Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические и методологические подходы кисследованию закономерностей государственной политики стратегического развития территорий
1.1 Подходы к научному познанию закономерностей формирования и трансформации государственной политики стратегического развития территорий: сущность, понятия, принципы
1.2 Факторы, влияющие на процессы формирования и реализации государственной политики развития территории
1.3 Отечественный и зарубежный опыт разработки и реализации государственной политики стратегического развития территорий
ГЛАВА 2 Инструментарий формирования и реализации государственной политики стратегического развития территорий
2.1 Институциональная среда и предпосылки государственного управления стратегическим развитием территорий
2.2 Инструментарий формирования и реализации стратегий развития территорий
2.3 Организация взаимодействия органов публичной власти при формировании и реализации стратегий развития территорий
2.4 Принципы и критерии обеспечения эффективности государственной политики стратегического развития и управления ресурсами территорий
ГЛАВА 3. Критериальная оценка возможностей обеспечения ресурсами мероприятий государственной политики стратегического развития территорий
3.1 Сравнительный анализ социально-экономического развития территорий ЦФО как результата реализации государственной политики стратегического развития территорий
3.2 Интегральная оценка влияния государственной политики на формирование, развитие и эффективность использования ресурсов в целях стратегического развития территорий
3.3 Методика критериальной оценки ресурсного потенциала реализации мероприятий государственной политики стратегического развития территорий
ГЛАВА 4. Методические основы разработки и реализации государственной политики стратегического развития ресурсов территорий
4.1 Систематизация направлений и функций государственной политики стратегического развития ресурсов территорий
4.2 Методический инструментарий формирования моделей государственной политики стратегического развития ресурсов территорий
4.3 Механизмы реализации государственной политики стратегического развития ресурсов территорий
4.4 Научно-методическое обоснование «флагманской стратегии роста», обеспечивающей развитие и эффективную реализацию ресурсных возможностей территорий
ГЛАВА 5. Концепция государственной политики стратегического развития территорий (ресурсный подход)
5.1 Процедура формирования концепции, целей и задач государственной политики стратегического развития территорий на базе ресурсного подхода
5.2 Особенности формирования и управления развитием «флагманских» территорий, ориентированных на реализацию стратегии роста
5.3 Инструментарий реализации государственной политики стратегического развития территорий на базе ресурсного подхода
Заключение 303
Библиография
- Факторы, влияющие на процессы формирования и реализации государственной политики развития территории
- Инструментарий формирования и реализации стратегий развития территорий
- Интегральная оценка влияния государственной политики на формирование, развитие и эффективность использования ресурсов в целях стратегического развития территорий
- Методический инструментарий формирования моделей государственной политики стратегического развития ресурсов территорий
Факторы, влияющие на процессы формирования и реализации государственной политики развития территории
Таким образом, особенности государственной политики развития территорий - это процесс полномочных действий органа управления по развитию института управления данной территорией. Государственная политика стратегического развития территорий - система взаимодополняющих и взаимосвязанных управленческих процедур регулируемых отношений, последовательность исполнения которых зависит от объединения усилий для достижения единой цели деятельности управляемого объекта. Государственную политику автор рассматривает как основной вид управления стратегическим развитием территорий. К наиболее распространенному способу изучения государственной политики стратегического развития территорий относится изучение ее последовательных этапов. Все этапы практически совпадают с этапами классических функций управления. Автор видит возможность выделения трех этапов государственной политики развития территорий: первый-принятие решений; второй-реализация; третий - оценка результатов.
Эффективность государственной политики управления развитием территорий основана на правовом фундаменте и проводится в рамках законодательных норм через конкретно поставленные цели, задачи и функции государства.
Государственная политика стратегического развития территорий призвана соблюдать интересы всех участников, находить компромиссные решения, необходимые для стабильности развития территорий [214].
Государственная политика стратегического развития территорий - это отношения между ответственными сторонами органов управления государственной власти по вопросам решения проблем развития территорий, позволяющие достичь поставленных целей с использованием правового, экономического, административного инструментария на базе ресурсов территорий. Успех реализации политики заключается в открытости, доступности, результативности.
