Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Исследование эффективности деятельности органов государственного управления Российской Федерации 10
1.1. Исследование механизма функционирования органов государственного управления 10
1.2 Критерии и показатели эффективности деятельности органов государственного управления 31
Глава 2. Факторы и методические основы оценки профессиональной деятельности государственного служащего 47
2.1. Сущность, содержание и эффективность профессиональной деятельности государственного служащего 47
2.2. Формирование личностно-квалификационной модели и комплексная оценка государственного служащего 63
Глава 3. Условия развития кадрового потенциала государственной службы российской федерации 79
3.1. Направления и факторы развития кадрового потенциала государственной службы 19
3.2. Организация обучения государственных служащих 98
Заключение. Выводы и рекомендации 115
Литература 120
- Исследование механизма функционирования органов государственного управления
- Критерии и показатели эффективности деятельности органов государственного управления
- Сущность, содержание и эффективность профессиональной деятельности государственного служащего
- Направления и факторы развития кадрового потенциала государственной службы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Становление рыночной экономики и построение гражданского демократического общества в России невозможны без эффективно-функционирующей системы государственного управления экономикой и ее важной составляющей части -органов государственной службы.
Анализ современного состояния государственной службы обнаруживает в ее деятельности многие негативные факторы, берущие свои исторические корни в российском государственном бюрократизме и проявившие себя в условиях переходного периода.
Выполнение поставленных перед государственной службой сложных и важных задач обусловливает необходимость поиска новых подходов к организации управления государственной службой на основе постоянного повышения эффективности труда государственных служащих за счет совершенствования подготовки, принятия и реализации государственных решений и контроля за их выполнением. При этом должен быть решен весь комплекс задач кадровой работы в сфере государственной службы: формирование организационных структур управления, отбор, оценка и расстановка кадров, подготовка, переподготовка и повышение квалификации работников, планирование их личной карьеры, развитие нравственной и управленческой культуры государственных служащих, мотивация деятельности, научная организация труда. Руководители и специалисты государственной службы должны быть активизирующим элементом в процессе преобразования всей системы государственного управления, носителями обновленных экономических, административно-распорядительных, социально-психологических, правовых методов государственного управления.
Научные исследования и проектные разработки по вопросам развития сферы государственного управления, органов государственной службы, совершенствования работы с кадрами проводятся в самых различных направлениях. При подготовке диссертации автор опирался, прежде всего, на труды отечественных ученых в области теории управления, в частности, государственного управления, менеджмента и кадровой работы - Г. В. Атаманчука, Ю. И. Иванова, Н.М. Казанцева, Л. Ю. Карася, В.В. Лобанова, В. И. Матирко, Д. С. Петросяна, Н. П. Пищулина, Ю. А. Розенбаума, Ф. М. Русинова, А. И. Семенихина, A.M. Смолкина, В. А. Столяровой, Ю,А. Ткаченко, Э. А. Уткина, Л.В. Фаткина, В. А. Шахового, В. М. Шепеля и др., а также работы зарубежный ученых и специалистов.
Однако, при разработанности многих организационно-правовых аспектов развития государственной службы, ряд важных экономических, организационно-управленческих и, в частности, кадровых проблем государственной службы России в условиях переходного периода так и не решены. Это касается исследования факторов эффективности деятельности органов государственного управления Российской Федерации, изучения содержания профессиональной деятельности государственных служащих, способов развития кадрового потенциала государственной службы. Теоретическая и практическая значимость указанных проблем, ее недостаточная проработка обусловливает выбор темы данной диссертационной работы, посвященной исследованию факторов эффективности деятельности органов государственного управления Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является исследование факторов эффективности деятельности органов государственного управления и разработке методических и практических рекомендаций по развитию кадрового потенциала государственной службы Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели необходимо было решить следующие задачи: -определить основные элементы и действие механизма функционирования органов государственного управления Российской Федерации; -систематизировать факторы, разработать критерии и показатели оценки эффективности деятельности органов государственного управления; -определить сущность и содержание профессиональной деятельности государственных служащих; -разработать личностно-квалификационную модель государственного служащего, методы и показатели его комплексной оценки; -выявить направления и способы развития кадрового потенциала государственной службы.
