Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Роль и место целеполагания в стратегическом управлении социальной сферой региона 7
1.1. Социальная сфера региона как система 7
1.2. Целеполагание в стратегическом управлении социальной сферой региона 26
Глава 2. Теория и практика целеполагания в социальной сфере региона 40
2.1. Методология формирования системы целевых показателей развития социальной сферы региона 40
2.2.Современное состояние целеполагания в социальной сфере 52
Глава 3. Формирование комплексной системы целевых показателей стратегического управления социальной сферой региона 78
3.1. Разработка системы целевых показателей развития социальной сферы региона 78
3.2.Построение математических моделей целевых показателей 99
Заключение 121
Библиографический список 125
Приложение 139
- Социальная сфера региона как система
- Целеполагание в стратегическом управлении социальной сферой региона
- Методология формирования системы целевых показателей развития социальной сферы региона
- Разработка системы целевых показателей развития социальной сферы региона
Введение к работе
Конституцией России установлено, что "Российская Федерация -социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека" (статья7) и это соответствует происходящим в постиндустриальном мире процессам гуманизации. Однако социальная сфера России, оставаясь, в основном, сферой государственного управления, находится в кризисном состоянии в связи с остаточным принципом финансирования, сложившимся еще в 80 - е годы.
В ходе реформирования экономики России обнаружилась несогласованность социальных мер и экономических, что проявилось в целом комплексе негативных тенденций. На современном этапе развития общества, когда Конституция провозгласила ее социальным государством, нет более острой проблемы, чем поддержание на приемлемом уровне качества человеческих ресурсов посредством улучшения благосостояния и продуманной социальной политики.
Последние годы характеризуются резким снижением уровня жизни почти всех слоев общества. Снизился гарантируемый государством уровень социальной защищенности, возросла доля лиц с доходами ниже прожиточного минимума: в 1998 году 35 млн. человек имели денежные доходы ниже величины прожиточного минимума (23,8% населения), тогда как в 1997 году таких было 30,7 млн. человек. В конце декабря 1998 года численность безработных (рассчитанная по методологии МОТ) составила 8,9 млн. человек (12,4% экономически активного населения), увеличившись но сравнению с 1997 годом на 9,8%.1 По мнению социологов, в России за последнее десятилетие резко деформировались 1 Социально-экономическое развитие России в 1998 г. Центр экономической конъюнктуры при Правительстве РФ//Экономическая конъюнктура. Вып. 1. М., 1999, с.27. социальные нормы, разрушена система социокультурных ценностей, начался процесс криминализации общества.
Имеющие место негативные тенденции в общественно -экономическом развитии обусловлены как объективными, так и факторами субъективного плана, которые проявляются в слабом развитии системы государственного стратегического управления в разнообразных сферах деятельности, недостаточно взвешенным и часто политически обусловленным подходом к решению проблем. Как показывает опыт развитых стран, в условиях постиндустриального развития не ослабляется, а, наоборот, возрастает роль государственного стратегического управления, разработки вариантов развития и, прежде всего, в социальной сфере.
Другим важнейшим аспектом, определяющим актуальность выбранной темы является продолжающийся процесс развития России как федеративного государства и возрастание роли регионов в решении социальных вопросов. В связи с перераспределением полномочий между федеральными органами управления и субъектами Российской Федерации снизилась управляемость социальной сферой как системой. Решение остро стоящих социальных проблем необходимо для обеспечения конституционных гарантий, но затруднено или невозможно в регионах при существующих методах и механизмах управления.
Однако трудности решения социальных проблем заключаются в неразработанности методологии постановки целей, оценки их достижения на каждом этапе, определении первоочередных направлений регулирующего воздействия в социальной сфере как на федеральном, так и на региональном уровнях управления.
Это же отмечал Председатель Совета Федерации Е.С.Строев еще в 1998 году: "Беда в том, что у нас не сформирована общепринятая система показателей уровня человеческого развития - показатели существуют как бы сами по себе, а жизнь сама по себе. Решения Правительства, решения органов государственной власти регионов тоже принимаются без опоры на эти важные показатели, которые в сущности являются основой для любого подхода".
