Содержание к диссертации
Введение
1. Современные основы развития стратегических инструментов социально экономического развития регионов 10
1.1. Теории регионального управления в условиях социально ориентированной экономики 10
1.2. Характеристика стратегических инструментов социально - экономического развития регионов 27
2. Национальный проект как инструмент обеспечения гармоничного развития региона 46
2.1. Роль национальных проектов в обеспечении устойчивости российских регионов 46
2.2. Зарубежный опыт регионального развития на основе реализации национальных проектов 63
2.3. Эффективность реализации национальных проектов 79
3. Подходы к выбору стратегических инструментов социально-экономического развития регионов 86
3.1. Разработка методического подхода к выбору стратегических инструментов регионального развития 86
3.2. Использование механизмов ГЧП при реализации государственных стратегических инструментов 96
3.3. Предложения по оптимизации и повышению эффективности стратегических инструментов социально-экономического развития регионов
Заключение 124
Список используемой литературы
- Характеристика стратегических инструментов социально - экономического развития регионов
- Зарубежный опыт регионального развития на основе реализации национальных проектов
- Использование механизмов ГЧП при реализации государственных стратегических инструментов
- Предложения по оптимизации и повышению эффективности стратегических инструментов социально-экономического развития регионов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современных условиях
актуальным представляется поиск эффективных инструментов управления,
позволяющих обеспечить комплексную социально-экономическую
стабильность регионов и способствующих созданию условий для их
устойчивого развития в длительной перспективе. Инструменты стратегического
планирования в этой связи целесообразно рассматривать в качестве аппарата,
который нацелен на решение проблем развития регионов России. Данные
инструменты включают в себя комплекс правовых, организационных и
финансовых мер, предпринимаемых федеральным центром, субъектами
Российской Федерации с целью качественного улучшения жизни населения
страны. Мировой анализ использования различных стратегических
инструментов показывает, что эффективность их реализации зависит от
характера проблем, которые решаются с помощью данных инструментов и
реальной ситуации в регионе. При этом для отечественного опыта характерна
определённая бессистемность в выборе необходимых стратегических
инструментов в области регионального развития. Среди инструментов
стратегического планирования следует выделить приоритетные национальные
проекты, получившие распространение в отечественной региональной практике
последние пять лет, которые направлены на закрепление конституционного
положения о социальности Российского государства на всей его территории.
Вместе с тем они реализуются на всей территории России без учёта специфики
социальных проблем и уровня социального развития конкретного региона.
Необходимость систематизации выбора конкретного инструмента
стратегического планирования исходя из социально-экономических
показателей отдельного территориального образования, а также
совершенствования используемых инструментов стратегического
планирования обосновали актуальность данного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Разнообразие точек зрения по вопросам, связанным с ролью инструментов стратегического планирования в решении проблем социально-экономического развития региональной системы, а также по вопросам совершенствования данных инструментов отражает всю сложность и многогранность данной темы.
В числе отечественных ученых, исследующих проблемы региональной экономики, регулирования экономических систем с целью вывода регионального хозяйственного комплекса на траекторию устойчивого развития, необходимо отметить О.В. Голосова, А.Г. Гранберга, И.Н. Дрогобыцкого, А.П. Егоршина, Т.В. Игнатову, О.В. Лаптева, В.Н. Овчинникова и др. При этом проблемы социального развития регионов нуждаются в дальнейших исследованиях.
Проблемам формирования и реализации стратегий регионального социально-экономического развития посвящены труды B.C. Бочко, И.В. Бойко, В.Г. Глушковой, СВ. Дорошенко, В.В. Кистанова, Н.В. Копылова, В.Б. Крымова, А.Н. Кузнецова, О.Ю. Мамедова, М.В. Мельничук, Б.И. Прокопова, В.В. Прохоровой, Е.В. Рюминой, Ю.А. Симагина, В.Г. Старовойтова, А.Х. Тамбиева и др. В то же время специфика применения инструментов стратегического планирования в условиях повышения устойчивости национального хозяйства, радикальных социально-экономических и политических трансформаций в регионах в работах этих авторов исследована недостаточно.
Теорию и практику реализации национальных проектов рассматривают в своих работах такие ученые, как: Т.В Бутова., В.О. Казанцев, А.Л. Линденбратен, А.Н. Мырынюк, Ф.С. Эркенова и др. Вместе с тем в исследованиях перечисленных ученых недостаточно проанализировано влияние национальных проектов на развитие регионов.
