Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Развитие рыночных отношений в сфере дошкольного обеспечения 11
1.1. Дошкольная услуга как объект рыночных отношений 11
1.2. Дошкольное обеспечение в составе социальной инфраструктуры ... 27
1.3. Система рынков социально-культурных услуг 43
Глава 2. Основы регулирования рынка дошкольных услуг 59
2.1. Сущность и факторы развития рынка дошкольных услуг 59
2.2. Инструменты государственного регулирования рынка дошкольных услуг 75
2.3. Проблемы муниципального регулирования рынков дошкольных услуг 94
Глава 3. Эффективность муниципального регулирования рынка дошкольных услуг (на примере г. Красноярска) 113
3.1. Особенности и тенденции развития рынка дошкольных услуг в краевом центре 113
3.2. Инструменты муниципального регулирования рынка дошкольных услуг 130
3.3. Оценка социальной эффективности регулирования рынков дошкольных услуг 146
Заключение 154
Библиографический список использованной литературы 159
Приложения 1 171
- Дошкольное обеспечение в составе социальной инфраструктуры
- Инструменты государственного регулирования рынка дошкольных услуг
- Проблемы муниципального регулирования рынков дошкольных услуг
- Инструменты муниципального регулирования рынка дошкольных услуг
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современных условиях развития российской экономики большое значение приобретают отрасли социальной инфраструктуры. Доступность и качество этих услуг отражаются на уровне и качестве жизни населения, определяют характер экономического и социального развития страны.
На фоне дискуссий о направлениях модернизации отраслей социальной инфраструктуры недостаточно внимания уделяется дошкольному обеспечению. В течение 15 лет число государственных и муниципальных дошкольных учреждений сократилось почти в два раза, существенно снизились объемы финансирования и уровень реальной заработной платы работников. Это оправдывалось сокращением рождаемости, но когда численность детей начала расти, то во всех городах России возникли проблемы очередности и переуплотненности детских садов, роста заболеваемости детей и проч. Особую актуальность исследования в данной области приобретают в условиях реализации новой демографической политики, основные меры которой направлены на увеличение рождаемости.
Разгосударствление дошкольного обеспечения и дифференциация спроса со стороны населения вызвали развитие рынка дошкольных услуг. Появились частные и семейные детские сады, расширилось предложение услуг нянь и гувернанток, специализированных услуг организаций дополнительного образования, культуры, здравоохранения – предложение дошкольных услуг стало дифференцированным по формам, продолжительности, условиям оказания, цене и т.д. Между тем рост частного сектора, способного гибко реагировать на изменения спроса, в настоящее время не решает проблем обеспечения населения дошкольными услугами. Существенной причиной сдерживания развития рынка дошкольных услуг является отсутствие теоретических исследований новых для российской экономики явлений.
Значимость дошкольных услуг обусловливает особое внимание муниципальных органов власти к данному рынку. Принятие нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ усилило актуальность регулирования рыночных отношений. Полномочия и ответственность за решение вопросов развития социальной инфраструктуры переданы на муниципальный уровень, но теоретическое обоснование эффективных методов регулирования рынка дошкольных услуг отсутствует.
Необходимость поиска действенных инструментов формирования муниципальной политики на основе анализа ситуации на рынке дошкольных услуг определила выбор темы и постановку данной проблемы. Регулирование рынков дошкольных услуг на основе принципов стратегического менеджмента позволит российским муниципалитетам повысить эффективность решения задачи обеспечения населения доступными и качественными дошкольными услугами.
Степень разработанности проблемы. Исследования специфики и состава социальной инфраструктуры представлены в работах российских авторов Л.А. Батурина, В.И. Бутова, В.Н. Викторова, В.Д. Галанца, В.С. и А.В. Занадворовых, В.Г. Игнатова, С.В. Кадомцевой, Л.П. Куракова, Ю.А. Мащенко, Т.П. Медведева, Н.Н. Некрасова, А.С. Родионовой, И.А. Рождественской, В.Е. Романова, Е.В. Тишина, Г.Г. Уварова, С.В. Шишкина. Однако до настоящего времени единого подхода к составу социальной инфраструктуры не сложилось.
