Содержание к диссертации
Введение 4
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ, ХАРАКТЕРИЗУЮЩЕЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ СЛУЖБЫ 14 ЗАНЯТОСТИ 14
1.1 Развитие Службы занятости населения и повышение эффективности ее работы
22
1.1.1 Служба занятости: этапы формирования, современная организационная структура и ключевые направления 14 деятельности
1.1.2 Основные проблемы управления занятостью в Российской Федерации в контексте оценки его эффективности 53
1.2 Эффективность деятельности органов Службы занятости: ведомственный аспект
1.3 Анализ методик и показателей для оценки эффективности работы органов Службы занятости, предлагаемых экспертами 64
2 ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ СЛУЖБЫ ЗАНЯТОСТИ: НОВЫЙ МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ ПОДХОД
2.1 Сбалансированная система показателей и ее применение для оценки эффективности организаций - аналитические возможности
2.2 Методология сбалансированной системы показателей в оценке эффективности работы Службы занятости
2.3 Организационный механизм оценки эффективности и система оценочных показателей 100
2.4 Основные этапы и технология оценивания эффективности работы органов Службы занятости
3 ОПЫТ ПРИМЕНЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ ВНЕДРЕНИЯ МЕТОДИКИ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВРЮСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ СЛУЖБЫ ЗАНЯТОСТИ
3.1 Анализ результатов апробации методики по субъектам РФ ПО
3.2 Предложения по внедрению методики в деятельность Роструда 122 ЗАКЛЮЧЕНИЕ 130 СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 134
ПРИЛОЖЕНИЕ А Группы субъектов Российской Федерации по ситуации на рынке труда
ПРИЛОЖЕНИЕ Б Источники исходных данных для расчета показателей оценки социально-экономической эффективности деятельности органов Службы занятости населения
ПРИЛОЖЕНИЕ В Результаты сравнительной оценки социально- экономической эффективности деятельности органов Службы занятости населения
ПРИЛОЖЕНИЕ Г Проект формы 1-ЭФ «Финансово-экономические показатели деятельности органов Службы занятости населения» 165
Введение к работе
Актуальность исследования
Современный этап социально-экономического развития страны, характеризующийся одновременным проведением ряда фундаментальных реформ -административной, бюджетной, социальной, - выдвигает требование существенно повысить эффективность деятельности федеральных органов управления, их территориальных органов и подведомственных организаций. Особое место в данном процессе занимает совершенствование деятельности органов Службы занятости населения1, которые, как известно, способствуют обеспечению необходимого баланса между спросом и предложением на общероссийском и региональных рынках труда и поэтому в определенной мере предопределяют эффективность реформирования других сфер.
Повышение эффективности работы органов Службы занятости должно быть направлено на: создание предпосылок для устойчивых темпов экономического роста, сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации, поддержание экономически целесообразного и социально приемлемого уровня безработицы, преодоление бедности и повышение уровня жизни населения, повышение обоснованности расходования бюджетных средств на содействие занятости и др.
Возможности совершенствования работы органов Службы занятости в значительной мере зависят от наличия и методической разработанности подходов к оценке эффективности их деятельности. Дело в том, что Федеральная служба по труду и занятости (Роструд) как федеральный орган, курирующий деятельность органов Службы занятости, регулярно проводит оценку эффективности их работы. При этом основным критерием эффективности служит степень выполнения контрольных (или плановых) показателей по отдельным направлениям работы (в т.ч. по профессиональной подготовке и переподготовке, профориентации, общественным работам, временному трудоустройству несовершеннолетних граждан и др.). Однако при проведении этой оценки не в полной мере учитывается ряд важных аспектов деятельности органов Службы занятости, отражающих: финансовое состояние; состояние персонала; качество трудоустройства граждан, обратившихся в Службу занятости в поисках работы (от которого преимущественно зависит их
удовлетворенность предоставленными услугами); качество вакансий, собираемых работниками центров занятости населения по заявкам работодателей и предлагаемых гражданам, ищущим работу; общественно значимые результаты, отражающие социальный, экономический и бЕоджетный эффекты. Можно сказать, что состав применяемых в настоящее время показателей узкоаспектен и не сбалансирован. Используемые для оценки эффективности показатели недостаточно глубоко и равноценно отражают ключевые стороны деятельности органов Службы занятости. При этом, как правило, применяются так называемые «опаздывающие» показатели, т.е. показатели, характеризующие прошлое состояние рассматриваемых процессов деятельности (например, средняя длительность безработицы на конец отчетного периода и др.). Вместе с тем обычно не находят применения «опережающие» показатели, другими словами, показатели, по изменению значений которых можно выдвигать обоснованные суждения об имеющемся потенциале органов Службы занятости для достижения успешных результатов в будущем.
