Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические основы организации и оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти в системе государственных закупок
1.1 Система государственных закупок: экономическая сущность и этапы ее становления
1.2 Характеристика системы государственных закупок как экономического института
1.3 Эффективность функционирования органов исполнительной власти в системе государственных закупок и её оценка
ГЛАВА 2. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти в системе государственных закупок региона
2.1 Развитие системы государственных закупок в Республике Бурятия 64
2.2 Состояние и механизм регулирования системы государственных закупок региона
2.3 Проблемы функционирования и оценки эффективности системы государственных закупок в регионе
ГЛАВА 3. Совершенствование организации и повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти в системе государственных закупок
3.1. Мероприятия по совершенствованию деятельности органов исполнительной власти в системе государственных закупок
3.2 Совершенствование методики оценки эффективности деятельности органа исполнительной власти в системе государственных закупок
3.3 Прогноз показателей эффективности деятельности органов 144
исполнительной власти
Заключение 157
Список использованной литературы
- Характеристика системы государственных закупок как экономического института
- Эффективность функционирования органов исполнительной власти в системе государственных закупок и её оценка
- Состояние и механизм регулирования системы государственных закупок региона
- Совершенствование методики оценки эффективности деятельности органа исполнительной власти в системе государственных закупок
Характеристика системы государственных закупок как экономического института
Элементы регламентирования государственных закупок появились в России еще в петровские времена (некоторые эксперты находят примеры использования конкурсных процедур и в эпохе Ивана Грозного, а то и раньше) [14].
Основным документом по подрядным торгам, принятым при Петре I, был «Регламент Адмиралтейства и Верфи», где был регламентирован прообраз конкурсных процедур, а под эффективностью понималась «нижайшая цена подряда». Отвечало за проведение торгов само Адмиралтейство. Объявления о конкурсе вывешивались на городских воротах, чтобы все лица, которые входили в город или покидали его, могли с ними ознакомиться. Здесь же обычно сообщалось о льготах подрядчикам и поставщикам, перечислялись лица, уже работающие по договорам, заключенным с казной [12, 22]. Обязательной была фиксация всех поступивших предложений, для чего претенденты являлись в приказы и канцелярии, где их устные предложения письменно регистрировались. В 1714 году решением Сената было установлено публичное сообщение результатов не только важнейших, но и «мелких» торгов.
Уже в девятнадцатом веке статья 1737 Свода законов гражданских (1832) содержала примечание, в соответствии с которым «правила о казенных подрядах и поставках изложены в Положении о сих подрядах и поставках».
В Положении, как указывает М.И. Брагинский, появились нормы, подчеркивающие особый публичный интерес, присущий соответствующим отношениям. Одна из них предусматривала: «Договоры, с казной заключенные, должны быть хранимы столь твердо, паки они были за собственноручным подписанием императорского величества. Если бы даже по обстоятельствам польза обеих сторон требовала оставить действие договора, а также обе стороны были на то согласны, то они не могут иметь места без разрешения высшего начальства». Последнее по времени Положение (1900) насчитывало более 250 статей. Оно определяло сферу своего действия, возможный круг подрядчиков (поставщиков) и тех, кто мог выступать их контрагентами от имени казны, порядок организации торгов, какими должны быть условия заключаемого договора, а также включало специальные требования, относящиеся к цене, срокам исполнения и способам обеспечения обязательств сторон, к порядку исполнения и прекращения контрактов, а также к ответственности за их нарушения [14, 28, 29].
На протяжении двух веков, вплоть до революции 1917 года, система конкурсного поиска исполнителей государственных заказов развивалась и совершенствовалась.
Второй период (период плановых (централизованных) закупок) вобрал в себя значительный промежуток времени. Некоторые ученые выделяют в советском периоде экономики России, который по временным рамкам совпадает со вторым периодом становления системы государственных закупок, несколько этапов, так Л.И. Абалкин, Е.А. Иванов в работе «Экономическая история СССР: очерки» выделяют семь этапов развития экономики, различающиеся специфическими чертами: шесть по 10-12 лет и последний этап, перед крахом социалистической системы, - 5 летний. Этапы развития советской экономики и их характерные черты Л.И. Абалкин, Е.А. Иванов выделяют в результате смены руководителей страны [3].
Столь значительный отрезок времени нами рассмотрен как один период, в связи с тем, что материально-техническое обеспечение государственных нужд происходило в условиях административно-плановой экономики и носило централизованный характер на всем протяжении существования советского государства.