К числу малоисследованных задач, решение которых необходимо для повышения эффективности стратегического планирования следует отнести
формирование условий, обоснование выбора инструментов стратегического
планирования с учётом региональных особенностей, совершенствование реализации обозначенных инструментов.
Эти обстоятельства, относительная неразработанность и дискуссионность данной проблемы предопределили выбор темы диссертации, цели и задач, объекта и предмета исследования.
Целью диссертационного исследования является совершенствование государственных инструментов стратегического планирования социально-экономического развития регионов.
Достижение поставленной цели потребовало постановки и решения следующих взаимосвязанных задач:
раскрыть сущность государственных инструментов стратегического планирования социально-экономического развития регионов;
проанализировать показатели развития производственных и социальных сфер регионов на предмет соответствия принципам концепции устойчивого развития;
выработать методику классификации регионов по типам их социального развития;
оценить возможность применения государственно-частного партнерства при реализации инструментов стратегического планирования;
сформировать методический аппарат совершенствования механизмов стратегического планирования регионального развития.
Объектом исследования являются регионы и региональные системы.
Предметом исследования выступают государственные инструменты стратегического планирования социально-экономического развития регионов.
Область исследования соответствует требованиям паспорта
специальностей ВАК 08.00.05 - «Экономика и управление народным
хозяйством (региональная экономика)»: «Инструменты разработки перспектив
развития пространственных социально-экономических систем.
Прогнозирование, форсайт, индикативное планирование, программы,
бюджетное планирование, ориентированное на результат, целевые программы, стратегические планы» (3.15).
Теоретико-методологической основой диссертационного исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых в области эволюционной и институциональной теорий, региональной теории, теории устойчивого развития, методов управления социально-экономическим развитием, работы по анализу инструментов стратегического планирования, проблемам региональной конкурентоспособности, управления сложными социально-экономическими системами в период посткризисного развития.
Инструментарно-методический аппарат исследования включает принципы, обеспечивающие возможность применения общенаучных методов исследования - системного подхода, логического и сравнительного анализа, синтеза и систематизации. При подготовке диссертации использованы также методы группировок, сценарное прогнозирование, экспертных оценок, экономико-математические методы, методы кластерной теории и др.
Информационно-эмпирической и нормативно-правовой базой обеспечения доказательности концептуальных положений, достоверности выводов и рекомендаций исследования стали официальные данные Федеральной службы государственной статистики РФ, Министерства экономического развития РФ, Министерства регионального развития РФ, Государственной Думы Федерального собрания РФ, Совета Федерации Федерального собрания РФ, материалы научно-практических конференций и симпозиумов, информация, опубликованная в периодической печати, специальной научной литературе, глобальной информационной сети собственные исследования автора.
Научная новизна исследования состоит в разработке комплекса теоретических и методических положений по совершенствованию государственных инструментов стратегического планирования социально-экономического развития регионов.
Новыми являются следующие научные результаты:
^ в результате сопоставительного анализа инструментов
стратегического планирования развития регионов выявлены ключевые особенности этих инструментов;
^ доказано наличие дисбаланса в динамике экономических и
социальных показателей регионов, обоснован подход к устойчивому развитию регионов, основанный на гармонизации производственной и социальной сфер;
^ разработана методика выбора инструментов стратегического
планирования развития регионов, базирующаяся на кластеризации регионов в зависимости от качества их социальных и экономических показателей;
^ обоснована необходимость применения института государственно-
частного партнерства при формировании целевых программ и проектов с целью оптимизации расходов бюджетов всех уровней;
> выявлены приоритетные направления повышения эффективности
инструментов стратегического планирования, в частности: сформирована модель сетевого планирования, основанная на разграничении функции и ответственности органов власти при реализации инструментов стратегического планирования; доказана эффективность применения целевых показателей в формате стратегического планирования на основе механизма бюджетирования, ориентированного на результат.
Практическая значимость исследования. Полученные в диссертационной работе результаты ориентированы на широкое использование в практической деятельности федеральных и региональных органов власти в процессе формирования и использования инструментов стратегического планирования соответствующих уровней.
Практическое значение имеют:
методика выбора инструментов стратегического планирования на основе разделения регионов на кластеры;
модель сетевого планирования, основанная на разграничении функции и ответственности органов власти при реализации инструментов стратегического планирования.
