной составляющей государственного и муниципального управления, однако, следует учитывать, что оно не должно подменять собой целевое управление социально-экономическим развитием на федеральном, региональном и местном уровнях.
Как известно, важнейшим элементом любого научно организованного управления является целеполагание, под которым понимают процесс выбора и обоснования целей развития объекта управления. В то же время, как показывают проведенные нами исследования, в практике управления вопросу целеполагания не уделяется должного внимания, что проявляется в отсутствии у Российской Федерации и ее субъектов легитимной системы научно обоснованных целей развития. Декларируемые же цели характеризуются глубокими противоречиями и, как правило, напрямую не связаны с текущей деятельностью органов управления. Такая ситуация негативно отражается на ходе экономических реформ, тормозит социально-экономическое развитие России и ее регионов, препятствует повышению качества жизни граждан.
Следует отметить, что в последние годы наметился определенный прогресс в сфере целеполагания в государственном управлении. В частности, Президентом и Правительством были сформулированы такие значимые для общества цели, как удвоение ВВП, борьба с бедностью и ряд других, которые тиражируются и на региональном уровне. Определенные подвижки имеются и в построении механизма достижения целей, о чем свидетельствует реализация национальных проектов. При этом властью, однако, не ставится задача сформировать комплексную систему целей, предусматривающую научное обоснование, четкую структуризацию и построение механизма реализации. Следствием этого является отсутствие адекватных новым целям изменений в задачах и функциях государства, а также в проводимой государственной политике.
Формирование целей на территориальном уровне осуществляется в контексте общегосударственной системы целей, которая, как показали проведенные нами исследования, в современной России носит противоречивый и фрагментарный характер, что дезориентирует территориальные органы власти и управления. Кроме того, эффективному решению задачи целеполагания препятствует отсутствие у территориальных органов власти опыта целеполагания в условиях рыночной экономики и реального федерализма, т.к. в административно-плановой экономической системе СССР цели регионального развития формировались в центре и, в первую очередь, исходя из общегосударственных интересов.
В настоящее время ответственность за комплексное социально-экономическое развитие подведомственной территории возложена на региональные органы власти и управления, а потому каждый регион - субъект Федерации — призван самостоятельно, с учетом существующих ограничений, формировать цели своего развития и определять стратегию и тактику их достижения. В этих условиях роль целеполагания в региональном управлении существенно возрастает и, соответственно, повышается потребность в изучении, разработке и применении теории и методологии этого процесса.
Степень научной разработанности проблемы. Как показали проведенные нами исследования, целеполагание в управлении социально-экономическими системами как самостоятельное научное направление не получило должного развития и рассматривается в основном в рамках таких отраслей знаний, как стратегический менеджмент, теория систем, теория государственного управления, государственная экономическая политика, стратегическое территориальное планирование и территориальный маркетинг.
Становление теоретических основ целеполагания в рамках стратегического менеджмента связано с трудами таких ученых, как И. Ансофф, М. Портер, А.Дж. Стрикленд, А.А. Томпсон, А.Н. Петров, А.П. Градов, и др. В их работах основное внимание уделяется месту целеполагания в процессе управления, вопросам структуризации целей и построения механизма их реализации с учетом изменения внутренних и внешних факторов.
Вопросы методологии целеполагания применительно к теории систем и системного анализа представлены в работах таких ученых, как В.Н. Волкова, А.С. Малин, Г.А. Меерович, В.И. Мухин, Ф.И. Перегудов и др. Наибольшее внимание в них уделено сущности целей, принципам их формирования и реализации, классификации целей и построению их иерархических структур, а также анализу взаимосвязи целей с потребностями и интересами.
Сущность и классификация целей, а также принципы и особенности целеполагания в государственном управлении исследуются в работах Г.В. Ата-манчука, Н.И. Глазуновой, В.Г. Игнатова, В.А. Козбаненко и др.
