Содержание к диссертации
Введение
1. Стратегическое планирование развития региона и муниципальных образований: теоретические и методические подходы 15
1.1. Стратегическое планирование пространственного и социально-экономического развития территорий 15
1.2. Организационно-экономические и правовые основы стратегического планирования пространственного и социально-экономического развития в российской федерации 35
1.3. Методические подходы к организации процесса стратегического планирования пространственного и социально-экономического развития в россии и за рубежом 54
2. Стратегическое планирование пространственного и социально-экономического развития региона и муниципальных образований 74
2.1. Диагностика механизма стратегического планирования пространственного и социально-экономического развития региона и муниципальных образований 74
2.2. Организационно-экономические и правовые основы стратегического планирования пространственного и социально-экономического развития в иркутской области 104
2.3. Методика оценки эффективности взаимодействия органов власти региона и муниципальных образований в рамках процесса стратегического планирования 110
3. Совершенствование организационно-экономического механизма взаимодействия органов власти региона и муниципальных образований 122
3.1. Направления совершенствования организационно-экономического механизма взаимодействия органов власти региона и муниципальных образований 122
3.2. Совершенствование организационно-экономической и правовой базы стратегического планирования на примере иркутской области 133
3.3. Оценка эффективности взаимодействия органов власти региона и муниципальных образований в рамках процесса стратегического планирования 140
Заключение 151
Список использованных источников 154
- Организационно-экономические и правовые основы стратегического планирования пространственного и социально-экономического развития в российской федерации
- Методические подходы к организации процесса стратегического планирования пространственного и социально-экономического развития в россии и за рубежом
- Организационно-экономические и правовые основы стратегического планирования пространственного и социально-экономического развития в иркутской области
- Совершенствование организационно-экономической и правовой базы стратегического планирования на примере иркутской области
Организационно-экономические и правовые основы стратегического планирования пространственного и социально-экономического развития в российской федерации
В свою очередь, реализация ЦП должна осуществляться через механизм конкретных проектов. Набор проектов должен быть необходимым и достаточным для реализации каждой программы (достижения поставленных в ней целей).
В процесс стратегического планирования должны быть вовлечены органы государственной власти и местного самоуправления, научное сообщество, бизнес-сообщество (через участие в публичных слушаниях и механизм местных опросов) и многочисленные местные сообщества (с помощью тех же механизмов).
Стратегическое планирование должно вырабатывать не строго обязательные для выполнения планы, а формировать готовность к действиям в определенных направлениях. Современное стратегическое планирование, по нашему мнению, предполагает выработку основных направлений развития с учетом специфики пространственных ресурсов данной ПСЭС.
Проанализированные нами определения стратегического планирования социально-экономического развития территорий акцентируют внимание на содержании процесса планирования, все они подчеркивают, что стратегическое планирование — это процесс выработки целей, приоритетов, направле ний развития пространственных социально-экономических систем. Мы полагаем, что не менее важно уделять внимание не только содержанию, но и самой организации этого процесса. Мы считаем важным напомнить, что стратегическое планирование — это именно процесс деятельности. В этой связи можно сослаться на мнение В.Е. Селиверстова и Р. Робинсона, что стратегическое планирование является одновременно процессом и продуктом. Как процесс стратегическое планирование — это четко определенный алгоритм шагов, который, если следовать ему правильно, будет поддерживать эффективное и рациональное принятие решений. Стратегическое планирование также генерирует продукт — план, который ориентирует организацию во внешнем окружении и связывает направление ее развития с решениями по использованию ресурсов и тактикой [59].
От того, насколько рационально организован этот процесс, насколько в ходе него удается организовать учет интересов и целей многочисленных экономических агентов, насколько успешно удается организовать увязку различных факторов и ресурсов развития территорий, зависит и качество разрабатываемых документов, и дальнейшая успешная их реализация. Кроме того, существующие определения стратегического планирования не принимают во внимание необходимость учета специфики пространственных ресурсов и, соответственно, существующие процедуры и алгоритмы не предусматривают согласования стратегического планирования социально-экономического и пространственного развития территорий.
С учетом этих пробелов в существующих определениях мы предлагаем дополнить определение стратегического планирования именно в его деятель-ностном, организационном аспекте.
Мы полагаем, что стратегическое планирование социально экономического развития территории — это совместная деятельность органов государственного управления, местного самоуправления и экономических агентов на территории по выработке приоритетов и целей социально-экономического развития с учетом специфики имеющихся пространствен-33 ных ресурсов, обеспечивающая единство пространственного и социально-экономического видов стратегического планирования развития данной территории.