Государственная политика - это не только определение совокупности приоритетов направлений, но и активное внедрение новых принципов, достижение целей стратегических программ, задач плановых мероприятий, которые способствуют реализации стратегий, разработанных и утвержденных государственными органами управления с привлечением населения. Сущность элементов системы государственной политики развития территорий рассматривается достаточно серьезно в широких кругах институциональной среды, что заслуживает большего внимания. Государственная политика развития территорий рассматривается как влияние политического аспекта на происходящие процессы управления через развитие институтов государственного управления территорий, основанных на доверии общества, опирающихся на делегированные полномочия и непосредственно применяющихся при разработке и реализации стратегии, а также применения механизмов, организующих воздействие на все элементы развития отраслей экономики территорий и позволяющих эффективно использовать ресурсы, распределять и перераспределять общественные блага [89].
Немаловажную роль при разработке стратегии играет ежегодное послание Президента, в котором определены основные направления государственной бюджетной политики, учитываемые правительством при разработке стратегии. В разработке стратегии развития территорий принимают участие все законодательные институты территорий, которые оказывают влияние на усиление контроля со стороны органов управления, а также являются инициатором развития публичных институтов, хотя сам высший законадательный орган опосредовано является участником, обеспечивающим развитие территорий в равной мере, как и другие политические организации, в том числе и политические институты и гражданское общество.
Также необходимо отметить, что государственная политика базируется на принципах, регламентирующих управленческую деятельность.
Под принципами государственной политики принято понимать классические правила функционирования исполнительных органов государственных институтов, управляющих процессами развития территорий на базе практического опыта, основанного на знании законов, позволяющих развивать территорию.
Универсальные принципы можно применять во всех видах политики государства, они имеют разносторонний спектр характеристик: объективность, конкретность, оптимальность, значимость обратной связи, соответствие законам. Специфические применяют в управлении отдельными сферами, они имеют более узкий характер. Специфические принципы более операбельны в экономической или социальной политике государства, так как они приоритетны в развитии территорий (табл. 1.2): адаптация моделей и методов управления. В развитых странах формирование направлений стратегии экономики благосостояния и социального благосостояния имеет последовательное развитие. Правительством РФ устанавливаются основные подходы к формированию принципов разработки и реализации государственной политики стратегии развития территорий, осуществляемые на основе выработанных государством приоритетов государственной политики на долгосрочный период с ежегодным их уточнением [168].
Принципы государственной политики заслуживают особого внимания, так как они являются индикатором оценки населением результатов управленческой деятельности государственной власти по развитию территорий. По реакции общества можно своевременно внести коррективы в стратегию развития.
Ученым Дж. Барни сформулировано следующее определение стратегии: «стратегия - это модель размещения ресурсов, которая позволяет организации улучшить результаты ее хозяйственной деятельности. «Хорошая» стратегия - это стратегия, которая нейтрализует угрозы, использует рыночные возможности, опираясь на свои сильные стороны и укрепляя свои слабые стороны». В данном определении не совсем понятен авторский подход к объединению двух научных понятий «стратегии» и «модели» [168]. Признанным классиком менеджмента Генри Минцбергом в теории планирования и управления предложено следующее понятие стратегии: «стратегия - это модель (образец поведения) в потоке будущих действий или решений» [169]. (Так как указанные понятия не являются ключевыми, следует использовать более операбельные). Нельзя не согласиться с автором в том, что стратегическое планирование тесно взаимосвязано с процессами целеполагания и деятельности экономического субъекта, которые необходимо учитывать, а также ресурсные возможности и ограничения данной территории.
