Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Анализ управления процессами инвестиционного обеспечения развития городских территорий 9
1.1. Экономическое развитие городских территорий 9
1.2. Методы управления процессами инвестиционного обеспечения развития городских территорий 25
1.3. Управление процессами инвестиционного обеспечения развития городских территорий в переходном периоде 41
Глава 2. Концепция и методы использования проектного подхода в управлении процессами инвестиционного обеспечения развития городских территорий 60
2.1. Развитие городских территорий на основе адаптации 60
2.2. Сущность концепции использования проектного подхода в управлении процессами инвестиционного обеспечения развития городских территорий 68
2.3.. Методические основы формирования механизма управления процессами инвестиционного обеспечения развития городских территорий 79
2.4. Проекты экономического развития городских территорий 97
Глава 3. Совершенствование механизма управления процессами инвестиционного обеспечения развития городских территорий 108
3.1. Ключевые аспекты инвестиционной программы комплексного развития городских территорий 108
3.2. Особенности организации и финансирования проектов 123
3.3. Особенности комплексного продвижения инвестиционных проектов развития городских территорий 137
Заключение 160
Библиографический список 163
- Экономическое развитие городских территорий
- Методы управления процессами инвестиционного обеспечения развития городских территорий
- Развитие городских территорий на основе адаптации
- Ключевые аспекты инвестиционной программы комплексного развития городских территорий
Экономическое развитие городских территорий
Обращаясь к вопросу об экономическом развитии городских территорий, необходимо решить ряд понятийно-терминологических вопросов, остановиться на самом понятии города и городской территории, развития и экономического развития, других понятиях, создающих определенное «поле» для дальнейшего рассмотрения вопроса.
Существует значительное количество определений города [18, 64, 72]. На наш взгляд, в этих определениях не учитывается представления о городе как о специфической системе. Поэтому, исходя из существующих определений, и используя системный подход, предлагается определить город как социально-экономическую систему, обладающую территориальной целостностью и представляющую собой взаимосвязанную совокупность элементов, процессов и явлений, характеризующих специфический образ жизни людей в искусственной экологической среде при высокой концентрации населения и производства преимущественно несельскохозяйственного характера.
«Специфический образ жизни», на наш взгляд, можно охарактеризовать следующими свойствами: высокая отраслевая мобильность трудовых ресурсов (возможность свободного выбора и изменения сфер приложения труда, что выражается в более широких возможностях по применению человеком своих способностей, знаний и умений); высокая территориальная мобильность населения (возможность свободного выбора и изменения мест жилья и труда, что выражается в возможности относительно более свободной миграции населения в границах города); высокий потенциал изменения образа жизни (возможность относительно свободной смены социального статуса, перехода из одного социального слоя в другой, изоляции от социальной среды); высокая степень обеспеченности товарами и услугами, предполагающая высокую степень удовлетворения потребностей населения (включая комплекс возможностей для реализации свободного времени, охраны здоровья и др.) и др.
Из приведенного нами выше описания городского образа жизни, можно заключить, что он имеет преимущество перед остальными формами территориальной организации населения именно в силу возможностей для обеспечения более высокого качества жизни населения. Это подтверждают данные исследователей и высокие темпы урбанизации. Около 79% населения Западной Европы (по данным на 1992 год) живет в городских поселениях в сравнении с 77% в Японии, и 76% в США. В странах Центральной и Восточной Европы этот показатель равняется 67%, а в развивающихся странах едва достигает 35% [93, с. 95]. На долю 165 городов России с численностью свыше 100 тыс. человек приходится около 70% ее городского населения [55]. Именно крупные города, являющиеся опорными пунктами социально-экономического и научно-технического развития, играют особую роль в системе городских поселений России.
Важным вопросом является вопрос о понятии «городской территории» в применении к управлению процессами экономического развития.
Под территориями городского поселения в градостроительстве понимается элемент территориальной организации города, составляющий «в пределах установленных границ (черты) городского поселения пространственную и земельно-ресурсную основу городского поселения, а также все, что находится над и под поверхностью указанных территорий. Границы городской территории определяются в зависимости от характера решаемой проблемы с учетом красных линий, естественных границ природных объектов, границ земельных участков и иных, используемых в градостроительстве, границ» [19].
Важным моментом в формулировании понятия «городской территории» является системное представление города и городских территорий, которое реализуется в построении иерархии пространственной организации жизненной среды человека. В множестве явлений и объектов жизненной среды человека, составляющих сложный и неоднородный по составу конгломерат, обозначаемый словом «город», могут быть объективно выявлены по меньшей мере три иерархически взаимосвязанных уровня [71, с. 63].