В качестве объекта исследования выступают органы сферы государственного управления Российской Федерации. В ходе подготовки диссертации, в частности, были обследованы процессы деятельности государственных служащих аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Комитета труда и занятости Правительства Москвы.
Предметом исследования являются организационные, управленческие и межличностные факторы эффективности деятельности государственных служащих.
Теоретической и методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых в области теории управления и, в частности, государственного управления. В диссертации были использованы нормативно-правовые акты и решения государственных и правительственных органов Российской Федерации по вопросам совершенствования деятельности государственной службы.
При выполнении диссертационной работы применялись методы качественного анализа и количественной оценки факторов эффективности
6 управленческой деятельности в социально-экономических системах, методы экспертных оценок и социологического обследования.
Научная новизна диссертационной работы состоит в теоретическом исследовании организационных, управленческих и межличностных факторов эффективности деятельности органов государственного управления Российской Федерации, определении сущности и содержания профессиональной деятельности государственных служащих и разработке методических рекомендаций по развитию кадрового потенциала государственной службы Российской Федерации.
Наиболее существенные научные результаты состоят в следующем: -на основе предпосылки о целях деятельности органов государственной службы, заключающихся в удовлетворении индивидуальных и общественных потребностей, уточнено содержание основных элементов механизма функционирования органа государственного управления Российской Федерации; обоснована необходимость включения системы маркетинга и социально-экономического мониторинга в состав оперативных функций органов государственного управления и создания соответствующих аналитических подразделений; -предложена расширенная классификация факторов эффективности деятельности органов государственного управления; разработаны критерии и показатели внешней и внутриорганизационной эффективности, основанные на качестве принятых управленческих решений и удовлетворении индивидуальных и общественных потребностей; -определены сущность и содержание профессиональной деятельности государственного служащего на основе анализа внутренней психологической структуры процессов, состоящих из мыслительных операций перехода от наглядно-образного к знаковому восприятию и представлению социально-политических и экономических явлений и ситуаций; -определена структура и разработан способ построения личностно-квалификационной модели государственного служащего, что позволило осуществить строгую количественную дифференцированную оценку и интерпретацию параметров личностных качеств, а также уровня квалификации государственных служащих; систематизированы способы качественной и количественной оценки профессиональной деятельности различных категорий государственных служащих; -выявлены основные характеристики кадрового потенциала органа государственной службы и дано описание их смыслового содержания; определены основные направления развития кадрового потенциала в числе которых разработаны методические рекомендации по профессиональному отбору и организации непрерывного обучения работников государственной службы.
Практическая значимость. Использование на практике рекомендованных в диссертационной работе предложений позволит органам государственного управления Российской Федерации повысить эффективность своей деятельности путем развития, как системы управления, в целом, так и ее кадрового потенциала, в частности. Кроме того, теоретические положения научной работы могут быть включены в учебные курсы подготовки, переподготовки, повышения квалификации и самоподготовки работников государственной службы России.
Научные результаты диссертационного исследования по вопросам разработки методических основ построения личностно-квалификационной модели государственного служащего и расчеты его комплексной оценки были использованы Управлением научных программ и проектов Государственного комитета Российской Федерации по высшему образованию (ныне Министерство общего и профессионального образования РФ) при формировании научно-технических программ и разработке методических документов по обучению специалистов в сфере государственного управления. Положения диссертационного исследования, касающиеся определения сущности и содержания профессиональной деятельности государственного служащего использовались Департаментом иностранных операций Центрального Банка Российской Федерации при разработке научно-методических программ обучения специалистов государственной службы и Центром профессионального образования Межотраслевого института повышения квалификации (МИПК) при Российской экономической академии им. Г. В. Плеханова.
Положения диссертации получили свое практическое воплощение при проведении автором прикладных обследований по выявлению наиболее существенных личностных качеств государственных служащих. Обследованием были охвачены государственные служащие- слушатели МИПК при Российской экономической академии им. Г. В. Плеханова. Результаты обследования сопоставлялись с экспертными оценками, полученными от научных работников, преподавателей и консультантов в области государственного управления.