В первые месяцы советской власти государство через хозяйственные органы приступило к организации производства продукции и материально-техническому снабжению. Были созданы Рабочий контроль (ноябрь 1917), а затем Комиссия использования (1918). Методы и формы управления экономикой определялись опытным путем, путем проб и ошибок. Было сформировано Правительство – Совет народных комиссаров, создан специальный экономический орган – высший совет народного хозяйства. Шли поиски и институциональной структуры экономики [3].
В составе Высшего совета народного хозяйства (ВСНХ) были образованы специальные подразделения по снабжению и сбыту продукции, которые с развитием социалистической экономики и применительно к конкретным хозяйственным задачам совершенствовались и видоизменялись. В 1920 году в составе ВСНХ был создан Совет снабжения и распределения, преобразованный (1921) в Центральное управление снабжения – Центрснаб.
Были созданы органы управления экономикой, система планов – годовых, пятилетних и долгосрочных, разработаны методы планирования, а так же система бюджетов. Можно сказать, что к концу 20-х годов двадцатого века реформирование было завершено, и была создана система планового управления экономикой, просуществовавшая в своих основных чертах в течение 60 лет. Планирование как метод управления экономикой показало свою наибольшую эффективность при мобилизационном характере экономики.
Эффективность функционирования органов исполнительной власти в системе государственных закупок и её оценка
Системе государственных закупок не присущи свойства частнокапиталистического рынка, который, как сложилось исторически, существует в условиях высокой степени конкуренции между производителями товаров, между продавцами и покупателями, каждый из которых преследует свой материальный интерес. Если предприниматель не хочет или не умеет эффективно работать на рынке, то он вынужден будет рано или поздно уйти, а на это место придут другие. Такой «естественный отбор» обществу в конечном счете, идет только на пользу, так как является важнейшим стимулом развития народного хозяйства страны в целом [133].
Принятый Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» был призван урегулировать сферу госзакупок, а так же разрешить вопрос по противодействию коррупции в этой сфере [2, 18].
На различных этапах своего развития практически все страны столкнулись с подобной проблемой, что вынудило их искать меры по противодействию коррупции. Одной из этих мер, введенных Федеральным законом о размещении заказов, явилось право регионов на создание уполномоченных органов по определению поставщиков для заказчиков, при этом не допускается возлагать на такие уполномоченные органы полномочия по обоснованию закупок, по определению условий контракта, в том числе по определению начальной (максимальной) цены контракта, и подписание контракта. Контракты подписываются заказчиками, для которых были определены поставщики (подрядчики, исполнители). Уполномоченные органы выступают как некоторого рода посредники между заказчиком и поставщиком, чтобы предупредить их сговор между собой и тем самым понизить риски коррупционности сделок.
Закон о размещении государственного заказа совершенствовался на протяжении всего периода его существования, всего за это время было принято более 22 поправок.
Так, 2011 год стал одним из самых насыщенных в череде реформаторских для системы государственных закупок.
Именно в 2011 году положено начало обязательному обоснованию начальной (максимальной) цены контракта, а так же расширению способов выбора поставщиков (через право Правительства Российской Федерации определять особенности размещения заказа и устанавливать единые дополнительные, в том числе квалификационные требования, к участникам размещения заказа). Создано правовое регулирование закупок в госсекторе и в среде компаний, занимающихся регулируемыми видами бизнеса. Уточнены особенности в организации закупок отдельных видов продукции и в отдельных сферах общественной жизни (в науке и культуре) [8].
Расширены номенклатурные перечни, что вывело мелкие и срочные закупки из ступора. Установлены правила обязательного, начиная с 2012 года, размещения заказчиками планов-графиков закупки. Рассматриваемый третий период становления системы государственных закупок подразделяется в работе А.Е. Иванова на четыре этапа [58], выделенных в соответствии с действовавшим нормативно-правовым актом4.
С принятием Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» № 44-ФЗ от 05.04.2013 [1] очевидно формируется четвертый период становления системы государственных закупок. Новый закон призван ответить на актуальные вопросы совершенствования закупочной деятельности в плане обеспечения прозрачности на всех этапах закупочного цикла: от планирования до оценки результативности, обеспечения качества закупок, ухода от демпинговых цен, создание не ценовой конкуренции, а конкуренции по качеству предоставляемого товара, работы, услуги. Закупки должны планироваться на основе стратегических целей и приоритетов, утвержденных в государственных программах. Большие ожидания связаны с активным использованием таких инструментов как общественный контроль в бюджетной сфере, экспертиза, контроль за выполнением обязательств. Реформирование системы государственных закупок проводится в связи с необходимостью повышения её эффективности.