Таким образом, в условиях глубокого реформирования всех подсистем общества и изменения методов управления, огромное значение для социальной сферы регионов имеет выбор и обоснование системы целей развития.
Поэтому целью данной работы является разработка теоретико -методологических основ формирования системы целевых показателей развития социальной сферы региона. Выбор темы научного исследования обусловлен важностью встающих перед обществом социальных проблем, для решения которых большое значение имеет разработка теоретических, методических и практических вопросов целеполагания. Необходимость разработки этих проблем связана с крайне недостаточным количеством научных исследований как фундаментального, так и прикладного характера, анализирующих состояние теории и практики целеполагапия в социальной сфере.
На необходимость разработки этой проблемы указывают многие авторы: Л.Абалкин, В.Иванченко, И.Я.Кац, З.П.Румянцева, Л.Селитренников, Н.Федоренко и другие исследователи.
Предметом исследования являются закономерности процесса системообразования целевых показателей развития социальной сферы региона.
Объектом диссертационного исследования является целеполагание в управлении социальной сферой региона. В качестве объекта анализа выбрала социальная сфера Ульяновской области.
Работа опирается на научные выводы и теоретические обобщения, содержащиеся в монографиях и научных статьях ведущих отечественных и зарубежных экономистов по вопросам теории и практики управлемш в целом и социальной сферой, в частности, социально-экономического
6 программирования, методологии целеполагания, методологии качественной и количественной оценки социально - экономических процессов, авторами которых являются: Бабич А., Бестужев - Лада И.В., Гордин В.Э., Дулыциков Ю.С., Жильцов Е.Н., Кац И.Я., Колосова Р.П., Лексин B.IL, Поспелов Г.С., Румянцева З.П., Сигов В.И., Швецов А., Ансофф И., Друкср П. и другие.
В работе использованы постановления Правительства, периодические издания, научные сборники, монографии по проблеме исследования. Исходным практическим материалом послужили отчетные, оперативные и программные материалы предприятий, государственных учреждений и организаций, государственных органов управления и статистических органов за 1990-1999 гг.
Поставленные задачи обусловили и соответствующую структуру диссертации. В первой главе работы показывается роль и место целеполагания в стратегическом управлении социальной сферой региона, являющейся особой управляемой системой, нацеленной на совершенствование человеческого потенциала и выступающей в качестве базового элемента социальной сферы страны. Во второй главе диссертационного исследования обосновываются требования к системе целевых показателей развития социальной сферы региона как целостной системы, анализируется существующая методология целеполагания и практика социального программирования с точки зрения новых подходов. На основе сформированных требований разрабатывается многоуровневая система целей и соответствующих целевых показателей развития социальной сферы региона, что представлено в третьей главе. С использованием экономике - математических методов выявляются зависимости и количественно определяется теснота связи между целевыми показателями нижнего и верхнего уровней системы целей, что имеет практическое значение для совершенствования стратегического управления социальной сферой региона.
Социальная сфера региона как система
Принятая в 1993г. Конституция Российской Федерации установила, что Россия является социально ориентированным государством. Создание такого государства - длительный и сложный процесс. Однако этот процесс неизбежен в связи с ориентацией мирового сообщества, членом которого является и Россия, на концепцию восприятия человека не как средства, а как цели социально - экономического развития. Как свидетельствует Декларация Всемирной встречи на высшем уровне в интересах социального развития (Копенгаген, 1995 г.), вектор социального развития в XXI веке будет определяться приверженностью всех стран концепции ориентации экономики на интересы человека, на более эффективное удовлетворение его потребностей, на рассмотрение вопросов социального развития с позиций уважения человеческого достоинства, равенства и социальной справедливости.
Зарубежные исследователи начиная с 70 - х годов отмечали первостепенную важность развития человека в условиях постиндустриального развития и глобализации мировой экономики1 называя "человеческий капитал" наиболее ценным ресурсом, гораздо более важным, чем природные ресурсы или накопленное богатство [35,с.267], что явилось одним из главных положений новой управленческой парадигмы.
