Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы развития негосударственных некоммерческих организаций в сфере предоставления социальных услуг 14
1.1. Специфика сферы предоставления социальных услуг в российской экономике и особенности функционирования в ней негосударственных некоммерческих организаций 14
1.2. Предпосылки создания и развития негосударственных некоммерческих организаций и их роль в региональной экономике 27
1.3. Особенности зарубежного опыта управления развитием негосударственных некоммерческих организаций 40
Глава 2. Исследование организации системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций региона в сфере предоставления социальных услуг 53
2.1. Организация системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций региона в сфере предоставления социальных услуг 53
2.2. Особенности современного состояния организации системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций Калининградской области в сфере предоставления социальных услуг 67
2.3. Особенности размещения государственного социального заказа у негосударственных некоммерческих организаций региона и применения целевых потребительских субсидий 82
2.4. Организационно-экономические предпосылки совершенствования системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций региона в сфере предоставления социальных услуг 95
Глава 3. Совершенствование системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций региона в сфере предоставления социальных услуг 107
3.1. Практические аспекты управления развитием негосударственных некоммерческих организаций с использованием методики определения рационального механизма организации процесса предоставления социальных услуг 107
3.2. Разработка рекомендаций по совершенствованию системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций в сфере предоставления социальных услуг 118
Заключение и выводы 138
Список использованных источников 143
Приложения 163
- Предпосылки создания и развития негосударственных некоммерческих организаций и их роль в региональной экономике
- Особенности зарубежного опыта управления развитием негосударственных некоммерческих организаций
- Особенности современного состояния организации системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций Калининградской области в сфере предоставления социальных услуг
- Разработка рекомендаций по совершенствованию системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций в сфере предоставления социальных услуг
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Одной из приоритетных задач социальной политики государства в последние годы является повышение роли негосударственных некоммерческих организаций (далее -НКО) в сфере предоставления социальных услуг.
Мировая практика показывает, что негосударственные некоммерческие организации в социальной сфере часто оказываются эффективнее предпринимательских или государственных структур и способствуют снижению государственных расходов в тех сферах деятельности, где они успешно работают. Функционирование сектора негосударственных некоммерческих организаций в регионе способствует развитию социальной сферы, инноваций, формированию благоприятной инвестиционной привлекательности, сохранению и приумножению образовательного, интеллектуального и духовного потенциала общества.
Вместе с тем, потенциал НКО на сегодняшний день в полной мере не используется, что требует совершенствования системы управления развитием организаций негосударственного сектора экономики.
Неразвитость системы аналитических показателей и подходов к определению рационального механизма организации процесса предоставления социальных услуг, учитывающего его экономическую природу и содержание, в ряде случаев негативно влияет на обоснованность решений, принимаемых сотрудниками органов государственной власти. Поэтому чрезвычайно важным становится разработка методических аспектов принятия управленческих решений, обеспечивающих развитие негосударственных некоммерческих организаций региона в сфере предоставления социальных услуг.
Все вышеизложенное свидетельствует об актуальности темы проводимого диссертационного исследования.
Степень разработанности научной проблемы. Участию некоммерческих организаций в процессе предоставления социальных услуг населению, созданию условий для выхода организаций третьего сектора экономики на рынок социальных услуг и активному их участию в модернизации социальной политики посвящены работы В.Э. Гуриновича, Н.М. Красниковой, К.Ч. Чагина, В. Якимца.
Исследование процессов функционирования социальной сферы, а также
актуальные проблемы региональной социальной политики отражены в работах
Г.А. Ахинова, М.А. Багомедова, А.И. Балашова, Т.И. Безденежных,
И.А. Григорьевой, В.Я. Дыханова, А.П. Клемешева, Р.К. Кулаковского Т.Г. Максимовой, А.З. Мусаевой, И.Н. Мысляевой, А.В. Сербулова и других.
Роль некоммерческих организаций в экономике, тенденции развития, а также проблемы их функционирования изучались в работах A.A. Аузана, Е.Ю. Валявиной, А.Н. Коноваловой, И.В. Мерсияновой, А. Севортьяна и Н. Барчуковой, Ю.А. Тарасовой, О. Терновой, Г.Н. Ульяновой, В.Н. Фалиной, В.Н. Якимца.
Особенностям функционирования НКО и их взаимодействия с органами власти в зарубежных государствах мира посвящены работы Н. Буллейна, В. Васильева, А.В. Давыдовой, М.В. Лаврика, Д. Лиива, А.К. Сембаевой, А.В. Тарасенко, Р. Тофтисовой, А. Edele. Общим вопросам теории и практики организации взаимодействия государственного сектора экономики и негосударственных некоммерческих организаций уделено внимание таких отечественных исследователей,
как Е. Белокурова, М.Б. Горный, Д.А. Еремина, А.Н. Коновалова,
А.А. Кумаритова, Л. Никовская, М.Л. Новиков, Л.В. Прохорова, В.Н. Якимец.
