Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретико-методологические основы системного исследования региона 15
1.1. Регион как многомерная система 15
1.2. Субъектно-объектные отношения в управлении регионом как системой идентификационных пространств 44
1.3 Функциональная классификация регионов 72
2. Системная устойчивость развития региона 84
2.1. Устойчивое развитие региона: сущность, цели, принципы 84
2.2. Индикаторы устойчивого развития региона 122
2.3. Факторы устойчивого развития региона 144
3. Теоретико-методические основы управления устойчи вым развитием региона 171
3.1. Сущность и содержание механизма управления устойчивым развитием региона 171
3.2. Методы и инструменты управления устойчивым развитием регионов .. 195
4. Управление регионом через разрешение противоречий «развития» и «устойчивости»
4.1. Теоретико-методологический концепт разрешения противоречий «развития» и «устойчивости» в управлении развитием российских регионов 220
4.2. Императивы социально-экономической политики устойчивого развития регионов 246
Заключение 275
Список использованной литературы
- Субъектно-объектные отношения в управлении регионом как системой идентификационных пространств
- Индикаторы устойчивого развития региона
- Методы и инструменты управления устойчивым развитием регионов
- Императивы социально-экономической политики устойчивого развития регионов
Субъектно-объектные отношения в управлении регионом как системой идентификационных пространств
Исследование проблемы управления устойчивым развитием региона предполагает, прежде всего, уточнение теоретико-методологических основ и выявление характеристик экономической категории «регион».
В этом плане считаем необходимым рассматривать регион как систему с позиций экономики и управления. В последние десятилетия проблема системных исследований активно обсуждается, этому вопросу посвящено значительное количество работ отечественных и зарубежных авторов \ Широкая дискуссия по проблемам сущности системного подхода в современной науке выходит за рамки нашего исследования.
Не останавливаясь на многочисленных взглядах в области системных исследований, но учитывая их в полном объеме, считаем необходимым в качестве методологической основы использовать работы Л. Берталанфи 2, фактически положившего начало общей теории систем, и представителей «кибернетического» направления, обращавших особое внимание на управленческие аспекты системного подхода (С. Бира, У. Эшби и др.).
Обратимся к работам отечественных и зарубежных ученых, раскрывающих понятийный аппарат системного подхода и его использование в процессах управления. В наиболее общем виде трактовка систем представлена в специальной литературе, обобщающей взгляды крупных школ и направлений научной мысли. Так, в советском энциклопедическом словаре отмечено: «Система - множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство» . Определение весьма емкое и в связи с этим достаточно абстрактное.
Видение конкретных исследователей, сформулированное в обобщенном виде, обычно также акцентировано на наиболее существенных и в то же время абстрактных характеристиках системы. В частности, С. Бир отмечает: «Всегда следует помнить, что мы говорим о системе, которая лежит в основе управляемой ситуации» 4. При этом цитируемый автор рассматривает систему как совокупность элементов, взаимосвязанных друг с другом и образующих определенную целостность 5. И. Блауберг определяет систему как совокупность элементов, взаимосвязанных друг с другом и образующих некоторую целостность, которая противостоит своему окружению 6. М. Мескон, М. Альберт, Ф. Хедоури трактуют систему как единство, состоящее из взаимозависимых частей, каждая из которых привносит что-то конкретное в уникальные характеристики целого 7.
Г. Кунц и С. О Доннел соглашаются с определением, предложенным в «Оксфордском словаре английского языка», что система - это набор или комплекс связанных между собой или взаимозависимых объектов, которые образуют сложное единство; целое, состоящее из частей, расположенных упорядоченно в соответствии с какой-либо схемой или планом .
С позиций системно-организационного подхода, который является дальнейшим развитием и конкретизацией системного подхода (способа) исследования, система трактуется как «объект, целостность которого обеспечи 17 вается совокупностью связей и отношений между группами элементов, объединенными развернутыми в пространстве и времени структурами» 9.
Как видим, вышеуказанные авторы фиксируют внимание, прежде всего, на трех аспектах, характеризующих систему: наличие упорядоченной элементной базы, взаимосвязей между элементами и обособление от окружающей среды.