Основные научные положения и выводы, полученные в диссертации, являются базой для дальнейшего исследования трансформационных экономических систем, основой при разработке социально-экономических программ, а также использоваться в процессе изучения учебных дисциплин «Стратегическое планирование», «Региональная экономика».
Апробация и внедрение результатов исследования.
Диссертация выполнена в рамках научно-исследовательских работ ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», проводимых в соответствии с комплексной темой «Инновационное развитие России: социально-экономическая стратегия и финансовая политика», по кафедральной подтеме «Совершенствование механизма антикризисного управления в условиях модернизации экономики».
Основные положения и выводы диссертационной работы изложены, обсуждены и получили одобрение на ряде международных, региональных, межвузовских научно-практических и научно-методических конференциях в 2006-2011 гг.: межвузовской научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и студентов по теме «Проблемы государственного, регионального и муниципального управления» (Москва, 2006), научно-методической конференции «Система государственного управления в XXI веке: проблемы и перспективы» (Москва, 2006), научно-методической конференции «Современные корпоративные стратегии и технологии в России» (Москва, 2007), Международной конференции "Корпоративная социальная ответственность и этика бизнеса" (Москва, 2010), ежегодной межвузовской научно-практической конференции студентов, аспирантов и преподавателей «Совершенствование механизмов функционирования экономики России в посткризисный период» (Москва, 2011).
Разработанные практические рекомендации внедрены и успешно используются в практической деятельности Российской некоммерческой организации «Национальный фонд поддержки социальных программ Российской Федерации», в частности в своей работе Фонд использует дифференцированный подход к выбору инструментов стратегического планирования, что способствует обоснованности разработки проектов и
программ для конкретных регионов. Министерство жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области использует в практической деятельности предложения по совершенствованию инструментов стратегического планирования. Реализуемые Министерством целевые программы основываются на механизме сетевого планирования, в процесс реализации проектов и программ привлекаются бизнес-структуры.
Материалы диссертации используются в учебном процессе и научной работе ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» в преподавании учебных дисциплин «Управление проектами», «Международная практика антикризисного управления».
Внедрение результатов исследования подтверждено справками.
Публикации. Основные результаты представленного исследования опубликованы автором в открытой печати. По теме диссертации опубликовано 11 работ общим объемом 19,33 п.л. (авторский объем - 10,28 п.л.), в том числе одна монография общим объемов 12,0 п.л. (авторский объем - 6,0 п.л.) и 4 статьи общим объемов 2,73 п.л. (авторский объем - 1,88 п.л.) опубликованы в журналах, определенных ВАК Минобрнауки России.
Структура и объем работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы. Работа изложена на 151 странице компьютерного текста, включает 13 таблиц, 16 рисунков. Список использованной литературы содержит 230 наименований.
Характеристика стратегических инструментов социально - экономического развития регионов
В целях решения научной проблемы, связанной с поиском механизма и инструментов развития регионов в условиях социально ориентированной экономики, характерной и отличительной чертой которой является развитие человека, научный и практический интерес представляет уточнение сущности понятия «регион» в условиях инновационной экономики.