Обобщение опыта отечественных и зарубежных исследований и разработок выявило необходимость исследования вопросов совершенствования системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций региона, а также выработки методического аппарата обоснования стратегических управленческих решений в области развития данных структур в сфере предоставления социальных услуг, что подчеркивает актуальность проблематики работы и предопределяет выбор темы диссертационного исследования.
Целью диссертационного исследования является разработка теоретических положений, а также методических рекомендаций по совершенствованию системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций региона в сфере предоставления социальных услуг.
Поставленная цель потребовала постановки и решения следующих задач:
исследовать теоретические подходы к организации взаимодействия государственного сектора экономики и негосударственных некоммерческих организаций;
проанализировать современные тенденции в сфере предоставления социальных услуг региона в целях выявления предпосылок для успешного развития некоммерческих организаций негосударственного сектора экономики;
исследовать существующие подходы к процессу выбора исполнителей для оказания социальных услуг на предмет выявления характерных аспектов совершенствования, предложить модифицированную методику и оценить ее состоятельность путем апробации на мероприятиях целевой программы;
разработать рекомендации по совершенствованию системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций региона в сфере предоставления социальных услуг.
Объектом исследования является процесс управления развитием негосударственных некоммерческих организаций региона в сфере предоставления социальных услуг.
Предметом исследования выступают организационно-экономические отношения, возникающие в процессе управления развитием негосударственных некоммерческих организаций региона в сфере предоставления социальных услуг.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили положения и выводы, сформулированные в работах как отечественных, так и зарубежных авторов, которые посвящены всестороннему рассмотрению вопросов организации системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций региона, в том числе в сфере предоставления социальных услуг, позволяющие разработать направления по совершенствованию данной системы, а также работы методического и практического характера, посвященные различным аспектам исследуемой проблемы.
В ходе исследования были использованы методы и принципы системного, логического и статистического анализа, моделирования, декомпозиции, экспертных оценок, которые позволили обеспечить научную обоснованность выводов и рекомендаций, предложенных в рамках проведенного исследования.
Информационно-эмпирической базой исследования послужили материалы федеральных и региональных органов государственной власти, официальные данные Федеральной службы государственной статистики РФ, в том числе по Калининградской области, статистические сборники, аналитические
доклады, информация из специализированных научных и периодических изданий, практический опыт и наблюдения автора, федеральное и региональное законодательство по теме исследования, информация, размещенная на официальных сайтах сети Интернет, и другие источники.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечивается использованием нормативно-правовых актов как федерального, так и регионального уровней; применением современных методов исследований; теоретической апробацией полученных результатов на научно-практических конференциях, в том числе, международных, а также апробацией отдельных результатов на практике.
Соответствие диссертации Паспорту научной специальности. Диссертационное исследование соответствует паспорту научной специальности ВАК
08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством: специализация «Региональная экономика», пункт 3.17. «Управление экономикой регионов. Формы и механизмы взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества. Функции и механизмы управления. Методическое обоснование и разработка организационных схем и механизмов управления экономикой регионов; оценка их эффективности», специализация «Экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами - сфера услуг», пункт 1.6.109 «Совершенствование организации, управления в сфере услуг в условиях рынка».
Научная новизна результатов диссертационного исследования состоит в разработке комплекса теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций региона в сфере предоставления социальных услуг.
Наиболее существенные результаты исследования, обладающие научной новизной и полученные лично соискателем:
- по специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)
-
Предложена авторская классификация форм взаимодействия государственного сектора экономики и негосударственных некоммерческих организаций посредством исследования аналитического и теоретического материала, которая позволяет повысить обоснованность управленческих решений, принимаемых сотрудниками региональных органов государственной власти при взаимодействии с негосударственными некоммерческими организациями региона.
-
Предложен алгоритм формирования и реализации механизма целевых потребительских субсидий в региональной сфере предоставления социальных услуг, позволяющий сформировать систему расходования бюджетных средств, ориентированную на потребности жителей региона. Представленный алгоритм дает возможность получить комплексное представление об условиях, необходимых для практической реализации данного механизма в региональной экономике.
-
Создана организационная модель системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций региона в сфере предоставления социальных услуг с использованием механизма целевых потребительских субсидий. Предложенная модель содействует формированию благоприятных условий для эффективного использования потенциала негосударственных некоммерческих организаций региона посредством осуществления скоординированной работы среди основных участников процесса оказания социальных услуг населению и устранения взаимного дублирования функций между ними, выра-
ботки рекомендаций по совершенствованию и развитию организаций негосударственного сектора экономики.