Все это не позволяет выявить те органы Службы занятости, где достигнуты действительно наилучшие или наихудшие результаты, определить причины этого, создать необходимые предпосылки и стимулы для совершенствования стратегии действий, технологии оказания услуг и системы управления содействием занятости населения. При этом существующие методики оценки эффективности недостаточно учитывают различия социально-экономических условий, в рамках которых действуют органы Службы занятости, что отрицательно сказывается на возможности выработать своевременные и действенные меры по совершенствованию государственной политики содействия занятости населения и мотивации персонала органов Службы занятости.
Недостатки существующей системы сравнительной оценки эффективности деятельности органов Службы занятости населения служат причинами возникновения ряда проблем в управлении содействием занятости, среди которых следует выделить:
1. Отсутствие зависимости между показателями, характеризующими ресурсную обеспеченность органов Службы занятости и сложившуюся ситуацию на соответствующих региональных рынках труда;
2. Несоответствие изменений региональных приоритетов государственной политики содействия занятости и тенденций на региональных рынках труда;
3. Значительные диспропорции между удельными бюджетными расходами и
показателями результатов деятельности;
4. Существенная вариация значений показателей, характеризующих результаты деятельности органов Службы занятости, среди регионов с сопоставимой ситуацией на рынке труда.
Проблема разработки системы оценки эффективности неоднократно обсуждалась на совещаниях и семинарах в Министерстве труда и социального развития Российской Федерации, Федеральной службе по труду и занятости, Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерстве финансов Российской Федерации и др. Например:
- Коллегия Минтруда России, посвященная итогам работы Министерства за 2003 год и его основным направлениям деятельности на 2005. год (2004 год);
- научно-практическая конференция «Актуальные проблемы прогнозирования социально-трудовой сферы» (сентябрь 2002 года, Минтруд России);
- заседание «Круглого стола» по теме «Внедрение Сбалансированной системы показателей (ССП) в государственном управлении - международный опыт и российская специфика» (февраль 2004 года, Минэкономразвития России);
- круглый стол «Аудит эффективности: опыт, проблемы, перспективы» (июнь 2003 года, Счетная палата Российской Федерации).
Актуальность улучшения системы оценки эффективности работы Службы занятости также подтверждается мнениями российских и зарубежных экспертов, которые представлены в специальной литературе, на страницах периодических изданий, в Интернете, а также их выступлениями в рамках международных семинаров и конференций. Например:
- международный семинар «Активные программы содействия занятости населения: проблемы реализации и повышения эффективности» в рамках проекта «Содействие структурной перестройке системы социальной защиты населения», финансируемого Всемирным банком;
- ряд семинаров, проведенных в рамках проекта «Федеральные и региональные рынки труда», реализуемого в рамках программы Европейского Союза «Тасис»3;
- семинары и конференции в рамках российско-шведского проекта «Оценка эффективности деятельности органов государственной службы занятости» (проведенные совместно Министерством труда и социального развития Российской Федерации и Национальным управлением рынка труда Швеции в 2001 - 2003 гг.).