Термин «регион» появился в русском языке сравнительно недавно. Он связан, прежде всего, с новым направлением в экономической науке -региональной экономикой, определение которой дал академик Н.Н. Некрасов в 1975 г. Он выделил на территории страны макрорегионы, или зоны (Урал, Поволжье, Сибирь, Дальний Восток и др.), в состав которых входят регионы. Согласно его трактовке «под регионом понимается крупная территория страны с более или менее однородными природными условиями и характерной направленностью развития производительных сил на основе сочетания комплекса природных ресурсов с соответствующей сложившейся и перспективной материально-технической базой, производственной и социальной инфраструктурой. Основной критерий выделения региона -общность народнохозяйственных задач - основан на совокупности используемых или намечаемых к эксплуатации природных богатств, исторически сложившейся структуре хозяйственной деятельности или плановой структуре экономического развития».1
На рис. 1 представлены формулировки понятия «регион», которые можно встретить в современной экономической литературе. Некрасов Н.Н. Региональная экономика. - М.: Экономика, 1975. - С. 22-23. /Ц-,4 Содержание понятия «регион» часть территории РФ, обладающая общностью природных, социально-экономических, национальных, культурных и других условий исторически сложившееся в пространстве национального хозяйства, объективно обусловленное и устойчивое институционально-хозяйственное образование, выступающее в качестве интегрированного субъекта экономических отношений; в основе данного образования - общность постоянно проживающих на данной территории людей, совместно организующих процесс воспроизводства своей материальной жизни, обладающих необходимыми для обеспечения данного процесса ресурсами, факторами производства, элементами территориальной инфраструктуры и институтами подсистема государства и национальной экономики единица структурной организации пространства страны, в пределах которой генерируются процессы жизнеобеспечения естественно сложившегося территориального сообщества людей, функционирует опирающаяся на ресурсную базу совокупность воспроизводственных процессов, действует соответствующее звено вертикали государственной власти специфический экономический субъект, обладающий значительным ресурсным потенциалом, самостоятельно взаимодействующий с национальными и транснациональными корпорациями социально-экономическая пространственная целостность, характеризующаяся структурой производства, наличием всех форм собственности, концентрацией населения, рабочих мест, духовной жизни человека из расчета на единицу пространства и времени, имеющая местные органы управления своей территорией (область, край, республика) По нашему мнению, при характеристике понятия «регион» необходимо учитывать три обстоятельства. Первое: регион — это, прежде всего, территориальное явление, и потому территориальный признак должен быть отражен в нем как базовый. Второе: регион - это часть целостной социальной и административной системы, а потому должен обладать их основными чертами, хотя и не сводиться к ним. Третье - регион должен иметь замкнутый воспроизводственный цикл и определенную экономическую специфику и
Определение в блоке 1 см. более подробно «Основные положения региональной политики в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803; определение в блоке 2 Уколов В.Ф. Механизмы управления развитием региона. М., 2001; блок 3 - Уткин Э.А. Роль кластерной экономики в социально-экономическом развитии регионов. Модели экономических систем и информационные технологии. Сборник научных трудов. М.: 2009; блок 4 - Прохорова B.B., Тошина Ю.С. Оценка стратегии развития региона на долгосрочный период // Сборник студенческих научных работ, отмеченных наградами на конкурсах. Вып.11. Часть 1. Краснодар: КубГТУ. 2010; блок 5 - Акимова T.A., Мойсейкин Ю.Н. Экономика устойчивого развития: Учебное пособие. М.: Экономика, 2009; блок 6 - Ускова Т.В. Управление устойчивым развитием региона. — Вологда: Ин-т социально-экономического развития территорий РАН, 2009 формы ее проявления.
Поскольку в приведенной научной литературе имеются расхождения относительно того, что такое регион и какие территориально-административные образования к нему относятся, сразу обозначим свою точку зрения. Объектом проводимого нами исследования будет регион, который характеризуется Конституцией РФ как «субъект Федерации». Разумеется, это вовсе не исключает и другие формы региональной организации общества и их участников, которые, однако, здесь не приводятся, в то время как региональное образование нами будет рассматриваться с различных точек зрения.
Как справедливо замечает Е.В.Торшенина в своей работе «Социально-экономическое состояние региона», «.. .в экономической теории существуют два подхода к понятию «регион»: регион как сугубо экономическая система и регион как социально-экономическая система».3
Сугубо экономический подход предполагает развитие в регионе отраслей производства с целью получения экономического эффекта в масштабах всего народного хозяйства страны, причем без учета уровня развития в самом регионе социальной сферы и безопасности производства., Основная задача регионального комплекса заключалась в развитии таких производств, которые при данных условиях (природный и трудовой потенциал региона, его географическое положение, транспортные возможности) дают наибольший экономический эффект в масштабах всего народного хозяйства.