Сложившаяся ситуация в России на данный момент показывает, что система планирования в полном объеме не сформирована ни на одном из уровней государственного и муниципального управления. Это проявляется в том, что отсутствует единая типовая методика, которая использовалась бы при разработке программ социально-экономического развития муниципальных образований и субъектов РФ. Также отсутствует единый категориально-понятийный аппарат, не определен период времени, на который должны разрабатываться стратегии, отсутствуют гармонизированные связи между муниципальными, региональными и федеральными стратегиями развития, отсутствуют гармонизированные связи отраслевых стратегий со стратегией развития РФ, создаваемые в муниципальных образованиях стратегические документы оказываются оторванными от жизни, что практически сводит на «нет» огромную аналитическую работу и дискредитирует идею стратегического планирования в глазах представителей территорий.
В российской практике управления стратегическое планирование используется в основном в коммерческих организациях. Применительно к государственному сектору сделаны пока только первые шаги в освоении модели стратегического планирования. Тем не менее, анализ исследований в данной области и проработка нормативно-правовой базы стратегического планирования является необходимым для выявления определенных характеристик в содержании этого вида планирования применительно к процессам социально-экономического и пространственного развития территорий.
Методические подходы к организации процесса стратегического планирования пространственного и социально-экономического развития в россии и за рубежом
Л.Н. Еремеевой, Н.В. Чельцовой и Н.Н. Казюковой предложена методика разработки стратегического плана социально-экономического развития, представленная в Приложении 5 [43]. Достоинством данной методики является комплексность анализа стартовых позиций. Недостатками является отсутствие взаимосвязи со стандартами качества жизни и то, что население города не привлекается к процессу стратегического планирования.
Схема стратегического планирования Е.Г. Анимицы и др. представлена в Приложении 6 [80,33]. Достоинствами данной методики являются проработанный механизм реализации и контроля стратегического плана, взаимосвязь с федеральными, региональными программными документами и нормативно-правовой базой муниципального образования, привлечение расширенного круга лиц к разработке стратегического плана. Недостатками методики являются отсутствие взаимосвязи стратегического и финансового планирования, а также отсутствие этапа воплощения плана в набор социально-экономических программ.
Сравнение приведенных методик различных авторов показывает, что, по сути, данные методики похожи между собой (включают схожие блоки), но отличаются в деталях, количеством этапов составления, принятия и реализации стратегического плана. В основном в научной литературе нет значительных разночтений в определении этапов стратегического планирования развития пространственной социально-экономической системы. Их базовый состав включает: - анализ внешней среды для выявления создаваемых ею возможностей и уг роз для конкретной системы; -оценку внутренней среды системы для определения ее сильных и слабых сторон; - выявление конкурентных преимуществ системы; - определение миссии и формулировку долгосрочных целей развития; - анализ стратегических альтернатив и выбор стратегии достижения постав ленных целей [148].
Подробнее рассмотрим методику формирования комплексных программ социально-экономического развития, разработанную И.С. Головко, Т.В. Псаревой, Е.В. Репиной-Гавриковой, И.А. Назаренко [96]. Данная методика рекомендована для муниципальных образований Сибирского Федерального округа, в том числе для муниципальных образований Иркутской области (на основе распоряжения администрации Иркутской области от 25.05.2006 № 213-ра «О комплексном планировании социально-экономического развития муниципальных образований Иркутской области») [26].
Достоинства данной методики: во-первых, она разграничивает понятия стратегическое и долгосрочное планирование; во-вторых, ликвидирует имеющий место на современном этапе теоретический и практический разрыв между частным («концепция», «стратегия», «план») и целым («комплексная программа»); в третьих, создает предпосылки интеграции отдельных разделов комплексных программ муниципальных образований в виде подпрограмм в программы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и федеральные целевые программы. По мнению е авторов, вся работа по формированию комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования делится на три этапа: 1. Организационно-подготовительный; 2. Прогнозно-аналитический: - формирование и анализ информационной базы - разработка концепции муниципального образования - разработка стратегического плана муниципального образования; 3. Плановый: - формирование долгосрочного плана муниципального образования; - формирование среднесрочного плана муниципального образования; - формирование годовых планов [160]. Прогнозно-аналитический этап включает разработку концепции социально-экономического развития муниципальных образований, которая состоит из следующих разделов: 1) оценка исходной социально-экономической ситуации; 2) стратегические цели и приоритеты социально-экономического развития пространственной социально-экономической системы; 3) выбор стратегических приоритетов устойчивого социально экономического развития территории; 6) выбор стратегических приоритетов территориального (градостроительного) развития муниципального образования; 7) основные направления местной социально-экономической политики; 8) ресурсы и механизмы реализации концепции социально экономического развития муниципального образования [96].
