Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретические основы совершенствования механизма открытости деятельности органов исполнительной власти 11
1.1 Сущность концепции открытости органов исполнительной власти 11
1.2 Открытость деятельности органов исполнительной власти как фактор снижения административных барьеров 24
Глава 2 Анализ механизмов открытости деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных странах 38
2.1 Действующий механизм обеспечения открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации...38
2.2 Рейтинг открытости органов государственной власти Российской Федерации 48
2.3 Специфика механизма открытости деятельности органов исполнительной власти за рубежом 62
Глава 3 Совершенствование механизма открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти 82
3.1 Приоритетные направления повышения открытости деятельности органов исполнительной власти 82
3.2 Взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, бизнеса и общества как фактор обеспечения открытости деятельности органов исполнительной власти 96
3.3 Инструменты совершенствования механизма открытости деятельности органов исполнительной власти 113
Заключение 125
Список литературы 130
Приложения 140
- Открытость деятельности органов исполнительной власти как фактор снижения административных барьеров
- Рейтинг открытости органов государственной власти Российской Федерации
- Приоритетные направления повышения открытости деятельности органов исполнительной власти
- Инструменты совершенствования механизма открытости деятельности органов исполнительной власти
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Успешное социально -экономическое развитие Российской Федерации в настоящее время невозможно без эффективной и результативной деятельности органов исполнительной власти, ключевым элементом которой выступает открытость деятельности органов государственной власти. Открытость выступает важным показателем эффективной реализации закрепленных полномочий, неотъемлемым условием построения модели социального и правового государства, что невозможно без постоянного взаимодействия между гражданами и органами власти. Принцип открытости закреплен во многих нормативных правовых актах федерального и регионального уровня. Однако в системе государственного управления Российской Федерации до сих пор сохраняются противоречия, препятствующие реализации этих возможностей в полной мере. Существующая в настоящий момент концепция открытости деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации нашла своё отражение в нормативных правовых актах на федеральном и региональном уровнях государственного управления, однако целостного представления о целях, задачах, функциях и составных элементах открытости деятельности органов власти не существует, и практическая реализация принципа открытости носит фрагментарный характер.
Повышение открытости органов власти является приоритетным направлением государственного управления, способствует повышению доверия граждан к органам государственного управления, снижению административных барьеров и коррупционных явлений. Деятельность органов исполнительной власти характеризуется закрытостью для граждан, невозможностью контроля со стороны общественности за их деятельностью, неразвитостью и низкой эффективностью самих процедур обеспечения открытости органов исполнительной власти. Указанные проблемы приводят к усилению административных барьеров, непрозрачности деятельности органов исполнительной власти, низкой оценке гражданами эффективности работы всей системы государственного управления. Актуальность и значимость исследования проблемы открытости деятельности органов исполнительной власти определяются тем, что применяемый механизм не носит системный характер. Отдельные элементы и процедуры находятся в слабой взаимосвязи и, следовательно, недостаточно эффективны; формированию механизма открытости органов исполнительной власти не уделяется должного внимания.
Таким образом, для теории и практики государственного управления России представляется актуальным исследование теоретических и методических вопросов
открытости деятельности органов исполнительной власти, определение ключевых элементов механизма открытости деятельности органов исполнительной власти способствующих снижению административных барьеров, смещению акцентов на взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, бизнеса и общества в соответствии с современными мировыми тенденциям развития органов исполнительной власти.
Степень научной разработанности проблемы. Изучение проблемы формирования и развития механизма открытости деятельности органов исполнительной власти не имеют в настоящее время должной степени проработанности, что определяется его недостаточной институциональной зрелостью.
Исследование проводилось на базе методологических и теоретических работ российских и зарубежных ученых в области государственного управления, информационной открытости социальных систем и транспарентности органов власти, современной теории информационного общества. В работе использованы фундаментальные труды известных философов, управленцев, социологов, по проблемам открытости социальных систем: М. Вебера, Дж. Гелбрейта, Э. Гидденса, Н. Лумана, Д. Норта, К. Поппера, а также представителей современной теории информационного общества: Р. Барбрука, Э. Камерона, Д. Брина, Д. Лайона, М. Постера.
