Содержание к диссертации
Введение 4
Глава 1. Проблема оценки результативности деятельности 11
1Л. Основные определения системы бюджетирования по результатам 11
IX Роль системы бюджетирования по результатам 12
КЗ Современные подходы к методике оценки результативности деятельности 21
Анализ международною опыта 21
Современнее состояние отечественной практики создания систем оценки эффективности управленческой деятельности и результативности расходования бюджетных средств 36
Глава 2, Разработка методики системы оценки эффективности 50
2Л. Общие рекомендации к системе оценки 50
Разделение системы показателей по группам , 52
Расчет системы показателей 54
2 3.1. Расчет балльною коэффициента индикатора 54
2.3.2 Расчет коэффициента эффективности группы показателей 58
2.3.3. Подсчет итогового коэффициента эффективности 61
2.4. Сбор информации для системы оценки эффективности 62
2 5. Внедрение системы оценки эффективности 63
2 6. Основные направления повышения эффективности управленческой
деятельности и результативности расходования бюджетных средств 65
Глава 3- Разработка практической модели систем оценки эффективности
управленческой деятельности в сферах природопользования и транспоры ...„„.68
ЗЛ Государственное регулирование деятельности 68
ЗЛ Л. Цсчи и задачи органа по реїулированию природопользования 68
3.L2. Цели и задачи оріанл по регулированию транспортном деятельности 69
3 2. Методика оценки эффективности управленческой деятельности и
результативности расходования бюджетных средств 69
3.2.1. Общее построение системы оненки 69
3.2 2. Расчет эффективности по группам показателей 71
3.3 Система показатели эффективности для сферы природопользования ....72
3.3.1,1'pjiiiia показателей использования ресурсов ».„72
Группа финансовых и экономических показателей 85
Группа показателей управления кадровыми ресурсами 93
3 3.4. Группа социальных и общественных показателей 96
3 4. Система показателей эффективности дтя транспортной сферы 100
3 4.1. Группа производственных показателей 100
Группа финансовых и экономических показателей 120
Группа показателей управления кадровыми ресурсами 126
Группа социальных и общественных показателей 129
3.5. Практические шаги по повышению эффективности деятельности 132
Заключение 135
Библиография 139
Приложение 1. Цели, задачи и показатели Министерства природных ресурсов Канады..,. 151
Приложение 2. Показатели эффективности деятельности в рамках задач Министерства
транспорта и реї иональної о развития Австралии 154
Введение к работе
Лктуалміостьис следования
В настоящее время многие страны мира на государственном уровне столкнулись с проблемой постоянной недостаточности ресурсов и необходимостью эффективного их распределения для максимально полного удовтетворения потребностей населения. Па практике решение данных проблем должно достигаться путем направления имеющихся ресурсов на наиболее важные виды деятельности, а также оптимизации существующих процессов деятельности для высвобождения не используемых или неэффективно используемых ресурсов
Максимальное благосостояние i-раждаи может быть достигнуто в результате возможной наивысшей производительности человеческих, материальных и финансовых ресурсов, т.е. лишь в том случае, когда каждый служащий и каждая выделенная денежная единица дают максимально возможный продукт
Это подразумевает использование системы планирования и мониторинга социально-экономической эффективности управленческой деятельности и результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов для оценки результатов деятельности и определения основных направлений развития. Подобная система позволяет определять не факт расходования бюджетных средств, а эффективность подобної о расходования, путем определения достижения или не достижения того или иною показателя деятельности. Такая система выявляет узкие и проблемные места, возникающие в области управленческой деятельности государственных ортанов, а также помогает осуществлять корректное планирование*
Для реализации подобной концепции требуется применение научною подхода к управлению для улучшения производительности путем более оптимального использования имеющихся ресурсов. Подобный подход получил название "проі*раммпо-цслевое бюджетирование" или "бюджетирование по результатам".
За бюджетированием по результатам стоит очевидная для любой бизнес структуры идея, что прежде, чем тратить деньги, необходимо понять, па что тратить и какой результат от этого будет получен. Однако у государственных расходов сеть специфика. В отличие от корпоративного управления? в общественном секторе эффективность результата не всетда измеряется прибылью [39], К данному определению необходимо добавить, что в случае государственных расходов всегда необходимо учитывать понятия социальной значимости и общественной эффективности»
По словам директора Департамента бюджетной поли піки Министерства финансов Российской Федерации Л М Лаврова, «при предоставлении общественных услуї мерить результаты сложно. Но делать эю абсолютно необходимо, ноюму что если мы не >меем мерить результат, то мы не можем управлять процессом, мы ис понимаем, зачем все это делаем, и, в конечном счете, не можем ничеі о улучшать» [39].
