Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
1. РАЗВИТИЕ И СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ 9
-
Становление формализованного аппарата управления в Российском государстве 9
-
Современные тенденции трансформации органов государственного управления 22
-
Цели и этапы проведения реформирования деятельности исполнительных органов власти субъекта РФ 45
2. ОСНОВАНИЯ ОЦЕНКИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ 66
2.1. Модернизация аппарата государственного управления 66
на уровне субъектов РФ 66
-
Программа внедрения элементов оценки деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ - Иркутской области 78
-
Мониторинг деятельности органов исполнительной власти РФ 99
на уровне субъекта - Иркутской области 99
3. МЕТОДИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ 108
-
Методические подходы к определению эффективности деятельности органов исполнительной власти РФ 108
-
Организационно-управленческие условия применения методического подхода к оценке эффективности деятельности органов исполнительной
власти 117
3.3. Практическое значение оценки эффективности деятельности органов
исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях
государственного управления 136
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 153
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ: 158
Приложение 1 170
Приложение 2 171
Приложение 3 172
Приложение 4 175
Приложение 5 177
Приложение 6 203
Приложение 7 233
Приложение 8 257
Приложение 9 259
Введение к работе
Одним из значимых явлений в государственном управлении можно обозначить реформирование, проводимое в структуре системы управления с 2000 года. Административная (структурная) реформа в органах государственного управления Российской Федерации призвана повысить эффективность деятельности государственного аппарата и согласовать качество управления и количество полномочий государственных органов. Приоритетными задачами реализации административного реформирования в России являются оптимизация функций, осуществляемых государственными органами и формирование аппарата процессуальных систем взаимодействия между гражданами Российской Федерации и государством.
Основой государственного управления в период переходной экономики России стал принцип рыночных отношений: «затраты на содержание должны окупаться». Исследования, проведенные в 2003 году Министерством экономического развития России, показали отрицательные результаты состояния государственного управления. Оно характеризуется низкой позицией России по основным показателям международного рейтинга эффективности государственного управления: отрицательной оценкой гражданами деятельности органов управления, высокими издержками бизнеса на преодоление административных барьеров и коррупции. На основании полученных исследований и было принято решение реструктуризации системы управления в целом как одной из мер повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти РФ.
Актуальность научных исследований в рамках административной реформы предопределена, с одной стороны реформированием структуры системы государственного управления, с другой — недостаточной методической разработанностью внедрения административных регламентов в деятельности исполнительных органов государственного управления.
Проблема разработки и внедрения административных регламентов является очевидной для всех исполнительных органов управления на федеральном и региональном уровнях. Местные органы самоуправления также должны регламентировать свои полномочия, делегированные им государственными органами управления. В рамках проводимого реформирования в законодательстве Российской Федерации был разработан ряд нормативно-правовых актов, которые послужили основой для ее реализации. Особенность их в том, что они носят лишь методологический и рекомендательный характер. Нормативно не закреплен понятийный аппарат «услуги», «функции» в рамках государственного управления, не ясна разница в их регламентации. Применимо к регламентации государственной функции определить показатели стандартизации количественно более просто. Что же касается исполнения государственных функций, то этот процесс со- вершенно не изучен в рамках проведения регламентации. Отсутствуют показатели эффективности их исполнения. Поэтому, на наш взгляд, разработка методических основ оценки эффективности административных регламентов будет являться базой для повышения эффективности деятельности органов государственной управления в России.
Большинство исполнительных органов управления реализуют государственные функции. Деятельность таких структурных подразделений, как министерства, департаменты и службы, построена на их исполнении. Реализация полномочий данных исполнительных органов управления выражается в разработке социально-экономических показателей, составлении программ развития отраслей.
Разработка административных регламентов исполнения государственных функций и их текущий и постоянный мониторинг, по мнению авторов, будут способствовать увеличению производительности работы гражданских государственных служащих, уменьшению бюрократического давления на принятие управленческих решений. Следовательно, это повлечет повышение эффективности деятельности исполнительных органов власти.
В ходе научных изысканий диссертационного исследования доказана необходимость изучения и совершенствования механизма мониторинга действий административных регламентов исполнения государственных функций с целью обеспечения эффективного управления обществом.