Разработка механизма открытости деятельности органов исполнительной власти
нашла свое отражение в трудах российских ученых М.Л. Альпидовской, О.И. Атаманчука,
И.А. Бегинина, Е.А. Бояринцевой, И.Ю.Гришаевой, Д.И. Дедова, И.А. Е.А. Каменской,
В.А. Козбаненко, В.Н Монахова, Ю.А. Нисневича, О.В. Паниной, Г.В. Пызина, Л.Н
Тимофеевой, А.И. Турчинова, посвященных проблемам, связанным с открытостью
деятельности органов власти и построением информационного общества. Проблема
совершенствования механизма открытости деятельности органов исполнительной власти
недостаточно отражена в научных работах. В частности, не в полной мере отражены
вопросы создания механизма обеспечения открытости деятельности органов
исполнительной власти в целях снижения административных барьеров.
В основу работы положены отдельные аспекты институциональной теории таких авторов как Д. Бьюкенена, Т. Веблена, Г. Таллока, В. Нисканена. Особое место в исследовании проблемы занимают теоретические и практические аспекты открытости органов исполнительной власти исследованные такими отечественными учеными и практиками как В.Э. Бойковым, В.Д. Гражданом, М.Н. Грачевым, И.М. Дзялошинским, О.Д. Комаровским, СЕ. Нарышкиным, А.Б. Новиковым, A.M. Старостиным, А.И.
Соловьевым. Вопросы, связанные с информационной открытостью в условиях формирования «сервисной» модели государственного управления разрабатывались в трудах Т.И. Заславской, И.А. Голосенко, А.Б. Новикова, М.В. Масловского, И.В. Романовского, Д.Л. Сивоволова, М.Н. Шпагиной.
Вместе с тем, не все аспекты обеспечения открытости деятельности органов власти получили всестороннее рассмотрение. Обзор научных публикаций показал, что проработка многих вопросов носит неполный и дискуссионный характер. Прежде всего, требует изучения многоаспектность самого понятия термина открытости деятельности органов исполнительной власти, а также соотношение факторов обеспечения открытости органов исполнительной власти.
В работах указанных авторов не в полной мере отражены проблемы, связанные с открытостью органов исполнительной власти с позиции снижения административных барьеров. Недостаточно внимания уделяется вопросам общественного контроля, мониторинга и оценки административных регламентов как инструментов повышения открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти, взаимодействию федеральных органов исполнительной власти, бизнеса и общества как фактора усиления открытости деятельности органов исполнительной власти, требуется уточнение понятийного аппарата.
Актуальность и недостаточная степень разработанности проблем открытости деятельности органов исполнительной власти предопределили выбор темы, цель и основные задачи диссертационного исследования.
Цель исследования заключается в решении научной задачи по разработке комплекса теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию механизма открытости деятельности органов исполнительной власти.
Для достижения цели исследования поставлены следующие задачи:
исследовать понятийный аппарат открытости деятельности органов исполнительной власти;
- рассмотреть сущность существующей в настоящее время концепции открытости
деятельности органов власти;
определить факторы, способствующие повышению открытости органов исполнительной власти;
выявить элементы механизма открытости деятельности органов власти, используемых в зарубежных странах, с целью их применения в российской практике.
разработать и научно обосновать практические рекомендации по
совершенствованию механизма открытости органов власти.
Объектом исследования являются органы исполнительной власти.
Предметом исследования выступают организационные отношения, возникающие в процессе обеспечения открытости органов исполнительной власти.
Теоретическую и методологическую основу исследования составили научные представления о современном государственном управлении, а также положения научных трудов и разработок российских и зарубежных ученых по теоретическим и прикладным проблемам функционирования и развития механизма открытости органов исполнительной
власти. В процессе научного исследования автором использованы методы статистического, системного анализа и синтеза. В диссертации используются элементы сравнительного подхода. Правовой базой исследования послужили действующие нормативные правовые акты Российской Федерации и стран ЕС, Канады, Кореи, Казахстана. Информационной базой исследования послужили материалы, опубликованные в научных изданиях и периодической литературе, материалы печатных и электронных источников, посвященные открытости органов власти; данные, размещенные на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти в Интернете.