4. Представлены рекомендации по совершенствованию системы
управления развитием негосударственных некоммерческих организаций региона
в сфере предоставления социальных услуг, заключающиеся в создании благо
приятной среды для функционирования данных организаций и способствующие
более эффективному развитию социальной сферы в регионе.
- по специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами – сфера услуг)
5. Разработана и апробирована модифицированная методика определения
рационального механизма организации процесса предоставления социальных
услуг, в том числе с участием негосударственных некоммерческих организаций
региона, позволяющая сделать выбор наиболее подходящего механизма для кон
кретной услуги на основе ряда критериев и их значимости, что способствует по
вышению качества оказываемых услуг и снижению административных расходов.
Теоретическая значимость диссертационного исследования предопределяется научной актуальностью поставленных задач и состоит в возможности расширения количества приемов управления развитием негосударственных некоммерческих организаций региона за счет применения различных актуальных форм и механизмов взаимодействия с органами государственной власти. Основные положения диссертационной работы могут стать предпосылкой для дальнейшего развития теории управления развитием данных организаций в сфере предоставления социальных услуг и других сферах деятельности НКО.
Практическая значимость работы состоит в том, что полученные в ходе исследования результаты могут быть использованы органами государственной власти при принятии управленческих решений и разработке стратегических документов и программ по совершенствованию системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций в Калининградской области и других регионах РФ, а также для создания благоприятной конкурентной среды в сфере предоставления социальных услуг и эффективного использования потенциала негосударственных некоммерческих организаций региона.
Основные предложения по результатам диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе учреждений высшего профессионального и послевузовского образовании при организации обучения по дисциплине «Региональная экономика», а также в рамках организации учебного процесса по спецкурсам по проблемам менеджмента в социальной сфере.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и предложения диссертации докладывались, обсуждались и получили одобрение на Международной научно-практической конференции в г. Бишкек (2013), XXIII Международной научно-практической конференции в г. Новосибирск (2011), а также научно-практических конференциях Балтийской государственной академии рыбопромыслового флота (2010-2012).
Отдельные результаты диссертационной работы одобрены и внедрены в деятельность Министерства социальной политики Калининградской области по разработке региональных программ в сфере социальной защиты населения и подготовке мероприятий по совершенствованию системы предоставления социальных услуг с участием негосударственных некоммерческих организаций региона.
Результаты научных и прикладных исследований, изложенных в работе, были использованы в учебном процессе при проведении теоретических и практических занятий по федеральной программе «Вопросы поддержки деятельности социально-ориентированных некоммерческих организаций», реализованной на площадке Калининградского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации в период с августа по октябрь 2012 года, для руководителей социально ориентированных некоммерческих организаций Калининградской области.
Публикации результатов исследования. По теме диссертационного исследования соискателем опубликовано 13 научных статей, из них 5 статей в журналах, рекомендуемых ВАК Министерства образования и науки РФ, общим объемом 6,1 п.л., из которых личный вклад автора 6,0 п.л. В данных публикациях отражены основные положения, выносимые на защиту.
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и приложений.
Предпосылки создания и развития негосударственных некоммерческих организаций и их роль в региональной экономике
Тема привлечения в сферу оказания услуг некоммерческих организаций все чаще звучит на федеральном уровне [40, 41]. В 2010 году в своем послании Федеральному собранию действующий на тот момент Президент РФ Д. А. Медведев отметил, что некоммерческие организации зачастую лучше знают ситуацию на местах, чем органы государственной власти, и предположил, что их участие поможет сделать социальные услуги более предметными и адресными, что снизит уровень коррупции в государственном аппарате [41].
Особое внимание авторов, исследующих теоретические и практические вопросы экономического развития, уделяется механизмам повышения эффективности функционирования коммерческого сектора экономики посредством различных инструментов государственного регулирования. Однако, несмотря на то, что коммерческие структуры играют главную роль в экономическом развитии региона, необходимо рассмотреть роль и определить место некоммерческих организаций, функционирование которых обеспечивает развитие региона и способствует формированию социальной рыночной экономики.
В условиях рыночной формы хозяйствования именно некоммерческие организации в силу специфики создания и функционирования, в большинстве случаев связанной с решением проблем отдельных целевых групп, непосредственно или косвенно выражают интересы различных групп населения. Основная цель существования некоммерческих организаций состоит в предоставлении общественных, смешанных, а в ряде случаев некоторых видов частных благ потребителям, а также в создании социально-экономической инфраструктуры [60].