Инструментарий формирования и реализации стратегий развития территорий
Институциональную среду государственного управления стратегическим развитием территорий, отвечающую новым условиям территориального развития, характеризуют ряд основных элементов: благоприятные условия конкурентной борьбы за ресурсы, способствующие активизации бизнеса и населения территорий; - эффективные формы развития и функционирования хозяйствующих субъектов и создание новых субъектов; - благоприятные условия по развитию оборачиваемости таких активов как земля, недвижимость, институты финансовой и страховой систем; - формирование эффективных механизмов управления развитием территорий; - формирование институтов демократического направления, связанных с развитием территориального сообщества; информированность населения для формирования контроля со стороны населения за органами территориального управления, а также хозяйствующих субъектов; формирование электронного правительства; усиление борьбы с коррупции и экономическими преступлениями, повышение доверия населения территорий к власти.
Предпосылками, обеспечивающими государственное управление стратегическим развитием территорий, является система экономических институтов, которая осуществляет меры поддержки и стимулирования развития конкуренции территорий на ресурсных территориальных рынках, развития территориальной инфраструктуры, активизации инновационных и инвестиционных процессов, обеспечения эффективного взаимодействия между всеми участниками процесса развития территории. Меры поддержки территориального институционального развития по содействию формирования механизмов управления развитием предпринимательства обеспечиваются государством в качестве мер поддержки развития инфраструктуры, стимулирования и господдержки. В этой связи следует развивать такие направления, как бизнес-инкубаторы, технопарки и промышленные парки. Необходимо создание механизмов, обеспечивающих доступ предпринимателей и малых предприятий к возможности покупки недвижимости, к аренде государственного имущества, а также возможности получения льготных кредитов, снижению налоговой нагрузки.
Многие проблемы сегодняшнего общества не могут быть эффективно решены только при помощи рыночных инструментов. Необходимы институциональные механизмы, обеспечивающие реализацию рыночных отношений субъектов территорий. Формирование данных механизмов является важнейшей составляющей государственной политики стратегического развития территорий, которая состоит в стимулировании экономических институтов, в повышении эффективности политических структур, в поддержке социальных организаций, в активизации деятельности институтов науки, культуры, т. е. отдельных специализированных структур.
Как правило, регулирование развития осуществляется различными институтами: политическими, экономическими, правовыми, культурными. Понятие институт в узком смысле - это используемые в процессе осуществления деятельности государственного управления приемы, в широком смысле -процесс восстановления и воспроизводства отношений, существенно изменяющихся в разных условиях среды. Институты способствуют формированию отношений, способствующих развитию территорий несмотря на изменения внутренней и внешней среды. Докторович А.Б., Чалов В.И. институты подразделяют на формальные, то есть закрепленные в законах, нормах и правилах и неформальные, где традиции, привычки, стереотипы поведения и другие устойчивые формы взаимодействия между людьми определяются, главным образом, культурой, психологией и идеологией данного общества. Неформальные отношения могут базироваться на общих правилах принятых соглашений, регулирующих или координирующих проблемы развития территорий [82].
Институциональная среда территорий, как правило, регулирует все сферы деятельности, она охватывает не только государственные вопросы, но и вопросы, касающиеся интересов, формирующих государственную политику и ее направления стратегического развития территорий, а также процессов ее разработки и внедрения.
Значительную роль в развитии и реализации государственной политики играют отношения, регулируемые отдельными нормами и правилами участников развития территорий, и в совокупности которые составляют «флагманскую ресурсную базу для развития территорий». Генезис сформировавшейся отечественной институциональной базы, понимание остроты имеет важность в толчке развития рыночных отношений.
Многими учеными термин «институционализм» рассматривался при формировании общих подходов к характеристике экономической среды. Так, в 1916 г. американский экономист У. Гамильтон обозначил систему взглядов на экономику, используя данный термин [56].
