Содержание к диссертации
Введение
1. Концептуальные основания методики оценки эффективности деятельности региональной администрации по управлению сферой образования 19
1.1. Теоретико-методологические основы определения эффективности управленческой деятельности: принципы, критерии, индикаторы 19
1.2. Адаптация общеметодических подходов к оценке результатов деятельности региональной администрации в управлении развитием сферы образования 42
2. Диагностика функциональной действенности существующей системы оценки эффективности деятельности региональной администрации в управлении сферой образования 61
2.1. Анализ международного опыта системы оценки эффективности управленческой деятельности региональной администрации в сфере образования 61
2.2. Выявление инструментарных возможностей действующих методик оценки эффективности управленческой деятельности региональной администрации в сфере образования: диапазон, параметры, недостатки 74
2.3. Императив функциональной действенности разрабатываемой системы методических средств оценки эффективности управленческой деятельности региональной администрации в сфере образования 93
3. Направления совершенствования системы инструментарно-методических средств оценки эффективности управленческой деятельности региональной администрации в сфере образования 118
3.1. Пути повышения объективности и транспарентности инструментарно-методического аппарата оценки эффективности управленческой деятельности региональной администрации в сфере образования 118
3.2. Разработка индикаторов интегральной оценки эффективности управленческой деятельности региональной администрации в сфере образования 132
3.3. Алгоритмизация процесса совершенствования методических средств оценки социальной эффективности государственного управления деятельностью учреждений сферы образования региона 146
Заключение 166
Список использованных источников 172
Приложения 196
- Теоретико-методологические основы определения эффективности управленческой деятельности: принципы, критерии, индикаторы
- Анализ международного опыта системы оценки эффективности управленческой деятельности региональной администрации в сфере образования
- Императив функциональной действенности разрабатываемой системы методических средств оценки эффективности управленческой деятельности региональной администрации в сфере образования
- Алгоритмизация процесса совершенствования методических средств оценки социальной эффективности государственного управления деятельностью учреждений сферы образования региона
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный этап социально-экономического развития страны, характеризующийся проведением ряда реформ – административной, социальной, бюджетной, – выдвигает необходимое требование существенно повысить функциональную действенность органов государственного управления, актуализируя проблему оценки их эффективности как в теоретическом, так и в практическом аспекте.
Модернизация сферы социальных услуг, в целом, и системы образования, в частности, является одним из приоритетных направлений социально-экономического развития Российской Федерации на ближайшую перспективу, так как в современном мире важнейшим фактором развития страны, обеспечения её конкурентоспособности на международном рынке является уровень и качество образования населения. Международные исследования в этой сфере показали значительное снижение уровня общего образования в России в последнее время. Возрастающий объем финансирования этой отрасли при снижении качества образования свидетельствует о неэффективном расходовании выделяемых государственных ресурсов.
Одним из базовых направлений анализа экономической основы функционирования системы образования, в условиях доминирующей роли государственных финансов как источника инвестирования, является оценка влияния расходов бюджета на результаты образовательного процесса и применение научного подхода к управлению целевым использованием бюджетных ресурсов путем оптимизации его каналов и режима транспарентности в соответствии с принципами новой системы бюджетирования, ориентированного на результат.
Нерешенность теоретико-методологических и практических проблем в области создания комплексной системы оценки эффективности управления деятельностью учреждений общего образования, обеспечивающей интегративность показателей, с учетом действующих в России специфических факторов и условий социально-экономического развития, обусловили актуальность и предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработки проблемы. Исследование научных публикаций по проблеме диссертации можно представить по следующим тематическим направлениям:
- одной из первых концептуальных моделей, связывающей эффективность государственного управления с классическим пониманием бюрократии как социального феномена, был подход, развивающий теорию веберовской рациональной бюрократии. Ставший классическим, анализ Вебера М. поднял проблему возникновения нового социального типа трудовой мотивации, представил идею рациональности деятельности в ее конкретно-исторической постановке, как формирование целостного социокультурного механизма, обеспечивающего максимальное достижение человеческих целей. Новейшие теории «нового государственного менеджмента» Худа К., Меннинга Н. и других легли в основу современной административной реформы государственного управления в России, проблемой которой стала оценка деятельности государственного управления - эффективность;
- исследованию эффективности управления посвящены работы многих ученых: Архипова А., Атаманчук Г., Белокрыловой О., Кетовой Н., Козбаненко В., Колесникова Ю., Игнатова В., Игнатовой Т., Ларионова В., Лугачева М., Мельник М., Мишуровой И., Мхитарян М., Некрасова В., Овчаренко Г., Овчинникова В., Резника С., Руденко Г. и многих других;
- большой вклад в разработку и теоретическое обоснование методов оценки управленческой деятельности по её результатам внесли работы отечественных и зарубежных ученых Афанасьева М., Бараховского А., Баха Дж., Даймонда Дж., Климанова В., Лаврова А., Лексина В., Мошера Ф., Нивена П., Трота С., Эдди Д. и многих других;
- вопросам бюджетирования, ориентированного на результат, уделено достаточное внимание в работах Ананенко С., Афанасьева М., Богатырева М., Голик Е., Дуганова М., Клюкович З., Мерсера Д., Понамарева А., Сингара Г., Типенко Н., Х. де Брюйна, Хатри Г., Швецова А., Шика А. и многих других;
- исследованию различных аспектов теории человеческого капитала посвящены труды ученых Шульца Т. и Беккера Г.. Свой вклад в развитие этой теории внесли Бен-Поэт Й., Блауг М., Боулс С., Вейсброд Б., Лэйард Р., Минцер Дж., Псахаропулос Дж., Уэлч Ф., Хансен Ли, Чизуик Б. и др. Российские ученые, занимающиеся изучением теории человеческого капитала с учетом особенностей отечественной экономики, представлены трудами Дятлова С., Добрынина А., Егоршина А., Критского М., Курганского С., Марцинкевича В., Скорова Г., Струмилина С.;
- проблематикой эффективности образования, в том числе экономической эффективности, занимались современные ученые Щетинин В., Хроменко Н., Рябушкин Б.