В работе использованы данные официальных исследований открытости органов исполнительной власти в ходе реализации государственной программы «Электронная Россия» и стратегии развития информационного общества в Российской Федерации.
Область исследования. Диссертационное исследование соответствует п. 10.2 «Сущность, структура и отличительные особенности системы публичного управления, основные тенденции и направления ее развития в современных условиях. Принципы организации, ресурсы и процесс публичного управления» Паспорта специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: менеджмент (экономические науки).
Информационная основа исследования. Информационную базу исследования составили нормативно-правовые и законодательные акты органов власти Российской Федерации: Правительства Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации и других органов исполнительной власти Российской Федерации, информация, представленная на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, специальная отечественная и зарубежная литература, материалы семинаров и конференций, информация из электронных источников "Интернет",
рейтинги оценки открытости деятельности органов исполнительной власти, прочие аналитические материалы.
Научная новизна результатов исследования состоит в разработке комплекса теоретических и практических рекомендаций по совершенствованию механизма открытости органов исполнительной власти.
Наиболее существенные результаты работы, обладающие научной новизной, состоят в:
-
уточнении понятийного аппарата открытости деятельности органов власти и административных барьеров;
-
обоснованности возможности использования опыта формирования механизма открытости деятельности органов государственного управления зарубежных стран в России, с целью расширения участия граждан в делах государства;
-
определенности особенностей существующего в России механизма обеспечения открытости деятельности органов исполнительной власти;
-
разработанности подходов к обеспечению открытости деятельности органов исполнительной власти (выявлены преимущества открытости деятельности органов исполнительной власти, сформулированы необходимые условия поддержания открытости деятельности органов исполнительной власти, определены составные элементы открытости деятельности органов исполнительной власти, преимущества открытости деятельности органов исполнительной власти относительно разных аспектов государственного управления).
Теоретическая значимость исследования заключается в совершенствовании теоретических основ управления открытостью органов исполнительной власти и развитии методических рекомендаций по совершенствованию механизма открытости органов исполнительной власти.
Практическая значимость результатов исследования. Полученные в
диссертационной работе результаты ориентированы на широкое использование в ходе
совершенствования системы государственного управления, сопровождающегося
усилением взаимодействия с гражданами и бизнесом при реализации механизма открытости деятельности органов власти, а также при совершенствовании нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы открытости органов власти.
Практическую значимость представляют:
- разработаны и научно обоснованы рекомендации по совершенствованию механизма обеспечения открытости органов исполнительной власти, включающие:
- меры, направленные на повышение открытости органов исполнительной власти:
усиление взаимодействия органов исполнительной власти, бизнеса и общества;
- меры, направленные на усиление контроля со стороны общественности за
деятельностью исполнительных органов власти и повышения доверия граждан: применение
общественного контроля, мониторинга и оценки административных регламентов.
усовершенствованный механизм взаимодействия федеральных органов
исполнительной власти, бизнеса и общества, как фактор усиления открытости деятельности органов исполнительной власти;
методика мониторинга деятельности органов власти через анализ
административных барьеров, в том числе разработана система показателей оценки открытости деятельности органов исполнительной власти и форма анкеты для проведения мониторинга и оценки административных барьеров.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Теоретические положения исследования докладывались и обсуждались на: III Всероссийской научно - практической конференции "Актуальные вопросы экономики и права Российской Федерации" (Москва, Московский гуманитарный университет, 2011г.); на VI Международной научно-практической конференции "История и современность глазами молодых. Частный человек в современном мире: национальный, этнический, политический, экономический, правовой и культурологический аспекты" (г. Железнодорожный, РГГУ ,2011 г.); на IV Международном научном студенческом конгрессе по теме "Россия и ВТО: экономические, правовые и социальные аспекты" (Москва, Финансовый университет, 2013г.).
Диссертация выполнена в рамках научно-исследовательских работ Финансового университета в соответствии с Государственным заданием на 2012 и плановый период 2013-2014г.г. по теме "Система взаимодействия институтов гражданского общества и средств массовой информации с государственными органами, обеспечивающая открытость государственной службы и её доступность общественному контролю".