Социально-экономический подход к региону, по мнению В.Н. Лексина и А.Н. Швецова, «наиболее очевидный и до сих пор наименее учитываемый признак территориального развития - социально-экономическая ориентация, т.е. оценка вектора и количественных параметров региональных ситуаций, прежде всего по тому, как они влияют на уровень и качество жизни населения...».4 Об этом красноречиво свидетельствуют современные черты
Горшенина Е.В. Социально-экономическое состояние региона. - Тверь, ТГСХА,1999.-С.6-7. 4 Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы: теория и практика государственного регулирования территориального развитая. - М.: УРСС, 1997. - С. 28. Ч і » 1 f, і І І ( І і 1 І 1 многих регионов - субъектов РФ, а именно: высокий промышленный потенциал сочетается с низкими показателями уровня жизни населения и неразвитостью социальной сферы. И, как результат, в ряде регионов-субъектов РФ имеют место неблагоприятные демографические показатели, высокий уровень загрязнения окружающей среды, слабое материально-техническое и кадровое обеспечение социальной инфраструктуры, рост миграции квалифицированных кадров в другие регионы. Эта неблагоприятная социально-экономическая ситуация усугубляется причинами, характерными для страны в целом и свойственными переходному к рыночной экономике периоду: нарушение целостности хозяйственного механизма и экономического пространства; спад производства; обострение социально-демографических проблем и отсутствие государственных и региональных программ по вопросам социальной защиты населения; снижение склонности к инвестированию и сбережениям. В этой связи возникает необходимость усиления внимания именно к этому социально-экономическому подходу к региону, который становится все более значимым в условиях становления рыночной организации хозяйства.
Зарубежный опыт регионального развития на основе реализации национальных проектов
Реализация приоритетных национальных проектов во многих регионах РФ позволила сохранить положительную динамику основных экономических показателей, отражающих эффективность работы отраслей реального сектора экономики даже в условиях мирового финансового кризиса (см. прил.1). Приведенные данные свидетельствуют, что несмотря на ущерб, нанесенный мировым финансовым кризисом в России, в некоторых ее регионах реализация национальных приоритетных проектов позволила сохранить устойчивость экономических систем, прежде всего в сферах действия проектов. В некоторых регионах удалось добиться показателей стабильных показателей роста в строительстве нового жилья, инфраструктурных объектов. Особое внимание уделено вопросам совершенствования сферы здравоохранения, что создало условия для сокращения смертности населения, причем на первый план вышла реализации системы мер по обеспечению здоровья детей, что объективно необходимо для коренного улучшения демографической ситуации в стране.
Реализация приоритетных национальных проектов, по мнению заместителя Председателя Правительства А.Д. Жукова в условиях кризиса является безусловным и несомненным приоритетом социальной политики государства37. Кроме того, очевидно, что в сегодняшних условиях поддержка регионов при реализации ими важнейших целей национальных проектов должна служить также и эффективной мерой антикризисного реагирования. При формировании системы мер по поддержке региональных властей в деле реализации основных нацпроектов следует также учитывать действие мультипликативного эффекта, который создаёт этот сектор для развития других отраслей и служит залогом устойчивости экономики регионов. Так, по данным экспертов, каждое новое рабочее место в строительстве ведет к созданию восьми рабочих мест в 30 смежных отраслях экономики. Строительный комплекс сегодня объединяет около 150 тыс. подрядных организаций, предприятий промышленности стройматериалов, проектных институтов и других фирм, в том числе свыше ПО тыс. предприятий малого бизнеса38. Приоритетность национального проекта «Доступное и комфортное жилье -гражданам России» связана с тем, что одной из первичных потребностей индивидуума и общества является потребность в жилье, воспроизводство которого стимулирует развитие других инфраструктурных элементов региона, способствует формированию соответствующего уровня качества жизни местного сообщества. Ее сущность выражается в функциях, реализуемых экономическими субъектами (региональные органы власти, предприятия, граждане), основных признаках классификации (форма собственности, территория распространения, степень инновационного обновления, открытости, зрелости, интенсивности, сложности, доминирование рыночных элементов, обеспеченность региональной экономики жилищным фондом и жилищными услугами, функциональное назначение, принадлежность жилых объектов).
Национальный проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» оказывает существенное влияние на жилищную систему региона, которую, как утверждает проф.Ульянова О.Ю., можно определить как совокупность взаимосвязанных и скоординированных подсистем и элементов, функционирующих в определенном региональном пространстве и обеспечивающих расширенное воспроизводство социально значимой потребности в жилье за счет инвестиций в инновационное обновление жилищного фонда и диверсификацию жилищных услуг. Сущность этой системы региона характеризует ее функции (обеспечение жилищными условиями; интеграционную; воспроизводственную; инновационную; инвестиционную; стимулирующую мобильность трудовых ресурсов; сглаживающую социальные конфликты), которые реализуют экономические субъекты (региональные органы власти, предприятия, граждане) с различной
Клещева, И.Е. Организационно-экономические особенности региональных инвестиционно-строительных проектов. - Научно-практический межотраслевой журнал "Интеграл". - М.: ГОУ ДПО ГАСИС, № 6,2008 степенью эффективности, что объясняет асимметрию развития этого элемента социальной инфраструктуры39.