По мнению известного специалиста в области теории и практики менеджмента ІІДрукера, производительное использование знания, накопленного в организациях, является одним из главных факторов для удержания экономического превосходства развитых стран в будущем, так как по количеству людей, обладающих необходимым знанием и обучающихся, они занимают лидирующее положение в мире [47,с.234-235]. Еще ближе к пониманию необходимости и неизбежности всестороннего развития человека как непременного условия дальнейшего развития общества в целом и экономики, в частности, подошли японские исследователи [85, 86,111 и др.]. Их разработки были взяты на вооружение правительством страны еще в послевоенные годы, в результате чего Япония достигла лидирующего положения по экономическому и социальному развитию среди ведущих капиталистических стран [85,111].
В современных отечественных исследованиях вопросов управления, в том числе и социальной сферой можно выделить два направления изучения: первое - "человеческих ресурсов" и "человеческого капитала", вторая - "качества жизни" и "уровня жизни". Если первая рассматривает человека как фактор производства, то вторая - чаще всего, как потребителя различных благ. Однако некоторые исследователи - Валснтсй С, Колосова Р.П. и Меликьян Г.Г., Румянцева З.П., Федоренко Н., - к которым присоединяемся и мы, считают, что логика дальнейшего развития общества ведет к тесному слиянию, интеграции этих двух аспектов. По выражению проф. З.П.Румянцевой, "...речь идет о новой роли человека как главного носителя знаний в связи с глобальной тенденцией к превращению качеств человека (курсив З.П.Румянцевой) в приоритетный фактор общественного развития" [109,с.122]. В связи с чем для характеристики человека в таком новом, интегральном качестве исследователи стали широко применять понятие "человеческий потенциал", компонентами которого являются личностный, интеллектуальный, инновационный, духовный, творческий потенциал и другие подобные характеристики. На наш взгляд, он является более точной и объективной характеристикой содержания данного явления. Актуализация человеческого потенциала в современных российских условиях не вызывает сомнения. Изучение различных аспектов этой проблемы чрезвычайно важно как для федерального уровня, так и для региона, города, организации. Значение человеческого потенциала велико, так как это категория особого рода: его использование приводит не к уменьшению, а к развитию, совершенствованию, обогащению потенциала. На его основе может быть определен интегральный критерий оценки состояния и развития различных процессов в обществе, в том числе в социальной сфере, развитие которой в свою очередь определяет и уровень развития человеческого потенциала.
Значение такого критерия возрастает в связи с преобразованием России в социально ориентированное постиндустриальное государство. Особенности развития российского общества, связанные с ограничением бюджетных расходов на социальную сферу, требуют разработки новой концепции управления социальным развитием. Проблемы инвестирования социальной сферы стоят очень остро перед российским обществом, так как от срочности и степени их решения зависит уровень развития человеческого потенциала страны не только в настоящее время, но, что важнее, в будущем, а это определит в свою очередь стратегию развития всей страны. По выражению проф. А.М.Бабича: "Вложения в человека являются самыми эффективными, а качество человеческого потенциала -важнейший фактор экономического прогресса, социально экономического развития страны" [109, с.24.].
Целеполагание в стратегическом управлении социальной сферой региона
История развития стратегического управления насчитывает всего несколько десятков лет, однако теория его достаточно полно изучена и отражена в широком круге работ, преимущественно, зарубежных авторов ЦІ, 12,47,58,62, 136 и др-J.
Стратегическое управление представляет процесс, определяющий последовательность действий организации по разработке и реализации стратегии [138, с. 139]. При этом стратегия организации - это генеральный план действий, определяющий приоритеты стратегических задач, ресурсы и последовательность шагов по достижению стратегических целей.
Если рассматривать стратегическое управление состоящим из четырех основных этапов (постановка целей; выработка стратегии; определение необходимых ресурсов; поддержание взаимоотношений с внешней средой), то первым и определяющим является этап целеполагания. Значение этапа постановки целей велико в связи с тем, что "...Будучи четко выраженными, цели становятся мощным инструментом повышения эффективности производства, контроля, координации, а также используются на всех стадиях процесса принятия решения" [12, с.71].