Степень разработанности проблемы
Общетеоретические подходы, вскрывающие сущность проблем занятости и безработицы, объясняющие механизмы и закономерности функционирования российского рынка труда, назначение и функции Службы занятости, разработаны в научных трудах таких отечественных экономистов, как Е.Г. Антосенков, Б.Д. Бреев, B.C. Буланов, Н.Т. Вишневская, НА. Волгин, М.Х. Гарсиа-Исер, Н.А. Горелов, В.Е. Гимпельсон, И.А. Денисова, Р.Г. Емцов, Р.И. Капелюшников, Е.Д. Катульский, М.Г. Колосницына, Р.П. Колосова, В.Г. Костаков, В.В. Куликов, Г.Г. Меликьян, С.Г. Мисихина, Ю.Г. Одегов, Ф.Т. Прокопов, Т.О. Разумова, СЮ. Рощин, Г.Г. Руденко, Г.Э. Слезингер, Т.Я. Четвернина, Л.С. Чижова и других.
Разработка проблем управления и организационной эффективности содержится в работах как российских ученых: Г.В. Атаманчука, Г.Р. Кремнева, Д.С. Львова, СП. Никанорова, В.И. Маршева, И. Прокопенко, А.Г. Теслинова, В.Ф. Уткина, Р.А. Фатхутдинова, так и зарубежных ученых: И. Ансоффа, Ст. Бира, П. Друкера, Р.С Каплана, К. Норта, Д.П. Нортона, СЛ. Оптнера, Х.Дж. Рэйни, Т. Саати, Д.С. Синка, С. Янга и др. В их трудах представлен целый спектр методических подходов к оценке и показателям измерения эффективности.
Менее исследованы проблемы оценки эффективности деятельности органов Службы занятости. Они представлены в публикациях таких российских ученых, как О.А. Колесникова, Т.М. Малева, М.В. Москвина, В.Т. Перекрест, С.Н. Смирнов, А.С Семенов, Д.С. Чернейко и др. В исследованиях этих специалистов нашли отражение современные тенденции в теории и практике управления Службой занятости, в т.ч. и по таким аспектам, как оценка эффективности программ содействия занятости и работы центров занятости населения, кадровая политика Службы занятости и др.
Однако к настоящему времени пока нет достаточно развернутых и аргументированных ответов на следующие вопросы:
1. Как измерить и комплексно оценить сравнительную эффективность деятельности органов Службы занятости?
2. Как выстроить систему оценочных показателей, адекватно отражающих ключевые аспекты деятельности и интересы основных субъектов, заинтересованных в результатах деятельности Службы занятости?
3. Как увязать стратегию и оперативную деятельность Службы занятости?
4. Как при оценке эффективности учесть различия социально-экономических условий в субъектах Федерации, на территории которых осуществляют деятельность органы Службы занятости?
Для решения поставленных вопросов может быть полезна методология сбалансированной системы показателей, обеспечивающая управление стратегией и эффективностью, которая в настоящее время активно разрабатывается и применяется для оценки эффективности в бизнесе, государственных органах управления и негосударственных организациях экономически развитых стран.
Все эти обстоятельства и предопределили выбор темы, цель и задачи данной работы.
Целью исследования являются: теоретическое обоснование возможности применения методологии сбалансированной системы показателей (Balanced Scorecard) к оценке деятельности органов Службы занятости; на этой основе разработка и апробация специального методического положения, позволяющего осуществлять эту оценку; подготовка предложений, направленных на совершенствование деятельности органов Службы занятости.
В соответствии с намеченной целью в диссертации решаются три группы задач.
1. Теоретические задачи: выявление актуальных проблем управления органами Службы занятости и определение той роли, которую может играть оценка эффективности в их решении; раскрытие сущности и разработка концептуальных основ применения методологии сбалансированной системы показателей к оценке деятельности органов Службы занятости населения; исследование и обобщение существующих систем показателей и методик оценки эффективности работы органов Службы занятости.
2. Методические задачи: определение методического подхода к формированию новой системы показателей, отражающих эффективность работы органов Службы занятости; разработка данной системы показателей, критериев их оценки и алгоритмов проведения расчетов.