На первом уровне городской среды в качестве рассматриваемого объекта выделяют не отдельное сооружение. а относительно обособленный участок среды, городскую территорию. Взаимосвязанный комплекс сооружений и городских пространств в градостроительстве представляет собой систему городской территории (ОТ). В качестве СГТ можно рассматривать, например, общественный центр жилого района, городскую застройку в пределах межмагистралъной территории и т.п. Система второго уровня представляет собой взаимосвязанное единство городских объектов и территорий, в пределах которого реализуется комплекс основных видов социальной активности населения, и может быть охарактеризована как «городская система». На третьем уровне в качестве объекта рассматривают городские скопления.
Методы управления процессами инвестиционного обеспечения развития городских территорий
К концу двадцатого века стало очевидным, что даже в странах с развитой рыночной экономикой развитие территориальных образований, в частности городов, не может, как оказалось, осуществляться в форме «стихийного саморазвития и самонастройки на сбалансированность» [56. с. 8]. Сбалансированное устойчивое и социально ориентированное развитие города должно опираться на взаимосвязанное управленческое воздействие в различных областях экономики, экологии, социальной сферы. В соответствии с этим усилилось внимание к методам и подходам в управлении экономическим развитием.
В качестве общей тенденции последних лет в сфере управления городским экономическим развитием специалисты отмечают растущую популярность подходов, основанных на применении к управлению городом методов управления предприятиями. Исследователи свидетельствуют, что в деятельности зарубежных практиков «города рассматриваются как важные «предприятия», а управление городами все больше основывается на инструментах менеджмента, применяемых в частном секторе» [25, с. 71].
Остановимся на понятии управления процессами инвестиционного обеспечения развития городских территорий. Существует множество определений управления, которые можно свести в одно, на наш взгляд, содержащее необходимое и достаточное для определения сути явления толкование. Управление - целенаправленное воздействие субъекта управления на объект управления. В нашем случае, субъектом управления выступают органы городской власти, другие заинтересованные в экономическом развитии городских территорий лица, а объектом управления выступают процессы инвестиционного обеспечения развития городских территорий. Целью воздействия является обеспечение устойчивого экономического развития городских территорий, создающего надежную основу для повышения качества жизни населения.
Разные исследователи по разному подходят к рассмотрению и классификации методов и подходов к экономическому развитию городских территорий и инвестиционному обеспечению такого развития. Сложность анализа заключается в весьма широком и межотраслевом характере рассматриваемой проблематики. С одной стороны — это градостроительство, с другой — управление экономикой, с третьей -управление инвестиционным процессом (которое может рассматриваться, как элемент управления экономикой), а с четвертой - управление строительством и/или застройкой (которое может быть рассмотрено в рамках трех вышеназванных направлений).
Исследователи выделяют несколько групп методов управления процессами инвестиционного обеспечения развитием городских территорий, которые можно представить в таблице 3.
Разные исследователи предлагают различные классификации методов управления. Учитывая особенности объекта исследования, наиболее интересны классификации, предлагаемые исследователями вопросов развития городов. В общем случае, выделяются экономические- организационно-распорядительные, социально-психологические и правовые методы [73. с. 78]. В дореформенном периоде в рамках административно-распределительной системы использовались в основном организационно-распорядительные или административные методы. Настоящая ситуация вызвала существенное смещение акцентов в использовании методов управления.
Отход государства от прямого или директивного управления экономикой, переход на косвенные методы управления, вызвали ориентацию в первую очередь на экономические методы, которые выступают главным образом в роли стимулирующего и инфраструктурного фактора. При этом, в значительном числе возникающих ситуаций государство выступает в роли равноправного участника экономико-правовых отношений. Правовые методы позволяют установить общие для всех участников хозяйственной деятельности правила, играют регламентирующую роль.
Исследователи отмечают, что социально-психологические методы управления не нашли еще широкого применения в практике [73, с. 78J. В то же время, процессы реформирования и развития априори предполагают возникновение перед людьми психологических барьеров, готовность К преодолению который крайне мала. Так, осуществление проектов по изменению (развитию) существующих социально-экономических систем (как на уровне отдельного предприятия, так и группы предприятий, расположенных на конкретной городской территории, целого города или страны) зачастую вызывает внутреннее неприятие, психологические барьеры, которые выражаются, например, в страхе перед неизвестным, опасении явных потерь, угрозе сложившимся отношениям [81, с. 71]. Поэтому очень важно использование методов социально-психологического воздействия при реализации управления системами, ориентированного на развитие, управления изменениями.
Развитие городских территорий на основе адаптации
Понятие «развития», рассмотренное нами в первой главе, и подразумевающее целенаправленное качественное изменение состояния системы, тесно связано с понятиями «внешней среды» и «адаптации».