Тем не менее, в свете накопленного положительного опыта применения методов оценки эффективности управления деятельностью органов государственного управления в регионах России разрабатываются и совершенствуются подобные методы оценки.
Теоретическая и практическая востребованность наработок, необходимых для понимания сущности, функций и инструментов оценки эффективности управления деятельностью региональных органов учреждениями сферы общего образования в настоящее время, обусловила актуальность и выбор темы настоящего исследования, постановку её цели и задач.
Исходя из изложенного, исследование данной проблемы представляется практически значимым и может внести определенный вклад в разработку методических аспектов оценки эффективности управления расходованием бюджетных средств. Оно приобретает особое значение в свете принятой Программы повышения эффективности бюджетных расходов, Национальной образовательной инициативы «Наша новая школа» и федерального закона «Об образовании».
Цель и задачи диссертационной работы. Цель диссертационной работы состоит в разработке направлений повышения функциональной действенности институционально-методического инструментария оценки эффективности управления деятельностью учреждений общего образования в регионе в контексте императивов концепции управления по результатам.
Для достижения поставленной цели возникла необходимость решить следующие задачи:
- раскрыть содержание категории «эффективность» и «результативность» управления с позиций системно-функционального подхода;
- проанализировать особенности применения программно-целевых методов для повышения эффективности управленческой деятельности учреждений общего образования и результативности расходования ими бюджетных средств;
- рассмотреть и проанализировать международный и российский опыт в области управления распределения ресурсов, ориентированного на результат, в системе государственного регулирования экономики и бюджетного планирования и выявить факторы его дальнейшего развития;
- проанализировать сложившиеся методы оценки эффективности деятельности администрации региона по управлению учреждениями сферы общего образования;
- обосновать целесообразность внедрения методов управления развитием сферы образования, ориентированных на прогнозируемые результаты деятельности;
- разработать методический подход к оценке эффективности управления деятельностью учреждений общего образования, ориентированный на достижение конечных результатов;
- предложить алгоритм (последовательность операций) оценки эффективности управления расходованием бюджетных средств в сфере учреждений общего образования в контексте императивов управления по результатам;
- предложить рекомендации о применении результатов данного исследования при обосновании преобразований системы управления учреждениями общего образования и моделирования механизмов финансирования.
При этом акцент делается на создание системы мониторинга: получения аналитической информации и отслеживания динамики показателей, которая может быть использована для выявления и устранения недостатков системы финансирования субъекта образовательного процесса, принятия управленческого решения и планирования его деятельности в будущих периодах с соответствующей корректировкой утвержденных показателей.
Объект диссертационного исследования. В качестве непосредственного объекта исследования выступают система учреждений общего образования Октябрьского (сельского) района Ростовской области в аспекте изучения эффективности управления деятельностью учреждений сферы общего образования.
Предметом исследования являются совокупность способов, методов и средств оценки эффективности управленческой деятельности как инструментария регулирования системы экономических отношений, возникающих в процессе организации, функционирования и развития деятельности учреждений общего образования на основе концепции управления, ориентированного на результат, с использованием сбалансированной системы показателей.
Теоретической и методологической основой исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных авторов в области управления экономикой, государственного регулирования, региональной экономики, общей теории эффективности экономики общественного сектора, сформировавшие авторскую концепцию определения эффективности управления как отношения достигнутых результатов к выделенным ассигнованиям.
При разработке основных положений концепции диссертационной работы, заключений и предложений использовались научные исследования по изучаемой проблеме в периодических изданиях, специализированной печати, монографические работы, материалы научно-практических конференций и семинаров.
Инструментарно-методический аппарат исследования. Востребованность разработки теоретических и практических аспектов проблематики диссертационной работы обусловили необходимость использования таких общих методов научного исследования, как анализ и синтез, дедукция и индукция, а также частных приемов сравнительного, структурного, функционального, экономико-статистического анализа и других приемов, применяемых в рамках единого системно-функционального подхода.
Для решения поставленных задач была использована методология сбалансированной системы показателей, обеспечивающая «селекцию» индикаторов управления стратегией и повышения эффективности управления деятельностью государственных органов и функционирования негосударственных организаций экономически развитых стран.
Институционально-нормативную базу диссертационного исследования составили законодательные и нормативные акты органов государственной власти РФ, нормативные акты региональных законодательных и исполнительных структур, министерства образования Ростовской области.
Информационно-эмпирическая база исследования сформирована на основе официальных данных Федеральной службы государственной статистики (Росстата) и его региональных подразделений, а также исследований, опубликованных в периодической печати и размещенных в справочных системах и сети Интернет, а также материалов финансового отдела, отдела образования и первичной отчетности учреждений общего образования Октябрьского (сельского) района Ростовской области, впервые вовлеченных в научный оборот.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования базируется на предположении автором о том, что оценка эффективности управления деятельностью учреждений общего образования в регионе должна основываться на оценке сложившейся ситуации, а также на модели совершенствования методики оценки дифференцированных условий функционирования учреждений общего образования (с учетом особенностей сельских и городских) с включением инструментов активной мотивации эффективности использования выделенных средств.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Уточнено предметное содержание понятия «эффективность управления». Изучение точек зрения ученых по вопросу толкования сущности понятия «эффективность деятельности региональных органов управления в сфере образования» с позиций системно-функционального подхода позволило сделать вывод о том, что рассмотренные дефиниции, являясь категориями теории экономики общественного сектора, позволяют определить эффективность управления как отношение достигнутых результатов к выделенным ассигнованиям.
Рассмотрение механизма управления, ориентированного на результат, позволило:
- сделать акцент на взаимосвязи величины государственных ресурсов, с одной стороны, количества и качества оказываемых социальных услуг, с другой;
- установить критерии обоснованности расходования ассигнований, выделяемых конкретному учреждению сферы образования;
- целеориентировать расходование бюджетных средств на достижение планируемого результата оказания социальной услуги.