Основываясь на шестом пункте, можно сделать вывод, что концепции социально-экономического развития городских и сельских поселений должны разрабатываться с учетом генерального плана, а концепция социально-экономического развития района с учетом схемы территориального планирования. На практике данные виды стратегического планирования слабо взаимоувязаны между собой, документы территориального планирования разрабатываются отдельно от документов социально-экономического развития и не согласовываются между собой.
Все многообразие рассмотренных подходов к формированию стратегии для решения региональных задач, все методики и подходы А.Д. Воробьев предлагает свести к трем: традиционный, усовершенствованный и новый: при традиционном подходе стратегия развития субъекта РФ формируется в виде стратегического плана, который тесно ассоциируется с программой. Основным методом выработки решений является SWOT-анализ
Организационно-экономические и правовые основы стратегического планирования пространственного и социально-экономического развития в иркутской области
Система стратегического планирования РФ представлена в виде трех подсистем: федеральной, региональной и муниципальной. На каждом из трех уровней приведена нормативно-правовая база, перечень стратегических документов, соответствующих данному уровню, и виды стратегического планирования – пространственный и социально-экономический. На практике данные виды слабо взаимоувязаны и редко согласовываются как на отдельно взятом уровне, так и между уровнями системы стратегического планирования РФ. Отсутствует нормативно-правовая база, позволяющая увязать данные виды стратегического планирования на отдельно взятом уровне и между федеральным, региональным, муниципальным уровнями. На сегодняшний день согласовываются между уровнями управления только документы стратегического планирования пространственного развития территорий, согласно Градостроительному кодексу РФ и Постановлению Правительства Российской Федерации от 24.03.2007 № 178 [3, 17]. Для эффективного управления территориальным развитием и для достижения запланированных результатов недостаточно понимать процессы стратегического планирования, необходимо сформировать комплексную взаимосвязанную систему стратегического планирования, которая позволит укрепить и реализовать потенциал территории, так как согласованные между собой стратегические документы позволяют реализовать приведенные в них проекты на условиях софинансирова-ния.
Для поиска варианта решения выявленных проблем в области стратегического планирования пространственного и социально-экономического развития Иркутской области целесообразно изучить опыт стратегического планирования других субъектов РФ. В Республике Саха (Якутия) основным стратегическим документом является Схема комплексного развития производительных сил, транспорта и энергетики до 2020 года. При разработке документов стратегического планирования развития Республики использовались принципы взаимоувязки федеральных, региональных, межрегиональных и межотраслевых приоритетов. Схема комплексного развития производитель-ных сил, транспорта и энергетики до 2020 года Республики Саха (Якутия) согласована с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации и отраслевыми стратегиями. В целях реализации ключевых инвестиционных проектов приведенных в стратегическом документе Республики Саха (Якутия) создан координационный совет. На заседаниях данного совета рассматриваются не только инвестиционные проекты, а также программы социально-экономического развития муниципальных образований входящих в состав Республики Саха (Якутия). Правительство Республики Саха (Якутия), координирует работу органов местного самоуправления, по выполнению мероприятий прописанных в стратегических документах, а также отраслевых, ведомственных, долгосрочных целевых программ. Однако при разработке стратегических документов отсутствует согласование и координация пространственного и социально-экономического развития Республики Саха (Якутия).
В Республике Карелия основными стратегическими документами являются стратегия социально-экономического развития Республики Карелия до 2020 года, схема территориального планирования Республики Карелия. Документы стратегического планирования пространственного и социально-экономического развития Республики Карелия разработаны с учетом отраслевых стратегий, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации и федеральными приоритетами определенных в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. Программы социально-экономического развития муниципальных районов республики Карелия разработаны и утверждены с учетом стратегии социально-экономического развития Республики Карелия до 2020 года. Экономический Совет при Главе Республики Карелия занимается вопросами формирования и реализации стратегии социально-экономического развития, а также обеспечивает взаимодействие с крупными предприятиями, общественными и научными организациями и населением. В целях согласованного взаимодействия органов местного самоуправления с органами ис-100 полнительной власти Республики Карелия сформирован Совет республики, в который входят главы муниципальных районов и городских округов. Меро приятия, предусмотренные в стратегии социально-экономического развития Республики Карелия до 2020 года, и мероприятия (формирование зон про мышленного, агропромышленного, инновационного, рекреационно туристического, зон развития транспортной инфраструктуры, размещение объектов капитального строительства), определенные в схеме территориаль ного планирования, синхронизированы.