Подготовленные при участии автора лекции и методические указания к проведению практических занятий по вопросам управления кадрами используются в учебном процессе в Центре профессионального образования МИПК при Российской экономической академии им. Г. В. Плеханова.
Апробация работы. Основные положения диссертационной работы докладывались на Совещании Главного управления по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве Российской Федерации (Роскадры) (Москва, 1993г.), научно-практической конференции " Пути развития рыночных отношений в российской экономике " (Москва, 1994 г.) и на Девятых Международных Плехановских чтениях (Москва, 1996 г.).
Публикации. По теме диссертации автором было опубликовано 11 работ.
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии.
Исследование механизма функционирования органов государственного управления
Экономическая реформа в России невозможна без активного развития системы государственного управления, перехода к обновленной, рациональной и демократически-ориентированной государственной службе.
В новых условиях рыночного хозяйствования повышение роли, места и значения государственной службы, в значительной степени, обусловлено новой ее функцией, связующего звена между государством и гражданским обществом. Как указано в /103, с. 41/, государственная служба является «...своего рода социальной инфраструктурой, которая обеспечивает всестороннюю связь государства и общества, эффективную деятельность общественной системы в целом».
Известно, что реформы, проводимые в России с 1985 года и достигшие своего пика в 1991-1992 г.г., имели значительные негативные как экономические, так и социальные последствия. В немалой степени этому способствовала неподготовленность российской государственной службы к столь резким переменам в экономической политике. Ведь помимо осуществления связи государства гражданского общества (т. е. в совокупности внегосударственных общественных отношений и институтов, выражающих разнообразные ценности, интересы и потребности общества) государственная служба призвана быть, на наш взгляд, фильтром" профессионально отсеивающим многочисленные непродуманные решения российских политиков.
Учитывая важность развития предпринимательства в России, необходимость его социальной ориентации (создание новых рабочих мест, повышение уровня занятости населения, прорыв в инновационном бизнесе и т. д.) органы государственного управления РФ в центре и в регионах должны осуществлять формирование рыночной среды, способствующей активизации российского предпринимательства. Контакты с предпринимателями, изучение их проблем, решение этих проблем в соответствующих нормативно-правовых актах должны войти в норму деятельности государственного служащего. В тоже время не надо забывать о необходимости дальнейшего совершенствования взаимоотношений государственной службы с государственным сектором российской экономики, который в настоящее время нуждается в реальной государственной поддержке.
Современная экономическая жизнь России чрезвычайно политизирована. В немалой степени этому способствует тот факт, что многие лидеры ищут и предлагают легкие ответы на сложные вопросы в области развития новых форм собственности, реформирования системы управления экономикой и т. д. Поэтому государственная служба России должна активно взаимодействовать с общественными организациями, с одной стороны, с целью уменьшения негативного влияния таких волюнтаристских взглядов на действующую представительную и исполнительную власть, с другой стороны, с целью отбора, экспертизы и практической реализации ценных идей, которые имеются в арсенале политических движений.
И наконец, одна из главных и сложных задач - это непосредственная связь органов государственного управления РФ с населением, своевременное выявление и решение широкого спектра вопросов, постоянно возникающих у отдельных конкретных граждан, трудовых коллективов. Здесь, как никогда, требуются особые научные подходы, которые мы более подробно рассмотрим ниже (маркетинг и социально-экономический мониторинг в системе государственной службы).
В итоге основные виды взаимодействия государственной службы России, показывающие ее роль, место и значение в проведении социально-экономической политике можно представить в виде схемы, приведенной на рис. 1. ]. 1.
Для того, чтобы добиться реальных улучшений деятельности органов государственной службы в России необходимо по-новому, с позиций правового государства и создания эффективной социально-ориентированной рыночной экономики, исследовать закономерности и принципы функционирования органов государственного управления.
Критерии и показатели эффективности деятельности органов государственного управления
Для того, чтобы повысить эффективность деятельности государственных органов РФ необходимо исследовать природу этого сложного и мало исследованного социально-экономического явления. Для каких же целей нужно знать эффективно или неэффективно работает орган государственного управления и какова степень этой эффективности?