Американским экономистом Т. Вебленом термин «институционализм» рассматривался как институты отношений, в которых применяют выработанные традиции и привычки, единый подход во взглядах на проблему между всеми членами общества территории [40]. Институты формируются изначально на базе требований к обеспечению жизнедеятельности конкретной территории. В ходе исполнения требований к обеспечению всех потребностей населения возникают новые отношения саморазвития. На развитие институциональной экономической теории и продвижение вперед оказало формирование теоретических взглядов американскими учеными Т. Вебленом, Б..Коласом, С. Майерсом, Ф.Модильяни, М Миллером, А.С. Новоселовым, которые расширили реальные возможности использования теоретического инструментария в анализе и оценке развития территорий, большой вклад внесен в оценку значимости институтов развития территорий [40, 112, 154, 171, 196]. В процессе развития территорий в настоящее время центровым звеном управления являются институты, развивающие институционализм и регулирующие развитие политико-экономических и социально-культурных отношений.
Эволюционное развитие теории институционализма имеет как теорию «старого» учения, так и нового направления течений институционализма -неоклассики. Неоклассики считают, что процессы развития территорий формируют среду развития институтов, их концепция развития институтов характеризует процессы развития как спонтанную эволюцию создания институтов, которая утверждает, что институты развиваются вместе с развитием деятельности человека.
Данная концепция не вписывается в теорию, учитывая такой подход как институциональный детерминизм, который противоречит мнению о том, что институты являются главным препятствием спонтанного происхождения. При данном подходе теория развития институтов рассматривается как инерционный процесс на фоне социально-психологических факторов, которые становятся базовыми или рамочными для следующего этапа развития.
В двадцатом веке активное развитие получила новая волна теории институционализма, которая на базе сформированных положений неоклассицизма достаточно гибко ввела индивидуальные элементы формирования институтов.
Интегральная оценка влияния государственной политики на формирование, развитие и эффективность использования ресурсов в целях стратегического развития территорий
Оценка реализации программы состоит из изучения методов управления, их эффективности, способности мобилизовать ресурсы и др.
Оценка результатов программы состоит в том, чтобы изучить: были ли выполнены утвержденные задачи и цели, удалось ли в полном объеме выполнить мероприятия и добиться соответствующих показателей.
На данном этапе существует определенная трудность, она заключается в нечеткости поставленных целей и показателей, так как не все социальные события могут быть количественно оценены [167].
Оценка последствий программы - один из самых сложных типов оценки, так как последствия проявляются не тотчас, а через промежуток времени, в некоторых случаях достаточно продолжительный. Процесс оценки государственных программ в каждом конкретном случае индувидуален, так как довольно сложно определить количественные показатели последствий. Наиболее сложным в процессе реализации стратегии развития территорий является регулирование отношений между участниками - организациями, конкретными личностями. При выполнении функций органами территориального управления отстаиваются корпоративные интересы непосредственных участников, которые являются субъектами управления стратегической политики развития территорий. Участие населения в процессе принятия решений по вопросам жизнеобеспечения территории создает предпосылки для формирования институтов отношений между участниками и определение их роли в принятии решений [177].
До настоящего времени действующая система управления недостаточно прозрачна и открыта для населения.
Открытость процесса управления территорий необходимо развивать через внедрение информационных систем, обеспечивающих предоставление достоверных данных всей государственной управленческой деятельности территорий. Несмотря на интегрированный подход к оценке качества систем управления территорий, территории остаются разобщенными в поисках альтернативных решений, в использовании ресурсов, в предоставлении достоверных сведений о количестве должностей, бюджетных средств на содержание управленческих структур. На первое место выходят институциональные преобразования, позволяющие решать проблемы кадрового развития и обеспечения. Институциональная среда развития территорий должна обеспечивать ряд мер, позволяющих регулировать процессы стратегического управления, а именно: регламентация и нормирование государственных услуг, упорядочивание предоставления информации, позволяющей принимать решения по снижению трансакционных издержек, предоставляемых услуг. Решением вопросов по систематизации условий предоставления услуг являются развивающиеся в последнее многофункциональные центры по обслуживанию населения и обеспечению доступности населения к государственным услугам через сеть Интернета Электронное Правительство [126]. Развитость институтов территориального управления позволяет обеспечивать регулирование факторов развития территорий, которые во многом зависят от внутритерриториальных отношений.Автор отмечает, что на сегодня роль регулирования отношений по взаимодействию органов государственной власти, предпринимателей, населения и пр. структур резко возрастает.