Материалы проведенного исследования используются в практической деятельности отдела координации мероприятий административной реформы Министерства экономического развития Российской Федерации, в частности, используется пошаговый алгоритм совершенствования механизма открытости органа исполнительной власти. Используется предложенный общий перечень показателей для оценки открытости органа
исполнительной власти, которые существенно повышают эффективность проводимого мониторинга открытости Министерства экономического развития Российской Федерации.
По материалам исследования внедрена анкета для проведения опроса о наличии административных барьеров, позволяющая существенно преодолеть рамочный характер разрабатываемых административных регламентов; сокращение дополнительных материальных затрат связанных с их внедрением; своевременно устранять ошибки в регламентах, в частности закрепление не установленных законом показателей.
Выводы и основные положения диссертации используются в практической работе Министерства экономического развития Российской Федерации, что позволяет повысить открытость его деятельности.
Внедрение результатов исследования подтверждено соответствующими документами. Публикации. Основные научные результаты диссертационного исследования опубликованы в 8 научных статьях, общим объемом 4,2 п.л. (авторский объем - 3,7 п.л.). В том числе 3 работы общим объемом 1,3 п.л. (авторский объем - 1,2 п.л.) опубликованы в журналах, определенных ВАК Минобрнауки России.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников из 100 наименований и 6 пиложений Общий объем работы составляет 161 страницу и включает 28 рисунков, 11 таблиц.
Открытость деятельности органов исполнительной власти как фактор снижения административных барьеров
Одной из актуальных проблем российской системы государственного управления является высокий уровень административных барьеров при осуществлении всех видов деятельности. Термин "административные барьеры" активно стал использоваться в1995-1998 гг. , придя на смену понятия "административное препятствие".
В законодательстве Российской Федерации отсутствует определение административных барьеров. Административные барьеры - это фактически закрепленные в нормативной форме «правила игры», в рамках которых должно существовать общество. В этом смысле без таких барьеров, а также без органов, осуществляющих надзор за соблюдением установленных правил, невозможно существование государства. Проблема возникает тогда, когда логика жизни требует, чтобы барьер был минимален, а он велик. Административные барьеры можно определить как установленные решениями государственных органов правила взаимодействия официальных государственных органов, представителей бизнеса и общества, соблюдение которых является обязательным условием при осуществлении данных взаимодействий. Понятие "административные барьеры" не получило однозначной трактовки ни в научной литературе, ни в практической деятельности. Встречаются самые разные определения:
- препятствия, создаваемые должностными лицами органов исполнительной власти;
- избыточные правила ведения деятельности, установленные административными органами;
- ограничительные меры, введенные нормативными или индивидуальными административными актами
В исследовании административных барьеров, проведенном Ресурсным центром малого предпринимательства , под административными барьерами понимаются препятствия, возникающие при организации и осуществлении предпринимательской деятельности у субъектов малого предпринимательства, создаваемые отдельными должностными лицами органов исполнительной власти.
Понятие административных барьеров законодательно закреплено только пункте 2.1 Положения о межведомственной комиссии по преодолению административных барьеров при развитии предпринимательства Согласно Положению административные барьеры "это действия органов исполнительной власти, выраженные в виде принятия нормативных, распорядительных документов, противоречащих действующему законодательству и нормативным актам Российской Федерации, а также связанные со злоупотреблением и превышением своих полномочий при проведении ими контроля и надзора за деятельностью субъектов предпринимательства"
Такое многообразие оценок вызвано многозначностью самого понятия административных барьеров. Оно меняется в зависимости от субъектов и объектов регулирующего или ограничительного воздействия, от сфер жизнедеятельности общества, в которых применяются либо существуют указанные барьеры, от тех последствий, к которым они ведут.