Мультипликативный эффект инвестиций в жилищную систему региона проявляется в логической взаимосвязи интегрированных со строительством отраслей, приводит к дополнительным рабочим местам, росту заработной платы и, как следствие, потребительскому спросу (см.рис.9).
По имеющимся оценкам, вложение одной денежной единицы в жилищное строительство дает от 2 до 3 единиц прироста основного показателя устойчивости региона - валового регионального продукта40. Расчеты, исходящие из сложившейся структуры затрат на строительство 1 кв. м. жилья с учетом роста объемов жилья и, соответственно, увеличения производства в смежных отраслях, показали, что рост инвестирования в строительство может увеличить ежегодный темп роста, промышленного производства за счет действия мультипликатора жилищных инвестиций на 3-3,5%41. Таким образом, можно утверждать, что устойчивость развития региона основьшается на необходимости опережающего, высокоэффективного развития таких приоритетных отраслей, которые выполняют функции точек роста, обеспечивающих мультипликативный эффект (см. рис. 9).
Значительные капитальные вложения, осуществляемые государством в рамках национальных проектов даже в условиях кризиса, помогают не только успешно решать проблемы устойчивого развития регионов, но позволяют и расширять производство необходимых для реализации национальных проектов товаров, в частности, для обеспечения потребностей строительной сферы. Практика показывает, что государственные инвестиции помогают значительно более эффективному вовлечению в хозяйственный оборот хозяйственных ресурсов региона, что выступает дополнительным фактором их экономического прогресса.
Использование механизмов ГЧП при реализации государственных стратегических инструментов
Проблема выравнивания темпов развития производственной и социальной сфер в регионах требует обоснованного использования государственных инструментов стратегического планирования. Как показали результаты исследований, сложившееся соотношение требует ускорения развития социальной сферы. В связи с этим определённый интерес представляет оценка развития социальной сферы, которая в свою очередь определяет человеческое развитие, определяющее развитие всей национальной экономики.
Первый доклад о человеческом развитии (UNDP 1990) открыл новую страницу в истории мировой экономической мысли, характеризующую человека, расширение возможностей его выбора как важнейшую цель общественного прогресса, а не только как одну из составляющих социально-экономических программ. Ежегодная публикация глобальных докладов, национальные доклады, с разной регулярностью выпускаемые более чем в 120 странах мира, включая Россию, способствовали широкому распространению индексов социального и человеческого развития, по своей популярности значительно превзошедшему остальные комплексные индексы уровня жизни.
Индексы социального и человеческого развития построены на основе концепции, ключевые положения которой состоят в том, что человеческое развитие представляет собой как процесс расширения человеческого выбора, так и достигнутый уровень благосостояния людей; уровень благосостояния критически зависит от возможности прожить долгую и здоровую жизнь, приобрести знания, иметь доступ к ресурсам, обеспечивающим достойную жизнь; доход рассматривается как средство, расширяющее человеческий выбор, т.е. предоставляющее большую свободу выбора и больше вариантов для достижения выбранной цели; позитивное воздействие дохода на человеческое развитие ослабевает по мере его роста.
Концепция человеческого развития обладает рядом достоинств, обусловливающих перспективность ее практического использования. Во-первых, это — многоуровневый расчетно-аналитический аппарат, в котором индекс человеческого и социального развития являются лишь частью, предназначенной для ранжировки стран и оценки динамики человеческого развития, и сопровождается системой подробных показателей различных аспектов человеческого развития, а также рядом вспомогательных индексов. Во-вторых, основанный на индексе человеческого развития подробный инструментарий разработки, реализации и оценки эффективности программ человеческого и социального развития, включая методы определения приоритетов, размеров и источников финансирования, формирования государственного бюджета, координации целей гуманитарного и экономического развития, согласования программ, реализуемых на макро- и микроуровне. В-третьих, возможность использования индексов человеческого и социального развития для комплексной оценки уровня жизни и его влияния на экономическую, экологическую и демографическую ситуацию. В-четвертых, применимость прикладных приемов, основанных на индексах человеческого и социального развития, как на национальном, так и на региональном уровне . Для России последнее обстоятельство означает
Бобылев C.H. (ред.). Доклад о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации за 2000 год. возможность разработки на основе единой методики национальной и региональной программ социального развития.