2. Предложена модель системы управления деятельностью учреждений сферы образования, ориентированной на результат. Модель представлена как концептуально целостная совокупность принципов управления, целей, задач, функций, организационных структур и инструментов управления. Предложенная концептуальная модель включает:
- новые инструменты стратегического и программно-целевого управления как организационной основы опережающего развития сферы образования;
- систему показателей для анализируемых образовательных учреждений, на основе которых рассчитывается интегральный индикатор итоговых результатов их деятельности, участвующий в дальнейшем определении их оценки эффективности управления;
- алгоритмы кластеризации учреждений сферы общего образования для достижения типологического единства субъектов эффективного ресурсного управления;
- механизм распределения средств между учреждениями сферы общего образования для обеспечения ее целостности, баланса территориальных и отраслевых интересов, включающий дополнительное стимулирующее финансирование.
3. Предложена коррекция действующей Методики оценки эффективности управления деятельностью региональной администрации в сфере образования, не учитывающей особенности данной сферы и уровня социально-экономического развития территорий. В действующей Методике оценки эффективности управления деятельностью региональной администрации в сфере образования были введены корректирующие коэффициенты (сетевые нормативы, транспортная доступность и дисперсность расселения). Данными изменениями предполагалось устранить несовершенство оценки неэффективных расходов на основе перехода от расчета по показателям внутренней эффективности (средняя наполняемость классов, соотношение учащихся и преподавателей и т.д.) к расчету затрат на достижение конечных результатов.
Отмечено, что в действующей Методике:
– не в полной мере учитывается зависимость показателей деятельности учреждений сферы образования от уровня социально-экономического развития региона;
– существуют недостатки способа «преобразования» данных корректирующих коэффициентов (часть школ расположена в сельской местности и норма наполняемости в городской и сельской местности различна);
- существуют недостатки, связанные с трактовкой «избыточности персонала» в сфере общего образования, расчет которого осуществляется по версии «лишних классов» (из-за завышенности норматива наполняемости класса).
Исследование существующей системы оценки эффективности деятельности органов регионального управления позволило выявить инструментарную дисфункцию применяемых в настоящее время методических средств планирования.
4. Обоснован методический подход к формированию системы распределения средств среди образовательных учреждений с учетом результатов оценки эффективности бюджетных расходов. Изучение в сравнительном плане значительного объема применяемых в мировой практике методов определения эффективности образовательной деятельности выявило, что в российском законодательстве отсутствуют модельные нормативно-типовые методики оценки эффективности расходов и алгоритмы формирования бюджетов с учетом оценки эффективности расходования выделенных средств.
По результатам анализа методик субъектов РФ, разработанных самостоятельно регионами, сделан вывод о том, что вся ответственность за качество, доступность образования и эффективность расходов на него возлагается только на орган управления регионального уровня.
Предложенный в диссертации методический подход состоит в реализации идеи совокупной оценки эффективности расходования бюджетных средств на содержание учреждений общего образования с учетом детерминантов, оказывающих наибольшее воздействие на их показатели. Этот подход дает возможность сравнить деятельность учреждений общего образования с помощью интегрального показателя результатов, что существенно упрощает процесс анализа.
Разработан алгоритм определения системы показателей результатов деятельности учреждений общего образования, необходимой для обоснования рекомендуемого методического подхода к оценке эффективности использования расходов.
Предлагаемый методический подход состоит из шести этапов:
- выявление детерминантов, влияющих на эффективность расходования выделенных ресурсов;
- обоснование системы показателей управления деятельностью учреждений общего образования;
- изучение причинно-следственных связей между показателями управления этой деятельностью;
- расчет показателей эффективности расходования бюджетных средств учреждений общего образования;
- анализ и формирование кластеров учреждений общего образования по уровню эффективности;
- обоснование рекомендаций по повышению эффективности управления расходованием бюджетных средств.
5. Осуществлена верификация предложенной методики оценки эффективности расходования бюджетных средств на примере анализа эффективности управления деятельностью учреждений сферы общего образования Октябрьского (сельского) района Ростовской области. Ретроспективный анализ системы планирования и финансирования расходов на обеспечение деятельности учреждений сферы общего образования Октябрьского (сельского) района Ростовской области позволил сделать вывод о низком качестве планирования процесса управления распределением бюджетных средств на содержание учреждений общего образования, а также об отсутствии зависимости ассигнований, выделяемых конкретному общеобразовательному учреждению бюджетных средств, от результатов управления его деятельностью.
В соответствии с произведенными расчетами получена оценка эффективности расходования бюджетных средств каждого из 12 учреждений общего образования Октябрьского (сельского) района Ростовской области. На основании полученных оценок для каждого из трех исследуемых периодов была осуществлена кластеризация учреждений сферы общего образования по уровню эффективности расходования бюджетных средств, в результате чего исследуемые учреждения общего образования разделены на 5 кластеров.
Была выявлена большая степень дисперсии между показателями эффективности деятельности учреждений общего образования, имеющих сопоставительные показатели количества обучающихся, идентичные принципы финансирования и приблизительно схожие обстоятельства функционирования, что свидетельствует о возможности существенного повышения уровня эффективности расходования выделенных ресурсов для большинства изучаемых учреждений общего образования.
6. Разработан механизм распределения средств финансирования по кластерам учреждений сферы общего образования в соответствии с оценкой эффективности использования выделенных средств. Анализ показателей сформированных кластеров общеобразовательных учреждений позволил определить влияние различных детерминантов на показатель эффективности расходования бюджетных средств в соответствии с которыми сформулированы рекомендации по повышению эффективности бюджетных средств для исследуемых учреждений.
Действие механизма распределения средств осуществляется следующим образом:
- при формировании средств финансирования учреждений сферы общего образования предлагается осуществлять распределение ресурсов в зависимости от величины отклонения соответствующего показателя результатов деятельности учреждения от максимального значения рассматриваемого показателя по изучаемой совокупности учреждений;
- распределение дополнительных бюджетных средств стимулирующего характера по подведомственным учреждениям предлагается осуществлять за лучшие показатели эффективности расходования выделенных средств в предыдущем году.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке методологических основ и методических подходов, концептуальных положений и инструментарных средств, теоретических выводов и практических рекомендаций по совершенствованию алгоритма оценки эффективности управления деятельностью учреждений сферы общего образования и повышению мотивационной действенности механизма её финансирования.
