Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ.. 11
Теоретические походы к определению роли коммунального комплекса в муниципальном секторе экономики 11
Анализ зарубежных моделей управления городской коммунальной инфраструктурой 25
Исследование основных проблем и тенденций преобразований в сфере управления коммунальным комплексом городских округов 40
ГЛАВА 2. ФОРМИРОВАНИЕ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПОДХОДА К
УПРАВЛЕНИЮ КОММУНАЛЬНЫМ КОМПЛЕКСОМ ГОРОДСКИХ
ОКРУГОВ 55
Обоснование методических положений и принципов стратегического подхода к управлению коммунальным комплексом городских округов 55
Методические основы разработки целевых показателей развития коммунального комплекса городских округов 70
Организация деятельности органов местного самоуправления по стратегическому управлению коммунальным комплексом городских округов 80
Стратегия преобразований муниципальных предприятий коммунального комплекса 92
ГЛАВА 3. ИНСТРУМЕНТЫ И МЕТОДЫ РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ
УПРАВЛЕНИЯ КОММУНАЛЬНЫМ КОМПЛЕКСОМ ГОРОДСКИХ
ОКРУГОВ 104
Организация мониторинга в процессе стратегического управления коммунальным комплексом городских округов 104
Формирование долгосрочных договорных отношений в сфере управления коммунальным комплексом городских округов 115
Финансовое моделирование в системе стратегического управления коммунальным комплексом городских округов 128
Модель оценки инвестиционных проектов модернизации и развития коммунальной инфраструктуры городских округов 141
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 161
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 167
ПРИЛОЖЕНИЯ 179
Введение к работе
Реформирование системы управления коммунальным комплексом городских округов имеет исключительное значение для повышения качества предоставления коммунальных услуг и обеспечения комфортных условий проживания граждан. Особую актуальность эта проблема приобретает в связи с проведением муниципальной реформы, в рамках которой по-новому решаются вопросы разграничения полномочий в сфере предоставления коммунальных услуг, а также в связи с реализацией приоритетного Национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», первостепенное внимание в котором уделяется модернизации и развитию коммунальной инфраструктуры как наиболее значимому фактору, определяющему возможность повышения качества жизни населения.
Вместе с тем, возможности развития коммунального комплекса в настоящее время ограничены, так как сформировавшаяся модель управления обеспечивает только текущее содержание объектов коммунальной инфраструктуры, в то время как их устойчивое функционирование требует значительных материальных и финансовых затрат. Материальная база организаций коммунального комплекса практически не развивается, что не может не сказаться на качестве оказываемых населению услуг. Проблему эффективности использования ограниченных муниципальных ресурсов обостряют увеличение стоимости новых технологий, необходимых для модернизации и реконструкции, рост затрат на производство услуг, несогласованность действий органов власти при принятии управленческих решений.
Основным результатом неэффективной системы управления коммунальным комплексом стал нарастающий износ коммунальной инфраструктуры, снижение качества предоставляемых услуг, неудовлетворительное финансовое состояние коммунальных предприятий. Существующая система управления является основным препятствием для привлечения инвестиций, она не стимулирует сокращение затрат, тормозит развитие конкурентной среды и, в конечном счете, не обеспечивает должный уровень качества и надежности предоставления коммунальных услуг. Точечный характер проводимых преобразований не позволил переориентировать коммунальный комплекс на экономические методы управления, что является одной из существенных характеристик стратегической модели управления.
Необходимость разработки стратегического подхода к управлению коммунальным комплексом вызвана, прежде всего, тем, что практически во всех городских округах процесс управления сводится к простой реакции на изменение внешних условий, деятельности по «латанию дыр» и ликвидации последствий аварийных ситуаций. Повсеместно отсутствует понимание того, что управление коммунальным комплексом должно включать в себя не только управление текущей деятельностью, но и управление развитием, направленное на согласование преобразований в коммунальном комплексе со стратегией социально-экономического развития муниципального образования.