Локальным рынкам и проблемам их развития посвящены работы
Т.Т. Авдеевой, В.Р. Богатырева, А.Г. Воронина, Б.М. Гринчеля, Н.И. Данилова, В.Г. Игнатова, Н.Е. Костылевой, С.П. Кюрджиева, В.А. Лапина, В.И. Лячина, В.П. Орешина, В.В. Рудого, А.В. Степаненко, Ю.В. Филиппова, А.И. Шадрина, А.Н. Широкова, А.Л. Шушарина. Авторы, как правило, значительно ограничивают виды локальных рынков и редко анализируют рынки социально-культурных услуг.
Вопросы современной теории рынков отдельных социально-культурных услуг представлены в работах Т.В. Абанкиной, Т.Г. Бутовой, О.И Вапнярской, В.К. Горева, Е.Л. Игнатьевой, А.А. Казакова, Т.А. Евстигнеева, Н.Ю. Егоровой, Ю.А. Кудрявцева, В.В. Куксовой, С.М. Немцевой, Н.А. Платоновой,
Е.Н. Попова, М.И. Потеева, Б.Л. Рудника, А.Я. Рубинштейна,
Е.М. Скаржинской, А.Г. Шахриманьяна, Т.В. Юрьева. Среди исследуемых рынков отсутствует рынок дошкольных услуг.
Отдельные вопросы рыночных отношений в области дошкольного обеспечения рассмотрены в работах Е.В. Савицкой, А.Б. Вифлеемского, они ограничены оценкой потенциального спроса населения на дошкольные услуги. В работах исследуются проблемы доступности и качества дошкольного обеспечения, финансирования, ресурсного обеспечения дошкольных учреждений и проч. Комплексные исследования рынков дошкольных услуг и теоретическое обоснование методов муниципального стратегического регулирования в современных условиях отсутствуют.
Объектом исследования в диссертационной работе выступает рынок дошкольных услуг на примере г. Красноярска.
Предметом исследования являются особенности экономических отношений и инструменты муниципального стратегического регулирования рынка дошкольных услуг.
Содержание диссертационного исследования соответствует областям исследования п. 15.111. «Формирование и развитие отраслевых, региональных и общенациональных рынков услуг», п. 15.116. «Формы государственной поддержки отечественных производителей в сфере услуг», п. 15.108. «Социально-экономическая эффективность и качество обслуживания населения в отраслях сферы услуг» Паспорта номенклатуры специальностей научных работников (экономические науки) 08.00.05.
Целью диссертационного исследования является выявление особенностей развития рынка дошкольных услуг и теоретико-методическое обоснование комплекса мер муниципального стратегического регулирования рынков дошкольных услуг.
Достижение цели исследования определило постановку и решение следующих задач:
-
Уточнить сущность и дать характеристику понятия «дошкольная услуга».
-
Определить место дошкольного обеспечения в составе социальной инфраструктуры.
-
Разработать модель рынка дошкольных услуг.
-
Выявить особенности рынка дошкольных услуг.
-
Предложить инструменты муниципального стратегического регулирования рынков дошкольных услуг.
-
Разработать методику оценки социально-экономической эффективности муниципального стратегического регулирования рынка дошкольных услуг.
Теоретическую и методологическую основу диссертационной работы составили труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные анализу и оценке специфики социальных услуг, исследованиям деятельности организаций и предприятий социальной инфраструктуры, а также работы по современным проблемам муниципальных образований, государственного и муниципального регулирования рынков. При работе над диссертацией применялись общенаучные методы исследования: анализ и синтез, индукция и дедукция, методы ретроспективного анализа. На основе методов сравнительного и функционального анализа проводилась классификация дошкольных услуг. Для анализа спроса и предложения на рынке дошкольных услуг применялись методы социологического опроса и статистического анализа.
В качестве информационной базы исследования использовались материалы и статистические данные Федеральной службы государственной статистики РФ, статистические данные отрасли «Образование» России, Красноярского края и г. Красноярска, агентства по образованию Красноярского края и Управления образованием г. Красноярска. Правовую базу исследования составили: федеральные и региональные законы, распоряжения, постановления, концепции и программы развития отрасли «Образование».
Эмпирическую базу исследования составили результаты полевых исследований спроса на дошкольные услуги в г. Красноярске; кабинетных исследований предложения дошкольных услуг в России, Красноярском крае и г. Красноярске.