Конкретно, в отличие от ранее полученных результатов, элементы научной новизны диссертационного исследования заключаются в следующем:
1. На основе изучения дефиниций «эффективность» и «результативность» управления определена сущность понятия «эффективность деятельности региональных органов управления в сфере образования» как соотнесение достигнутого результата с производственными затратами или как адекватность достигнутых результатов планируемым целям, степень приближения результата к цели с учетом расходов (трудовых, материальных и финансовых ресурсов) через призму взаимодействия управляемой и управляющей систем, т.е. как интегрированный результат управления процессом.
Границы объема понятия «эффективность» расширены за счет включения в него «социальной компоненты», активизирующей внимание к социальной сущности взаимодействия органов власти с социумом, и к оценке социальных эффектов управления на федеральном и региональных уровнях.
2. Выявлены особенности применения программно-целевых методов для повышения эффективности управленческой деятельности и результативности расходования государственных ресурсов в сфере общего образования в отечественной и зарубежной практике, которые адаптированы к разработке индикативной системы их комплексной оценки, как необходимому шагу к переходу на модель управления по результатам.
3. Предложен новый принцип формирования доказательно-аналитической базы расчета ключевых показателей системы бюджетного финансирования сферы общего образования, учитывающих специфику наполняемости классов городских и сельских школ и численности в них учащихся, приходящихся на одного преподавателя, что позволило выявить дисфункции действующих сегодня методических средств планирования.
4. Разработан методический подход к оценке эффективности управления расходами на общее образование, который основан на отнесении общеобразовательного учреждения к тому или иному кластеру, учитывающий специфику его деятельности и влияние сумм ассигнований на результаты последней благодаря аналитическому инструментарию оценки, включающему её формализованные и неформализованные методы.
5. Обоснован состав системы показателей непосредственных и конечных результатов управления функционированием учреждений общего образования за счёт включения в неё индикаторов, отражающих объём и качество образовательной услуги, что позволяет адаптировать её применение к императиву ориентированности на конечный результат.
6. Предложен механизм управления распределением объемов финансирования между общеобразовательными учреждениями по кластерам в процессе формирования бюджета на плановый период в соответствии с уровнем эффективности расходования выделенных средств в отчетном году, учитываемых в поправочных коэффициентах ранжирования.
Теоретическое значение полученных результатов. Авторский подход к формированию системы информационно-аналитического обеспечения процедуры определения эффективности управления развитием сферы услуг позволяет на основе предлагаемых методических разработок расширить функциональные возможности аппарата оценки, повысить её объективность и достоверность, а также обеспечивает: обоснованность бюджетной политики; переход на комплексное и согласованное использование аналитических методов и технологий финансового менеджмента на основе принципа эффективного бюджетирования, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств (ГРБС); расширение возможностей ее использования в высших учебных заведениях при подготовке менеджеров, а также специалистов экономического и финансового профиля и в процессе реализации программ повышения квалификации и переподготовки кадров в области управления бюджетными расходами.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности использования разработанных в нём положений, выводов, практических рекомендаций для повышения эффективности финансовых инвестиций в сферу образования и в другие отрасли социальной сферы. Полученные результаты исследования целесообразно использовать органами государственной власти различных уровней при разработке мер финансовой, социальной политики в целях повышения эффективности расходования бюджетных средств, обеспечения устойчивого социально-экономического развития регионов. Полученные авторские исследования возможно применять в преподавании учебных дисциплин: «Менеджмент», «Менеджмент в образовании», «Управление персоналом», «Разработка управленческих решений».
Апробация работы. Основные положения, результаты и выводы из диссертационного исследования использовались при оценке эффективности деятельности региональной администрации в управлении развитием сферы образования Октябрьского (сельского) района Ростовской области.
По материалам диссертационного исследования автором опубликовано 6 научных работ общим объемом 2,13 п.л., в том числе 3 статьи в журналах, рекомендованных ВАК.
Диссертационная работа выполнена в соответствии с паспортом научной специальности ВАК 08.00.05 – «Экономика и управление народным хозяйством»:
Специализация «Менеджмент»: п. 10.6. Управление по результатам; п. 10.8. Управление изменениями в экономических системах; п.10.10. Новые формы функционирования и развития систем управления организациями; п.10.11. Целеполагание и планирование в управлении организацией. Механизмы и методы принятия и реализации управленческих решений; п.10.12. Оценка управления организациями как социальными и экономическими системами. Критерии оценки эффективности управления. Методы и показатели оценки результативности управления.
Специализация «Экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами (сфера услуг)»: п.1.6.111. Ресурсный потенциал отраслей сферы услуг и эффективность его использования; п.1.6.115. Социально-экономическая эффективность и качество обслуживания населения в отраслях сферы услуг; п.1.6.116. Механизмы повышения эффективности и качества услуг.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников из 216 наименований и приложений. Работа проиллюстрирована 15 таблицами и 19 рисунками.
Теоретико-методологические основы определения эффективности управленческой деятельности: принципы, критерии, индикаторы
Повышение качества управления на всех уровнях осуществления властных полномочий в настоящее время является одной из ключевых проблем, связанных с современной российской административной реформой.
Низкая эффективность государственного управления в значительной мере снижает функциональную действенность экономических и других реформ, препятствует выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны.
Разработка критериев оценки эффективности государственного управления и анализ последней в сфере управления социально-экономическим развитием регионов требуют предварительного уточнения содержания данного понятия.
В последнее десятилетие вопросы, связанные с концептуализацией понятия эффективности государственного управления, находятся в поле зрения российской общественной науки.