Проблемы эффективности государственного управления в зарубежной научной литературе стали подниматься теоретиками (в частности В. Вил-сон, М.К. Вебер, Н. Тревелайн) в конце 18-начале 19 века, когда реформирование государственного сектора стало необходимостью. В рамках научных исследований были изучены труды таких зарубежных авторов, как М. Хольцер, Д.Н. Бахрах, А. Мухерджи, О.Е. Хьюгз, Р. Денхард, Л. Милинс, Ф.Х.Майер, Д.А. Кэйя, и др.
В 2000 году при реформировании государственного управления экономисты - современники обратились к изучению его отдельных аспектов. Это такие экономисты, как Паршина М.В, Шарова А.В., Васильева А.Н., Южакова В.Н., Блинова А.О., Жулина А.Б., Клищ Н.Н., Мицкевич Л.А., Суходолова А.П., Спивака В.В., Маковецкой С.Г., Соколовой Л.Г., Ельки-на В.А. и др.
Теоретические вопросы и вопросы практики государственного управления были рассмотрены в трудах таких ученых как Л.Л. Попов, М.С. Сту-деникин, А.П Коренев, Г.В. Атаманчук, В.А. Козбаненко, Е. А. Киселева, В.П. Мельников, B.C. Нечипоренко, А.В. Понеделков, И.Л. Шаханин, A.M. Старостин и др.
Для анализа также были использованы нормативно-правовые документы федерального, регионального и муниципального уровней, информаци- онная база исследований Всемирного Банка, статистические данные Федеральной Службы государственной статистики, результаты апробации административной реформы на уровне регионов, а также материалы, полученные в ходе исследовательской работы. При проведении анализа научной литературы и изучении практики реформирования государственного управления, были сделаны выводы о неполноте исследования данных процессов.
Целью работы является оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти государственного управления в части исполнения государственных функций. Для реализации цели в рамках исследования были определены основные задачи, определившие логику и структуру научной работы:
Систематизировать факторы влияние и выявить особенности реформирования структуры органов исполнительной власти государственного управления в РФ и за рубежом.
Уточнить терминологический аппарат оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти в РФ в части регламентации исполнения государственных функций.
Оценить состояние нормативно-правовой базы РФ системы государственного управления с точки зрения регламентации и выявить особенности юридического закрепления терминологического аппарата по данной проблеме.
Рассмотреть опыт регламентации как фактор повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти в отдельных субъектах РФ в 2006-2009 гг.
Исследовать эффективность деятельности органов исполнительной власти и провести аналоговый анализ.
Разработать методический подход к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти на основании авторского алгоритма регламентации деятельности органов исполнительной власти.
Объектом исследования в диссертационной работе является деятельность органов исполнительной власти государственного управления РФ на региональном уровне в части исполнения государственные функций.
Процесс оценки исполнения государственных функций органов исполнительной власти как элемент механизма регулирования социально-экономического развития на региональном уровне определен как предмет исследования.
Научные результаты, полученные авторами в ходе исследования, состоят в следующем:
1. Выявлены исторические особенности формирования системы органов исполнительной власти в РФ, предопределившие необходимость ре- формирования ее структуры. Определены направления реформирования органов исполнительной власти: структурное (регламентация), функциональное, процедурное как факторы повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти РФ.
Дополнена существующая методическая база расчета эффективности государственного управления методическим подходом к оценке деятельности органов исполнительной власти посредством анализа процессов регламентации в части исполнения государственных функций.
Показано влияние процесса регламентации на эффективность деятельности органов исполнительной власти, особенно в период структурных преобразований, находящих выражение не только в изменении структуры органов исполнительной власти, но и в повышении их конкурентоспособности.
В ходе анализа процесса реформирования системы государственного управления субъектов РФ установлено, что существующая система показателей оценки, сложившаяся в теории и практики не позволяет достоверно оценить эффективность деятельности органов исполнительной власти.
Выявлены несовершенства в части отсутствия показателей и алгоритма оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти при исполнении государственных функций на региональном уровне.