На основе проведенной периодизации становления системы государственных закупок видно, что государство всегда уделяло особое внимание взаимоотношениям, возникающим в ходе обеспечения удовлетворения государственных нужд.
Состояние и механизм регулирования системы государственных закупок региона
Система государственных закупок должна эффективно, точно и гибко обеспечивать решение запланированных задач развития и модернизации экономики России путем удовлетворения государственных и муниципальных нужд в материальных, научно-технических, технологических потребностях. Задача развития и модернизации экономики России не может быть решена без четкого планирования государственных (муниципальных) закупок, и без постоянного контроля за неукоснительной реализацией планов закупок.
Контроль за исполнением плана закупок очень важный элемент в системе планирования. Вся информация о выполнении плана закупок должна анализироваться для корректировки бюджета. При таком позиционировании план перестает быть просто графиком проведения торгов. Он становится одним из основных составляющих бюджетного процесса [81, 77, 78].
Еще одним фактором роста значения планирования закупок является противодействие коррупции в системе государственных закупок. Только одна пятая часть экономии бюджетных средств при осуществлении государственной и муниципальной закупки обеспечивается за счет экономии непосредственно на торгах, а четыре пятых – за счет экономии от внедрения эффективных элементов планирования закупки на основе нормирования, обоснования значения начальной (максимальной) цены контракта. В соответствии с нормативно-правовыми актами начальная (максимальная) цена контракта должна соответствовать рыночному уровню цены на закупаемую продукцию вместе со стоимостью ее предполагаемой поставки, при расчете начальной цены должны учитываться все факторы, влияющие на цену, такие, как: конъюнктура рынка, условия и сроки поставки и платежей, наличие сопутствующих услуг, обязательства сторон по контракту и т. д. [131, 102, 126, 121]
В связи с принятием и вступлением в законную силу Федерального закона №44-ФЗ в октябре 2013 года Приказом № 567 Минэкономразвития России10 были утверждены методические рекомендации по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта. Данные рекомендации обязательны для применения и включают следующие методы – метод сопоставимых рыночных цен, тарифный метод, проектно-сметный метод, затратный метод. Указанные выше методы подробно описаны в методических рекомендациях, в связи с чем можно говорить, что этот инструмент регулирования системы государственных закупок разработан достаточно подробно, а об эффективности функционирования этого инструмента возможно будет говорить со временем, когда сформируется практика применения указанных методов.
Во время действия Федерального закона №94-ФЗ заказчику следовало определять начальную (максимальную) цену контракта, исходя из источников информации о ценах. Также была определена необходимость обоснования начальной (максимальной) цены контракта с указанием источников информации о ценах при проведении торгов, предусмотрена возможность проведения исследований рынка с привлечением по контрактам (гражданско-правовым договорам) независимых организаций. Обоснование начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) теперь должно
10 Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 02.10.2013 № 567 «Об утверждении методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком исполнителем) // ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение. - №33. - 2013. - С.29-39; включаться в документацию по торгам, в извещение о проведении запроса котировок цен [1, 102].
Ведение реестра недобросовестных поставщиков как инструмент регулирования системы государственных закупок призван защитить государственного заказчика от недобросовестных поставщиков путем доступности, открытости сведений, содержащихся в реестре. Одновременно он так же несет в себе карательную функцию в виде санкции за недобросовестное поведение поставщика, путем запрета доступа к государственному заказу на некоторый срок. Совершенствование данного инструмента требуется, ввиду того, что в реестр вносятся сведения лишь о юридическом лице, которое повело себя недобросовестно, но не сведения о лицах его создавших и лицах, которые им руководили, а это приводит к тому, что создаются новые юридические лица, прежними учредителями и неблагоприятная ситуация может повторяться [10, 1]. Полагаем, что вышеизложенное должно быть учтено при ведении реестра недобросовестных поставщиков в Единой информационной системе, согласно принятому
Федеральному закону о контрактной системе. Создание и нормальное функционирование конкурентной среды играет не маловажную роль в регулировании системы государственных закупок. Чем больше предпринимателей примет участие в проводимых торгах, тем выше эффективность закупки. На сегодняшний же день как показывает практика до самих торгов доходят далеко не все, так как их заявки отклоняются в самом начале, чаще всего из-за несоответствия заявки конкурсной документации. Происходит это полагаем и ввиду довольно низкой грамотности в составлении заявок самих предпринимателей, либо преднамеренного злоупотребления правом на подачу заведомо ненадлежащей заявки, для того чтобы в дальнейшем оспаривать торги, либо иным образом воздействовать как на заказчика, так и на победителя торгов.