Анализ эффективности деятельности органов государственной управления представляет собой сложную методологическую проблему, основанную на ряде теорий, таких, как теория организации, теория управления, политология, политическая социология, социология управления, культура и этика управления. Таким образом понятие эффективности рассматривается в различных социально-управленческих плоскостях, что порой создает серьезные проблемы при анализе данного феномена. Более того, становясь объектом изучения отдельных научных дисциплин, таких как экономика общественного сектора или муниципальный менеджмент9, эффективность управления деятельностью органов власти оценивается в рамках различных научных парадигм, связывающих ее с теми или иными критериями, показателями и процедурами оценки10.
Исторически, в процессе смены доминирующих научных парадигм, менялось и понимание эффективности. Одной из первых концептуальных моделей, связывающей эффективность государственного управления с классическим пониманием бюрократии как социального феномена, был подход, развивающий теорию веберовской рациональной бюрократии. Анализ Вебера М.11 влияния протестантской этики на формирование ориентации на успех в период зарождения и первоначального развития капитализма, Ставший классическим, поднял вопросы возникновения нового социального типа трудовой мотивации, представил идею рациональности деятельности в ее конкретно-исторической постановке как формирование целостного социокультурного механизма, обеспечивающего максимальное достижение человеческих целей. Новейшие теории «нового государственного менеджмента» Худа К. , Меннинга Н. и других легли в основу современной административной реформы государственного управления в России, проблемой которых была оценка деятельности государственного управления - эффективность.
В данном случае, с точки зрения традиционной позитивистской научной парадигмы, эффективность, как объект исследования, представляет собой конструкт, в отношении которого совершаются регулирующие административные действия, а ее актуальное состояние оценивается по тому, насколько оно приближается к запланированным формальным целям заранее установленными методами в конкретные сроки или отдаляется от них.
В связи с подобным пониманием эффективности государственного управления, вслед за моделями управления экономическими и технико-технологическими системами она рассматривается как соотношение выпуска и затрат: «экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов. Экономическая эффективность отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность»14.
Однако для того, чтобы оценить эффект, генерируемый системой государственного управления, нужны общепризнанные критерии оценки, так как в обществе весьма распространенными являются субъективистские подходы к государственно-управленческим явлениям. Критерии эффективности управления, по мнению Атаманчук Г., представляют собой признаки, грани, стороны его проявления, посредством анализа которых можно определять уровень и качество управления, его соответствие потребностям и интересам общества15. В этом состоит их отличие от показателей, раскрывающих меру, количественные параметры соответствующих признаков, граней и т.д.
По мнению некоторых авторов, эффективность государственного управления можно оценить путем соизмерения полученной прибыли и затрат на управление, т.е. в качестве единственного критерия использовать экономические показатели16.
Но такая оценка, на наш взгляд, не всегда объективна и обоснована, поскольку результат управления, во-первых, не всегда выражается прибылью; во-вторых, состоит из непосредственного и опосредованного экстерна-лиями результатов; в-третьих, может быть не только экономическим, но и социальным, социально-экономическим, политическим, социально-психологическим и т.п. В этом и заключается специфика государственного (и муниципального) управления.
С точки зрения Козбаненко В. , процесс оценки эффективности государственного управления опосредуется через оценку соответствующих решений, под которой он понимает совокупность моделей изучения и методов измерения фактических результатов государственной деятельности или программ, которые завершены или находятся на стадии реализации. Однако вне зависимости от выбираемого подхода невозможно отказаться от использования показателей (индикаторов), на основании значений которых формируется оценка результатов государственного управления. По мнению вышеназванного автора, существует реальная возможность выделить две измеримые составляющие деятельности государственного управления: техническую и экономическую эффективности. Техническая эффективность государственного управления определяется степенью достижения результатов деятельности с учетом «общественных целей». Экономическая эффективность государственного управления, как ранее было отмечено, определяется отношением стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов. Экономическая эффективность отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность, а техническая - соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, оказываемого на состояние общества. Техническая эффективность измеряется количественными и качественными показателями, важными характеристиками которых являются их оперативность и регулярность.
Вышеизложенная точка зрения не сужает и не искажает границ изучаемого явления, а потому имеет полное право на существование. Кроме того, такой аналитический подход позволяет дифференцировать сложное социальное явление, восприятие и познание которого крайне затруднительно, на более простые составляющие. Многие социальные и экономические показатели состояния общества не поддаются полному и оперативному контролю, а потому необходимо формулировать критерии, оценивающие не общее состояние, а результаты осуществления конкретных программ.
Построение концепции эффективности на основе преимущественного внимания к неформальным аспектам деятельности организации привело к тому, что организация зачастую не рассматривалась в качестве социальной системы. Тематика изучения ограничивалась организационной структурой, принципами менеджмента, психологией работников или их групп.
В контексте государственного управления исходным пунктом методологии анализа эффективности управления на новом этапе стало признание открытости властных институтов, их активного взаимодействия с внешней средой. С этой точки зрения институты административного управления, органы государственной власти, органы местного самоуправления могут рассматриваться в качестве социальных институтов, деятельность которых ориентирована на создание условий для максимально полного удовлетворения общественных потребностей и эффективного удовлетворения запросов граждан в обеспечении их защищенности и повышения уровня их материального благосостояния.
Актуализация анализа социальных взаимодействий в процессе общественного управления (public administration) привела к пониманию необходимости расширения предметного поля исследования проблем эффективности и включения в него оценки социальных эффектов управленческих решений на государственном и местном уровнях. Подобный подход рассматривается как альтернатива механистической интерпретации понятия эффективности управления и присущим ей количественным методам оценки. Наряду с получившими широкое распространение критериями эффективности государственного управления, позволяющими количественно измерить эффективность в сфере управленческого труда, важное значение приобретают и критерии качественной стороны результата этой деятельности, прежде всего, порождаемого ею социального эффекта.
Анализ международного опыта системы оценки эффективности управленческой деятельности региональной администрации в сфере образования
Большинство публикаций, освещающих зарубежную практику оценки эффективности управленческой деятельности, посвящены определению эффективности расходования бюджетных средств министерствами и ведомствами на национально-государственном уровне57.