В последние годы был сделан еще один шаг в изучении социально-экономического пространства как системы. В результате возникновения системной парадигмы в экономических исследованиях, связанной с именами Я. Корнай, С. Бира, Г. Хакена, В.-Б. Занга, Г. Клейнера, внимание ученых начали все больше привлекать системные источники экономического роста и развития. Структура экономического пространства стала рассматриваться как самостоятельный источник общего экономического роста и фактор развития функционирующих в нем систем.
Г. Клейнер внес в понимание системы существенную с точки зрения управления субъективную составляющую - наличие стороннего наблюдателя. Так, под системой он понимает относительно устойчивую часть окружающего мира, выделяемую исследователем (наблюдателем) с помощью идентифицирующих признаков в некотором идентификационном пространстве 10. В основу рабочего определения системы Г. Клейнер закладывает три базисных понятия: - системосодержащая среда - универсальное вместилище всех систем, окружающий мир, рассматриваемый с точки зрения наблюдателя; - идентификационное пространство - структурированная сфера явлений и / или предметов, для элементов которой существуют принципиальные возможности идентификации, то есть различения объекта от других с помощью тех или иных идентифицирующих признаков.
Индикаторы устойчивого развития региона
Отметим, что и региональная власть, и бизнес, и общество в конечном счете проявляют себя через деятельность одних и тех же индивидов (агентов). Однако в каждом конкретном случае действия последних могут быть, как правило, классифицированы и отнесены к процессам функционирования одной или нескольких из указанных структур (населения, региональной власти, бизнеса).
С точки зрения системного подхода представляет интерес позиция Л. Шеховцевой, которая выделяет две группы элементов региональной системы: активные (население, бизнес-сообщество, органы управления); пассивные (инфраструктура, институты, безопасность, экология). Первые элементы являются носителями целей региона, вторые - обеспечивают их выполне-ние87.
Мы считаем целесообразным рассматривать регион в управленческом аспекте как систему, состоящую из трех элементов: активного (кто управляет развитием), пассивного (чем или кем управляют) и инструментального (посредством чего управляют). Активная подсистема - субъект управления, пассивная - объект управления, инструментальная - модератор. Модератор определяет вектор субъектно-объектных отношений и поэтому его необходимо рассматривать в качестве не только инструментального, но и базисного элемента системы.
В отношении объектов и субъектов управления в научной литературе имеют место различные суждения. А. Осипов в качестве субъектов управления в регионе рассматривает федеральные, региональные и муниципальные органы власти, отраслевые министерства и ведомства, крупные субъекты хозяйствования, оказывающие существенное влияние на экономику региона. Кроме этого он отмечает, что главным субъектом регионального управления является население, проживающее на той или иной территории 88. Недостат 49 ком данного подхода является то, что здесь не отражены институты гражданского общества.
Б. Райзберг считает, что особое положение в структуре государственного управления экономикой занимает народ, население страны. Не будучи формально ячейкой государственного аппарата, при наличии в стране гражданского общества, не зависящего от властных государственных структур, народ в лице общественных организаций, движений, граждан, социальных групп способен влиять на действие государственного аппарата. В верхних эшелонах государственного управления и на региональном уровне указанный автор выделяет три ветви властных функций и полномочий, относящихся к деятельности законодательных, исполнительных и судебных органов, в то же время отмечая, что в схеме структуры органов государственного управления экономикой не представлены в явном виде муниципальные органы, так как муниципальное управление представляет самостоятельную ветвь90.
Заметим, что в этом случае и население вместе с институтами гражданского общества не должно быть отнесено к субъектам государственного управления. Вообще, население - наиболее дискуссионная составляющая субъекта управления. Позицию А. Мерцалова, А. Ажлуни, Н. Носковой, Е. Нестеровой, Б. Райзберга 91 касательно населения как субъекта регионального управления не разделяют Е. Коваленко, Г. Зинчук, С. Кочеткова, С. Мае-лова, Т. Полушкина, С. Рябова, О. Якимова и считают население не субъектом, а объектом управления. В. Быковский рассматривает население как источник спроса . Ю. Вертакова, Е. Куклина также отмечают, что «населению в региональной системе принадлежит особая роль: с одной стороны -оно производительная сила, а с другой - потребитель результатов функционирования и развития» 94.
Предприятия и организации в большинстве случаев практически не рассматриваются в качестве субъекта управления, хотя они оказывают решающее влияние на функционирование всех социально-экономических систем.