В 1960—2000 гг. как развивающиеся, так и промышленно развитые страны испытывали поступательное повышение величины индекса человеческого развития, причем разрыв между ними в этот период несколько сократился. Значительно возросло и среднемировое значение индекса человеческого развития, в 1960 г. едва «перешагнувшее» порог низкого уровня человеческого развития.
Однако в начале 1990-х гг. тенденции человеческого развития в различных странах оказались принципиально различными. В России, как и в странах СНГ и ряде стран Восточной Европы, переживавших значительное падение уровня жизни, сокращение ожидаемой продолжительности жизни, а также ослабление внимания и возможностей государства в сфере социальной политики (рассматривающейся концепцией человеческого развития как важнейший приоритет), произошло некоторое снижение индекса человеческого развития, повлекшее прекращение роста последнего и в группе промышленно развитых стран в целом77. В то же время в развивающихся странах, благодаря повышению материального благосостояния и уровня образования, индекс человеческого развития продолжал увеличиваться.
Социальное развитие также, как и человеческое в 1990-е гг. существенно ухудшилось Ключевую роль в этих изменениях величины индексов человеческого и социального развития сыграло падение уровня жизни (и его темпы), сокращение величины ожидаемой продолжительности жизни, а также ослабление внимания и возможностей государства в сфере социальной политики. Вместе с тем, в России, где региональная вариация социально-экономических
Бобылев С.Н. (ред.). Доклад о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации за 2000 год. M.: Права человека, 2000. и демографических параметров в большей степени соответствует межстрановой вариации, нежели внутристрановой, общее снижение величины индекса человеческого развития (и, соответственно, ранга) в немалой степени было связано с усилением дифференциации по данному показателю между регионами.
Наглядным подтверждением этому может послужить то, что средний индекс социального развития, рассчитанный для 5 регионов-лидеров (в 1998 г. таковыми, в порядке убывания индекса человеческого развития, являлись: г. Москва, Тюменская область, Республика Татарстан, г. Санкт-Петербург, Самарская область), составил 0,809. С другой стороны, средний индекс социального развития, рассчитанный для 5 регионов-аутсайдеров (в 1998 г. таковыми в порядке убывания индекса человеческого развития, являлись: Псковская область, Республика Калмыкия, Читинская область, Ингушская Республика, Республика Тыва), составил 0,693 (гипотетическая страна, состоящая из таких регионов, оказалась бы в группе стран со средним уровнем человеческого развития, занимая 105-е место и находясь, между Сальвадором и Республикой Кабо-Верде)78.
Данные обстоятельства подчеркивают важность изучения региональных особенностей изменения индекса социального развития в России. Наиболее существенной трудностью, возникающей при решении этой задачи, является ретроспективная оценка валового регионального продукта. В ее основу могут быть положены данные о национальном доходе регионов, которые в прошлом исчислялись Статистическими органами России на основе методологии баланса народного хозяйства — системы макроэкономических показателей, применявшейся для описания и анализа централизованно планируемой экономики. Переход от национального дохода к валовому внутреннему продукту в принципе возможен двумя методами.
Предложения по оптимизации и повышению эффективности стратегических инструментов социально-экономического развития регионов
Нарушения законов, допускаемые органами государственной-власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами: 1) Превышение полномочий: присвоение органами местного самоуправления полномочий органов государственной власти по распоряжению земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации; принятие решений о выделении земельных участков при отсутствии правил землепользования и застройки; незаконное расширение перечня документов, необходимых для участия в конкурсе по продаже прав на заключение договоров аренды земельных участков либо для заключения инвестиционных контрактов на строительство (например, истребование у претендентов копий землеустроительных дел, актов о согласовании границ земельных участков, технических паспортов). 2) Нарушение порядка организации и проведения торгов по продаже прав на заключение договоров аренды земельных участков. 3) Нарушение порядка заключения договоров аренды земельных участков: представление на государственную регистрацию договоров аренды земельных участков без кадастрового плана либо отсутствие на кадастровом плане обозначения части земельного участка, сдаваемого в аренду; превышение сроков заключения договоров аренды (не более 5 суток со дня подписания протоколов о результатах торгов); заключение договоров аренды без их согласований в профильных комитетах местной администрации. 4) Нарушение сроков и порядка принятия решений о выдаче разрешений на строительство, необоснованный отказ в выдаче разрешений на строительство и продлении ранее выданных разрешений на строительство, незаконная выдача разрешений на строительство. 1) Превышение полномочий при издании правовых актов, влекущее их недействительность (дефектность, частичную ничтожность). 2) Ненадлежащее исполнение требований законов о полном и своевременном выявлении и пресечении правонарушений, установлении и устранении причин и способствующих им условий, выделении специалистов, принятии правовых мер по восстановлению нарушенных прав граждан и юридических лиц, привлечению нарушителей к ответственности. 3) Нарушение установленных требований к проведению мероприятий по контролю. 4) Нарушения гарантированных законов прав субъектов предпринимательской деятельности при проведении государственного контроля: ограничение конкуренции; незаконное применение мер принуждения и ответственности, взимание платы за осуществление контрольных функций; поборы, вымогательство со стороны должностных лиц органов контроля; вмешательство правоохранительных органов в хозяйственные споры коммерческих структур и т.д.