Некоммерческий сектор, именуемый «третьим сектором», в отличие от государственного («первого») и коммерческого («второго») секторов, как особый экономический, политический и социальный феномен привлек внимание зарубежных ученых и политиков лишь в конце 60-х годов. Предметом общественных обсуждений и политических программ данная проблематика стала только в 70-х годах. В России эта тема стала актуальной в конце 80-х – начале 90-х годов в связи с радикальными преобразованиями общественного устройства в стране. В ситуации катастрофического падения жизненного уровня населения органы власти приняли ряд законов, которые регламентировали деятельность неправительственных некоммерческих и благотворительных организаций на территории России. В этот период стали активно создаваться общественные организации, многие из которых «выставили» новые социальные проблемы общества и пытались по мере своих возможностей оказать помощь людям в трудной жизненной ситуации [67]. Анализ литературы, посвященной истории некоммерческого сектора, вопросам его становления, изучению тенденций развития и проблем его функционирования [46, 53, 55, 110, 111, 114, 127, 133, 138, 142, 143, 144], позволяет сделать вывод о том, что его развитие обусловлено объективными причинами, связанными, главным образом, с тем, что первые два сектора не могут в полной мере удовлетворить социальные потребности людей, тем более, когда речь идет о переходном периоде в развитии общества. Кроме того, негосударственные некоммерческие организации пытаются более весомо представлять интересы различных социальных групп населения, тем самым побуждая другие сектора, в первую очередь государственный, эффективнее и результативнее действовать в интересах общества.
Нельзя не согласиться, что в своей деятельности некоммерческие организации ориентируются на общественную пользу, а не на прибыль, как бизнес, и политический капитал, как государство. НКО в какой-то степени компенсируют безразличие рынка и некомпетентность государства в решении многих социальных проблем [145]. Роль некоммерческих организаций существенна потому, что они наиболее приближенны к потребностям конкретного человека, благодаря чему способны более чутко реагировать на них. Кроме того, некоммерческие организации являются важными экономическими агентами, поскольку вместе с государством и бизнесом оказывают населению различного рода услуги. Проведенный анализ [60, 78, 87, 88, 89, 145] свидетельствует о том, что на сегодняшний день в России сложился и действует реальный некоммерческий сектор.
Существование организаций данного сектора в современной экономике объясняется рядом конкурирующих теорий. В зарубежной литературе наиболее развитыми и исследованными являются: теория «общественных благ», теория «изъянов рынка» («несовершенств рынка»), теория «субсидий», теория «потребительского контроля», теория «социального происхождения» [83, 158].
Основоположником теории «общественных благ» является американский ученый Б. Вейсброд [171]. По его мнению, некоммерческий сектор появляется в ответ на неспособность коммерческих структур удовлетворить совокупный спрос на общественные блага, и прежде всего в отраслях социальной сферы. Он выделяет частные и общественные блага в зависимости от следующих двух признаков: - исключительность блага (возможности помешать человеку использовать благо); - благо как объект соперничества (приводит ли использование блага одним человеком к уменьшению возможности его потребления другим индивидом) [115]. К частным благам относятся продовольственные, промышленные товары (одежда, мебель), а также услуги (бытовые, жилищно-коммунального хозяйства, пассажирского транспорта, санаторно-курортные и др.). Наиболее эффективно процесс производства и реализации частных благ осуществляется с помощью коммерческих структур при рыночном механизме хозяйствования. К общественным благам относятся чистый воздух, общественная безопасность, национальная оборона, фундаментальные научные исследования и др. Хозяйственная деятельность в сферах, где создаются преимущественно общественные блага, наиболее эффективно осуществляется государственными и частными некоммерческими организациями. Путем регламентации профиля деятельности и введения ограничений на использование прибыли обеспечивается сдерживание у них экономической мотивации [83, 158]. Как отмечает Ч. Догнянов, несмотря на положительный вклад Вейсброда в теорию некоммерческих организаций, открытыми остаются несколько вопросов: 1) значительная часть продуктов, которые создаются некоммерческими организациями, реализуются на платной основе и не попадают под определение общественных благ. Это касается организаций, действующих в традиционных отраслях частного бизнеса (кредитование, жилищное строительство, страхование); 2) Вейсброд не приводит доказательств по предпочтительности выбора именно некоммерческих организаций в качестве наиболее подходящих производителей общественных благ; 3) в теории Вейсброда прослеживается идея о неизбежности конфликта между государственными и частными производителями общественных благ [83]. Согласно теории «изъянов рынка» («несовершенств рынка»), предложенной американскими учеными Г. Хансманом и М. Крашински [168], причиной существования некоммерческих организаций является невозможность рынка реализовать имеющийся спрос на товары и услуги ввиду отсутствия информации об их характеристиках у потребителей. Это, главным образом, касается конечных результатов функционирования отраслей здравоохранения, образования и культуры.