Таким образом, к субъектам управления региональным развитием необходимо отнести: 1) государство: федеральная власть (законодательная, исполнительная и судебная); региональная власть (законодательная, исполнительная и судебная); органы местного самоуправления; 2) общество: население и институты гражданского общества (партии, объединения, союзы, общественные организации и пр.); 3) бизнес: предприятия (организации) и их объединения (союзы, ассоциации и пр.).
Объект регионального управления также весьма дискуссионен. Е. Коваленко отмечает, что к объектам регионального управления следует относить хозяйственные единицы региона, включая предприятия и организации, являющиеся собственностью субъектов РФ, инфраструктурные звенья, деятельность которых направлена на воспроизводство условий жизнедеятельности населения вне сферы производства. На данные объекты региональное управление оказывает непосредственное воздействие, на все иные - опосре 51 дованное 95. Позже Е. Коваленко в соавторстве с другими исследователями уточнил состав объектов управления: население как конечный потребитель; фирмы, предприятия и ЛПХ, производящие сырье для перерабатывающих предприятий и продовольственные товары, потребляемые в свежем виде (овощи, фрукты и др.); объекты рыночной инфраструктуры региона 96. Определение объектов управления в данном случае представлено только применительно к одной фазе воспроизводства. Данная фрагментарность не позволяет представить объект управления в системном виде.
По мнению Ю. Вертаковой и Е. Харченко, объектом, на который наиболее действенно может влиять государство при достижении устойчивого развития, является экономика региона, и в частности региональный хозяйственный комплекс 97. Не отрицая ведущей роли хозяйственного комплекса в развитии региона, заметим, что вне поля зрения исследователей остались иные подсистемы региона (идентификационные пространства).
По мнению Г. Фетисова и В. Орешина, в качестве объектов государственного регулирования экономики в регионе выступают: экономический цикл; отраслевая и территориальная структура хозяйства; условия накопления капитала; занятость; денежное обращение; цены; НИОКР; условия конкуренции; социальные отношения; подготовка и переподготовка кадров; ок по ружающая среда; внешнеэкономические связи . Обратим внимание на то, что объекты управления структурированы не четко - так, цены являются важным условием конкуренции и должны быть представлены не на одном уровне, а как соподчиненные объекты.
Методы и инструменты управления устойчивым развитием регионов
В научной литературе представлена широкая дискуссия относительно соотношения категорий «развитие» и «рост», часто одно из понятий подменяется другим. С. Ожегов и Н. Шведова, А. Гапоненко 144 считают понятия рост и развитие тождественными и не проводят четкую грань между ним.
Д. Харвей, Т. Ускова 145 проводят четко грань между этими категориями. П. Самуэльсон, Т. Чечелева, О. Кузнецова, Е. Куклина, Е. Коваленко, Г. Зинчук, С. Кочеткова, С. Маслова, Т. Полушкина, С.Рябова, О. Якимова 146 отмечают, что развитию свойственны лишь качественные характеристики. В.
Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы: Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: ЛИБРОКОМ», 2009. - С.27; Рощупкина В.В. Функциональное содержание социально-экономической системы региона // Региональная экономика: теория и практика. - 2010. - № 25 (160) - С.41-44. лин148 определяют, что и количественные, и качественные характеристики свойственны региональному росту, а не региональному развитию. Е. Радков-ская 149 рассматривает рост как необходимое, хотя и не достаточное условие устойчивого развития.
Не останавливаясь подробно на характеристике указанных дефиниций, зафиксируем, что применительно к региону речь идет о развитии как о более широкомасштабном процессе, чем рост, характеризующемся положительными изменениями количественных показателей и качественными структурными преобразованиями.
Вторая характеристика (структурированность) составляет фундамент для развития, поскольку от развития подсистем и элементов зависит развитие региона как системы в целом. Для успешного развития региона региональная власть должна уделять постоянное внимание развитию подсистем и элементов в каждом идентификационном пространстве. «Выпадение» из поля зрения региональной власти подсистем и элементов в том или ином идентификационном пространстве может привести к отставанию в развитии данного направления, взаимозависимых с ним идентификационных пространств и в итоге к общему отставанию развития региона как системы.
Как и устойчивость, развитие имеет в своей основе две составляющие: ресурсную, представленную факторами регионального развития, и структурную, представленную сбалансированностью, оптимизацией, согласованностью, комплексностью развития внутрирегиональных подсистем и элементов. С учетом этого, региональная власть должна следить за: 1) комплексностью в подсистемах территориального и демографического пространств; 2) оптимизацией в подсистемах экономического пространства; 4) согласованностью в подсистемах административного и институционального пространств.