Основными самыми распространенными областями государственного управления, в которых существуют и возникают административные барьеры, считаются прежде всего следующие:
- осуществление процедур государственной регистрации предприятий малого и среднего бизнеса
- лицензирование деятельности разного рода;
- сертификация и стандартизация продукции, работ и услуг;
- контроль и надзор за текущей предпринимательской деятельностью;
- межрегиональный товарооборот;
- размещение заказов для государственных и муниципальных нужд;
Проведенный выше анализ показывает, что использование термина «административные барьеры» осуществляется преимущественно к сфере экономики. По нашему мнению, такой подход является узким, делает акцент только на предпринимательской деятельности и в основном применяется к рыночной деятельности в сфере малого бизнеса. Однако административные барьеры присутствуют при взаимодействии граждан и органов государственного управления и в других сферах - социальной, политической и т.д..Необходимо учитывать, что административные барьеры возникают не только в работе с представителями малого бизнеса, но и среднего и крупного. В связи с этим мы предлагаем использовать и законодательно закрепить уточненное определение понятия «административные барьеры»: Административные барьеры - искусственно созданные и создаваемые препятствиях, ущемляющие права и интересы граждан и бизнеса, выражающиеся в действиях (бездействии), выходящих за рамки компетенций и полномочий должностных лиц и осуществляемых в отношении бизнеса и граждан при, оказании государственной услуги или исполнении государственной функции необходимо законодательное закрепление термина «административный барьер».
Проведенный анализ позволил выявить следующую классификацию административных барьеров (Рис 6).
Однако попытки устранения административных барьеров приводят к появлению новых. Примером могут служить многочисленные коммерческие и некоммерческие структуры, сформированные при региональных и местных органах власти в целях содействия населению и бизнесу в решении разных вопросов. В последние десятилетия одной из основных задач законодательной политики стало снижение уровня административных барьеров, препятствующих реализации конституционных прав и свобод личности, политическому, экономическому и социальному развитию общества.
Рейтинг открытости органов государственной власти Российской Федерации
В феврале 2012 года Фондом Свободы Информации был опубликованы результаты мониторинга официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти. Объектом исследования выступили 75 официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти. Предметом исследования является соответствие официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти нормативной базе и законам, регулирующим сферу открытости и доступности органов исполнительной власти.
Диаграммы, приведенные ниже, иллюстрируют среднюю степень информационной открытости официальных сайтов ФОИВ до и после Периода взаимодействия (проведения рейтинговых оценок) (рис.9 и 10). По итогам первоначальной оценки на совокупности сайтов ФОИВ было представлено 48,11% информации от всего объема сведений, которые должны быть представлены на официальных сайтах этих органов государственной власти. Коррекция, проведенная в ходе Периода взаимодействия, позволила увеличить данное значение до 54,46%, что представляется весьма существенным. Однако 45,54%) сведений о деятельности ФОИВ по-прежнему остаются недоступными для посетителей их официальных сайтов. Если отдельно рассматривать 23 ФОИВ, активно участвовавшие в Периоде взаимодействия, то результаты этого взаимодействия оказываются еще заметнее: для данных ФОИВ средний коэффициент информационной открытости увеличился с 53,22% до 69,77%.
В результате мониторинга, проводимого Фондом Свободы Информации, рассчитывается коэффициент информационной открытости181, значения которого изменяются от 0% (обычно значит, что сайт отсутствует) до 100% (полное соответствие сайта требованиям, предъявляемым к нему законодательством). По итогам мониторинга был составлен Итоговый сводный рейтинг информационной открытости официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в 2012 году (Приложение 3).
Наблюдается отчетливая положительная тенденция увеличения степени информационной открытости сайтов ФОИВ, которую можно проследить на диаграмме ниже (рис. 11).
На фоне общего роста информационной открытости официальных сайтов ФОИВ в 2012 году можно также выделить отдельные «Прорывы года» ( Приложение 4). К «Прорывам года» можно отнести ведомства, существенно увеличившие информационное наполнение своих сайтов и, как следствие, заметно поднявшиеся в Итоговом сводном рейтинге информационной открытости официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в 2012 году. Примечательно, что 12-е место в рейтинге, с коэффициентом информационной открытости 76,593%, занимает Рособоронпоставка; еще в 2010 году у данного ведомства не было сайта .
Обращают на себя внимание и «Падения года» (Приложение 5). К «Падениям года» можно отнести ведомства, для сайтов которых коэффициент информационной открытости снизился по сравнению с данными 2010 года. Незначительное в абсолютном выражении снижение коэффициента информационной открытости для данных ведомств, при существенном увеличении информационной открытости сайтов ФОИВ в целом, привело к существенному понижению их позиций в Итоговом сводном рейтинге информационной открытости официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в 2012 году.