Первые попытки создания систем оценки эффективности государственных расходов были предприняты в США в конце 40-х годов XX века . Однако наибольшее внимание проблемам эффективного использования государственных средств стали уделять в 80-е годы XX века. Среди первых по распространению мониторинга данных о предоставлении государственных услуг следует отметить Австралию и Новую Зеландию . Мониторинг эффективности бюджетных расходов распространяется и продолжает совершенствоваться в таких странах, как США, Канада, Великобритания, Франция, Испания и многих других. Необходимо отметить, что во многих странах системы оценки эффективности использования бюджетных средств используются не только на общегосударственном уровне, но и применяются на региональном и муниципальном уровнях. Но создание систем оценки эффективности управленческой деятельности на региональном и муниципальном уровнях не является обязательным, хотя подобные системы_при-знаются наилучшим решением в области государственного управления. Так, в одних штатах США (Алабама, Техас, Вашингтон) существуют законодательно утвержденные системы бюджетирования по результатам, в других (Колорадо, Мичиган, Нью-Джерси) они существуют в виде рекомендаций, в третьих - вообще не утверждены (Массачусет, Нью-Йорк).
Меры по повышению эффективности управления государственными расходами актуальны практически во всех странах, независимо от того, исполняется ли их государственный бюджет с дефицитом или профицитом. Новые технологии управления бюджетным процессом исходят из концепции нового государственного менеджмента и обозначаются понятием «бюджетирование, ориентированное на результат» или управление по результатам. Внедрение управления, ориентированного на результат, меняет в корне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными расходами. Управление с элементами ориентированности на конечный результат в органах власти зародилось в XX веке и с тех пор приобрело широкую популярность во многих странах мира. Само понятие бюджетирования, ориентированного на результат, постоянно эволюционирует, и международная практика характеризуется многообразием форм его применения.
Мировой опыт свидетельствует о том, что реформа бюджетного процесса на новой концептуальной основе с использованием результативного бюджетирования представляет собой многолетний процесс, в ходе которого конкретные методы управления изменяются и совершенствуются.
Интегрирование элементов ориентированности на результат в бюджетный процесс происходило в разных условиях:
1. В составе глубинных реформ государственного сектора (Австралия, Великобритания, Новая Зеландия);
2. В рамках отдельных программ по частичной модернизации системы управления государственными финансами, не затрагивая фундаментальных основ системы управления (Дания, Ирландия, Канада, США, Нидерланды, Финляндия, Франция, Швеция); 3. В рамках ограничений инициатив по совершенствованию системы управления государственными финансами (Германия, Норвегия, Швейцария). Пионерами в области БОР являются США, Новая Зеландия, Австралия, Нидерланды, Великобритания и Швеция. Позже других на модель бюджетного планирования, ориентированного на результат, перешли Франция и Германия.
В каждой стране, где система программно-целевого бюджетирования формировалась или формируется, она имеет свою специфику, хотя и содержит общие черты, свойственные данной системе в целом.
Так, опыт Канады по внедрению аудита эффективности управления деятельностью контрольно-счетных органов представляет определенный интерес с учетом проводимого совместного российско-канадского эксперимента.
Что повысить эффективность управления деятельностью местных органов власти, улучшить стандарты раскрытия информации и учета местных потребностей министерство по делам муниципалитетов инициировало создание муниципальной программы оценки результативности.
С целью оценки результативности программа предусматривает получение данных от муниципальных образований по девяти основным общественным услугам (водоснабжение, водоотведение, утилизация твердых бытовых отходов, землепользование, управление, дорожные работы, общественный транспорт, пожарная служба и полиция). Таким образом, с помощью этой аналитической системы оценивается экономическая эффективность (по стоимости) и качество предоставления общественных услуг. Разработка и использование стандартизированного набора оценок приводит к созданию комплексного информационного ресурса, позволяющего муниципальным образованиям обмениваться сопоставимой информацией о результатах управления своей деятельностью, а также опытом применения лучших/новых практик. Создавая инструмент для оценки и сравнения качества предоставляемых общественных услуг, эта программа способствует повышению ответственности местных администраций перед налогоплательщиками. Соединенные Штаты Америки
Применительно к США можно выделить следующие этапы развития концепции и практики применения программно-целевого бюджетирования на федеральном уровне:
1. Программно-целевой бюджет - Perfomance Budget(l949-1962). Первые шаги по внедрению бюджетирования были сделаны в США комиссией Гувера в 1949 году. Разработанный формат представления федерального бюджета (получивший название perfomance budget) был переориентирован с затрат государственных ресурсов на исполнение государственных функций, осуществление управления деятельностью и достижение результатов. Perfomance Budget должен был отражать не столько структуру расходов в разрезе видов затрат (оплата труда, закупка товаров, аренда помещений и т.д.), сколько ожидаемый результат от осуществления программ или исполнения конкретных государственных функций.
2. Система «планирование — программирование — бюджетирование» Planning - Programming - Budgeting - System (PPBS), предложенная в 1965 году в период правления президента Л. Джонсона.
Основной целью PPBS являлось обеспечение оптимального (наилучшего достижимого в рамках заданных бюджетных ограничений) распределения выделенных ресурсов. Эта система была преемственна идеям perfomance budget.
Необходимость перехода на новую систему была обусловлена рядом недостатков прежней системы. Например, излишняя децентрализация процесса бюджетного планирования приводила к ошибкам в определении расходных потребностей и распределении выделенных средств между конкурирующими программами.
Также существенной недоработкой было и ограничение горизонта планирования одним годом. PPBS позволяла сравнить альтернативные способы выполнения поставленных задач и выбирать наилучший. Каждое федеральное министерство (ведомство) должно было проанализировать все выполняемые ими виды деятельности, сгруппировать их в программы, ориентированные на достижение определенных социально значимых целей, построить иерархию задач или мероприятий, ведущих к достижению цели, довести эту иерархию до базовых элементов. Кроме того, требовалось оценить затраты на выполнение каждого элемента программ для дальнейшей оценки стоимости реализации программ в целом.