Во-первых, деятельность любого органа государственного управления РФ должна быть подконтрольна со стороны вышестоящего органа, либо со стороны общества. Бесконтрольность указанной деятельности, как мы знаем из истории государственного управления, приводит к непредсказуемым последствиям, начиная от малых конфликтов районного масштаба и кончая общегосударственными потрясениями. Чтобы проконтролировать деятельность органа управления, необходимо разработать соответствующие критерии и показатели.
Во-вторых, оценка эффективности деятельности органа / государственного управления РФ необходима для выявления организационных резервов, диагностики "узких мест", выбора направлений, методов и ресурсов для их устранения. Руководство органа должно четко знать как работают отдельные работники, структурные подразделения и организация в целом, в какой степени эта деятельность соответствует требованиям, которые предъявляются к результатам работы со стороны государства, общества, отдельных социальных групп, трудовых коллективов и граждан.
Оценка эффективности деятельности органа государственного управления нужна как для локальных совершенствований отдельных подсистем органа и его структурных подразделений, так и для прогрессивных преобразований всей системы органов государственного управления. Каково же состояние разработанности данной проблемы?
Исследования в области оценки эффективности деятельности органов управления проводятся давно. Изучение общих проблем эффективности функционирования социально-экономических систем и оценки эффективности организации и управления было в достаточной степени освящено в литературе (см. библиографический список). Применительно к органам государственного управления РФ намечены лишь общие подходы к определению эффективности государственного управления (см. 14/).
Так в /4, с. 292,293/ указано, что соотнесение и соизмерение затрат на государственное управление и пользы, возникающей от него, от уровня обслуживания им общественных потребностей и представляет собой, очевидно, суть эффективности государственного управления.
На практике же научно-обоснованные критерии и показатели деятельности органов государственного управления РФ не используются, не разработана система методов их оценки. Это объясняется тем, что на эффективность деятельности органов государственного управления влияет множество факторов, а также ввиду сложности выявления функциональной зависимости между интегральными и локальными показателями эффективности, возникающими от отдельных факторов.
Как мы уже подчеркивали выше, вопросами деятельности органов государственного управления РФ, в основном, занимались юристы, правоведы, а проблема определения эффективности деятельности государственных органов требует междисциплинарного подхода, так как одновременно оцениваются как внешние: политические, социальные, экономические, экологические факторы, так и внутренние: организационные, производственные, технологические, информационные, социально - психологические и другие факторы эффективности.
С другой стороны, очевидно, что эффективность деятельности органа государственног управления РФ складывается из эффективности деятельности его отдельных структурных подразделений и деятельности его отдельных работников. Это говорит о необходимости привлечения инструментария современного менеджмента и психологической науки для оценки эффективности человеческой деятельности в сфере государственного управления.
Проведенный нами анализ существующих подходов и методов 1 оценки эффективности деятельности органов управления показал, что комплексная оценка эффективности деятельности органа государственного управления РФ включает в себя два основных вида - внешней и внутриорганизационной (внутренней) эффективности. Общий порядок формирования эффективности деятельности органа государственного управления , на наш взгляд, может быть представлен в виде схемы, приведенной на рис Л. 2. 3.
Внешняя эффективность проявляется в конечных результатах деятельности органа государственного управления РФ, а именно в реальной жизнедеятельности общества, отдельных социальных групп, организаций и конкретных граждан. Очевидно, что внешняя эффективность зависит от уровня иерархии государственного органа: чем выше уровень, тем масштабнее объект, охватываемый принятыми государственными решениями.
Сущность, содержание и эффективность профессиональной деятельности государственного служащего
Чтобы изучить любой вид человеческой деятельности, в том числе и профессиональную деятельность работников государственной службы России, необходимо в первую очередь определить сущность и содержание этой деятельности.
Сущность профессиональной деятельности - это, прежде всего, глубинные формализованные закономерности, то общее в функциях деятельности (в философском понимании), что объединяет всех работников сферы государственной службы и, в то же время, то специфическое, что отличает их от работников других сфер деятельности.