В последние годы более быстрыми темпами развивались исследования в области разработки стратегии и принятия решений, а такой важнейший этап стратегического управления как целеполагание не имел достаточно глубокого теоретического изучения и, если и рассматривался, то по отношению к деятельности фирмы, о чем свидетельствует содержание зарубежной и отечественной специальной литературы по управлению [11, 47, 58 136 и др.]. На наш взгляд, наиболее подробно и глубоко вопросы постановки стратегических целей изложены в работах И.Ансоффа, где большое внимание уделяется той роли, которую играет система целей в принятии стратегических решений.
Рассмотрим более подробно основные понятия стратегического управления, применительно к такой управляемой системе, как социальная сфера региона.
Содержание процесса управления определено сущностью управления, стоящими перед ним целями, функциями управления, применяемыми методами и т.д. и задается той системой, которой управляют.
С точки зрения технологии процесс управления представляет собой прежде всего процесс получения, хранения и переработки разнообразной информации.
Особый интерес представляет организационная характеристика процесса управления в свете новых трактовок этого понятия.
Известно, что важнейшим аспектом организационной характеристики процесса управления является временная последовательность его протекания. При этом независимо от уровня и объекта управления, что особенно важно в свете нашего исследования, цикл управления включает различные стадии или этапы.
В условиях перехода России к рыночным отношениям содержание этапов усложнилось и, как и последовательность этапов, претерпело существенную деформацию.
Представляется вполне очевидной необходимость теоретической проработки этого вопроса с учетом достижений управленческой науки последних лет, а также исторических, социально - экономических, политических особенностей России.
На наш взгляд, применительно к такой системе, как социальная сфера можно использовать общие принципы последовательности действий в процессе управления, представленные в публикациях многих авторов [11,136,138]. Важнейшим методологическим положением, получившим отражение в современной теории стратегического управления, является понятие цикла управления, включающего следующие этапы: 1. Формулирование целей. 2.Выявление проблем и возможных вариантов их решения как внутри данной системы, так и вне ее. (Это подразумевает выявление настоящих и будущих возможных отклонений от принятого курса, а также настоящих и будущих перспектив усложнения целей). 3.Анализ проблем, благоприятных возможностей для развития и их влияния на деятельность системы. 4.Разработка подходов к решению проблем и выбору вариантов. 5.Анализ возможных последствий планируемой деятельности. б.Выбор предпочтительной альтернативы. 7.Программирование и разработка бюджета выбранной альтернативы. 8.Руководство осуществлением программ, включая коммуникации и мотивацию. 9,Оценка степени достижений целей. Ю.Отслеживание важнейших тенденций и возможных сбоев как в деятельности системы, так и в ее окружении. 11.Повторение нескольких или всех перечисленных этапов.
На рисунке 1.3. представлена схема полного цикла управления, которая может быть использована для такой системы, как социальная сфера.
Такая схема цикла управления вполне соответствует сложности объекта и изменениям внешней среды при стратегическом управлении.
Важнейшим положением, получившим отражение в теории стратегического управления, является эволюция систем управления в зависимости от предсказуемости будущею и классификация мегодов планирования, соответствующих каждому этапу. В зависимости от сложности и нестабильности окружения, в условиях растущей непредсказуемости будущего, управленческая практика выработала ряд методов организации деятельности. Развитие систем управления подчинялось логике, которую диктовал меняющийся характер задач, стоящих перед управлением. Чем сложнее и неожиданнее становилось будущее, тем, соответственно, больше усложнялись системы. Причем каждая последующая система, как правило, не просто заменяла предыдущую систему, а вбирала в себя ее достижения, расширяла и обогащала их.
Методология формирования системы целевых показателей развития социальной сферы региона
Как было показано выше, независимо от уровня и объекта управления первым этапом цикла управления является разработка стратегии, включающая постановку стратегических целей, ради достижения которых формируется, функционирует и развивается управляемая система.