В связи, с чем формирование корпоративных отношений и корпоративной этики, формирование доверительных партнерских отношений нуждаются в особенно остром внимании, учитывая заинтересованность всех сторон территориального сообщества.
В настоящее время развитие институтов по регулированию территориального взаимодействия является стратегическим ресурсом и скрытым ресурсным потенциалом территорий, соответственно дающим возможность устойчивого развития территорий [113]. Для успешного взаимодействия территориальных структур управления с участниками территориального развития необходимо стимулировать деловую активность территорий за счет повышения деловой репутации и конкурентоспособности территорий [134].
Автор считает, что достижение эффективности управления территориями возможно посредством развития институциональной среды, а именно, сплоченности усилий в единую конгломерацию руководства территорий и всех участников процесса развития территорий, способствующих модернизации. Для обеспечения консолидации усилий по принятию инновационных решений развития территорий необходим целенаправленный расширенный подход по основным направлениям развития. Автор отмечает, что создание информационной базы способствует развитию деловых отношений и активизации территориальных единиц, участвующих в жизнедеятельности территории, главная регулирующая роль отводится правительству региона. Необходимо внедрение системы оценки путем проведения сбора и анализа мнений населения территорий о результативности территориального управления через электронные порталы государственной службы. Формирование общественного мнения способствует формированию самокритичной оценки управленческих структур по исполнению возложенных функций и полномочий, а также способствует повышению качества и эффективности работы госорганов [22]. Цели деятельности органов власти субъектов Российской Федерации должны всегда соотноситься с общественными потребностями, а сами показатели оценки их деятельности должны иметь более четкое правовое закрепление. Поэтому в число показателей оценки деятельности органов управления развитием территорий необходимо включать: результаты опросов граждан об оказываемых услугах; количество жалоб на перечень и качество оказываемых услуг; отсутствие жалоб от клиентов, потребителей и пользователей услуг; эффективность затрат; минимизацию расходов бюджетных средств при гарантированном качестве оказываемых услуг; соответствие услуг определенным стандартам. Проведение мониторинга по достижению стратегических целей управления развитием территорий позволяет регулировать цели использования показателей, например, для совершенствования распределения ресурсов, совершенствования анализа, планирования или составления графика работ (услуг), повышения качества и производительности труда служащих и т.д., а также принципы, которые будут положены в основу оценки результатов деятельности распорядителей бюджетных средств. Это, в свою очередь, позволит объективно оценить результаты деятельности государственных органов власти субъектов Российской Федерации и эффективность использования ресурсов. Более того, это позволит оптимизировать организационную структуру органов власти и обеспечить эффективность деятельности служащих. Развитие мониторинга по достижению результатов стратегического управления призвано повысить результативность государственного управления и улучшить качество жизни населения территорий.
Методический инструментарий формирования моделей государственной политики стратегического развития ресурсов территорий
Данная компонента способна реально оказывать воздействие при реализации стратегических планов, дает колоссальный эффект в развитии территорий. В США большую роль отводят оценке качества жизни населения, при этом используя совокупный подход к механизмам планирования и контроля [44]. Входящие в ЕС страны актуализировали инвариантный подход при формировании и реализации целевых программ территориального развития [46]. К примеру, в состав общих целей входят: структурная перестройка, возрождение слабо развитых территорий, реанимированное развития депрессивных территорий, снижение социальной напряженности [49].
Необходимо рассмотреть формирование базового состава целей развития, обеспечивающих направленность. Например, одной из сформулированных целей определяют приоритетность направлений, затем планируют обеспечивающие мероприятия развития социальной инфраструктуры, поддержку развития предпринимательства, создания условий использования ресурсов, создания условий развития сельской местности. Соответственно для развития территории необходимо развивать производственные инвестиции, позволяющие создать новые рабочие места, обеспечить занятость населения.