3. Прикладные, практические задачи: экспериментальная проверка предложенной системы показателей и методики их применения, основанная на комплексной оценке статистических и финансовых данных о деятельности органов Службы занятости за 2002 - 2003 годы; обоснование и разработка предложений Федеральной службе по труду и занятости, направленных на повышение эффективности ее работы.
Объект исследования - процессы управления деятельностью по содействию занятости населения в органах Службы занятости населения.
Предметом исследования являются методы оценки эффективности деятельности органов Службы занятости, подведомственных Федеральной службе по труду и занятости.
Теоретической и методологической основой исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных авторов в области экономики труда, экономической теории, управления экономикой, государственного регулирования, региональной экономики, экономической статистики, программно-целевого планирования и управления.
В работе использованы: системный анализ, финансово-экономический анализ, общая теория эффективности, теория принятия решений, методы математической статистики, методы экспертных оценок и др.
Нормативно-правовую и информационную базу исследования составляют нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность Федеральной службы по труду и занятости и вопросы оценки эффективности, отечественные и зарубежные публикации, аналитические материалы международных организаций (в т.ч. Международной организации труда и Всемирного Банка), диссертационные исследования, отчеты о научно-исследовательских работах, материалы научных конференций и симпозиумов, научно-методологические разработки Фонда «Институт экономики и социальной политики».
Эмпирической базой исследования послужили: данные государственной статистики по вопросам социально-экономического развития и занятости населения; ведомственные статистические и финансовые данные Федеральной службы по труду и занятости, Минэкономразвития России, Минфина России; годовые отчеты органов Службы занятости; результаты обследований и экспериментов, проведенных автором в течение 1995 - 2004 годов в органах Службы занятости.
Основные научные результаты исследования и степень их новизны:
1. Выделены ключевые аспекты деятельности, влияющие на эффективность органов Службы занятости, содержание и взаимосвязь которых предопределяют логику построения предложенной автором методики оценки эффективности этой работы; определены и охарактеризованы основные проблемные поля в системе управления органами Службы занятости в контексте административной реформы, направленной на повышение эффективности работы государственных органов управления в России.
2. На основе предложенной автором системы критериев проведен анализ используемых в настоящее время показателей и методик для оценки эффективности работы органов Службы занятости; выявлены их преимущества, недостатки, ограничения и др.; доказана необходимость существенного пересмотра действующей системы показателей.
3. Обоснована целесообразность и разработаны концептуальные основы применения методологии сбалансированной системы показателей для оценки ключевых аспектов деятельности органов Службы занятости; на этой методологической основе предложено и разработано оригинальное методическое положение по формированию системы показателей для оценки эффективности работы органов Службы занятости, включающее в себя: организационный механизм оценивания, систему оценочных показателей, технологию оценивания, алгоритмы расчета показателей и др.
4. Проведена апробация разработанных автором системы показателей и методики для оценки эффективности деятельности органов Службы занятости в 81 субъекте Российской Федерации; проведен анализ и дана интерпретация полученных данных, что позволило сделать следующие выводы:
- система предложенных показателей в полной мере отражает ключевые аспекты деятельности органов Службы занятости;
- предложенная методика для оценки эффективности деятельности Службы занятости может быть использована для увязки целей Службы занятости со стратегическими целями более высоких уровней управления, с одной стороны, а, с другой стороны, позволяет оценивать деятельность Службы занятости по всей управленческой иерархии с детализацией вплоть до ответственности отдельных работников и др.
5. Разработаны и обоснованы предложения для Федеральной службы по труду и занятости по организации внедрения данной методики, которые будут способствовать повышению эффективности процесса управления деятельностью Службы занятости. В их числе: модификация форм статистического учета и отчетности; изменение порядка проведения оценки эффективности деятельности органов Службы занятости в центральном аппарате Роструда; соответствующее изменение положений о структурных подразделениях и должностных инструкций ключевых работников, участвующих в этой оценке; совершенствование информационных систем АИС «Занятость» и АИС «Занятость-Контроль», проведение аудита эффективности деятельности органов Службы занятости и др.