Нарушения законов, допускаемые органами управления и руководителями коммерческих организаций: 1) Самовольное занятие земельного участка. 2) Ущемление прав дольщиков при заключении договоров. 3) Нарушение обязанности представлять ежеквартальную отчетность об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств дольщиков. В качестве интегрального индикатора оценки ущерба от обозначенных нарушений можно предложить к использованию следующую методику оценки: Суммарный ущерб (У сум.) рассчитывается посредством сложения ущербов, наносимых по составляющим: показателей, например, ущерб от неправомерного размещения государственных заказов и конкурсов при строительстве жилых объектов в рамках ПНП; срывов сроков возведения объектов91; корректировки проектно сметной документации в которую на этапах строительства вносятся изменения, затрагивающие конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности жилья, основные технико-экономические
Фактическое превышение первоначально запланированных норм продолжительности строительства по статистическим данным Росстроя составляет в среднем 0,5 -1,8 раза. показатели объекта строительства; необоснованное завышение его стоимости; коррупционный ущерб. Можно заключить, что нацпроекты не только способствуют реальному повышению качества жизни граждан, но и выступают инструментом оптимизации системы регионального управления, способствующей применению современных программно-целевых методов бюджетного финансирования, технологий эффективного использования государственных средств на стратегически значимых направлениях. Важно отметить, что проекты с прозрачным бюджетом, четкими задачами, целевыми показателями, открытой для народа информированностью и сроками исполнения позволяют не только формулировать приоритеты, но и более эффективно контролировать их реализацию.
Представленный в главе анализ позволяет сделать следующие основные выводы:
Основными механизмами реализации ПНП в регионах должны стать методы сетевого планирования и бюджетирования, ориентированного на результат, которые позволят эффективнее осуществлять координацию и контроль органов власти и бизнеса, участвующих в освоении средств, выделяемых по конкретным направлениям проектов. Указанные механизмы позволяют создавать прозрачную систему взаимодействия различных уровней управления, основанную на упреждающем контроле.
Многоуровневая система реализации приоритетных национальных проектов компенсирует ослабление вертикали государственного управления региональной экономикой, характерное для рыночной системы хозяйствования. Цепная система проектов способствует проведению единой государственной социально-экономической политики на всех уровнях управления. При этом связь должна осуществляться не на директивно-распорядительной основе, а на базе бюджетно-финансовых отношений, характерных для рыночной экономики. Тем самым применение проектно-целевых методов в территориальном управлении способно повышать степень государственного воздействия федерального уровня на социально-экономическое развитие территорий России, не препятствуя в то же время развитию рыночных процессов и не нарушая суверенных прав субфедеральных органов управления. 3. Использование сетевого планирования при реализации приоритетных национальных проектов в регионах позволяет на государственном уровне осуществлять анализ текущей ситуации в сфере социального развития каждого субъекта Федерации, закладывает фундамент для формирования долгосрочных целей социальной политики, являющейся одним из важнейших составных элементов системы государственного регулирования экономики. В современных условиях развития актуализация целей национальных проектов представляет собой управляемый процесс, в который кроме государства вовлекаются также представители региональных групп интересов, бизнес-сообщество и негосударственные некоммерческие организации92. То есть частный сектор, общество, органы власти имеют возможность участвовать в выработке основ социальной политики на ближайшую и долгосрочную перспективу.