Отдельные аспекты целеполагания рассматриваются в работах отечественных и зарубежных ученых, посвященных исследованию государственной экономической политики. Такая ситуация представляется вполне закономерной, так как под политикой понимается, прежде всего, целенаправленная деятельность. В частности, формированию целевых установок в рамках теоретико-методологических основ общегосударственной экономической политики посвящены работы Л.И. Абалкина, C.IO. Глазьева, Д.С. Львова, А.Г. Поршнева, Дж. Стиглица, А.И. Якобсона и др. Вопросы определения стратегических ориентиров развития в рамках федеральной региональной политики рассматриваются в работах С.Д. Валентея, В.Г. Введенского, Ю.И. Гладкого, О.В. Кузнецовой, В.Н. Лексика, С.А. Суспицина, Б.М. Штульберга и др. Основные усилия этих ученых нацелены на согласование интересов, экономических и социальных целей, обоснование принципов экономической политики, а также построение механизма реализации целей. При этом вопросам целеполагания в широком смысле уделяется, на наш взгляд, недостаточное внимание.
Особенности региональных систем как объекта целеполагания отражены в работах А.Г. Гранберга, П.В. Никифорова, А.А. Пиковского, И.И. Сигова, В.М. Ходачека и др. Теоретико-методологические основы экономической политики региона, механизм ее проведения и, прежде всего, планирование рассмотрены в работах М.А. Гусакова, Г.В. Дваса, М.М. Прусака, М.А. Николаева, А.А. Румянцева, Ф.Ф. Рыбакова и др.
Наиболее последовательно, на наш взгляд, вопросы целеполагания в территориальных системах различного иерархического уровня в последнее десятилетие в России рассматриваются в рамках методологии стратегического территориального планирования и маркетинга. Различные аспекты этой проблематики нашли отражение в работах таких российских ученых, как А.Л. Гапонен-ко, Б.М. Гринчель, Б.Н. Жихаревич, А.П. Панкрухин, Е.В. Песоцкая, В.Е. Рох-чин, А.И. Шишкин и др. В частности, в них рассмотрены вопросы согласования интересов власти, бизнеса и населения при формировании целей, обоснование целевых установок развития региона как социально-экономической системы, определение целевых показателей, применение инструментов маркетинга при формировании механизма реализации целей.
В результате критического рассмотрения и осмысления отдельных концептуальных положений этих авторов мы пришли к выводу, что в отечественной науке еще не сформирована теоретико-методологическая основа комплексного решения проблемы целеполагания в управлении развитием социально-экономических систем. При этом практически отсутствуют работы, посвященные рассмотрению вопросов теории и методологии целеполагания в управлении развитием регионов.
В связи с этим цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических положений и методологических основ целеполагания в управлении социально-экономическим развитием регионов в современных политико-экономических условиях.
Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:
проанализировать и обобщить теорию и практику целеполагания в регионах, выявить проблемы, требующие решения на основе развития научного обеспечения целеполагания;
определить сущность и содержание целеполагания, его место и роль в процессе управления развитием социально-экономических систем;
исследовать эволюцию теоретических основ целеполагания в государственном управлении и развить теоретические положения целеполагания применительно к региональному управлению;
выявить закономерности развития объекта целеполагания, которые должны выступать в качестве объективной основы целеполагания в социально-экономических системах;
сформировать методологические основы целеполагания в управлении развитием региональных социально-экономических систем;
разработать методические предложения по обеспечению наименее разработанных этапов процесса целеполагания на региональном уровне;
определить сущность и общий контур механизма реализации целей развития регионов, обосновать необходимость и предложить методическое обеспечение разработки региональной экономической политики как главной составляющей механизма реализации;
определить принципы и методы оценки эффективности целеполагания в управлении социально-экономическим развитием регионов.
Объектом исследования служит целеполагание как процесс выбора и обоснования целей социально-экономического развития регионов. Предметом исследования являются теоретические и методологические аспекты целеполагания в управлении развитием региональных социально-экономических систем.
Методологической основой диссертационного исследования является сочетание результатов обобщения и систематизации практики целеполагания, сформировавшейся в регионах - субъектах РФ, с развитием теории и методологии целеполагания применительно к управлению развитием региональных социально-экономических систем.
