Введение к работе
Актуальность темы исследования и состояние изученности проблемы.
В современной России взаимоотношения между федеральным центром и субъектами Федерации, а также органами местного самоуправления строятся на основе федерализма, обеспечивающего реализацию принципа единства геополитического пространства страны, состоящей из территориальных членов-субъектов Федерации, который, в свою очередь, базируется на научных подходах сочетания степени централизации и децентрализации государственных финансовых ресурсов.
Это позволяет не только увеличить эффективность использования государственных финансовых ресурсов, но и ускорить социально-экономическое развитие территории на низовом звене.
Однако проблемой современной России является региональные различия, оказывающие существенное влияние на механизм развития эффективного взаимодействия центральной власти с субъектами Федерации.
В связи с этим при разработке модели политики регионального развития субъекта Федерации ключевым вопросом является вопрос о том, как следует оценивать приоритеты, стратегии, принимаемые меры. Такая оценка воспринимается как внешний фактор, тем не менее, она необходима при выборе эффективных и действенных направлений социально-экономической политики региона. Оценка может служить обоснованием корректирующих мер в экономике региона и повысить ответственность исполнителей по реализации региональной политики.
Задачи регионального выравнивания в Российской Федерации усложнены по ряду причин объективного характера. В условиях реформирования перехода на принципы местного самоуправления необходимо разрабатывать собственные соответствующие методики оценки региональной политики. В связи с этим изучение состояния отдельного региона требует сегодня использования инновационных подходов и методов, которые бы более детально и объективно позволили оценить региональную политику в целом.
Основу системы государственного регулирования социально-экономических процессов составляют отношения по поводу перераспределения доходов и повышения эффективности использования региональных ресурсов с целью совершенствования структуры материального производства, улучшения состояния окружающей среды, развития социальной инфраструктуры. При этом объективно существующая необходимость удовлетворения растущих потребностей, с одной стороны, и ограничения, которые рынок накладывает на формы и методы государственного регулирования, с другой – приводят к тому, что существенная перераспределительная нагрузка ложится на бюджет, который является важнейшим элементом финансового управления, в том числе и на региональном уровне.
Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, в том числе заработная плата в бюджетной сфере, а также финансирование таких социально значимых сфер, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение регламентируется централизовано установленными нормами.
В предоставлении финансовой помощи регионам основной проблемой остается ее субъективность. До настоящего времени не сложилось четкого разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, которое должно служить основой всех бюджетно-налоговых взаимоотношений; не разработаны методики оценки объективных потребностей регионов в расходах, вследствие чего одним из основных недостатков предоставления финансовой помощи субъектам Федерации является отсутствие заметного выравнивающего эффекта.
Таким образом, формирование системы регионального социально-экономического развития связано с необходимостью решения ряда основных проблем.
Во-первых, отсутствуют единые критерии в оценке состояния социально-экономического развития регионов, что приводит к искажению объективности характеристик регионов.
Во-вторых, имеющиеся существенные различия показателей социально-экономического уровня развития субъектов Федерации, а внутри их муниципальных образований не снижается, а все больше увеличиваются.
В-третьих, необходимая нормативная база, регулирующая распределительный механизм, который должен способствовать развитию регионов либо, устарела, либо вообще отсутствует.
В-четвертых, стратегические финансовые программы федерального уровня в незначительной степени учитывают потребности регионов.
Решение данных проблем сопряжено с необходимостью проведения конкретных научных разработок в региональном аспекте, с тем, чтобы максимально учесть специфику развития административно-территориальных образований в отдельности и региона в целом.
Очевидно, что сложность проблемы ускорения развития России связана с необходимостью повышения качества государственного управления во всех сферах экономики, внесения изменений во взаимодействия государства и субъектов РФ, сбалансированности их интересов, усовершенствования методов государственного воздействия на социально-экономическое развитие регионов.
Вместе с тем, отсутствие эффективных методов государственного воздействия на региональную экономику является одной из причин ярко выраженной территориальной дифференциации, снижения инвестиционной привлекательности при одновременном нарастании кризисных явлений (в том числе социального характера) во многих регионах РФ.
В этой связи особую актуальность приобретают вопросы разработки и реализации эффективного государственного и муниципального управления, выбора способов и методов государственного участия в развитии регионов. Актуальность темы исследования в этой области определяется также необходимостью разработки теоретико-методологических положений и практических рекомендаций по поиску и созданию способа научно-обоснованного механизма распределения и использования финансовых средств на региональном уровне с целью повышения их рационального перераспределения и создания экономических условий для перехода к устойчивому социально-экономическому развития муниципальных образований.
Степень разработанности проблемы. Фундаментом экономической науки в целом, а также теории экономических федеративных отношений являются труды В. Виттмана, Х. Гросмана, Л. Келлера, Р.А. Масгрейва, Ф. Неймана, П. Самуэльсона, М. Фридмена.