В муниципальных образованиях различных типов - городских округах и городских поселениях - для решения одних и тех же вопросов местного значения в области предоставления коммунальных услуг, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ, существуют разные условия с точки зрения организации управления и ресурсной обеспеченности. Кроме того, не все вновь образованные городские поселения, число которых по статистическим данным Минрегиона России на 1 января 2006 года составляло 1823, на период продления переходного периода муниципальной реформы до 1 января 2009 года наделены законом субъекта Российской Федераций полномочиями по решению вопросов местного значения в области предоставления коммунальных услуг. В целом для большинства городских поселений в настоящий момент на первое место выходят проблемы разграничения имущества, необходимого для предоставления коммунальных услуг, между субъектом Российской Федерацией, муниципальным районом и городским поселением, а также поиск ресурсов для решения вопросов местного значения. Таким образом, можно констатировать, что сегодня для подавляющего числа городов - городских поселений, стратегическое управление в области предоставления коммунальных услуг не является первостепенным вопросом.
Учитывая сложившиеся трудности переходного периода реализации реформы местного самоуправления, формирование стратегического подхода к управлению коммунальным комплексом в данной работе будет применяться для городов, имеющих статус городского округа.
Сектор водоснабжения и водоотведения (ВКХ) является одним из определяющих факторов развития муниципального хозяйства с точки зрения жизнеобеспечения граждан и одновременно представляет собой наиболее проблемный сектор в коммунальном комплексе городского округа вследствие неразвитости экономических отношений и острой потребности в инвестициях.
Кроме того, в секторе ВКХ предприятия муниципальной формы собственности преобладают по сравнению с другими секторами коммунального комплекса. Именно поэтому при исследовании проблем функционирования и развития коммунального комплекса городского округа сектору ВКХ в работе уделено первостепенное внимание.
Недостаточная методическая проработка вопросов стратегического управления коммунальным комплексом, неполнота нормативной правовой базы, преобладание административных методов управления, низкая инвестиционная привлекательность объектов коммунальной инфраструктуры и их особая социальная значимость обусловили выбор цели и постановку задач настоящего исследования.
Целью исследования является разработка научно-методических основ
стратегического управления коммунальным комплексом на уровне городских округов для обеспечения устойчивого функционирования и развития муниципальной экономики, повышения качества жизни местного сообщества.
Для достижения указанной цели в диссертационной работе поставлены и последовательно решены следующие задачи:
исследование состава и структуры коммунального комплекса муниципальных образований, анализ подходов и методов управления коммунальным комплексом в городских округах;
теоретическое обоснование стратегического подхода к управлению коммунальным комплексом, научное обобщение подходов и методов разработки целевых показателей и их адаптация применительно к коммунальному комплексу городских округов;
разработка методического обеспечения стратегического управления коммунальным комплексом с учетом необходимости его интеграции в стратегию социально-экономического развития городского округа и бюджетный процесс;
определение организационных и правовых условий перехода к стратегическому управлению коммунальным комплексом городских округов;
- разработка инструментария реализации стратегии управления коммунальным комплексом городских округов.
Объектом исследования является коммунальный комплекс городских округов как сложная социально-экономическая система.
Предметом исследования являются подходы и методы стратегического управления коммунальным комплексом муниципальных образований и особенности их практической реализации на уровне городских округов.
Теоретической основой исследования послужили современные научные концепции теории организации и управления, экономической теории, фундаментальные труды отечественных и зарубежных учёных по актуальным вопросам муниципальной экономики и управления местным развитием, стратегического управления, экономики и организации городского хозяйства и коммунальных предприятий.
Методология исследования основывается на использовании системного и комплексного подхода. Основные результаты получены автором на основе применения общенаучных методов: структурного, факторного, функционального, логического, статистического и сравнительного анализа, а также традиционных приемов экономического анализа (наблюдения, группировки, обобщений), методов классификации, экспертных оценок, моделирования.