Исследование строилось на принципах системного подхода с использованием методов сравнительного и системно-структурного анализа социально-экономических процессов, систематизации и типологизации, логического анализа и синтеза, статистической обработки информации, экспертных оценок, моделирования социально-экономических систем.
Информационной базой исследования послужили официальные статистические материалы Федеральной службы государственной статистики; Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Псковской области; результаты исследований социально-экономических процессов, проводимых отечественными и зарубежными учебными и научными учреждениями. В процессе исследования использовалась специальная литература, законы и нормативные акты Российской Федерации и ее субъектов; документы стратегического социально-экономического развития субъектов Российской Федерации; Интернет - ресурсы.
Научная новизна диссертационной работы состоит в постановке и решении крупной научной проблемы - разработке целостной системы, представляющей собой совокупность теоретических, методологических и прикладных вопросов, научного обеспечения целеполагания в управлении развитием регионов различного иерархического уровня, способствующей на основе обеспечения их комплексного развития повышению качества жизни населения. К числу основных результатов, определяющих новизну диссертационного исследования, относятся следующие положения.
Обоснована необходимость разработки методологии целеполагания в региональных социально-экономических системах, базирующейся на использовании методов и логики стратегического планирования в сочетании с методами программно-целевого управления для общественного сектора региональной экономики и территориального маркетинга -для рыночного.
Выполнена содержательная трактовка и систематизация проблем практики целеполагания, требующих решения посредством развития научного обеспечения целеполагания применительно к регионам различного ранга.
Предложено уточненное понятие категории «цель», в соответствии с которым понятие целеполагание в отличие от существующих расширено и конкретизирует механизм достижения целей, а также объективную основу целеполагания в социально-экономических системах.
Предложен новый концептуальный подход к обоснованию приоритетных целевых установок развития регионов, позволяющий учитывать объективные закономерности развития объекта в современных политико-экономических условиях.
В качестве методологической основы целеполагания в регионах предложены внутренние и внешние атрибуты (базовые характеристики), определяющие структуру, содержание и логику процесса целеполагания в управлении развитием регионов. Отмеченные атрибуты рассматриваются в качестве требований, которым должен удовлетворять процесс целеполагания в региональных социально-экономических системах.
Выполнена классификация принципов целеполагания применительно к региональным социально-экономическим системам с учетом обоснованного методологического подхода и специфики объекта целеполагания; определены последовательность и содержание этапов процесса формирования системы стратегических целей развития регионов с позиции обеспечения их комплексного социально-экономического развития.
Разработана методика обоснования стратегического выбора региона, основанная на выявлении региональных факторов конкурентоспособности отраслей региональной экономики.
Предложен механизм реализации целей развития региона, в том числе уточнены его сущность и состав, раскрыто содержание составляющих элементов механизма; в качестве главного элемента механизма обоснована необходимость разработки региональной экономической политики.
9. Разработана методика распределения ресурсов, предназначенных для
реализации социальных и экономических целей развития регионов, основу ко
торой составляют метод оценки налоговой нагрузки и модель воспроизводствен
ных процессов в отраслях региональной экономики; в условиях дефицита бюд
жетных средств обоснована целесообразность использования денежно-
кредитных инструментов в качестве составляющих механизма реализации эко
номических целей.
Практическая значимость результатов исследований заключается в разработке теоретических положений, методологических основ и конкретных методик целеполагания, реализация которых позволит обеспечить комплексное социально-экономическое развитие регионов для повышения качества жизни населения.
Основные результаты, полученные в ходе диссертационной работы, могут использоваться для формирования целостной системы научного целеполагания применительно к регионам РФ различного ранга, а также могут служить основой совершенствования текущей практики формирования и реализации целей развития регионов. Кроме того, полученные выводы и рекомендации могут быть использованы в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих в сфере управления развитием регионов.