Вопросы формирования и использования средств бюджетов различного уровня, их роли в социально-экономическом развитии общества нашли свое отражение в работах советских экономистов: А.М. Бирмана, Э.А. Вознесенского, А.П. Градова, Г.Б. Поляка, М.Д. Медникова, А.С. Соколицина и других.
Проблемы становления и развития местного самоуправления, финансового регулирования исследовались в трудах отечественных ученых: Е.В. Бушмина, А.М. Лаврова, В. Лексина, В.Г. Игнатова, В.И. Бутова, В.И. Матеюк, В.Г. Панскова, И.В. Подпориной, М.П. Придачук, В.Е. Селиверстова, Д.Г. Черника, и других.
Вопросы развития теории и практики районирования, а в последующем регионоведения были рассмотрены либо затронуты в трудах таких ученых как В.И. Вернадский, И.Г. Александров, Н.Д. Кондратьев, А.В. Чаянов, позднее Э.Б. Апаев, Н.Н. Некрасов, А.С. Маршалов, А.С. Новоселов, М.А. Винокуров, Е.Г. Коваленко, О.М. Рой., Б.Л. Лавровский.
Оценка динамики развития российских регионов и воздействия на это развитие федеральной экономической политики основывается на трудах известных российских ученых, среди которых С.С. Артоболевский, М.К. Бандман, А.Г. Гранберг, Н.И. Ларина, С.Н. Леонов, Л.В. Смирнягин и др.
Проблемы развития социальной инфраструктуры отдельных территорий, сельской местности как некой совокупности в целом рассмотрены в работах отечественных ученых: Машенкова В.Ф., Соискиева А.Б., Рывкиной Р.В., Смекалова П.В., Лаврова В.В., Лушина С.И., Молякова Д.С., Павлова Л.П., Заславской Т.И. и целого ряда других ученых.
Вместе с тем, большинство публикаций в сфере социально-экономического развития территорий, а также регионального и муниципального управления касаются только отдельных сторон этой системы, в то время как ряд вопросов, связанных с оптимальным распределением финансовых ресурсов, эффективным их использованием в рамках региональной политики, базирующейся на принципах федерализма остается нерешенным и требует дальнейших исследований. Поэтому, несмотря на значительное количество работ многие проблемы, связанные с повышением эффективности управления социально-экономическими процессами на уровне региона в свете современных изменений в экономике остаются нерешенными и требуют дальнейших исследований и разработок.
Цель и задачи исследования состоят в разработке теоретико-методических положений и практических рекомендаций по созданию научно-обоснованной методической базы совершенствования механизма оптимального распределения финансовых средств на региональном уровне, направленных на повышение эффективности их использования с целью создания экономических условий для перехода к устойчивому социально-экономическому развитию региона.
В рамках цели исследования были поставлены и решены следующие задачи:
- обобщить теоретические аспекты и проблемы совершенствования системы управления социально-экономическим развитием регионов;
- установить тенденции развития федеративных отношений и особенности местного самоуправления в государственном устройстве РФ;
- дать оценку сложившегося на современном уровне финансового механизма государственного регулирования территориального развития;
- конкретизировать основные понятия и критерии региональной оценки территорий;
- охарактеризовать и дать оценку региональной асимметрии в экономическом развитии России;
- определить влияние уровня развития социальной инфраструктуры на эффективность производства и инвестиционную привлекательность региона;
- усовершенствовать методику оценки уровня развития социальной инфраструктуры региона;
- разработать научно-обоснованную методику распределения финансовых средств на региональном уровне в связи с необходимостью более рационального их использования;
- выработать концепцию развития социальной сферы региона (на примере Орловской области);
- обосновать авторскую методику типологии регионов по критерию инвестиционной привлекательности и предпринимательского климата региона.
Объектом исследования диссертационной работы является механизм регулирования социально-экономическим развитием на региональном и муниципальном уровне.
Предметом исследования выступает совокупность организационно-экономических отношений, возникающих в процессе управления социально-экономическим развитием региона и реализации принципов федерализма.
Исследование построено на мониторинге уровня социально-экономического развития территории, историческом и логическом методах, методе анализа и синтеза, методе экономико-статистических сравнений, обобщения, систематизации, классификации.
Область исследования соответствует требованиям паспорта специальности ВАК 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством» (5. Региональная экономика, п.5.1 «Развитие теории региональной экономики»: п.5.9 «Исследование закономерностей , факторов и условий функционирования и развития региональных социально0-экономических подсистем»; п.5.12 «Инструменты сглаживания пространственной поляризации, эффективность их применения»; п.5.15 «Региональная социально-экономическая политика»; п.5.17 «Региональные программы развития; экономические проблемы федерализма; проблемы разграничения полномочий и предметов ведения и эффективность государственного управления в территориальном аспекте»).
Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, специалистов в области теории и практики механизма управления социально-экономическим развитием регионов и муниципальных образований.
Информационной базой исследования явились материалы центральных, региональных и местных законодательных и исполнительных органов власти, рекомендации научно-исследовательских учреждений по проблемам развития сельской социальной инфраструктуры, данные официальной отчетности о социально-экономическом состоянии субъектов федерации, проводимые на сайтах в сети Интернет. В диссертационном исследовании были использованы методические, справочные, статистические, инструктивные материалы, материалы проектов и научно-практических конференций.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке теоретико-методологического подхода государственного управления регионами с учетом их специфики в условиях бюджетного федерализма, обеспечивающих разграничение бюджетно-налоговых полномочий между федеративными, региональными и местными органами власти, которые являются фундаментальной предпосылкой управления социально-экономическим развитием регионов на основе реализации российской модели бюджетного федерализма. Автором на базе теоретических исследований и практического опыта в сфере государственных финансов и управления социально-экономическим развитием регионов обоснованы проблемы и недостатки существующего механизма распределительных отношений на уровне субъекта Федерации, что позволило разработать и представить методологически иной авторский научно-обоснованный подход к формированию бюджетов муниципальных образований, ориентированный не на нормативную базу выделения средств, а на использовании их в наиболее значимых для данной территории приоритетных направлениях развития социальной сферы.
Наиболее значимые результаты выполненного исследования состоят в следующем:
1. На основе систематизации теоретических направлений развития содержания понятия «регион» уточнено и конкретизировано определение региона с позиции федерализма, раскрывающее его исторически сложившиеся природно-экономические и национальные особенности в пределах хозяйствующего субъекта с экономическим центром, специализацией производства, социальной инфраструктурой и обладающего определенными полномочиями власти. Разработан теоретико-методологический подход государственного управления регионами с учетом их специфики и условий формирования современных рыночных отношений в России, позволивший выделить критерии определения стратегии социально-экономического развития регионов, к числу которых относятся границы, собственность, органы легитимной власти, бюджет и население (Пункт 5.1 Паспорта специальностей ВАК).
2. Обосновано, что региональная дифференциация в РФ, обусловленная особенностью сложившегося в последние годы экономического потенциала России, имеет тенденцию к увеличению и требует нового подхода в решении задач регионального выравнивания, заключающегося в следующем: разработке и реализации метода, позволяющего более детально и объективно оценить региональную политику – это использование определенного набора показателей, отражающих качество жизни населения и параметров региональной асимметрии; проведение сравнительного анализа основных индикаторов уровня жизни и выявление «слабых сторон» проводимой региональной политики (Пункты 5.9, 5.11 Паспорта специальностей ВАК).
3. На основе комплексного исследования состояния социальной сферы и ее влияния на эффективность функционирования региональной экономики предложен модифицированный автором метод оценки социально-экономического потенциала территории, преимуществом которого является большая объективность и достоверность, так как в качестве инвестиционного потенциала в нем рассматривается совокупность характеристик, учитывающих основные макроэкономические параметры:
- насыщенность территории факторами производства – рабочей силой, основными фондами, природными ресурсами и др.;
- развитие социальной сферы – наличие объектов социальной инфраструктуры, обеспеченность населения услугами социального характера;
- демографическая ситуация;
- финансовые показатели.
В круг показателей рейтингового анализа введены относительные показатели результативности, рассчитанные на основе статистической отчетности, отражающие все сферы жизнедеятельности населения. Применение данного метода позволяет разработать механизм сглаживание пространственной асимметрии, способствующий стабилизации демографической ситуации и обеспечению устойчивого социально-экономического развития региона) (Пункт 5.12 Паспорта специальностей ВАК).
4. Разработана методика, позволяющая оценить реальные условия жизни населения на территории региона и решить задачу оптимального распределения бюджетных средств по наиболее важным направлениям развития социальной инфраструктуры, связанной со спецификой региона. Методика основана на сочетании в исследовании сравнительной оценки уровня развития социальной сферы, сопряженного статистического анализа и анкетирования, проведенных на территории региона. Предложенная методика оценки состояния социальной сферы региона подтверждает правоту экспертов, доказывающих социально-экономическую несостоятельность попыток осуществления региональной политики и реализации муниципальной реформы в рамках единых для всех субъектов РФ и муниципальных образований схем (Пункт 5.12 Паспорта специальностей ВАК).
5. На основе обобщения имеющихся материалов зарубежных и отечественных ученых и экономистов по проблемам социально-экономического развития регионов с позиции развития федеративных отношений уточнено понятие сущности и содержания федерализма в России как основы бюджетно-налоговых отношений между федеративными, региональными и местными органами власти, которые являются фундаментальной предпосылкой изучаемой проблемы – управления социально-экономическим развитием регионов (Пункт 5.17 Паспорта специальностей ВАК).