Содержание деятельности - это конкретизация ее сущности, детализация трудовых функций в рамках одной и той же сущности. Содержание деятельности, так же как и сущность, определяют ее специфические профессиональные рамки.
Зная специфику деятельности государственного служащего, можно ответить на многие вопросы кадровой работы, начиная от оценки личности работников (что и как оценивать), эффективности и качества его труда; решения задач профессионального отбора и ориентации; стимулирования труда в зависимости от его сложности и других параметров и заканчивая обучением.
В настоящее время имеется множество публикаций по проблемам исследования управленческой деятельности и повышения его эффективности (см. библиографический список). Несмотря на это, деятельность работников государственной службы остается малоизученной и сложной проблемой. А сложность проблемы объясняется следующим.
Во-первых, большим разнообразием решаемых задач, а следовательно, и выполняемых конкретных функций, что затрудняет систематизацию, классификацию, обобщение, типизацию и формализацию функции и не позволяет обычными приемами выявить закономерности трудовой деятельности, ее сущность и внутреннее строение.
Во-вторых, наличием специфических функций политического руководства, которые не входят в предмет экономических, управленческих и психологических дисциплин и поэтому не были до сих пор исследованы в рамках традиционной теории управления, кадровой работы и экономики труда. Следовательно, необходим междисциплинарный подход с использованием политологических и правовых знаний и подходов.
Как мы отмечали выше, основополагающим понятием определения государственной службы является понятие "государственная должность" и определяемый ею статус государственного служащего. В /15,с.106/ государственные должности (или должности, которые замещаются государственными служащими) по содержанию должностных полномочий и характеру принимаемых решений были подразделены на две большие группы: политические и административные. Там же приводится дальнейшая детализация должностей по признакам объема полномочий: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие государственные должности.
В табл. 2. 1. 1 представлена должностная структура работников центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти на 1 июля 1995 года ( по данным из / 62 /}.
Сущность деятельности государственного служащего определяется исходя из статуса должности, с учетом выделения наиболее характерных Функций управления.
Как известно, все функции аппарата управления, в том числе и государственного, можно подразделить на управленческие и технические. Управленческие функции, в свою очередь, подразделяются на руководящие и исполнительские, то есть управленческие кадры - это руководители плюс управленческие работники-исполнители. Распределение государственных служащих центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти по группам государственных должностей на 1 июля 1995 года ( по данным из / 62 /) выглядит следующим образом (см. табл. 2. 1. 2).
По определению данному в /135/, руководитель в организации - это должностное лицо, осуществляющее деятельность по руководству совместной деятельностью административно подчиненных ему людей.
Обзор литературы по вопросам организации управления и кадровой работе показал наличие нескольких подходов к выявлению сущности руководства. Среди них заслуживают внимания:
-модель принятия решений, то есть решение рассматривается как предмет и продукт труда руководителя;
-модель переработки информации, главное в работе руководителя -это процесс переработки информации;
Направления и факторы развития кадрового потенциала государственной службы
Одним из основных направлений повышения эффективности деятельности государственных органов РФ является развитие ее кадрового потенциала. За истекшее пятилетие на государственную службу, к сожалению, были приняты недостаточно профессионально-подготовленные работники.
Приведенные по данным из / 62 / в рис. 3.1.1 статистические данные о распределении государственных служащих центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти по уровням образования (в % к общей численности государственных служащих) дают возможность сравнить состояние уровня образования государственных служащих на 1. 12. 1993 г. с 1. 07. 1995 г. Таким образом, в рис. 3. 1. 1 представлены данные в динамике.
К июлю 1995 г. высшее профессиональное образование среди федеральных государственных служащих (центральный аппарат органов исполнительной власти) имели 83,4% служащих, в том числе послевузовской профессиональное образование имели 6,4% (среди высших государственных должностей - 46,5%, главных специалистов - 30,8%, ведущих - 12,9%). Среднее специальное образование имели младшие государственные должности - 9,2%. Из общего количества профессионально подготовленных государственных служащих число юристов составляет 3,7%, а специалистов в области государственного и муниципального управления всего 0,6%.