Информационную базу исследования составили официальные статистические данные, статистические отчеты организаций коммунального комплекса, нормативные и справочные материалы органов местного самоуправления и научно-исследовательских организаций, отечественные и зарубежные публикации, материалы конференций и семинаров по исследуемой проблематике, результаты собственных исследований автора, ресурсы Интернет.
Научная новизна диссертационной работы заключается в разработке методических положений и рекомендаций, направленных на формирование стратегического подхода к управлению коммунальным комплексом городского округа, позволяющего обеспечить его устойчивое функционирование и развитие. Автором получены новые научные результаты:
дополнено представление о коммунальном комплексе как подсистеме муниципальной экономики; систематизированы проблемы управления коммунальным комплексом на уровне городских округов;
разработан методический подход к формированию стратегического управления коммунальным комплексом городских округов; обоснованы принципы стратегического управления, определены стратегические цели и основные этапы разработки стратегии развития коммунального комплекса;
определено содержание деятельности органов местного самоуправления по стратегическому управлению коммунальным комплексом, включая разработку функциональных и операционных стратегий;
разработаны рекомендации по реорганизации муниципальных унитарных предприятий, эксплуатирующих коммунальную инфраструктуру, что позволяет сформировать необходимые предпосылки для реализации стратегии развития коммунального комплекса, повышения его инвестиционной привлекательности;
разработаны рекомендации по организации мониторинга целевых показателей коммунального комплекса городских округов, включая основные задачи и принципы формирования системы мониторинга, предложена система показателей для мониторинга деятельности коммунальных организаций и органов местного самоуправления городских округов;
- разработана модель формирования договорных отношений и методические положения по организации конкурсов на право заключения договора управления объектами коммунальной инфраструктуры, предусматривающие формализацию стратегических целей деятельности и обеспечивающие прозрачность бюджетного процесса;
сформулирован методический подход к использованию финансового моделирования в процессе стратегического управления коммунальным комплексом; построена модель оценки инвестиционных проектов модернизации и развития систем коммунальной инфраструктуры.
Обоснованность и достоверность полученных результатов, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, подтверждается применением научных методов исследования, использованием данных государственной статистики РФ и муниципальных образований, официальных зарубежных статистических материалов, полнотой анализа теоретических и практических разработок, положительной оценкой на научных конференциях и семинарах, практической проверкой и внедрением результатов.
Апробация работы. Основные выводы, положения и рекомендации, разработанные автором, докладывались на Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы управления - 2004» (Москва, 2004), на Всероссийских научно-практических конференциях «Факторы устойчивого развития экономики России на современном этапе (Федеральный и региональный
аспекты)» (Пенза, 2005, 2006), «Современное состояние и перспективы развития экономики России» (Пенза, 2003)» , «Потенциал развития России XXI века» (Пенза, 2004), на практическом семинаре «Информационные технологии в городском хозяйстве» (Москва, 2006).
Внедрение результатов исследования. Предложенные в диссертации методические подходы к формированию экономических отношений с организацией коммунального комплекса использовались при разработке примерных форм соглашений и договоров между органами местного самоуправления и организациями коммунального комплекса муниципальных образований Томской области. Формы указанных документов утверждены распоряжением Администрации Томской области от 09.09.2005 №539-р «О соглашениях о сотрудничестве и партнерстве между органами местного самоуправления и организациями, оказывающими коммунальные услуги населению».
Показатели и рекомендации по проведению мониторинга деятельности частной организации, управляющей системами коммунальной инфраструктуры водоснабжения и водоотведения, используются в практике мониторинга деятельности организаций коммунального комплекса города Перми.
Методические подходы и принципы финансового моделирования использовались при планировании финансово-хозяйственной деятельности муниципального предприятия г. Самары "Самараводоканал" и подготовке производственно-финансового плана на 2007 год.