В нашей стране впервые о необходимости оптимального управления расходованием средств в условиях предельной ограниченности ресурсов на государственном уровне бьпо указано н бюджетном послании Президента Российской Федерации на 2001 г [10]. О том, что эта задача не утратила своей актуальности, свидетельствуют бюджетные послания Президента на последующие! оды [11,6,7, 8].
В бюджетном послании Президента на 2003 і. указывалось о необходимости создания системы планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов, как в отношении бюджетов всех уровней, так и в отношении конкретных бюджетополучателей [6].
О начале работ по экспериментальной апробации механизмов программно-целевого бюджетирования, ориентированною на достижение конкретных результатов в ряде федеральных органов исполнительной власти говорится в бюджетном послании Президента на 2006 г. [9].
Замена планирования расходов по видам расходов на планирование социально-экономической результативности деятельности бюджетополучателей фактически предполаїаег переход ог системы сметною финансирования к системе государственных заказов. «Необходимо перейти к системе государственных заказов оріаиизациям на предоставление социальных услуї, в которой субвенции и субсидии будут выделяться точько на осуществление деятельности, соответствующей приоритетам государственной политики» [6]
Дальнейшее развитие эта тема получила в Программе социально-экономического рашития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы) [58], и Федеральной пршрамме «Реформирование юсударственнои службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» [68]. Одной из задач программы являлось «внедрение современных технологии управления, включающих в себя новые меюды пчанирошшия и финансирования деятельности федеральных государственных оріанов, стимулирования федеральных государственных служащих, а также системы показатели и критериев
оценки деятельности аппаратов федеральных юсударственных оріаион и нх подразделений».
Однако фактически начало перехода бюджетом системы страны к так называемому бюджетированию но результатам положило Постановление Правительства Российской Федерации «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» [55].
С переходом юсударственного управления па модель бюджетирования по результатам, данной методике стало уделяться все большее внимание со стороны ученых экономистов и руководителей профильных органов государственной власти. Появились профессиональные общественные оріапизации, которые вплотную занимаются згой проблемой. Большой вклад в разработку и теорегическое обоснование методов оценки деятельности по результатам внесли работы отечественных и зарубежных ученых МП Афанасьева, В Н Лексина, А.НЛПвецова, В.В.Климапова, А.С.Ьараховскшо, А.МЛаврова, Дж.Мерсера, П.Р. Нивсна, С.ЭЛ'рота, ДжНаха, Д.М.Эдди, Ф.С.Мошера, Дж Даимонда и мпоіих других. Причем, необходимо заметить, что если в отечественной литературе данная проблема стала актуальной приблизительно с конца 90-х гг. XX века, то на западе ее истоки уходят в конец 40-х п\ XX века,
В настоящее время в практике западных стран накоплен положительный опыт применения систематическою .мониторинга и опенки эффективности деятельности оріанов государственной власти при реализации своих полномочий в соответствии с приоритетами социально-экономической политики и в пределах выделенных объемов бюджетных ресурсов.
В России разработка и внедрение подобных систем только начинается. Для многих сфер юсударственного управления разрабатывается меюдология мониторинг, создаются индикаторные системы оценки. Однако мноіис из предлагаемых систем являются адаптацией ыпадного опыта, что накладывает существенные ограничения на их применение - западные системы разрабатывались в условиях развитых экономических отношении и не веема оптимизированы под общественные условия, кроме того, некоторые системы представляют собой фиксированный набор показателей и при необходимости включения в их структуру дополнительных индикаторов требуют полного пересчета всей системы, также мноіие из разрабатываемых методик не учитывают всей коміпексности показателей (наличие трех видов показателей -бинарные, количественные и качественные, ранжирование по приоритетам и направлениям оценки).
В этой свячи имеется потребность в создании методическою инструментария создании индикаторной системы оценки эффективное і и бюд/кешых расходов, учитывающего комплексность показателей, с учеши действующих в Российской Федерации специфических факторов и условий хозяйствования.
Создание подобной методики позволит повысить ответственность исполнителей за принимаемые решения, сократит избыточные расходы на содержание учреждений, увеличит іибкость системы услуї и ее реагирование на приоритеты государственной политики и сирое целевых групп населения, а также стимулирует развитие малого бизнеса и институтов гражданскою общества как потенциальных поставщиков социальных услуг
Цель диссертационной работы
Целью диссертационной работы является разработка теоретических положений и практической методики создания индикаторной системы оценки эффективности управленческой деятельности и реїультативпости бюджетных расходов для анализа и оценки эффективности и результативности расходования бюджетных средств, а также определения качественной характеристики уровня управления субъекта бюджетною планирования.
При зі оч основной упор делается на создание системы дтія по пучения аналитической информации, которая может быть исподыована для выявления и устранения недостатков системы функционирования субъекта бюджетного планирования, принятия управленческих решений и планирования деятельности в будущих периодах с соответствующей корректировкой плановых значений показателей.