6. Изучение ретроспективы формирования федеративных и бюджетных отношений позволило сделать вывод, что при распределении государственно-властных полномочий существуют определенные закономерности, позволяющие устойчиво функционировать федерации, присущи и российской модели федеративного устройства. Тем не менее, укрепление федерализма в России требует решения проблемы местного самоуправления и повышения эффективности государственной политики (Пункт 5.17 Паспорта специальностей ВАК).
7. Выявлены основные недостатки действующей системы финансовых взаимоотношений между Федеральным центром и регионами, заключающиеся в:
- резкой дифференциации регионов по уровню бюджетной обеспеченности, а также огромных диспропорциях в их социально-экономическом развитии;
- чрезмерной централизации средств в федеральном центре и несоответствии полномочий регионов их доходной базе, порой сопровождающейся неэффективным расходованием средств региональных бюджетов, в том числе получаемых в качестве финансовой помощи из федерального бюджета;
- отсутствии заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов, порождающем так называемое «иждивенчество»;
- отсутствии нормативной базы для обоснования потребностей в бюджетных расходах (Пункты 5.15, 5.17 Паспорта специальностей ВАК).
8. Предложена модернизация системы рационального распределения финансовых потоков между Федеральным центром и регионами, которая включает механизмы, позволяющие региональной власти более полно использовать собственный налоговый потенциал и получить принципиально новую оценку о финансовой ситуации в регионе (Пункт 5.17 Паспорта специальностей ВАК).
9. Предложена методика по определению обоснованных направлений распределения бюджетных средств, учитывающая местные социально-экономические особенности развития муниципальных образований и направленная на повышение их рационального перераспределения и создания условий для эффективного управления социально-экономическим развитием региона (Пункт 5.17 Паспорта специальностей ВАК).
Апробация результатов исследования осуществлялась на региональном уровне. В учреждениях и на предприятиях АПК (и других отраслей) проводился мониторинг уровня развития производственной и непроизводственной инфраструктуры, а также социально-трудовой сферы региона; проводилось выборочное анкетирование населения.
Основные идеи, развиваемые в диссертационной работе, новые положения и выводы докладывались и обсуждались автором на Международной научно-практической конференции «Современные проблемы рационального использования ресурсов в АПК» (Орел, ОрелГАУ 2001), Международной научно-практической конференции «Социально-экономическое развитие АПК: региональный аспект» (Орел, ОрелГАУ 2002), III научно-практической конференции «Современное состояние и основные тенденции развития хозяйствующих субъектов аграрной сферы экономики России» (Орел, ОрелГАУ 2003), Научно-практической конференции «Экономический рост и трансформация стратегии реформ: опыт, противоречия, факторы обеспечения» (Орел, ОРАГС 2003), IV научно-практической конференции «Проблемы экономической динамики и роста в АПК (региональный аспект)» (Орел, ОрелГАУ 2004), Международной научно-практической конференции «Социально-экономические преобразования в аграрном секторе региона: итоги и перспективы» (Орел, ОрелГАУ 2005), Межрегиональной научно-практической конференции (Чебоксары 2006), Научно-практической конференции «Обеспечение устойчивого экономического роста АПК в условиях реализации приоритетного национального проекта» (Орел, ОрелГАУ 2006), Научно-практической конференции «Развитие инновационных процессов в АПК» (Орел, ОрелГАУ 2006), Научно-практической конференции «Приоритетное развитие АПК – как фактор продовольственной безопасности России» (Орел, ОрелГАУ 2008), ВНИИЭиН Ростова-на-Дону.
Большая часть результатов исследования, представленного в диссертации, изложена автором в курсах доклады бюджета «Бюджетное планирование и прогнозирование», «Бюджет и бюджетная система РФ», «Финансы». Ряд положений и концептуальных решений диссертационной работы также применимы в преподавании и изучении курсов «Региональная экономика и управление», «Система государственного и муниципального управления».
Полученные научные результаты используются в учебном процессе ОрелГАУ. Ряд положений и концептуальных решений диссертационной работы применимы в преподавании и изучении курсов «Региональная экономика и управление», «Система государственного и муниципального управления».
По теме диссертации опубликовано 41 научная работа, объемом 63,1 п.л., из них лично автора 61,5 п.л., в том числе: 3 монографии, 11 статей в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендуемых ВАК для публикаций основных результатов диссертации на соискание ученой степени доктора наук.
Объем и структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, пяти глав, заключения и списка литературы, включающего 256 наименований, 21 приложение. Работа изложена на 350 страницах, содержит 52 таблицы и 10 рисунков.