С точки зрения исследователя происхождения адаптивного поведения У.Р.Эшби «форма поведения адаптивна, если она удерживает существенные переменные в физиологических пределах» [89, с. 101]. Другими словами адаптация позволяет удерживать основные параметры системы в определенных пределах, обеспечивающих выживание такой системы. В общем виде адаптация представляет собой «способность системы обнаруживать целенаправленное приспосабливающееся поведение в сложной среде, а также сам процесс такого приспособления» [41, с. 20].
Функционирование социально-экономических систем разного уровня происходит в сложной среде. Такие системы обмениваются различными видами экономических ресурсов со средой через входы и выходы систем. Степень влияния среды на социально-экономическую систему может быть охарактеризована такими показателями как: степень автономности, уровень специализации, степень интеграции и пр. Степень влияния среды при рассмотрении различных социально-экономических систем представляется не одинаковой. Городская территория в этом отношении представляет собой элемент более крупной социально-экономической системы - города. В силу «специфического образа жизни» в городе, описанного нами в первой главе и предполагающего высокую степень мобильности ресурсов, городская территория является элементом, обладающим весьма высокой степенью интеграции в городские экономические процессы, и. следовательно, находящимся в сильной зависимости от внешней среды. Таким образом, развитие на основе адаптации предполагает целенаправленное качественное изменение системы на основе учета влияния сложной среды.
На наш взгляд, с точки зрения особенностей реакции субъекта управления на изменения среды адаптация может осуществляться двумя основными путями: пассивным и активным. Так, пассивная адаптация представляет собой приспособление к действию негативных факторов, а активная адаптация заключается в использовании благоприятных возможностей, предоставляемых средой. При этом, пассивная адаптация является первичным, базовым способом адаптации или жизнеобеспечения системы, предусматривающим использование, преимущественно, проблемно-ориентированного управления. Активная адаптация является более сложным способом адаптации, ориентированным на перспективное развитие на основе реализации благоприятных возможностей и предусматривающим использование, преимущественно, перспективно-ориентированного и целевого управления.
Городская территория является системой, функционирующей в сложной социально-экономической среде. В то же время городская территория, как правило, не имеет единого постоянного субъекта управления именно этой городской территорией. Управляющие воздействия, влияющие на параметры системы, реализуются отдельными элементами системы самостоятельно, а также внешними по отношению к системе силами (в том числе и органами государственной власти).
Адаптация городской территории к действиям среды реализуется, в основном, рыночными силами: локальными социально-экономическими системами (предприятиями и организациями), являющимися элементами городской территории, и внешними, по отношению к системе, экономическими субъектами. Адаптация в рамках локальных социально-экономических систем реализуется субъектами управления этих локальных социально-экономических систем и обеспечивает сохранение основных параметров таких систем в пределах, обеспечивающих их выживание. Адаптивное поведение каждого из элементов городской территории складывается в общее адаптивное поведение городской территории.
В случае, когда локальные социально-экономические системы оказываются не в состоянии выжить в прежней форме и с прежним набором элементов их экономического потенциала, эти элементы полностью или частично перераспределяются в пользу других элементов системы или в пользу внешних экономических субъектов. Эти субъекты, присоединяя к собственному экономическому потенциалу новые элементы, входящие в городскую территорию, становятся также элементами городской территории. При этом происходит изменение в уровне эффективности использования упомянутых нами элементов экономического потенциала городской территории.
Когда ни внутренние элементы системы, ни внешние, по отношению к системе, рыночные силы оказываются не в состоянии выработать адаптивную реакцию, эффективность использования экономического потенциала городской территории падает до минимальных значений. В случае, когда этот процесс падения эффективности использования экономического потенциала становится присущим значительному числу элементов городской территории — можно говорить о том. что на территории сложилась кризисная(проблемная)ситуация.
Здесь необходимо затронуть вопрос о степени и границах государственного вмешательства в рыночную экономику. Этот вопрос имеет длительную историю, восходящую к временам Адама Смита и Д.Рикардо, еще не столкнувшихся с кризисными явлениями, связан с именем Дж.Кейнса и других ученых, вынесших из анализа первых кризисов рыночной экономики вывод о необходимости некоторого государственного регулирования. В Российской Федерации этот ответ на этот вопрос также не был однозначен в разные периоды. Так, в начальном периоде реформ (1991-1996) рядом ведущих экономистов отрицалась необходимость государственного регулирования рыночной экономики. Современными исследователями государственного управления [54, с. 12] однозначно определяется необходимость государственного вмешательства в функционирование рыночной экономики, а в качестве основных причин такого вмешательства выделяются: наличие сбоев в механизме функционирования рыночного хозяйства; необходимость поиска более эффективных вариантов (помимо рыночных) удовлетворения потребностей в общественных благах: необходимость выравнивания внешних эффектов, связанная с неспособностью рыночного хозяйства в определенных ситуациях решать задачи развития экономики и ее составляющих. Среди сфер государственного вмешательства в экономику в условиях рыночных отношений авторами [54, с. 12] выделяются следующие: экономические циклы; кризисы на микроэкономическом уровне; малообеспеченные и социально незащищенные группы населения. Исходя из упомянутых выше причин и сфер государственного вмешательства, государственное управление экономическим развитием городских территорий представляется важным и необходимым.