Целеполагание приобретает все большее значение для регионов в условиях формирования федеративного государства, когда встает задача разработки собственной стратегии развития региона. Особенно актуальна эта проблема для социальной сферы еще и потому, что в условиях федеративного государства важнейшей функцией государственного управления в регионе становится управление именно этой сферой.
Рассмотрим определение основных категорий, связанных с целеполаганием. На наш взгляд, наиболее полное определение цели дает Э.М.Коротков, определяя её как идеальный образ желаемого, возможного и необходимого состояния управляемой системы [68,с.64].
В теории систем показывается, что социальные системы, обладают свойством "опережающего отражения", то есть способностью предвидеть будущее на основе знания окружения. При этом результат является важнейшим системообразующим фактором, обеспечивающим переход от неорганизованности к взаимодействию в системе [10,с.70]. Целеполагание, таким образом, всегда предполагает предвидение будущего. При этом считается, что на будущее можно повлиять, активно вмешиваясь в настоящее. Исследуя категорию регионального целеполагания, В.Лексин и А.Швецов дают следующее определение цели: "Цель - это конкретизация региональных интересов в форме, доступной для системы регионального управления процессом их реализации", то есть в форме целевых показателей, с чем трудно не согласиться. Таким образом, цели регионального развития суть основы для предписывания конкретных действий, которые можно адресно кому - либо поручать, оценивать и корректировать их осуществление, вести контроль и т.п. При этом указанные действия должны, разумеется, находиться в компетенции региональных органов власти и управления. Цели регионального развития не могут не соответствовать региональным интересам. Но это не значит, что первые буквально воспроизводят вторые. Формулы целей - это формулы не принципиальных направлений, а именно конкретных действий [72, с.27].
Необходимо также добавить, что в условиях ориентированности экономики на решение социальных задач должно быть обеспечено согласование федеральных, региональных и местных интересов для повышения эффекгивности хозяйственной деятельности населения как средства улучшения качества его жизни. Важное значение имеет определение пршщипов этого сочетания, к числу которых можно отнести: а)системность; б)обеспечение гармонизации федеральных, региональных и муниципальных интересов; в)осуществление заинтересованности и ответственности органов управления за принимаемые на каждом уровне управленческие решения [122,с.101].
Следовательно, важнейшей предпосылкой формирования системы целей регионального развития, в том числе социальной сферы, является соответствие региональным интересам, согласованным, в свою очередь, с федеральными и местными интересами.
На формирование системы целей развития влияют: 1)факторы внешней среды, 2)ресурсный потенциал самой системы, и то и другое с учетом специфики каждого конкретного региона.
Не претендуя на полный охват проблемы, остановимся на некоторых вопросах разработки системы целей социального развития региона, что особенно актуально вследствие происходящего процесса формирования федеративного государства, когда, по справедливому замечанию В.И.Сигова, "государственное управление принимает форму регионального" [122,с.265].
Система целей развития социальной сферы региона, как любой управляемой системы, должна отвечать, по общераспространенному мнению, следующим требованиям [138, с.62]: 1)четкая ориентация на определенный интервал времени, 2)конкретностъ и измеримость, 3)непротиворечивость и согласованность с другими целями и ресурсами, 4)адресность и контролируемость.
С представленными требованиями вполне можно согласиться, тем более, что они соответствуют принципам нормативного подхода к целеполагапшо [140,с.69].
Однако, на наш взгляд, как сам перечень, так и некоторые определения следует дополнить. Так, требования конкретности и измеримости, как представляется, необходимо дополнить характеристикой формы выражения целей, доступной для управления процессом их реализации, а именно, выражение в виде системы таких целевых показателей, которые бы полно характеризовали изменение всех параметров объекта - социальной сферы. Отклонение значений целевых показателей от какого - либо заданного уровня, нормы будет являться сигналом для принятия управленческого решения.
Разработка системы целевых показателей развития социальной сферы региона
Определив требования, которым должна соответствовать система целей (п.2.1.), необходимо решить важный вопрос о форме выражения поставленных целей, то есть о системе целевых показателей по срокам выполнения и уровням управления. Обоснованный выбор целевых показателей предопределит объективность и достоверность последующей оценки реализации целей. Этот вопрос не имеет достаточной теоретико -методологической проработки применительно к социальной сфере. Имеющиеся исследования рассматривают, как правило, только уровень развития, посредством системы показателей состояния отдельных конкретных отраслей социальной сферы, о чем говорилось выше (п.2.1.). Комплексного целевого показателя исследователями не предлагается.