Глубина исследования, обоснованность результатов, достоверность выводов диссертационной работы достигнуты, благодаря использованию концептуальных трудов отечественных и зарубежных ученых, посвященных теоретическим и практическим проблемам реформирования в сфере государственного управления, обширной информационной базы, включающей нормативные и правовые акты, методический материал.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в обосновании теоретических положений и разработке методического подхода к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти в части исполнения государственных функций. Основные ее положения состоят в следующем:
1.Уточнено определение понятия «государственная функция», позволяющее, в отличие от законодательно закрепленной его интерпретации, конкретизировать сущность и отличия от категории «государственная услуга».
2.Предложена классификация государственных функций на основании следующих признаков: типизации, уровня делегирования, формализации процесса для формирования их реестра. На созданной основе становится возможным обоснование выбора критериев оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти.
3.Разработан алгоритм оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти, применение которого, благодаря построенной матрице показателей, повышает его достоверность и информированность органов государственного управления региона о социальных, политических, экономических процессах, как во внешней, так и во внутренней средах.
4. Предложен методический подход к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти при исполнении государственных функций, включающий систему необходимых и достаточных показателей эффективности, имеющих как экономическую, так и социальную основу. Подход позволяет проводить сравнительный анализ эффективности деятельности отдельных органов исполнительной власти.
Практическая ценность выводов и научных разработок, сделанные в рамках диссертационного исследования заключаются в применения их в качестве методической основы оценки эффективности деятельности исполнительных органов государственного управления. Результаты исследовательской работы могут быть использованы при разработке административных регламентов исполнения государственных функций в органах государственного управления субъектов России. В связи с проведением регламентации и стандартизации деятельности органов государственного управления на современном этапе результаты исследования допустимо использовать при разработке методов и способов улучшения работы системы управления непосредственно в их практической повседневной деятельности, как на уровне субъектов РФ, так и на федеральном уровне государственного управления.
Проектная часть диссертационного исследования использовались при разработке административных регламентов деятельности исполнительных органов в структуре Правительства Иркутской области. В частности, Министерства по физической культуре, спорту и молодежной политике Иркутской области, Министерство экономического развития, труда, науки и высшей школы Иркутской области и Министерства жилищной политики, энергетики, транспорта и связи Иркутской области.
Основные теоретические положения данного диссертационного исследования используются в качестве учебного материала программ повышения квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих в БГУЭП.
Структура диссертационной работы определена целью и задачами исследования: диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка'использованной литературы и 9 приложений.
Во введении обоснована актуальность выбранной темы исследования, оценивается степень ее разработанности, определены задачи и цели, объ- ект и предмет исследования, сформулированы элементы научной новизны и практической значимости диссертационной работы.
В первой главе исследования «Развитие и становление системы органов исполнительной власти государственного управления» рассматриваются теоретические основы построения системы государственного управления, исторические предпосылки формирования бюрократии в России, теоретическое обоснование необходимости реформирования административного аппарата государственного управления в стране, проводится анализ понятийного аппарата по данной проблеме.
Во второй главе «Основания оценки деятельности органов исполнительной власти государственного управления на региональном уровне» диссертационной работы проведен анализ организации системы государственного управления в России, а также проведения и результатов регламентации органов государственной управления. Авторами выявлены итоги регламентации деятельности исполнительных органов государственного управления. Проанализированы этапы реализации реформирования на уровне субъектов РФ. Выявлены методологические и понятийные пробелы в проведении реформы, что определило необходимость создания методического подхода к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти с учетом применения целевого подхода.
Третья глава исследования «Методические аспекты оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти» посвящена разработке методического подхода к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти. Уточнен понятийный аппарат «административного регламента исполнения государственных функций. Выявлены принципов построения административного регламента государственных функций и административного регламента государственных услуг. Смоделированы показатели эффективности. Разработан методический подход к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти в части исполнения государственных функций органами управления РФ.
В заключении представлены основные выводы и результаты, полученные в ходе диссертационного исследования.
В приложении приведены визуально-аналитические материалы, иллюстрирующие отдельные положения и результаты диссертационного исследования.
Общий объем работы - 169 страниц машинописного текста, работа содержит 10 таблиц и 17 рисунков, список литературы, включающий 131 источник, и 9 приложений.