В настоящее время, вопрос переходит в область задачи определения ситуаций в сфере экономического развития городских территорий, когда вмешательство государства целесообразно и оправдано. К таким ситуациям можно отнести кризисные (проблемные) ситуации в экономическом развитии городских территорий (пассивная адаптация), а также ситуации, когда существуют возможности существенно повысить эффективность использования экономического потенциала городских территорий (активная адаптация).
Ключевые аспекты инвестиционной программы комплексного развития городских территорий
Как мы уже отмечали во второй главе - основным инструментом управления экономическим развитием городских территорий и процессами инвестиционного обеспечения такого развития, на наш взгляд, является проект. Совокупность проектов, направленных на достижение целей экономического развития городских территорий, и определенным образом упорядоченных, представляет собой программу. Это могут быть программы, сгруппированные по целям, выполняемым функциям, типу используемых ресурсов и т.п. Таким образом, именно программы проектов экономического развития городских территорий выступают, на наш взгляд, основными инструментами управления экономическим развитием.
Необходимо отметить также тот факт, что инициированные Администрацией Санкт-Петербурга, начиная с начала 90-х годов и до настоящего времени, приоритетные городские проекты, составляют даже не комплекс, а скорее неупорядоченную совокупность проектов, среди которых, в то же время, содержится определенная доля проектов развития городских территорий. Формирование пакетов проектов и программ развития происходит "снизу вверх". В соответствии с проблемами и возможностями "видимыми" с уровня отраслевых и территориальных подразделений городской власти формируются списки "актуальных и важных" проектов. Такая ситуация не соответствует представлению об эффективном государственном управлении и представляет собой проблему управления экономическим развитием городских территорий. Анализ динамики изменения структуры и количества приоритетных городских проектов, представленных в нормативно-правовых документах Санкт-Петербурга, дан в таблице 3.1.1.
Исходя из всего вышесказанного, на наш взгляд, для повышения эффективности управления и координации формирования и реализации программ, обеспечения комплексного подхода к управлению экономическим развитием городских территорий. целесообразно реализовывать такое управления с использованием взаимоувязанной системы программ комплексного экономического развития городских территорий.
Существующая в настоящее время система формирования и реализации программ ориентирована на удобство реализации бюджетного финансирования. Такие программы представляют собой, как правило, некоторые совокупности проектов, структурированных по типу используемого ресурса. Это обусловливается соображениями обеспечения гибкости в принятии решений, сильной конкуренцией между заявками на финансирование в условиях тяжелого положения в экономике города и крайне ограниченных возможностей инвестиционного финансирования из бюджета города, требованиями обеспечения возможностей для лоббирования интересов при принятии инвестиционных решений.
Исходя из этого и основываясь на таком важном принципе организации эффективного управления как "ориентация на результаты" (концепции МВО - Management by objectives, целевого управления), на наш взгляд, система управления процессами инвестиционного обеспечения развития городских территорий должна быть сформирована по целевому принципу и включать комплекс программ, направленных на достижение системы целей.
На наш взгляд, программы должны служить инструментом не только мобилизации любых инвестиционных ресурсов для обеспечения экономического развития, но выступать инструментом реализации стратегических направлений развития экономики города в рамках активной экономической политики. В этом смысле, разработка ПКЭРГТ позволит преодолеть сложившуюся в большинстве российских городов ситуацию, когда стратегические направления и приоритеты развития определены, задекларированы, а механизмов реализации стратегических направлений экономического развития не создано.
К настоящему моменту сформировался ряд предпосылок формирования ПКЭРГТ и использования механизма управления КЭРГТ (описанного нами ао 2 главе) в Санкт-Петербурге, а именно:
- существуют документы стратегического характера, выделяющие направление развития городских территорий в качестве приоритетных (Стратегический план для Санкт-Петербурга);
- существует система прогнозирования социально-экономического развития Санкт-Петербурга;
- существуют документы стратегического характера, определяющие стратегические направления развития экономики города (Программы стабилизации и дальнейшего развития экономики Санкт-Петербурга, Стратегический план для Санкт-Петербурга);
- накоплен определенный опыт формирования и реализации отдельных проектов в сфере экономического развития городских территорий {Б рамках Жилищного проекта МБРР и проекта реконструкции центра Санкт-Петербурга).