Анализ содержания и наполнения официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти проводился по 9 основным блокам тематически сгруппированных параметров (рис. 12). Исследование показало, что наиболее представленными блоками являются общая информация о федеральных органах исполнительной власти, информация о структуре федеральных органов исполнительной власти, сведения о деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере их основной компетенции, сведений о деятельности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, а также кадровое обеспечение федеральных органов исполнительной власти. Перечисленные выше сведения представлены на сайтах ФОИВ в среднем в объеме 70-77%.В то же время сведения о государственных информационных системах, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, сведения о закупках товаров, проведении работ, и оказании услуг для государственных нужд, а также сведения о бюджете ФОИВ представлены на официальных сайтах в меньшей степени - 47-49%.
Актуальным является обеспечение открытости процесса организации и проведения государственных закупок. На 60% официальных сайтов ведомств можно ознакомиться с информационными сообщениями об объявленных торгах, в то время как перечень контрактов, заключенных федеральным органом с юридическими и физическими лицами с указанием всех существенных условий, доступен лишь на 16% сайтов (рис.18.). Довольно полно представлена на сайтах информация о вакантных должностях (рис.19.). Однако, порядок обжалования результатов конкурса на замещение вакантной должности освещен чуть более чем на трети сайтов федеральных органов исполнительной власти. Недостаточно представлены и сведения о конкурсных процедурах и порядке работы конкурсных комиссий.
Различные инструменты и сервисы, облегчающие доступ к информации и ее поиск, реализованы на 76% сайтов федеральных органов исполнительной власти, что свидетельствует об удобстве использования данных сайтов (рис.21). Однако некоторые инструменты по-прежнему используются недостаточно. Так разделение сайта на разделы по направлениям интересов целевых групп реализовано в настоящий момент лишь на 19 сайтах, в то время как группировка информации, представляющей интерес для определенных категорий граждан, существенно упрощает восприятие и поиск информации на сайте. Время и дата размещения и изменения информации, размещаемой на официальном сайте, указывается менее чем на половине сайтов, что не позволяет судить об актуальности размещенной информации. Иноязычные версии есть также менее чем у половины сайтов.
Подводя итог, отметим, что в 2012 году информационная открытость официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти существенно возросла. Однако основные проблемные области сохраняются.
1. Содержание информации, размещенной на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти, чуть более чем наполовину отвечает нормам действующего законодательства, регулирующего доступ к информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти; общепринятым техническим требованиям, предъявляемым к содержанию сайтов; потребностям юридических и физических лиц в информации из информационных источников государства.
2. Отсутствует единообразие в структуре и информационном наполнении официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти.
3. Недостаточно внимания уделяется соблюдению сроков и периодичности размещения на официальных сайтах следующей социально значимой информации: отчетности; сведений о реализации целевых программах; планов-графиков размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд; статистической информации, сформированной в соответствии с федеральным планом статистических работ; сведений об использовании выделяемых бюджетных средств. В устаревших редакциях размещены и многие тексты правовых актов.
Приоритетные направления повышения открытости деятельности органов исполнительной власти
Правительство Российской Федерации утвердило концепцию, касающуюся сокращения административных барьеров и повышения государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы, от 10 июня 2011 года № 1021-р. Она разработана на основе опыта реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах.
Целями административной реформы 2006-2010 годы были:
- улучшение качества государственных услуг и их все доступности;
- снижение государственного вмешательства в предпринимательскую деятельность субъектов, в том числе устранение избытка в государственном регулировании;
- улучшение качества работы органов исполнительной власти Результатами реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах стало формирование нормативной и методической базы повышения качества исполнения государственных функций и предоставления государственных и муниципальных услуг, формирование механизмов управления и стимулирования реализации административной реформы. Результаты реализации Концепции административной реформы показывают сохраняющуюся актуальность большинства определенных ею направлений совершенствования государственного управления. Кроме того, имеются сферы, выделившиеся из Концепции административной реформы в самостоятельные направления, способствующие совершенствованию системы государственного управления в Российской Федерации.
Концепция снижения административных барьеров своими целями провозгласил3 :
- уменьшение административных преград;
- улучшение качества государственных и муниципальных услуг и их все доступности.