Учитывая большую диверсификацию совокупного спроса и предложения, нематериальный характер многих экономических благ, потребителям бывает достаточно сложно сделать выбор в момент заключения рыночной сделки. Одновременно создатели экономических благ имеют затруднения в получении достоверной информации о спросе. В этих условиях предприниматели не могут осуществлять производство благ в соответствии с реальным спросом на них, что нередко приводит к снижению или даже отсутствию предложения со стороны производителей [158].
Особенности зарубежного опыта управления развитием негосударственных некоммерческих организаций
Развитие сектора негосударственных некоммерческих организаций или неправительственных организаций (далее – НПО), как их принято называть за рубежом, в различных странах мира во многом обусловлено ходом экономического развития отдельных стран и комплексом социально-экономических условий, создаваемых государством. Анализ литературы, посвященной деятельности зарубежных НКО позволяет сделать вывод об особой роли неправительственных организаций в системе общественных отношений развитых стран [81, 82, 105, 163, 165, 167].
Структура «третьего сектора экономики» в различных зарубежных государствах имеет существенные отличия. К примеру, во Франции существует два основных вида негосударственных некоммерческих организаций: ассоциации и фонды, в Японии - общественные или благотворительные организации, корпорации частных школ и корпорации социального обеспечения, медицинские и религиозные корпорации, благотворительные трасты, кооперативы, ассоциации, не имеющие прав юридического лица. В Австралии наиболее распространены следующие типы некоммерческих организаций: зарегистрированные объединения (существуют в форме обществ, клубов или учреждений), благотворительные трасты, компании, деятельность которых ограничена поручительством [126]. Более половины объединений, внесённых в регистр некоммерческих объединений и фондов Эстонии, составляют квартирные, гаражные и садовые товарищества. Профессиональные союзы, общественные объединения граждан, политические партии и религиозные организации в соответствии с действующим законодательством могут быть созданы на территории Республики Беларусь [81]. Интересна и история развития некоммерческого сектора в Китае. Принято считать, что низкие темпы роста активности неправительственных организаций в Китае в период реформ 1970-х годов объясняются отсутствием традиционного гражданского общества. Это действительно так в сравнении со странами Запада. Однако последние исследования Института Брукинса показали, что в Китае неправительственные организации или «социальные организации» существовали со времен династии Тан (618-907 гг. н.э.). В период с 1913 по 1921 г. в Китае активно действовал Фонд Рокфеллера [105]. Процесс экономических реформ 1970-х годов создал основу для развития появляющегося сектора неправительственных организаций. Политика «открытых дверей» Дэн Сяопина привела к повышению продуктивности сельского хозяйства и диверсификации производства. Формирование экономического базиса стало причиной социальных изменений. Произошло увеличение доли городского населения за счет миграции из сельской местности. Для закрепления экономического успеха необходимо повышение уровня образования, улучшение системы здравоохранения и общего благосостояния граждан, для выражения интересов которых стали появляться неправительственные организации [165]. «Правила регистрации и управления» 1989 года были установлены для регулирования деятельности появляющихся неправительственных организаций. Данный документ разделил «социальные организации» на 5 типов по сферам деятельности: 1) научные организации (включая исследовательские институты); 2) профессиональные ассоциации; 3) торговые и промышленные ассоциации; 4) объединения; 5) грантообразующие структуры. Сравнивая определения НПО на Западе и в Китае, отчетливо проявляется одно отличие. Китайский вариант не включает в себя самоуправление – ключевой критерий в определении НПО на Западе. Поэтому, несмотря на внимание со стороны Правительства к деятельности НПО, пространство для их полноценного функционирования остается ограниченным [105]. Хочется отметить, что в Китае, зачастую, неправительственные организации регистрируются на базе университетов, коммерческих предприятий и других учреждений. Необходимо только получить согласие организации, на базе которой планируется деятельность НПО. Один из существенных аспектов деятельности НКО, оказывающих существенное влияние на их развитие в зарубежных государствах, является экономическая и предпринимательская деятельность данных организаций. За рубежом законодательно закреплено положение о том, что некоммерческие организации вправе заниматься любой не запрещенной законом экономической деятельностью.
В Японии, например, предпринимательская деятельность разрешена только отдельным видам НКО: кооперативам и трастам.
Существенные ограничения на ведение предпринимательской деятельности существуют в Китае: предпринимательской деятельностью там вправе заниматься только фонды.