В Амурской области основными стратегическими документами являются Стратегия социально-экономического развития области на период до 2025 года, программа социально-экономического развития на 2013-2017 годы, схема территориального планирования. Схема территориального планирования разработана в соответствии с целями и задачами Стратегии социально-экономического развития области на период до 2025 года. В данном субъекте РФ отсутствуют специализированные организации, созданные для реализации стратегических документов. Документы стратегического планирования социально-экономического и пространственного развития проходят согласование с хозяйствующими субъектами, общественными организациями, научными организациями и исполнительными органами государственной власти Амурской области.
Совершенствование организационно-экономической и правовой базы стратегического планирования на примере иркутской области
Основываясь на выводах, приведенных во второй главе, можно утверждать, что организационно-экономический механизм стратегического планирования пространственного и социально-экономического развития территории слабо функционирует, то есть отсутствует взаимодействие и согласование между муниципальными образованиями и субъектом Российской Федерации при разработке документов социально-экономического развития. Также отсутствует согласование стратегического планирования пространственного и социально-экономического развития территорий, как на уровне муниципальных образований, так и на уровне субъекта Российской Федерации. Для обеспечения систематизации, упорядочивания и координирования целей и задач программ развития муниципальных образований с программой социально-экономического развития Иркутской области и достижения согласованности между пространственным и социально-экономическим видами стратегического планирования необходимо совершенствование организационно-экономического механизма стратегического планирования пространственного и социально-экономического развития территории.
Повышения степени согласованности социально-экономического и пространственного видов стратегического планирования развития территории можно достичь путем совершенствования организации взаимодействия и согласования между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления по вопросам постановки целей и определения приоритетов развития. Проблема согласования приоритетов развития на современном этапе в российских регионах остается на сегодняшний день одной из актуальных и не до конца разрешенных. Одним из главных проявлений этой проблемы является отсутствие целостного подхода к организации процесса согласования стратегического планирования пространственного и социально-экономического развития.
Выявленные во второй главе проблемы, в т.ч. неполная нормативно-правовая база организационно-экономического механизма стратегического планирования пространственного и социально-экономического развития территории, приводят к выводу о необходимости внесения поправок в Закон Иркутской области от 08.05.2009 № 25-оз «О программе социально-экономического развития Иркутской области».
Основными предпосылками для внесения изменений являются следующие: - необходимо установить взаимосвязь используемых на современном этапе инструментов планирования; - следует регламентировать процесс принятия решений о разработке документов стратегического планирования пространственного и социально-экономического развития; - необходимо эффективно распределять бюджетные средства за счет установления связи между социально-экономическим и пространственным видами стратегического планирования развития ПСЭС; - требуется определить общие требования к структуре, порядку разработки и утверждения документов стратегического планирования пространственного и социально-экономического развития; - целесообразно идентифицировать участников процесса согласования стратегического планирования пространственного и социально-экономического развития и определить их полномочия; - требуется увязать принимаемые в процессе регионального стратегического планирования решения с бюджетными ограничениями; - необходимо установить взаимосвязь между пространственным и социально-экономическим видами стратегического планирования развития ПСЭС. В связи с выявленными недостатками можно предложить следующую структуру проекта закона (рис. 17).
В предлагаемых статьях проекта закона о региональном стратегическом планировании должно быть рассмотрено:
В статье 1 должны быть рассмотрены основные понятия, такие как прогнозирование социально-экономического развития области, стратегический план, программа социально-экономического развития, схема территориального планирования, целевые программы, отраслевые стратегии.
В статье 2 должна быть рассмотрена взаимосвязь документов стратегического планирования, представленная на рис. 18.
В статье 3 определяются полномочия государственной власти области по формированию и документов стратегического планирования, т.е. кто принимает решение о разработке проекта программы, кто будет разрабатывать проект программы, кто будет утверждать разработанный проект, кто будет осуществлять контроль за исполнением программы.
В статье 4 должно быть пояснение, что прогноз социально-экономического развития области разрабатывается с учетом демографической ситуации, природно-ресурсного потенциала, социальной структуры, научно-технического прогресса, роли и места экономии Иркутской области в территориальном разделении труда. Также должно быть описано: кто принимает решение о разработке, кто утверждает, кто осуществляет контроль за реализацией, кто будет вносить корректировки и в течение, какого периода времени, кто будет осуществлять мониторинг, срок на который принимается прогноз.