Чтобы достичь поставленные цели, необходимо решить задачи по следующим направлениям:
- осуществление мер, которые позволят снизить административные барьеры и повысить доступность государственных и муниципальных услуг;
- повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, касающейся осуществления их функций;
- повышение качества разрешительной и контрольно-надзорной деятельности в различных областях общественных отношений;
- совершенствование механизмов, которые направлены на управление процессом реализации Концепции, обратной связи с гражданским обществом и бизнесом.
Также в Концепции снижения административных барьеров были выделены задачи, направленные на реализацию государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)», которая утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. № 1815-р:
- повышение эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления за счет внедрения современных информационных технологий;
- обеспечение таких признаков информации как доступность и открытость, касающиеся деятельности органов власти и органов и создаваемых ими информационных ресурсов;
- создание реестров государственных и муниципальных услуг.
В Концепции предусмотрены направления по оптимизации государственных функций и услуг, состава полномочий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отраслевые меры совершенствования разрешительной и контрольно-надзорной деятельности.
Кроме того, Концепция снижения административных барьеров затрагивает реформу технического регулирования и формирования единой национальной системы аккредитации, повышение эффективности деятельности бюджетных учреждений, совершенствование системы государственной службы Российской Федерации, снижения уровня коррупции в России.
Среди общесистемных мер снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг в Концепции вы де лаются:
- Совершенствование системы лицензирования;
- Совершенствование системы аккредитации;
- Улучшение системы по уведомлениям о порядке реализации профессиональной и предпринимательской деятельности;
- Повышение качества работы системы государственного контроля и надзора;
- Внедрение и совершенствование механизмов саморегулирования;
- Совершенствование оказания (исполнения) государственных и муниципальных услуг (назначений);
- Мониторинг качества оказания государственных и муниципальных услуг и их все доступности
- Оказание государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах по принципу "одного окна".
Концепция снижения административных барьеров затрагивает вопрос дальнейшего внедрения современных информационно-коммуникационных технологий. Один из основных способов сокращения временных и материальных затрат граждан и юридических лиц при взаимодействии с государством, а также уменьшение нагрузки на органы власти - это внедрение электронного правительства. Чтобы достигнуть указанную выше задачу, необходимо осуществлять электронное взаимодействие граждан и юридических лиц с государством на всех этапах оказания государственных и муниципальных услуг.
В концепции также говорится о том, что необходимо дальнейшее обеспечение открытости и доступности информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и формируемых ими информационных ресурсов.
Анализируя сегодняшние изменения в законодательстве, необходимо отметить, что указанная в Концепции необходимость расширения перечня сведений о проведении государственного (муниципального) контроля нашла свое законодательное закрепление в Постановлении Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2012 года о внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». Согласно Концепции, все меры снижения административных барьеров разделены на общесистемные и специальные (оптимизация осуществления функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления).
В Концепции особенно отмечается тот факт, что свободный доступ граждан к информации о работе органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также создаваемых ими информационных ресурсах упрощает понимание деятельности данных органов гражданами и организациями. Необходимо увеличить количество информации, касающейся сведений об осуществлении государственного или муниципального контроля, которые подлежат обязательному вынесению на сайты органов. Должны предоставляться результаты реализации плановых и внеплановых проверок (например, публикация названий индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, работа которых приостановлена или прекращена по решению суда или продукция которых снята с продажи), а также статистические данные.
Инструменты совершенствования механизма открытости деятельности органов исполнительной власти
Участие граждан в принятии органами государственной власти решений может происходить в разнообразных формах, например, благодаря участию граждан в консультативных, общественных, и совещательных органах, чем обеспечивается общественный контроль институтов гражданского общества за деятельностью органов исполнительной власти.
Основными задачами общественного контроля являются обеспечение открытости деятельности органов исполнительной власти; представительство общественных интересов; совершенствование механизмов публичного обсуждения общественно значимых проблем. Общественный контроль может быть реализован через экспертизу и мониторинг.
Основными элементам российской системы общественного контроля являются общественные палаты и общественные советы федерального, регионального уровней, общественные наблюдательные комиссии и отдельные общественные организации, которые создаются на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации, включая уполномоченных по правам человека и судебные органы. Они выступают одновременно субъектами общественного контроля и мониторинга общественного мнения.