В таких странах как Великобритания, Канада, Индия некоммерческие организации осуществляют гражданский контроль за деятельностью различных государственных и общественных институтов. В связи с тем, что в своей деятельности органы государственной власти и некоммерческие организации преследуют единую цель, главным образом заключающуюся в решении проблем и удовлетворении потребностей граждан, важным становится объединение усилий данных структур по достижению указанной цели. Общественные организации напрямую связаны с гражданскими интересами и инициативами и ими ведется работа на уровне, наиболее приближенном к населению, в связи с чем они могут осуществлять для органов государственной власти так называемую «экспертизу снизу», инициировать общественные слушания и принимать в них участие, организовывать гражданские форумы, работать с обращениями граждан. Полезными могут оказаться консультации НКО при разработке законодательных актов. Одной из наиболее успешных форм сотрудничества государства и некоммерческих организаций является разработка и осуществление совместных проектов. Здесь они могут выступать как в качестве партнеров, так и в роли заказчика и исполнителя (при проведении органами государственной власти конкурсов на реализацию государственных программ) [82]. А. Давыдова, А. Сембаева, А. Тарасенко в своем исследовании, посвященном анализу мирового опыта взаимодействия государства с общественными объединениями, отмечают, что «механизмы взаимодействия институтов Европейского Союза с некоммерческими организациями на стадии принятия решений представляют собой широкий спектр форм: начиная от неформальных встреч, которые практически не регулируются формальными процедурами и заканчивая такой специально созданной формальной структурой как Европейский Экономический и Социальный Комитет» [82, с. 29]. Широко распространенной формой взаимодействия чиновников европейских государств и представителей некоммерческих организаций являются неформальные консультации. Некоммерческие организации также включены в качестве экспертов в деятельность консультативных комитетов (advisory committees), что позволяет Еврокомиссии принимать взвешенные решения с учетом мнения специалистов. Примером может служить Совещательная группа по общей сельскохозяйственной политике (Advisory Group on Common Agricultural Policy), в состав которой вошли представители коммерческих структур, а также таких общественных организаций как Еврогруппа по защите животных (Eurogroup for Animal Welfare), Европейское Экологическое Бюро (European Environmental Bureau) и другие [82].
Европейский Экономический и Социальный Комитет, созданный в 1957 году согласно Римскому договору, представляет собой консультативный орган, предназначенный для согласования интересов различных групп (работодатели, профсоюзы и другие, куда включены некоммерческие организации) и подготовки решений в виде рекомендаций для институтов, которые принимают решения на уровне ЕС (Еврокомиссия, Европейский Совет и Европейский парламент). Стоит также отметить, что европейское законодательство обязывает органы государственной власти привлекать некоммерческие организации к реализации программ, финансируемых из фонда Европейского Союза [82]. Политика органов государственной власти и их позиция в отношении финансирования НПО, главным образом, формируются исходя из восприятия ими роли некоммерческих структур в реализации целей государства и развитии общества. Если государство воспринимает неправительственные организации как партнеров в решении социально-экономических задач государства, то система государственной поддержки организаций третьего сектора, в том числе, финансовой, как правило, законодательно закреплена и является частью государственной политики (Великобритания, Хорватия, Германия и др.).
Особенности современного состояния организации системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций Калининградской области в сфере предоставления социальных услуг
Исходя из значимости деятельности некоммерческих организаций в региональном развитии, о которой мы говорили в первой главе диссертационного исследования, важное место в системе управления развитием негосударственных некоммерческих организаций региона в сфере предоставления социальных услуг занимает задача повышения эффективности взаимодействия государственного и негосударственного секторов экономики, а также грамотного использования потенциала некоммерческих организаций.
Органом исполнительной власти Калининградской области, осуществляющим функции взаимодействия с некоммерческими организациями Калининградской области, является Министерство по муниципальному развитию и внутренней политике Калининградской области [26]. До декабря 2012 года функции взаимодействия с политическими партиями, иными общественными объединениями и религиозными организациями, осуществляло созданное в структуре органов исполнительной власти в феврале 2011 года Агентство по внутренней политике и взаимодействию с некоммерческими организациями Калининградской области [34, 175]. До указанного периода деятельностью третьего сектора экономики как субъекта региональной социально-экономической политики в полной мере не занимался ни один из органов исполнительной власти. Так, например, деятельность молодежных общественных объединений курировало сначала региональное Министерство образования, а с 2010 года – созданное Агентство по делам молодежи Калининградской области, деятельность религиозных организаций – региональное