3. Управление по целям - Manegement by Objectives (МВО), возникшее в период правления президента Р. Никсона.
Императив функциональной действенности разрабатываемой системы методических средств оценки эффективности управленческой деятельности региональной администрации в сфере образования
Оценка эффективности деятельности региональных органов управления предполагает наличие определенных критериев оценки результатов этой деятельности, в качестве которых выступают общепризнанные характеристики: качество и доступность образовательных услуг в сочетании с внутренней экономичностью расходов на образование.
С методической точки зрения, российские исследования в основном базируются на оценке динамики различных показателей, характеризующих систему образования, таких как доля образовательных расходов в общем объеме финансирования сферы образования; среднее число учебных заведений; соотношение числа учащихся и учителей; удельные расходы на одного учащегося и т.п.
В соответствии с Указом Президента РФ от 28.06.2007 № 825 «Об оценке деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» осуществляется работа по формированию методики оценки качества различных моделей региональных систем образования в рамках комплексных проектов модернизации сферы образования субъектов Российской Федерации.
Цель данной методики - проведение оценки эффективности управления деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской федерации. Оцениваются эффективность управления расходованием бюджетных средств, динамика изменения показателей, характеризующих качество образования, степень внедрения новоционных методов и принципов управления, обеспечивающих переход к более результативным моделям регионального управления, в том числе и в сфере образования (рис. 10).
Результаты проведения оценки, согласно действующей методики, позволяют определить зоны, требующие приоритетного внимания региональных и муниципальных властей, сформировать перечень мероприятий по повышению результативности деятельности региональных органов исполнительной власти, в том числе по минимизации неэффективных расходов, а также выявить внутренние ресурсы (финансовые, материально-технические, кадровые и так далее) для увеличения заработной платы работников бюджетной сферы, повышения качества и объема предоставляемых населению услуг.
С содержательной точки зрения, большая часть работ в области исследования эффективности расходования выделенных средств на образование посвящена анализу непосредственно финансовых показателей, иные же качественные и количественные характеристики системы образования исследуются недостаточно.
Вся ответственность за качество, доступность и эффективность расходов на образование возлагается только на орган управления регионального уровня. Тем не менее оценка эффективности деятельности регионального управления образованием очень важна не только для формирования рейтингов, но необходима, прежде всего, для сравнительного анализа, выявления сильных и слабых сторон образовательной политики, ее обоснованной корректировки и повышения на этой основе качества и доступности образовательных услуг и эффективности расходования выделенных бюджетных средств. Любая оценка включает три основных компонента: состав показателей, методы сбора исходной информации, методику расчета и анализа показателей. Оценка эффективности деятельности, проводимая региональным органом управления образованием (министерством общего и профессионального образования Ростовской области), рассматривает каждый из перечисленных компонентов. Весь перечень показателей оценки эффективности управления деятельностью региональной администрации в сфере образования дан в приложении F. Перечисленные показатели характеризуют следующие параметры функционирования учреждений общего образования:
1. Уровень освоения государственного стандарта (качество образования). Результаты Единого государственного экзамена (ЕГЭ) - единственный на сегодняшний день унифицированный, независимый и массовый показатель качества образования, и в этом смысле, несмотря на его ограниченность, ему нет альтернативы. Однако надо иметь в виду, что, во-первых, он лишь частично характеризует качество образования, поскольку, помимо уровня освоения государственного образовательного стандарта, понятие качества образования включает и уровень социализации выпускников, и уровень соответствия внешним требованиям и запросу рынка труда. Во-вторых, как будет показано ниже, на результаты Единого государственного экзамена влияет ряд факторов, не зависящих от деятельности органов исполнительной власти.
2. Степень внедрения независимой внешней оценки знаний учащихся (ЕГЭ). Этот показатель достаточно хорошо характеризует активность органов исполнительной власти по внедрению независимой оценки знаний учащихся. Однако он носил временный характер, поскольку принятые поправки к Закону об образовании вводят с 2009 года ЕГЭ в качестве обязательной формы итоговой аттестации учащихся - «Государственную (итоговую) аттестацию обучающихся, освоивших образовательные программы среднего (полного) общего образования, в форме единого государственного экзамена».
3. Отношение населения к качеству предоставляемых образовательных услуг. Удовлетворенность населения качеством образования. Данный показатель вызывает наибольшие вопросы и более подробно будет рассмотрен ниже, поскольку требует очень сложного инструментария опросов для обеспечения достоверности и репрезентативности данных.
4. Активность органов регионального управления в сфере образования во внедрении признанных передовыми механизмов финансирования образования (нормативное подушевое финансирование.). Данный механизм уже внедрен региональной администрацией, но, при исследовании данной проблемы, нами было отмечено следующее.
Во-первых, сам по себе подход к оценке эффективности управления деятельностью региональной администрации в сфере образования через оценку процесса, а не результата представляется не безусловным. Результаты этой деятельности для системы образования отражаются не только в показателях качества, доступности или эффективности расходования выделенных средств, но и в совершенствовании передовых технологий, обусловливая необходимость моделирования индикаторов интегральной оценки.
Во-вторых, нет достоверных данных о том, что внедрение нормативного подушевого финансирования без принципиального повышения самостоятельности учреждений общего образования в сфере распоряжения ресурсами дает улучшение показателей качества или эффективности затрат. Аналогично обстоит дело и с оплатой труда по конечным результатам.
5. Уровень оплаты труда в образовании. Это единственный показатель, который дается в абсолютном выражении и сам по себе, без соотнесения, например, со стоимостью региональной потребительской корзины или бюджетом прожиточного минимума, ни о чем не говорит.
Поэтому представляется, что действующая система показателей оценки эффективности деятельности региональной администрации в сфере управления образованием нуждается в корректировках как в части отказа от отдельных показателей и внесения уточнений в формулировки, так и в части дополнения системы новыми показателями, характеризующими в первую очередь, равенство доступа к образовательным услугам на территории региона.