К более значимым мероприятиям относят такие как создание условий, развивающих производственные виды деятельности, что активизирует деятельность промышленности. Формирование промышленных площадок, обеспечивающих восстановление экологии, а также развитие новых условий, дающих преференции для малых и средних структур бизнеса.
Содействие точечному воздействию на развитие стратегических предприятий, повышению качественного уровня транспортных магистралей и инфраструктуры, что способствует не только развитию экономики, но и туризма. Необходимо также содействие научным исследованиям, обеспечение высокотехнологичным оборудованием всех видов систем образования [51]. Многими исследователями анализировались современные подходы к оценке применения территориального управления странами ЕС, были выделены следующие критерии для оценки принятия программ социально-экономического развития территорий, используемых органами управления: результативность показателей программы, конкретика и реалистичность целей стратегии и возможность ее реализации; - ресурсная обеспеченность программы и взаимообусловленная связь стратегии цели с ее общей результативностью; - ожидаемый эффект от проведенной модернизации и диверсификации экономики территорий, возможность снижения уровня безработицы посредством создания высокооплачиваемых рабочих мест; развитие государственного и частного партнерства при формировании и реализации программ; - повышение уровня сотрудничества территориального сообщества за счет привлечения общественных и частных структур, способствующих взаимодействию; - распространение положительного опыта, достигнутого в ходе реализации программ; - повышение синергии и обеспечение совместимости направлений политики территориального развития путем информированности всех заинтересованных участников в развитии территорий [72].
Методика критериальной оценки ресурсного потенциала реализации мероприятий государственной политики стратегического развития территорий
В связи с тем, что ни одна из существующих методик оценки ресурсного обеспечения развития территорий не закреплена законодательно, процесс совершенствования и поиск новых подходов проведения оценочных процедур становится более востребуемым со стороны заинтересованных лиц. Существует мнение, что вкладчик инвестирует только то, что в конечном итоге принесет ему большую прибыль.
Оценка инвестиционной привлекательности показывает возможность развития территорий и соответственно ресурсного потенциала.
По мнению Вертаковой Ю.В. инвестиционная привлекательность имеет причинно-следственную связь с прибылью, которую инвестор получит вследствие вложения своего капитала [43]. На основе оценки объемов инвестиций и описания структуры инвестиционных средств, можно сформировать оценку результативности инвестиционной среды территорий. Однако оценка результативности инвестиционной среды территорий имеет значительный минус - инвестиционная сфера исследуются довольно поверхностно, рассматриваются отдельные характеристики, которые не отражают полной и реальной картины о возможностях и перспективах территорий.
Следовательно, для полной оценки необходимо изучение всех факторов. Поэтому существует необходимость проведения критериальной оценки ресурсного потенциала реализации мероприятий государственной политики стратегического развития территорий. Критериальная оценка ресурсного потенциала реализации мероприятий государственной политики содержит в себе оценку совокупности показателей экономической эффективности, политического риска, задолженности и обслуживания долга, кредитоспособности, доступности краткосрочного финансирования и вероятности возникновения угроз.
У этого весового показателя при проведении критериальной оценки выбираются значения, которые измеряются по 10 - бальной шкале, и расчет производится с учетом индивидуальной значимости каждого показателя в итоговом результате. Как правило, весовые значения определяется двумя путями: экспертным либо расчетно-аналитическим [79].
Принимают значение показателей по самым благоприятным условиям развития ресурсов территорий, когда значение показателя близко к 10. Плюсами этого метода являются: возможность сформулировать выводы о перспективах развития территорий, выявить степень капитализации ресурсов, определить взаимосвязи рассматриваемых показателей.
Методика критериальной оценки основывается на характеристиках элементов совокупного потенциала территорий, который состоит из следующие показателей: трудовых, экономических, политических, ресурсно - сырьевых, производственных, финансовых и т.п. Преимуществом методики является значимость каждого ресурсного элемента, сопоставимость результатов оценки.