Третья характеристика (многоуровневость) в совокупности с частичной открытостью определяет, что развитие региона как системы в целом зависит от уровня развития как внешней, так и внутренней среды, а также от факторов развития, имеющихся во внутренней среде и поступающих из внешней среды.
Четвертая характеристика (многомерность) определяет шесть идентификационных пространств, в каждом из которых регион развивается. Развитие региона как системы в целом зависит от развития в каждом идентификационном пространстве.
В территориальном пространстве развитие заключается в наиболее эффективном и полномасштабном использовании природно-климатического, туристско-рекреационного потенциала, земельных ресурсов, максимальном освоении территории для проживания населения, размещения производств и инфраструктуры.
В административном пространстве основными направлениями развития являются: - разработка нормативно-правовой базы, максимально охватывающей происходящие в регионе, стране и мире процессы. Нормативная база должна быть адекватна происходящим переменам, а при возможности опережать их; - принятие документов стратегического планирования, в том числе долгосрочных: стратегия, государственная программа, генеральная схема развития и размещения производительных сил; инвестиционная стратегия (инвестиционные паспорта муниципальных образований), среднесрочные: программа социально-экономического развития; ведомственная программа; краткосрочные: прогноз социально-экономического развития; - охват всех сфер деятельности перечнем оказываемых через сеть МФЦ услуг в итоге снижает административные барьеры, способствует уско 93 ренному развитию бизнеса, является одним из условий привлечения инвесторов в регион; - активизация деятельности местных производителей со стороны региональной власти посредством проведения государственных закупок на отечественную продукцию, в том числе и регионального производства; - открытость власти для диалога с обществом, создание условий для участия институтов гражданского общества в принятии решений и поддержка инициатив, необходимых бизнесу. Развитие в экономическом пространстве имеет следующую направленность: - увеличение совокупного объема производства товаров, работ, услуг; рост стоимости отгруженной продукции; рост ВРП; рост производства инновационной продукции; - поддержка спроса со стороны населения посредством социальных выплат, своевременной выплаты заработной платы, а также со стороны бизнеса через предоставление им налоговых преференций; - эффективное использование факторов производства, выражающееся в росте производительности труда, фондоотдаче, снижении материалоемкости; воспроизводство факторов производства темпами, опережающими их потребление; - активное развитие отраслей с наибольшей производительностью труда, добавочной стоимостью, развитие отраслей с наибольшим мультипликативным эффектом.
В институциональном пространстве развитие заключается в: - активном участии общества в процессе разработки нормативных правовых актов, определяющих формальные правила, через институты гражданского общества, через краудсорсинг; - усилении положительных аспектов культурных традиций, обычаев, устоев и направлении их действия для решения общегосударственных задач. В организационном пространстве основной аспект регионального развития заключается в опережающем создании и развитии инфраструктуры для обеспечения жизнедеятельности населения региона, функционирования бизнеса, в том числе создание ОЭЗ федерального и регионального уровня, индустриальных и технологических парков, кластеров.
Императивы социально-экономической политики устойчивого развития регионов
Целеполагание обеспечивается применением совокупности методических приемов. Составной частью того же целевого блока функций и следствием характеристики «асинхронность» является обязательное стратегическое целеполагание (долгосрочное прогнозирование) и определение тенденций, перспективных направлений развития. Разная скорость реакции тех или иных факторов развития требует расширения временного диапазона для того, чтобы успеть «импортировать» факторы из внешней среды либо «вырастить» их во внутрирегиональной среде. С учетом этого, стратегическое целеполагание, определение тенденций, перспективных направлений - составляющие целевого блока. Результаты практического применения этого блока функций отражаются в документах программно-целевого развития.
Второе. Характеристики региона «многоуровневость», «наличие границ», «частичная открытость» задают двухвекторную направленность управлению факторами регионального развития.
Первый вектор - прямое (непосредственное) регулирование контролируемых факторов в каждом идентификационном пространстве. Регулирование, реализуемое в основном в комплексе элементов, относящихся к собственности регионов и муниципальных образований, а также отдельных объектов федеральной собственности, переданных в управление регионам и муниципалитетам.