Научная новизна работы заключается в использовании рыночного подхода к анализу обеспечения населения доступными и качественными дошкольными услугами и оценке эффективности регулирования рынков. На защиту выносятся полученные в ходе диссертационного исследования основные научные результаты:
-
В научный оборот введено понятие «дошкольная услуга» как профессиональная деятельность по обеспечению условий и организации физического, интеллектуального и нравственного развития детей в возрасте до 7 лет. Дошкольная услуга представляет собой синтез услуг жизнеобеспечения и развития личности ребенка и консультационных услуг родителям (п. 15.111 по специальности 08.00.05).
-
В составе социальной инфраструктуры определено место дошкольного обеспечения как области деятельности организаций и индивидуальных предпринимателей по оказанию дошкольных услуг (п. 15.111 по специальности 08.00.05).
-
В состав рынков социально-культурных услуг включен рынок дошкольных услуг и разработана модель, учитывающая деление потребителей на покупателей (родителей, муниципалитета, попечителей) и пользователей (п. 15.111 по специальности 08.00.05).
-
Выявлены особенности рынка дошкольных услуг, которые заключаются в высокой степени его локализации и двойной роли муниципалитетов. Последние, с одной стороны, выступают как полноправные партнеры в процессах обмена, с другой стороны, выполняют функцию регулирования рыночных отношений с целью социально-экономического развития подведомственной территории (п. 15.111 по специальности 08.00.05).
-
Предложено распространить методы регулирования рыночных процессов на рынок дошкольных услуг, разработан механизм муниципального стратегического регулирования (п. 15.116 по специальности 08.00.05).
-
Разработана методика оценки социальной эффективности муниципального стратегического регулирования рынка дошкольных услуг, учитывающая основные цели муниципальной политики в области дошкольного обеспечения – доступность, качество и разнообразие дошкольных услуг (п. 15.108. по специальности 08.00.05).
Теоретическая значимость результатов исследования заключается в том, что в работе рассмотрены вопросы, недостаточно изученные в научной среде и представляющие научный интерес как по объекту исследования – рынок дошкольных услуг, так и по предмету исследования – специфика экономических отношений и инструменты муниципального регулирования рынка дошкольных услуг.
Практическая значимость результатов заключается в том, что предложенные подходы и инструменты регулирования рынков позволят муниципалитету г. Красноярска повысить эффективность обеспечения горожан дошкольными услугами.
Результаты исследования отражены в научно-исследовательском проекте, выполненном по заказу администрации г. Красноярска (Государственная регистрация во ВНТИЦ № 0120.0411880, инв. № 0320.040432 от 16.11.2004 г.). Материалы использованы государственным научным учреждением Российской академии образования «Институт развития образовательных систем».
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях, в числе которых: Всероссийская научно-практическая конференция с международным участием «Достижения науки и техники – развитию сибирских регионов (инновационный и инвестиционный потенциалы)» (Красноярск, 2000); II-я Международная научно-практическая конференция «Экономика, экология и общество России на пороге 21-го столетия» (С-Пб, 2000); III и IV Международные научно-методические конференции «Качество образования. Достижения. Проблемы» (Новосибирск, 2000, 2001); IV Международная научно-практическая конференция «Качество – стратегия XXI века» (Томск, 2001); VIII Всероссийский симпозиум «Стратегическое планирование и развитие предприятий» (Москва, 2007); Всероссийская научно-практическая конференция «Проблемы практического маркетинга и рекламы в сфере сервиса» (Москва, 2007).
Теоретические и методические материалы исследования используются в учебном процессе (дисциплины «Экономика социокультурной сферы», «Социальная статистика») в ГОУ ВПО «Сибирский федеральный университет».
Публикации. По результатам диссертационного исследования опубликовано 10 научных работ общим объемом 4,4 п.л. (в т.ч. лично автором – 3,0 п.л.), отражающих основное содержание диссертации, в том числе публикация в журнале, рекомендованном ВАК Минобрнауки России, общим объемом 1,0 п.л., (авторских 0,7 п.л.).
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка использованной литературы, включающего 182 наименования, 8 приложений. Основное содержание работы изложено на 170 страницах, включает 14 таблиц, 14 рисунков.