Совершенствование методики оценки эффективности деятельности органа исполнительной власти в системе государственных закупок
В соответствии с полученными данными Министерство финансов Республики Бурятия определяет объем профицита или дефицита республиканского бюджета и представляет проект закона на рассмотрение Главе Республики Бурятия. В свою очередь Глава Республики Бурятия – рассмотрев проект Закона Республики Бурятия «О республиканском бюджете на текущий финансовый год и плановый период» вносит требуемые корректировки и представляет на рассмотрение в Народный Хурал РБ. Народный Хурал РБ вносит свои корректировки бюджета и утверждает Закон о республиканском бюджете на своей сессии.
В соответствии с принятым Законом РБ Министерство финансов РБ направляет Главным распорядителя бюджетных средств (ГРБС) предельные объемы бюджетных ассигнований на текущий финансовый год и плановый период. Главный распорядитель бюджетных средств доводит предельные объемы бюджетных ассигнований до получателей бюджетных средств (ПБС). В пределах бюджетных ассигнований в текущем финансовом году поступает финансирование.
Главные распорядители и Получатели бюджетных средств в пределах бюджетных ассигнований формируют план закупок на текущий финансовый год и плановый период.
В соответствии с планом закупок на текущий финансовый год Главные распорядители и Получатели бюджетных средств подают документы для проведения торгов в Республиканское агентство по государственным закупкам РБ, которое в свою очередь анализирует, оптимизирует полученные данные и формирует план Торгов на текущий финансовый год и плановый период. Агентство в целях оптимизации закупок может либо укрупнить, либо раздробить госзаказ, определив заранее, сколько торгов в год будет совершено. Например, провести какие-то процедуры один раз в год. Анализ плана включает определение Торгов, по которым целесообразно провести совместные торги, такие как торги на поставку продуктов питания, мягкого инвентаря, одежды обуви для социальной сферы.
Постановлением Правительства РБ от 22 августа 2006 г. № 269 было создано Республиканское агентство по государственным закупкам Республики Бурятия. Оно было образовано в целях совершенствования системы размещения заказов для государственных нужд Республики Бурятия и повышения эффективности использования бюджетных средств в сфере государственных закупок10.
Республиканское агентство по государственным закупкам осуществляет свою деятельность в целях проведения единой государственной политики, направленной на повышение эффективности расходования бюджетных средств и средств внебюджетных источников финансирования, достижение открытости и гласности процесса закупок, совершенствование организационных структур управления закупками для государственных нужд Республики Бурятия.
Этот уполномоченный орган очень тесно взаимодействует с госзаказчиками и наделен широким кругом полномочий в области госзаказа. Государственные заказчики это в первую очередь главные распорядители бюджетных средств (Министерства, агентства, ведомства) также являющиеся получателями бюджетных средств и Получатели бюджетных средств (подведомственные государственные учреждения).
В целях упорядочения механизма использования государственными заказчиками бюджетных средств, полученных в виде экономии по итогам проведения торгов, Агентство ежемесячно доводит до Министерства финансов и Министерства экономики РБ сводную информацию об экономии бюджетных средств по итогам проведенных торгов по государственным заказчикам, за исключением экономии по бюджетным средствам, выделенным из резервных фондов Правительства РБ и фонда увеличения стоимости основных средств исполнительных органов государственной власти РБ.
Министерство экономики ежемесячно анализирует выполнение плана Торгов на основе информации о заключенных контрактах, о размещении заказов и исполнении планов. Иногда заказчики отказываются от закупки, либо меняют условия конкурса, в том числе стоимость закупки. Вся эта информация анализируется, рассчитывается экономия по исполнению плана. В экономию от исполнения плана входит экономия от проведения процедур, за счет не проведения закупок и от корректировки бюджета.
Вся информация передается в Министерство финансов для корректировки бюджета, при этом план закупок становится одной из составляющих бюджетного процесса [102].
Получатели бюджетных средств готовят и направляют бюджетную заявку на объемы бюджетных ассигнований полученные в виде экономии от Торгов по своей потребности Главным распорядителям бюджетных средств (ПБС). Главные распорядители бюджетных средств (ПБС) формируют общую бюджетную заявку на объемы бюджетных ассигнований полученные в виде экономии от Торгов по потребности и направляет в Министерство финансов РБ.
Министерство финансов Республики Бурятия полученную экономию бюджетных средств от Торгов и бюджетные заявки Главных распорядителей и получателей бюджетных средств направляет на рассмотрение Главе Республики Бурятия.