Министерство культуры. Хочется отметить, что сегодня на территории Калининградской области нет полноценной статистической информации относительно деятельности в регионе некоммерческих организаций, что сказывается на отсутствии должных управленческих решений со стороны органов государственной власти, направленных на повышение эффективности функционирования на территории области структур гражданского общества. На сегодняшний день в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Калининградской области содержатся данные обо всех зарегистрированных на территории региона некоммерческих организациях. Структура неправительственных организаций в регионе представлена в Таблице 5. Как мы видим из таблицы, количество негосударственных НКО в 2010 году сократилось по сравнению с 2009 годом на 6,8%. Данные изменения сложились вследствие того, что значительная часть зарегистрированных организаций не осуществляла фактической деятельности в регионе на протяжении последних нескольких лет, что послужило поводом для исключения некоторых из них из реестра некоммерческих организаций Управлением Министерства юстиции по Калининградской области. Некоторые НКО также прекратили свою деятельность в связи с наличием проблем, связанных с их финансированием. В Калининградской области, по данным Общественной палаты, насчитывается около 100 общественных организаций, ведущих непосредственную работу с гражданами, нуждающимися в мерах социальной поддержки. Крупнейшими НКО данной направленности являются отделения всероссийских обществ инвалидов, советы ветеранов областного, городского и районного уровней, организации чернобыльцев, участников войны в Афганистане, военнослужащих, уволенных в запас и участников локальных конфликтов. Вместе с тем, следует отметить, что современное российское законодательство позволяет некоммерческим организациям осуществлять деятельность без регистрации юридического лица. Таким образом, объективной статистической базы относительно количества НКО, фактически осуществляющих деятельность на территории Калининградской области, не существует. Частая напряженность взаимоотношений между государственным и негосударственным секторами экономики послужила поводом проведения ряда исследований не только в ряде субъектов Российской Федерации, но и в целом по стране. Результаты исследования, проведенного в Санкт-Петербурге, Екатеринбурге и Мурманске, свидетельствуют о том, что региональная власть, выстраивая свои отношения с НКО, рассматривает себя как субъекта, обладающего монополией на информацию, компетентность и лучшее видение стратегии государства в области социальной политики. Примерно половина государственных служащих, принявших участие в опросе, считают пустой тратой времени усилия, направленные на налаживание диалога с некоммерческими организациями и гражданами вообще.
Особое внимание исследователи обращают на различие причин основных трудностей в восприятии госслужащих и представителей некоммерческих организаций. Так, сотрудники НКО среди препятствий для установления продуктивного диалога с органами власти выделяют, прежде всего, отсутствие нормативно-правовой базы взаимодействия (61%), что позволяет чиновникам излишне администрировать (46%), принимать единоличные решения (48%). Наряду с этим, представители некоммерческих организаций указывают на боязнь открытости и гласности у госслужащих (41%), а также неумение выстраивать партнерские отношения (41%). Свои же возможности для установления диалога с сотрудниками органов власти они оценили на достаточно высоком уровне. Только незначительная часть (17%) считает, что именно личные амбиции мешают НКО в налаживании взаимодействия, и лишь 22% указали на недостаточную компетентность их сотрудников как помехи в развитии партнерства с органами власти.
Интересным представляется тот факт, что сотрудники органов государственной власти оценили эту ситуацию диаметрально противоположным образом. В качестве основных препятствий для взаимодействия с властью они выделили некомпетентность представителей НКО (41%), плохую информированность друг о друге (37%), амбиции членов НКО (26%). Оценки обоих сторон совпали только в признании необходимости создания нормативно-правовой базы и организационно-правовых механизмов сотрудничества, в том числе через совместную работу в консультационных группах и комиссиях по различным видам деятельности [116]. Исследования, проведенные экспертной группой Общественной палаты Калининградской области, позволили выявить отношение населения к НКО экс-клавного региона (Рисунок 5). Как мы видим, 50% респондентов отмечают одобрительное отношение к НКО. Однако, как отмечают исследователи, причиной недостаточно благоприятного отношения другой части населения может быть низкий уровень информированности о деятельности общественных организаций (так полагают 56%). Кроме того, как «очень низкий» уровень информированности оценивают еще 11% опрошенных, как «неопределенный» - 22% [84].
Разработка рекомендаций по совершенствованию системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций в сфере предоставления социальных услуг
Повышению качества и эффективности предоставления социальных услуг населению за счет бюджетных средств может способствовать передача части государственных функций в сфере предоставления социальных услуг негосударственным некоммерческим организациям региона, что будет способствовать формированию конкуренции на рынке услуг и развитию сектора негосударственных некоммерческих организаций.