Рассмотрим некоторые основные понятия в связи с изучаемым вопросом. Под показателем понимается количественно - качественная характеристика социально - экономических явлений и процессов. При этом качественная сторона отображает сущность явления или процесса в конкретных условиях места и времени, а количественная - размер, абсолютную или относительную величину его [130,с.367]. Такое определение показателя должно быть дополнено понятием цели. Исходя из определения Лопатникова Л.И., цели в системе комплексного планирования формулируются, во - первых, как траекторные (определяющие направление движения к заданным целевым нормативам) и, во - вторых, как точечные, определяющие достижение некоторых целевых показателей, которые характеризуют степень приближения к этим нормативам по заданной траектории. Сами целевые нормативы выражают идеальные, научно обоснованные критерии удовлетворения соответствующих общественных или индивидуальных потребностей [76,с.301]. Применительно к стратегическому управлению социальной сферой как системой, целевые показатели должны быть траекторными, определяющими направление движения к главной стратегической цели, но на каждом этапе характеризовать степень достижения точечной (тактической) цели.
Поэтому, под целевым показателем, как представляется, можно понимать количественно - качественную характеристику степени достижения цели на каждом этапе и уровне стратегического управления в системе целей социальной сферы.
При этом показатель должен иметь качественную определенность, определенность пространства, определенность времени и количественную определенность [130,с.367]. К перечисленным свойствам показателей можно добавить и некоторые из перечня требований, предложенных исследователями для целей планирования[131,с.55], как, например, гибкость, адаптивность в отражении изменений, ориентация на характеристику результативности. На наш взгляд, поскольку речь идет о целевых показателях, то их формирование напрямую связано с требованиями, предъявляемыми к целям (п.2.1.), и, прежде всего такими, как конкретность и измеримость. Как было показано выше, они являются важнейшими и необходимыми характеристиками целей, в том числе социальной сферы региона, что подтверждают как зарубежные, так и отечественные исследователи этого вопроса (Ансофф И., Поршнев А.Г., Румянцева З.П., Саломатип Н.А, Стрикленд А.Дж., Томпсон А.А., и др.). Так, рассматривая целеполагание решающим моментом стратегического управления, Томпсон А.А. и Стрикленд А.Дж. отмечают: "Чтобы цели имели управленческую ценность, они должны быть определены в количественных и измеримых показателях и содержать предельные значения, которых необходимо добиться" [136, с.60].
Если определять цель как критерий успеха или неудачи деятельности, по выражению И.Ансоффа, то можно выделить три элемента любой цели: некоторого атрибута, призванного проверять выполнение критерия, средства измерения, или масштаба, для оценки величины атрибута и задачи - определенного значения масштаба [12,с.81]. Если основная цель развития социальной сферы - развитие человеческого потенциала, составной частью которого является продолжительность жизни, её атрибут - число прожитых лет, средство измерения - показатель средней продолжительности жизни, задача заключается в увеличении средней продолжительности жизни до определенной величины (например, ПРООН предлагает 85 лет). Такой подход вполне правомерен для социальной сферы региона.
Таким образом, важнейшей задачей целеполагания вообще, и в региональной системе стратегического управления социальной сферой, в частности, является разработка системы показателей для характеристики системы целей. Отклонение значений таких целевых показателей от заданного предельного или нормативного уровня покажет степень достижения цели и будет являться характеристикой результативности управления.
При решении проблемы разработки системы целей и целевых показателей социальной сферы вызывают интерес общемировые подходы к цслсполаганию. Как было отмечено выше (п.п.1.1.;2.1.), концепция социальной ориентации развития общества поддержана Российской Федерацией (распоряжение правительства РФ №1404-р от 29.09.97) и определены три направления работы совместно со специализированной международной организацией - Программой развития ООН (ПРООН).