Второй вектор - косвенное (опосредованное) стимулирование и мотивация частично контролируемых факторов в каждом идентификационном пространстве. При всей их схожести, они имеют и существенные отличия, поэтому разграничим эти две функции. Стимулирование, во-первых, основано на внешней поддержке, благодаря которой осуществляется воздействие на активность фактора развития, ускорения происходящих процессов, и, во-вторых, имеет в своей основе экономическую природу воздействия. Например, предоставление налоговых льгот инновационно-активным предприятиям. Мотивация - внешнее или внутреннее побуждение экономического субъекта к деятельности во имя достижения каких-либо целей, наличие интереса к такой деятельности и способы его инициирования, побуждения . Мотивация - это, во-первых, осознанное внутреннее побуждение, стремление к активности, целенаправленному действию, решению поставленных задач, проявляющееся только тогда, когда оно до конца понято субъектом, и, во-вторых, имеющее в своей основе социально-психологическую (физиологическую, духовную, ценностную) потребность, после удовлетворения которой импульс к действию существенно снижается (например, формирование семейных ценностей через информацию в СМИ; социальную рекламу, традиции, этику, культуру).
Поскольку к каждому вектору применяется отличный от другого набор методов и инструментов управления, разделим эти функции на два самостоятельных блока: первый блок - прямое регулирование, второй - стимулирование - включает две функции: стимулирование и мотивацию.
С функциональной точки зрения именно в рамках этих двух блоков -прямое регулирование и стимулирование - данная задача находит свое разрешение.
Третье. Характеристики региона «многомерность», «структурированность» требуют координации сложной внутренней структуры (подсистемы, элементная база и связи) и осуществления контроля за всей совокупностью элементов. Контроль включает два генеральных направления: оценка достижения целевых индикаторов устойчивого развития и в случае отклонения корректировка действий по их достижению, в том числе пересмотр и усовершенствование применяемых методов и инструментов управления.
В то же время, только контрольной функции не достаточно, поскольку подсистемы региона вследствие их многообразия требуют постоянной скоординированное развития. Поэтому контрольный блок функций необходимо расширить функцией координация в двух ее проявлениях: координация связей, координация структурных изменений. Координацию как самостоятельную функцию наряду с функцией контроля мы встречаем в ряде работ (А. Файоля 335, А. Осипова 336, А. Гапоненко и В. Полянского 337 и др.). Л. Канторович, В. Лассманн, Г. Шилар, К. Шварц, С. Брентьес отмечают, что в управлении сложными системами важной задачей является согласование решений отдельных объектов с интересами и целями развития отрасли, ком-плекса, народного хозяйства в целом . В представленном нами подходе согласование в своей сущности имеет природу, тождественную рассматриваемой нами координации.
Е. Радковская обращает внимание на дисфункциональность, с одной стороны, элементов региона как экономической системы, с другой стороны, связей между элементами. При этом она определяет дисфункцию в региональной экономике как «существенное нарушение стабильности процесса развития, оказывающее негативное влияние на социально-экономическую систему региона» . Мы согласны с Е. Радковской, однако считаем необходимым расширить представление о дисфункциональности элементов. На наш взгляд, для полномасштабного управления устойчивым развитием региона необходимо координировать элементы каждого идентификационного пространства через выявление «узких мест» системы, где ситуация складывается наиболее неблагоприятным образом, и доведение их до требуемого системой состояния.
В регионе как в сложной системе координация осуществляется по двум направлениям: - первое - координация связей, проявляющаяся во взаимообусловленном влиянии одних элементов и факторов системы на другие; перемещение элементов и факторов регионального развития в рамках каждого идентификационного пространства, между разными идентификационными пространствами, внутренней и внешней средой региона; - второе - координация структурных процессов: комплексность территориального развития, оптимизация отраслевого развития, сбалансированность рынков, согласованность действий власти и интересов общества.
Имея явные отличительные особенности, эти две функции - контроль и координация, могут быть объединены в один блок функций - контрольный, так как имеют схожую экономическую природу - контрольно-координирующей направленности.
С учетом вышесказанного, управление устойчивым развитием региона выполняет четыре блока функций, представленных в таблице 6. Отдельные положения, характеризующие функции управления развитием региона, опуб ликованы нами ранее
В структуре управления устойчивым развитием региона важную роль играют его принципы. Вся существующая совокупность принципов управления подразделяется на две основные группы.