Дошкольное обеспечение в составе социальной инфраструктуры
Обобщая вышеизложенное, нами определено, что услуги, оказываемые детям дошкольного возраста, точнее определить не как «дошкольные образовательные услуги», а как «дошкольные услуги», включающие в себя весь комплекс работ, способствующих всестороннему развитию личности в раннем детском возрасте. Тогда «дошкольную услугу» определяем как профессиональную деятельность производителя по обеспечению условий и организации физического, интеллектуального и нравственного развития детей в возрасте до 7 лет.
Дошкольная услуга предстает как синтез услуг по обеспечению условий и организации физического, интеллектуального и нравственного развития детей дошкольного возраста. В порядке роста потребностей ребенка в нее включают следующие виды услуг:
Первое. Уход как проведение элементарных санитарно-гигиенических и оздоровительных процедур, таких как сон, питание (кормление) детей, туалет, переодевание, просушивание одежды, обуви, пребывание на свежем воздухе, закаливание и т.д. [90, с. 57]. В структуре работ по уходу за ребенком на протяжении первых 3-х лет жизни важным становится не только обслуживание взрослым, но и обучение самостоятельно одеться, обуться, уметь вести себя за столом и т.д. С возрастом эти умения усложняются и расширяются.
Второе. Присмотр, в его задачи включают пребывание ребенка в присутствии взрослого, обеспечение безопасности ребенка, организацию срочной медицинской помощи в экстренных ситуациях в течение определенного времени. Присмотр присутствует в любой дошкольной услуге в силу возраста ребенка, в США родителей могут даже лишить родительских прав, если они не обеспечивают присутствие взрослого с маленьким ребенком. Это обусловливает исключение услуг по присмотру за детьми из группы 01 «бытовые услуги населению», подгруппа «услуги бань и душевых, парикмахерских, услуги предприятий по прокату, ритуальные, обрядовые услуги» вид «прочие услуги непроизводственного характера» и перенос их в группу 11 «образовательные услуги», подгруппа «дошкольные услуги». Присутствие взрослого человека с ребенком в любом случае носит воспитательный характер, без общения, а отсюда и влияния взрослого на ребенка, не обойтись. В отличие, например, от присмотра за взрослым, даже больным человеком, который уже сформировался как личность и может психологически противостоять любому воздействию.
Третье. Профессиональное медицинское обслуживание, включающее контроль или мониторинг уровня здоровья, профилактику заболеваний, лечение детей, которые являются задачами современной социальной политики российского государства. Штатный или специально закрепленный органами здравоохранения медицинский персонал наряду с администрацией несет ответственность за здоровье и физическое развитие воспитанников и обучающихся, проведение лечебно-профилактических мероприятий, соблюдение санитарно-гигиенических норм, режим и качество питание.
Первые три вида услуг нами объединены в услуги жизнеобеспечения детей дошкольного возраста.
Четвертое. Воспитание - «обеспечение условий для становления у детей общечеловеческих ценностей, формирование у них нравственных смыслов и установок - отношения к миру по законам Добра, Правды и Красоты» [90, с. 57]. Важной составляющей воспитания является создание социальной среды развития. До 3-х лет воспитание обеспечивается прежде всего за счет взаимодействия со взрослыми или детьми более старшего возраста. После 3-х лет ребенок начинает учиться вести себя в коллективе, осознает роль и личное место в отношениях в группе. Становится важным воспитание и обучение в группе, использование коллективных форм обучения и воспитания, он не только учится взаимодействовать со взрослыми, но и со своими сверстниками. Только домашнее или индивидуальное обучение, когда ребенок все свое время проводит только со взрослыми, если нет возможности общаться со сверстниками в связи с разобщенностью городских жителей, приводит к тому, что данные потребности не удовлетворяются, не происходит формирование важных социальных умений. Во многом успех воспитания зависит от личности педагога-воспитателя, его профессионализма, личных качеств, способа и умения общаться с ребенком.
Пятое. Обучение — создание условий для развития способностей, воображения, творчества, любознательности, способности к сотрудничеству и т.д. Для детей дошкольного возраста обучение реализуется не только через занятие как специально организованную форму обучения на основе игры (подвижной, сюжетной, игры с правилами и др.), но и через другие виды деятельности: изобразительную, музыкальную, конструктивную и пр. Шестое. Стимулирование и корректировка развития - различные формы и методы специального обучения (в том числе коррекция психического развития). , Седьмое. Консультативные услуги родителям по воспитанию, обучению и развитию детей. Родители могут нуждаться в консультациях врачей, методистов1, логопеда, психолога, инструктора по физическому воспитанию и др.