Монополизм в системе оказания услуг, характеризующийся тем, что в настоящее время большая часть государственных услуг в социальной сфере осуществляется сетью государственных и муниципальных учреждений, приводит к слабой заинтересованности учреждения в повышении эффективности и качества предоставления услуг гражданам. Как показывает практика, доля расходов бюджета на оказание услуг негосударственными некоммерческими организациями, в совокупных расходах бюджета субъектов РФ на оказание услуг не достигает даже 5%, что резко отличается от зарубежной практики, где негосударственные некоммерческие организации активно участвуют в предоставлении социальных услуг населению. Законодательство Российской Федерации, формально, не запрещает участия негосударственных некоммерческих организаций региона в предоставлении услуг населению за счет бюджетных средств. Вместе с тем, на практике, данная правовая база слабо развита, а бюджетные средства фактически закреплены за государ 119 ственными учреждениями. В сложившихся условиях региональные органы власти практически не заинтересованы в изменении ситуации. Как отмечалось ранее, для выхода из сложившейся ситуации, на наш взгляд, нужно рекомендовать органам государственной власти субъектов РФ развивать практику размещения государственного социального заказа у негосударственных некоммерческих организаций и применения механизма «целевых потребительских субсидий». Предоставление негосударственным исполнителям доступа к оказанию социальных услуг будет способствовать привлечению в данную сферу не только некоммерческих, но и негосударственных коммерческих организаций. Стоит отметить, что негосударственные некоммерческие организации, на сегодняшний день, являются потенциальными исполнителями качественных социальных услуг населению. При соответствующей поддержке со стороны государства данные организации смогут в равной степени конкурировать с государственными учреждениями и частными организациями на рынке социальных услуг. Считаем целесообразным размещение у данных организаций государственного социального заказа на реализацию отдельных направлений реализации (подпрограмм) государственных программ социальной направленности. Ввиду природы существования некоммерческих организаций, они, в отличие от коммерческих структур, не будут пытаться увеличить собственную прибыль за счет минимизации своих затрат, что не позволит предоставлять населению социальные услуги низкого качества. При этом за некоммерческой организацией сохраняется право привлечения соисполнителей, являющихся профессионалами в той или иной области оказываемых услуг, на реализацию отдельных мероприятий подпрограмм государственных социальных программ. Кроме того, такой механизм реализации государственных социальных программ позволит органам государственной власти более эффективно осуществлять функции контроля за реализацией программных мероприятий. Необходимо отметить, что НКО могут привлекать дополнительные (внебюджетные) источники финансирования, тем самым обеспечивая экономию бюджетных средств. 120 Реализация государственного социального заказа позволит некоммерческой организации приобрести положительную деловую репутацию, что в дальнейшем будет способствовать привлечению дополнительных финансовых средств на осуществление и развитие ее деятельности в рамках реализации государственной социальной политики. На сегодняшний день можно говорить о том, что действующий до 2014 года ФЗ-94 ограничивал участие некоммерческих организаций в торгах, проводимых в рамках данного Федерального закона. Отдельные положения указанного нормативного правового акта предусматривали для заказчика или уполномоченного органа возможность устанавливать «требование о внесении денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе». При этом размер обеспечения заявки мог достигать до 5 % от начальной (максимальной) цены контракта. Однако некоммерческая организация, не имеющая основной целью своей деятельности извлечение прибыли, зачастую не располагала «свободными» денежными средствами, чтобы обеспечить заявку на участие в торгах. Если же некоммерческая организация даже и могла обеспечить свою заявку, то существовал ещё один момент, затрудняющий её участие в конкурсных процедурах: часто отсутствовало авансирование заказов. Это право в соответствии с нормами ФЗ – 94 оставлял за собой заказчик. Кроме того, оплата выполненных работ в большинстве случаев осуществлялась на основании акта приема-передачи оказанных услуг.
С 1 января 2014 года вступил в действие 44-ФЗ, который предусматривает обязанность заказчиков, за исключением случаев осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства и закупок работ в области использования атомной энергии, осуществлять закупки у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций в размере не менее чем пятнадцать процентов совокупного годового объема закупок, предусмотренного планом-графиком. При этом, в случае осуществления закупок у вышеназванных субъектов размер обеспечения заявки не может превышать 2% начальной (максимальной) цены контракта [6].
Вместе с тем, получается, что заказчик по своему усмотрению может осуществлять закупки в указанном размере только у субъектов малого предпринимательства, не нарушая при этом требований законодательства. При этом участие социально ориентированных некоммерческих организаций опять может стать ограниченным.
Потенциально негосударственные (немуниципальные) организации региона смогли бы выступить в роли исполнителей большинства услуг, предоставляемых сегодня государственными учреждениями образования, здравоохранения, социального обслуживания и т.д. В связи с тем, что на наш взгляд, 44-ФЗ, к сожалению, не учитывает всех тонкостей размещения государственного социального заказа и не позволяет НКО в равных условиях конкурировать с коммерческими организациями, то необходима разработка нормативных документов, регламентирующих процедуру размещения государственного социального заказа как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта. Также необходимо сформировать перечень услуг, закупка которых должна осуществляться у негосударственных некоммерческих организаций при размещении государственного социального заказа (например, от 10 до 15 % от годового объема оказания услуг в соответствии с данным перечнем), а также перечень услуг, исполнителями которых при использовании механизма целевых потребительских субсидий станут негосударственные НКО. К примеру, за основу для формирования перечня услуг, закупка которых должна осуществляться у негосударственных некоммерческих организаций при размещении государственного социального заказа, возможно использовать Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг (ОКДП) ОК 004-93 (Таблица 13) [39].