Таким образом, автором продолжены и дополнены исследования российских и зарубежных ученых в области разработки адекватных современным рыночным отношениям механизмов оценки и повышения эффективности работы государственных органов управления на примере органов Службы занятости.
Практическая значимость результатов исследования
Предложенная автором методика предназначена для использования в работе сотрудников центрального аппарата Федеральной службы по труду и занятости, ее территориальных органов по вопросам занятости населения и центров занятости населения, занимающихся вопросами оценки эффективности и совершенствования работы Службы занятости. Данная методика также может быть применена при планировании и контроле деятельности Службы занятости.
Применение рассматриваемой методики в рамках Федеральной службы по труду и занятости может позволить:
- развить научные методы оценки эффективности работы органов Службы занятости;
- сократить нерациональные затраты и повысить эффективность деятельности органов Службы занятости;
- усовершенствовать систему управления содействием занятости населения;
- повысить мотивацию персонала органов Службы занятости через обоснованное согласование результатов работы и оплаты труда.
Результаты исследования, связанные с оценкой эффективности деятельности органов Службы занятости, нашли отражение при финансово-экономическом обосновании потребности Минтруда России в финансировании политики содействия занятости населения из средств федерального бюджета на 2003 - 2004 годы, а также при подготовке стратегии действий Федеральной службы по труду и занятости на 2005 - 2007 годы.
Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при чтении лекций по учебным дисциплинам, связанным с управлением занятостью.
Апробация работы
Основные теоретические и практические выводы настоящей работы нашли отражение в докладах автора на: коллегии Минтруда России (2004 год); заседании «Круглого стола» по теме «Внедрение сбалансированной системы показателей (ССП) в государственном управлении - международный опыт и российская специфика» (февраль 2004 года, Минэкономразвития России); семинаре Минфина России «Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: международный опыт и российские перспективы» (2003 год); семинаре Минтруда России и Национального управления рынка труда Швеции «Оценка эффективности деятельности органов государственной службы занятости» (2003 год); научно-практической конференции «Актуальные проблемы прогнозирования социально-трудовой сферы» (сентябрь 2002 года, Минтруд России); международном семинаре Минтруда России «Активные программы содействия занятости населения: проблемы реализации и повышения эффективности» (2002 год).
В 2004 году автор участвовал в разработке предложений по повышению эффективности государственной политики содействия занятости для Правительства России.
Перечень научных публикаций по теме диссертационного исследования
По материалам исследования и теме диссертации опубликовано 6 печатных работ общим объемом 4,7 печатных листа, в том числе 3 печатные работы в соавторстве объемом 2,7 печатных листа.
Структура и содержание диссертационной работы
Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и четырех приложений. Общий объем работы составляет 166 страниц машинописного текста, включая 23 таблицы и 18 рисунков.
Во введении отражена актуальность темы диссертации, определены цели и задачи исследования, представлена научная новизна и практическая значимость работы.
В первой главе рассмотрены основные этапы формирования и современная организационная структура Службы занятости, выделены ключевые аспекты деятельности органов Службы занятости, содержание и взаимосвязь которых предопределяют логику построения методики оценки эффективности их деятельности, определены актуальные проблемы управления органами Службы занятости, обобщены существующие подходы и методы оценки эффективности деятельности Службы занятости, обоснована необходимость их совершенствования.
Во второй главе сформулированы концептуальные основы применения методологии сбалансированной системы показателей для оценки эффективности деятельности органов Службы занятости, предложен методический подход к оценке деятельности органов Службы занятости, приведена технология проведения этой оценки, представлена методика сравнительной оценки эффективности деятельности органов Службы занятости.
В третьей главе содержатся результаты апробации предложенной методики и сравнительной оценки эффективности деятельности органов Службы занятости, приведены результаты проведенных расчетов, их интерпретация и анализ, сформулированы предложения по внедрению методики в деятельность Роструда и дальнейшему повышению эффективности деятельности Службы занятости.
В заключении приводятся результаты научного исследования, сформулированы основные выводы и предложения.