Апробация и внедрение результатов работы. Основные положения и результаты диссертационного исследования докладывались и получили положительную оценку на международных, всероссийских, региональных научных и научно-практических конференциях и семинарах, в том числе: «Управление инновационным развитием регионов и корпоративных структур» (Санкт-Петербург - 2006); «Россия: тенденции и перспективы развития» (Москва - 2005, 2004); «Роль муниципальных образований в развитии прифаничных инициатив в условиях проводимой в России реформы местного самоуправления» (Псков -2005); «Европейская интефация и Россия» (Псков - 2005, 2004, 2003); Российско-Польский семинар «Проблемы и перспективы интеграции стран Восточной Европы в мировую экономику» (Краков — 2004; Псков - 2003); Приволжский Форум «Стратегии регионального развития» (Казань — 2003); «Экономическое развитие муниципальных образований в новых правовых условиях» (Псков -2003); «Культурное наследие и туризм: межрегиональное и межмуииципальное сотрудничество» (Санкт-Петербург - Пушкинские Горы, 2002); «Государственное и муниципальное управление: опыт, проблемы, перспективы» (Москва -2002); «Экономика Северо-Запада: проблемы и перспективы развития» (Санкт-Петербург - 2002, 2001, 2000); «Кадровая политика в сфере государственного управления: региональный аспект» (Псков - 2002); «Экономика, экология и общество России в 21-м столетии» (Санкт-Петербург — 2002); «Актуальные проблемы политики социально-экономического развития регионов России» (Псков -2001); «Региональная политика и стратегии выживания депрессивных территориальных образований» (г. Йоэнсу, Финляндия, 2000); «Экономические реформы в России» (Санкт-Петербург - 1999); «Использование ГИС-технологий в планировании» (Псков - 1997); семинарах кафедры регионального планирования в университете штата Массачусетс (Амхерст, США, 1996, 1995).
Результаты диссертационной работы нашли практическое применение при выполнении следующих проектов и научно-исследовательских работ:
«Прогноз потребности экономики Псковской области в специалистах с высшим профессиональным образованием по очной форме обучения на период до 2010 г.» (Администрация Псковской области);
научно-исследовательская работа «Политика поддержки стратегического развития муниципальных образований Администрацией Псковской области», 2001 г. (Администрация Псковской области);
научно-исследовательская работа «Стратегический выбор г. Пскова в контексте перспективного развития Псковской области», 2001 г. (Администрация г. Пскова);
федеральный проект «Научно-методическое и консультационное обеспечение разработки концепций комплексного социально-экономического развития муниципальных образований Псковской области», 2000 г. (ФГНУ «Российский научный центр государственного и муниципального управления»);
международный проект «Разработка стратегий выживания северных муниципальных образований» в рамках программы управления социальными трансформациями, реализуемой под эгидой ЮНЕСКО, 2000 г.
Разработанные автором методики, алгоритмические схемы, результаты проведенного анализа апробированы при проведении совместных работ Псковского государственного политехнического института и Администраций Псковской области, г. Пскова и муниципальных образований области в период 1995-2005 гг., в том числе в процессе разработки:
Стратегического плана г. Пскова до 2015 г.
Отраслевых подпрограмм Программы социально-экономического развития Псковской области на 2002-2006 гг. «Машиностроение и металлообработка» и «Легкая промышленность» Псковской области на 2002-2006 гг.
Концепций комплексного социально-экономического развития муниципальных образований Псковской области до 2010 г., 2000-2002 гг.
Программ социально-экономического развития Бежаницкого, Гдовского, Красногородского, Палкинского, Стругокрасненского районов Псковской области, 1995-1997 гг.
Ряд положений диссертации использован при разработке программ повышения квалификации государственных и муниципальных служащих по направлениям «Организация эффективного управления на местном уровне» и «Инновационные технологии управления социальной сферой» в рамках российско-датского проекта «Укрепление кадрового потенциала Псковской области для осуществления реформы местного самоуправления», 2004-2005 гг.
Материалы и выводы диссертации также используются в учебном процессе студентов экономических специальностей в Псковском государственном политехническом институте по дисциплинам «Система государственного управления», «Государственное и муниципальное управление», «Региональная экономика и управление», «Региональное и муниципальное планирование».
Публикации. Основные результаты диссертационного исследования опубликованы в 62 печатных работах, общим объемом 65,3 п.л.
Структура и объем диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения и списка литературы, включающего 283 наименования, и приложения.