Публикации. По теме диссертации опубликовано 14 научных работ общим
объемом 6,17 п.л., лично автору принадлежит 4,64 п.л. Работы посвящены проблемам перехода к стратегическому управлению коммунальным комплексом городских округов. В работах раскрываются принципы, методы стратегического управления коммунальным комплексом, процедуры и содержание финансового моделирования на уровне администрации городского округа и предприятий коммунального комплекса, представлены рекомендации по стратегическому мониторингу и формам преобразований унитарных муниципальных предприятий, эксплуатирующих объекты коммунальной инфраструктуры, а также по использованию модели оценки инвестиционных проектов модернизации и развития коммунальной инфраструктуры.
Объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения. Работа содержит 166 страниц основного текста, 5 приложений, 26 рисунков и 25 таблиц. Список литературы включает 143 наименования трудов отечественных и зарубежных авторов.
В первой главе диссертации «Теоретические основы функционирования и развития коммунального комплекса городских округов» уточнено представление о коммунальном комплексе как объекте управления, выявлены его специфические особенности и роль в развитии муниципальной экономики. Учитывая то, что реформирование коммунального комплекса в России опирается на опыт развитых стран, проведен анализ зарубежного опыта и определены основные направления преобразований, заслуживающие особого внимания для их применения в практике управления коммунальным комплексом в России. Проанализирован ход реформирования коммунального комплекса в России за последние годы, выявлены основные тенденции преобразований и нерешенные проблемы, проведена их классификация. Это позволило глубже раскрыть существо проблем, связанных с необходимостью проведения преобразований в управлении коммунальным комплексом городских округов и обосновать целесообразность комплексного подхода к их решению и использования стратегического подхода к управлению комплексом, позволяющего обеспечить его устойчивое функционирование и развитие.
Во второй главе «Формирование стратегического подхода к управлению коммунальным комплексом городских округов» проведено обоснование теоретических положений и принципов стратегического управления коммунальным комплексом. Обоснованы методические подходы к разработке целевых показателей развития коммунального комплекса. Рассмотрены рекомендации по организации деятельности органов местного самоуправления по стратегическому управлению коммунальным комплексом городских округов, включая разработку функциональных и операционных стратегий. Предложены модели реорганизации муниципальных унитарных предприятий, эксплуатирующих системы коммунальной инфраструктуры, в целях привлечения инвестиций и повышения эффективность их деятельности.
В третьей главе «Инструменты и методы реализации стратегии управления коммунальным комплексом городских округов» обоснована ключевая роль использования мониторинга как действенного инструмента разработки стратегических решений, направленных на достижение конкретного результата.
Предложена система показателей оценки деятельности органов управления и организаций, эксплуатирующих системы коммунального водоснабжения и водоотведения, как эффективного инструмента сравнительного анализа эффективности деятельности организаций, занятых управлением системами коммунальной инфраструктуры, на основе которых разработаны методические рекомендации для проведения стратегического мониторинга деятельности этих организаций. Проведен анализ и сравнительная оценка различных видов договоров на управление системами коммунальной инфраструктуры, на основе которого разработаны рекомендации по формированию системы договорных отношений между органами местного самоуправления и организациями коммунального комплекса, предусматривающие формализацию целей деятельности организаций, а также формирование системы показателей, направленных на экономическое стимулирование этих организаций по достижению зафиксированных в договорах целей, а также рекомендации по проведению конкурсов по передаче объектов коммунальной инфраструктуры в управление. Представлены основные принципы и методические подходы для разработки модели финансового управления как основного инструмента стратегического планирования хозяйственно-экономической деятельности организаций коммунального комплекса. Разработано модельное обоснование оценки инвестиционных проектов модернизации и развития систем коммунальной инфраструктуры городских округов.
В заключении приведены основные выводы и рекомендации, обобщены результаты диссертационной работы.