Наиболее разветвленная система общественных советов создана в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации. Основанием для их создания стал Указ Президента Российской Федерации от 23 мая № 668.
Для дальнейшего совершенствования системы общественного контроля представляется необходимым разработка и принятие федерального закона об общественном контроле.
Закон должен решить несколько задач:
- Определение принципов, функций, целей и задач и форм организации общественного контроля;
- Управление взаимодействием институтов гражданского общества и органов исполнительной власти;
- Обозначение полномочий институтов гражданского общества в сфере общественного контроля деятельности органов исполнительной власти;
- Закрепление процедур, механизмов и инструментов общественного контроля;
- Закрепление ответственности и обязанностей государственных гражданских служащих в сфере взаимодействия с гражданским обществом в сфере общественного контроля;
- Определение права представителей гражданского общества на доступ к информации, необходимой для реализации общественного контроля;
- Закрепление порядка запроса информации о деятельности органов исполнительной власти со стороны общественности;
- Фиксация показателей и норм, характеризующих открытость органов исполнительной власти;
- Установление порядка и видов рассмотрения результатов общественного контроля;
- Учет норм и принципов международных норм открытости органов исполнительной власти;
- Закрепление форм обратной связи по результатам экспертизы и мониторинга;
В 2011 году было принято Положение о Координационном комитете общественных советов при федеральных органах власти, в котором были закреплены его основные функции.
Согласно Федеральному Закону № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов обеспечивает реализацию интересов гражданского общества в процессе разработки и принятия государственных решений. Для дальнейшего развития института общественной экспертизы необходимо принятие федерального закона об общественной экспертизе, в котором должны быть закреплен механизм привлечения граждан к общественной экспертизе.
Мониторинг и оценка административных барьеров могут послужить действенным инструментом повышения открытости органов исполнительной власти. Несмотря на реформирование системы регулирования через внедрение административных регламентов, на сегодняшний день одним из основных препятствий на пути их эффективного внедрения выступают административные барьеры, прежде всего многочисленные согласовательные и разрешительные процедуры. Основной целью мониторинга должно стать выявление расхождений в реализации того или иного регламента в различных субъектах федерации или городах. Как показывают исследования, даже при оптимальной структуре регламентов, уровень административных барьеров, выражающихся в количестве согласовательных процедур, существенно различается. Таким образом, конечным результатом сквозного мониторинга исполнения административного регламента на федеральном уровне и уровне субъектов федерации должно стать снижение местных административных барьеров, что приведет к увеличению открытости органов исполнительной власти, поскольку государственное регулирование и государственный контроль сами по себе не являются достаточными гарантиями улучшения ситуации в этой области.
Проведение мониторинга с применением единой методики для оценки административных барьеров позволит получать информацию от потребителей услуг и привлечь внимание к наиболее острым проблемам в этой сфере с целью принятия решений по возможным способам их устранения. В основе мониторинга должна лежать анкета для проведения опроса респондентов, обладающих достоверной информацией о наличии административных барьеров ( Таблица 10).
Методический подход к исследованию подразумевает проведение анализа в отношении условной административной услуги или функции в целях сопоставимости результатов мониторинга по различным субъектам федерации и городам. В ходе такого исследования измеряются три основных параметра: количество административных процедур, их сроки и стоимость. Предполагается, что интервьюеры опрашивают местных экспертов или реальных получателей государственной услуги, наиболее осведомленных в отношении различных стадий оказания услуги. Результаты мониторинга в каждом субъекте федерации или городе усредняются по полученным анкетным данным.
Опрос может проводиться как в электронном, так и в бумажном виде. Общая структура анкеты представлена в таблице. Она состоит из нескольких блоков, каждый из которых отражает порядок исполнения административного регламента. Ее содержание корректируется в зависимости от специфики оцениваемого административного регламента. Помимо информации о необходимых процедурах, их количестве и стоимости, анкета включает вопросы о структуре затрат, об основных проблемах, возникающих в ходе реализации услуги. Получение каждого документа рассматривается как отдельная процедура.
При оценке сроков процедуры оценивается средний фактический период времени, который получатель услуги расценивает как необходимый для прохождения процедуры.