Набор показателей, используемых для экспертной оценки и расчета неэффективных расходов в сфере общего образования, включает:
1) расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на общее образование - всего, в том числе:
- капитальные расходы;
- текущие расходы, из них расходы и начисления на оплату труда; - общие расходы в расчете на одного обучающегося;
2) численность учащихся, приходящихся на одного работающего в государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждениях, в том числе, на одного учителя;
3) среднюю наполняемость классов в государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждениях:
- в городских поселениях;
- в сельской местности.
Второй и третий показатели общеприняты для оценки внутренней эффективности расходов на образование. Анализируя данные показатели, считаем необходимым рассматривать не только наполняемость классов, но и соотношение учащихся и преподавателей отдельно по школам, расположенным в городской и сельской местности. Размещение школы является фактором, в значительной степени определяющим значение показателя соотношения учащихся и преподавателей, и при сравнении со средними показателями урбанизированные территории будут иметь преимущество.
Алгоритмизация процесса совершенствования методических средств оценки социальной эффективности государственного управления деятельностью учреждений сферы образования региона
Апробация предложенного методического подхода к оценке эффективности государственного управления в сфере образования региона проведена на примере общеобразовательных учреждений Октябрьского (сельского) района Ростовской области.
Результаты деятельности образовательных учреждений во многом зависят от порядка их финансирования. Величина и эффективность расходования выделяемых бюджетных средств определяют степень удовлетворенности потребностей в образовательных услугах. Поэтому считаем необходимым провести анализ применявшихся систем планирования и финансирования образовательных учреждений, чтобы с учетом коррекции более четко представить их состояние в будущем.
На территории указанного района Ростовской области находятся 25 общеобразовательных учреждений. Анализ состава и структуры расходов на финансирование сферы общего образования проведен на основе данных финансового отдела и отдела образования Октябрьского района Ростовской области по суммам расходов на финансирование учреждений сферы общего образования в целом по району (за период 2008-2010 годы), а также по данным отчетов об исполнении смет расходов конкретных образовательных учреждений (за период 2008-2010 годы).
Расходы на содержание образовательных учреждений имеют тенденцию к росту (табл. 7-9).
Оценка эффективности расходования выделенных средств общеобразовательными учреждениями.
В современных условиях, к сожалению, отсутствует система мониторинга показателей результатов деятельности общеобразовательных учреждений. Государственная статистика ведет учет только общих показателей деятельности учреждений образования - количества обучающихся, выпускников, сотрудников персонала и т.д. Сами общеобразовательные учреждения сферы образовательных услуг и органы управления образованием также не отслеживают результаты их деятельности.
Более того, отсутствуют устоявшиеся представления о том, что считать результатами деятельности образовательных учреждений и каким образом их можно измерить. Нормативно-методические материалы, принятые на основе Указа Президента РФ № 825 от 28.06.2007 г., и, соответственно, просчитанные данные не дают ответа об эффективности использования бюджетных средств, направляемых в сферу образования, а свидетельствуют только о сумме неэффективных расходов. Поэтому на данный момент не представляется возможным получить адекватные данные об эффективности расходования бюджетных средств, направляемых на содержание учреждений сферы общего образования.
Предлагаемая методика оценки эффективности выделенных средств основана на системе показателей результативности деятельности общеобразовательных учреждений. Она позволяет рассчитать эффективность расходования бюджетных средств отдельными учреждениями, а также выявить детерминанты, оказавшие влияние на ее уровень.
Для проведения оценки эффективности расходования выделенных средств в сфере общего образования необходимо рассчитать соответствующие индикаторы результатов деятельности учреждений. Расчет некоторых индикаторов, предусмотренных предлагаемой методикой, осуществлен благодаря информации, предоставленной общеобразовательными учреждениями Октябрьского (сельского) района Ростовской области. К таким показателям относятся: доля выпускников, зачисленных в учреждения начального и среднего профессионального образования, в том числе на бюджетной основе, %,; доля выпускников, зачисленных в вузы, в том числе на бюджетный набор, %.
Для того, чтобы в будущем можно было использовать индикаторы доли выпускников, зачисленных в соответствующие учреждения профессионального образования, при оценке качества оказываемых образовательных услуг и эффективности использования бюджетных средств, необходимо организовать мониторинг данных о судьбе выпускников общеобразовательных учреждений.
Для апробации предложенного нами методического подхода, проведены расчеты показателей, необходимых для оценки эффективности использования бюджетных средств, по 12 общеобразовательным учреждениям Октябрьского (сельского) района Ростовской области.
Исходные данные для расчета показателей эффективности расходования бюджетных средств общеобразовательными учреждениями представлены в приложении В.
В таблицах 10 и 11 отражены, соответственно, рейтинги общеобразовательных учреждений по интегральному показателю результатов их деятельности, а также по показателю эффективности расходования бюджетных средств.
Следует отметить, что учреждения со средней эффективностью расходования бюджетных средств в 2008 году имеют существенные различия в величине отклонений от максимальных показателей в группе по результатам деятельности и по эффективности расходования средств. По интегральным показателям результата рассматриваемые учреждения отличаются от максимального значения на 19-53%, однако их показатели эффективности использования выделенных средств отличаются от максимального примерно на 49,9%. Это указывает на то, что различия в суммах финансирования учреждений не определяют аналогичное различие эффективности их расходования.
Необходимо признать, что рейтинги школ, имеющих удовлетворительную эффективность расходования бюджетных средств в 2008 году, по уровням результатов деятельности и эффективности использования выделенных средств частично совпадают. Кроме того, они имеют схожие суммы финансирования.
В 2009 году кластер школ с удовлетворительным уровнем эффективности составляют практически те же учреждения (№ 33 и № 43), что и в 2008 году, за исключением школы № 48, которая в течение исследуемого периода последовательно улучшала результаты своей деятельности, вследствие чего с каждым годом поднимала свои рейтинги результатов и рейтинг эффективности выделенных средств.