Рис. 3. 1. 1. Распределение государственных служащих центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти по уровню образования (в % к общей численности государственных служащих)
По данным из / 62 / по состоянию на 1.06.1996 г. 75% руководителей федеральных министерств и ведомств имели инженерно-техническое и экономическое образование, и всего лишь 5% - юридическое; 34% руководителей пришли с хозяйственной работы, 3,4% - с партийно-советской. 75% руководителей имели стаж работы в должности до 3 лет. Среди работников федеральных органов исполнительной власти 28% имели стаж работы в сфере государственного управления до 5 лет. Все это связано с отсутствием комплексной системы профессиональной подготовки государственных служащих.
На сегодня на государственной службе ощущается недостаток квалифицированных аналитиков, юристов, специалистов в области государственного и муниципального управления, специалистов в области управления персоналом. Не решена проблема неукомплектованности кадров в государственных органах РФ как на уровне центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти, так и на уровне Министерств, Федеральных Комитетов, Служб и Государственных Комитетов. В табл. 3. 1. I представлены данные о численности и составу государственных служащих. Там же приведены сведения об комплектованности кадров федеральных органов исполнительной власти.
Крайне медленно идет процесс "омоложения" государственно-политической элиты, всего государственного аппарата, а главное, это не сопровождается становлением последовательного и организованного привлечения молодежи на государственную службу.
Более того, часть высококвалифицированных молодых служащих активно переходило на работу в предпринимательские структуры. На июль 1995 г. лишь 8,1% служащих в федеральных органах исполнительной власти (центральный аппарат) были в возрасте до 30 лет (на декабрь 1993 г. эта цифра составляла 10%). Стоит отметить, что среди руководителей подразделений молодежь составляет лишь 1%, в то время как лиц старше 50 лет - 40,3% (эта цифра на 1993 г. была 35%). Уход лиц пенсионного возраста, связанного в большей степени с принятием закона о государственной службе, еще более снизил уровень профессионализма аппарата.
Состав государственных служащих по возрасту по состоянию на 01. 01. 1997 г. (в % к общей численности государственных служащих) приведен в табл. 3. 1.2.
В большинстве публикаций по проблемам управления кадрами применяются традиционные подходы к разработке методов решения отдельных кадровых задач /100/ и методы системного исследования кадровой работы /110, 118/. Вместе с тем, имеются и попытки решить вопросы организации кадровой работы на основе формирования и развития кадрового потенциала системы управления /138/.
Нужно отметить, что многие авторы, используя термин "кадровый потенциал", не раскрывают его сущности и тем самым ограничивают его практическое применение. В чем же принципиальное отличие традиционных методов организации кадровой работы от методов, основанных на развитии кадрового потенциала?
Кадровый потенциал, на наш взгляд, характеризуется способностью организации при определенных условиях выполнить поставленные перед ним задачи. С одной стороны, поскольку организация представляет собой совокупность работников, кадровый потенциал можно описать характеристиками численности работников и личностно квалификационного потенциала каждого работника. С другой стороны, кадровый потенциал непосредственно связан с конкретным предприятием (организацией), иными словами, с организационным потенциалом, который определяется структурными, функциональными, технологическими и информационными отношениями в конкретной организации. Организационный потенциал, взаимодействуя с кадровым потенциалом, определяет фактический уровень кадрового потенциала.
Кадровый потенциал органа государственной службы может быть описан в различных показателях и характеристиках, в т. ч. таких как: численность персонала, профессионально-квалификационный состав кадров, поло-возрастной состав, укомплектованность организации персоналом, т. е. уровень замещения должностей организации работниками, личносто-квалификационный потенциал, индивидуально-объективные характеристики работников, такие как пол, возраст, состояние физического и психического здоровья и т. д. Отметим, что с возрастным составом связаны перспективы профессионального роста кадров и возможности быстрой адаптации к новым функциям, задачам и методам работы. Под личносто-квалификационным потенциалом работника государственной службы понимаются и его профессиональные характеристики. К профессиональным характеристикам относятся уровень профессионализма и отраслевой опыт, социально-психологические свойства личности, имеющие непосредственное отношение к профессиональной деятельности, нравственно-этические качества, организаторские способности, исполнительские качества, уровень общей культуры.