Исследовательские задачи
В соответствии с поставленной в работе целью необходимо решить следующие исследовательские задачи:
Изучить опыт создания систем оценки эффективности управленческой деятельности и результативности бюджетных расходов на федеральном и реіиональном уровнях, с учеюм отечественной практики целевою использования бюджетных средств;
Определить основное содержание понятия бюджетирования по результатам, а также исторические предпосылки его возникновения, ;пя четкою
определения критериев и возможностей использования разрабатываемой методики;
Рассмотреть и проаналіпнровать зарубежный опыт в области использования программно-целевых методов в бюджетном планировании и юсударстиенном регулировании экономики;
Разработать методику создания систем оценки эффективности управленческой деятельности в области бюджетных расходов с учетом комплексности показателей, для последующей) использования подобных систем при мониторинге эффективности расходования бюджетных средств;
Разработать практическую модель системы оценки эффективности управленческой деятельности для сфер природопользования и транспорта,
Объект исследовании
В качестве объекта исследования выбраны юсударстненные органы и коммерческие оріанизации предоставіяющие услуги в сфере транспорта, природо- и недропользования.
Предмет исследования
Предметом исследования в соответствии с поставленными в работе задачами является совокупность способов, методов и средств оценки эффективности управленческой деятельности, как системы отношений, возникающих в процессе развития субъектов экономических систем, с целью получения максимально возможною эффекта при предоставлении общественных услуг
Методы исследовании
Для решения поставленных в работе задач использовались методы системного экономическою анализа, теории і осу дарственного управления» теории математического моделирования.
В качестве методологической основы были использованы научные труды известных отечественных и зарубежных ученых в области іосударственнот и корпоративного управления, теории финансово! о и .экономическою анализа, зарубежные
и отечественные методики оценки деятельности государственных оріанов федеральною, регионального и муниципальной^ уровней, законодательные акты, материалы государственных и хозяйственных органов по вопросам экономики, финансов, корпоративної о унравтения, индикаторной) планирования, публичной отчетности. Информационной базой послужили отчетные и плановые данные оріанов государственной власти и предприятий, законодательные акты, обзорно-аналитические о тчеш и справки, опубликованные в СМИ.
Научная новизна
Научная новизна проведенною исследования заключайся в следующих, выносимых на защиту результатах,
Выявлены особенности применяемых проіраммно-целевьіх методов при оценке эффективности управленческой деятельности и результативности бюджетных расходов в отечественной и зарубежной практике;
Разработана н обосновала методика создания системы индикаторной оценки эффективности управленческой деятельности и результативности бюджетных расходов, учитывающая комплексность показателей;
3 Разработаны практические модели систем индикаторной оценки эффективности управленческой деятельности в области бюджетных расходов для сфер природопользования и транспорта.
Практический значимость работы
Практическая значимость работы заключается в разработке методических подходов и практических рекомендаций но соэдапию и внедрению индикаторной системы комплексной оценки эффективности управленческой деятельности и результативности расходования бюджетных средств, а также предложения практического набора качественных и количественных индикаторов для опенки результатов деятельности и определения основных направлений развития.
Основные практические задачи, решенные в работе:
- Предчожснная система оценки позволяет проводить комплексную оценку деятельности орі анизацни.
Предложенная система оценки представляет собой аудит деятельности органи їіщии с точки зрения эффективности деятельности и ее социальной отдачи
Система оценки показывает долю «успешности» выполнения запланированных мероприятий и текущей деятельности.
Результаты работы представляют широкий интерес, как для оріанов юсударстпепнои власти, так и для промышленных предприятий при планировании, опенке и определении оснонных направлении деятельности орыниодции* а также для целей составления публичной отчетности о проделанной за период работе
Апробация работы и использование ее результатов
Основные положения диссертационноіо исследования были использованы в аналитических проектах «Техническая помощь но повышению эффективности бюджетных расходов: Тверская область и Ставропольский край» и «Рафаботка методики оценки эффективности и результативности бюджетных расходов но главным распорядителям бюджетных средств в субъектах Российской Федерации, Саратовская область. Республика Карелия».
Практические методы и методики, разработанные автором, использованы в работе следующих организаций: Терри гориальное Агентство по недропользованию по Краснодарскому краю; 000 «Фирма недра», что подтверждено соответствующими актами.
Результаты работы были использованы при подготовке монографий и аналитических материалов; «Методические основы оценки эффективности и результативности бюджетшлх расходов в Саратовской области». «Методические основы оценки эффективности и результативности бюджетных расходов в Республике Карелия», «Основы внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результат, в условиях казначейской системы исполнения бюджета»
Результаты настоящей работы могут быть испольюваны в работе юсударствешплх органов, при раїработкс методических рекомендаций, проведении анатитических исследований. Также результаты могут быть использованы її учебном процессе при подютовке специалистов экономическою и управленческого профиля.
По материалам диссертации опубликовано 9 печатных работ, в том числе 4 монографии в соавторстве.