Для формирования состава дошкольной услуги важной характеристикой является возраст ребенка. Именно он является непосредственным потребителем первых шести видов услуг, седьмой — его родители. В соответствии со ступенчатым характером процесса развития ребенка производитель должен менять формы, методы и средства оказания дошкольных услуг.
В практическом здравоохранении и педагогике на основе гистоморфологических и функциональных особенностей детского организма выделяют следующие возрастные группы: период новорожденности (до 4 недель); период грудного возраста (с 4 недель до 12 месяцев); преддошкольный период (от 1 года до 3); дошкольный период (с 3 до 6 лет); младший школьный период (с 7 до 10 лет); средний школьный период (с 11 до 14 лет); старший школьный период (с 15 до 18 лет). Отдельные этапы развития ребенка характеризуются как разной степенью зрелости и особенностями функционирования органов и систем, так и различием механизмов, определяющих взаимодействие организма с внешней средой.
Инструменты государственного регулирования рынка дошкольных услуг
В условиях современной российской рыночной экономики основополагающим механизмом взаимодействия населения и организаций социальной инфраструктуры стал рыночный механизм, поэтому актуальность приобретают оценка, анализ и прогнозирование состояния и развития рынков социальных услуг.
В муниципальной экономике важной составной частью предстает совокупность локальных рынков. Городские рынки ограничены рамками определенного территориально-экономического и административно- географического образования. Такое деление в достаточной мере условно, поскольку границы рынка не всегда совпадают с административными или природно-географическими. Рынки отдельного города связаны с сельскими рынками близлежащих территорий и рынками других городов (могут конкурировать с ними), а также с региональными и национальными рынками.
К составу и содержанию рынков на региональном и локальном уровнях существуют разные подходы. М.А. Овакимян [174, с. 241], Ю.В.Филиппов и Т.Т. Авдеева [160] с точки зрения значимости для развития муниципального образования и реализации институтов местного самоуправления выделяют три типа локальных рынков: рынок труда; рынок жилья; рынок капитала.
В.И. Бутов, В.Г. Игнатов, Г.Г. Уварова выделяют: потребительский рынок, рынок труда, рынок недвижимости и земли, рынок кредитно- финансовых ресурсов и ценных бумаг, рынок инвестиций, рынок инноваций, информационный рынок, рынок природных ресурсов, аграрный рынок и другие [174, с. 101-111]. «Все ... рынки функционируют в едином территориальном информационном пространстве, тесно взаимосвязаны между собой общими целями, экономическими ресурсами и эквивалентно-возмездными формами экономических отношений, придавая процессу территориального воспроизводства целостный и специфический характер» [174, с. 111]. Для каждого рынка присущи соответствующая инфраструктура, емкость рынка, каналы и схемы товарообразования.
A. И. Шадрин выделяет следующие «специфические рынки, являющиеся частью национального рынка»: товарный, который подразделяется на рынки оптовой и розничной торговли; рынок услуг (по ремонту, складского и коммунального хозяйства, транспорта и связи, консалтинговые, страховые, аудиторские, правовые, брокерские, риэлторские, по подготовке и переподготовке кадров, информации, рекламы и др.); рынок недвижимости; фондовый (акций); рынок труда, интеллектуальной собственности; финансовый [164, с. 128-129]. К рынкам сугубо локального характера А.И. Шадрин относит рынки хлебобулочных изделий, жилищно-коммунальных и бытовых услуг, а также в определенной мере скоропортящейся продукции сельского хозяйства [там же].
B. И. Лячин выделил в качестве городских муниципальных рынков: рынок факторов производства, труда, денежный, прав собственности и рынок капитала. Одной из задач муниципалитета с целью защиты общегородских интересов ставится сбалансированность всех рынков в пределах города [105].
Критериями возникновения того или иного рынка в городской экономике мы считаем следующие: 1. Наличие хотя бы одного производителя товаров и услуг независимо от формы собственности и масштабов деятельности. 2. Реализация товаров и, особенно, услуг за определенную плату, независимо от соотношения цены и затрат на их производство. 3. Право выбора потребителя на рынке. В случае монопольного положения производителя у потребителя должно быть право отказаться или изменить объемы потребления в текущем или долгосрочном периоде. Под локальным характером городского рынка нами понимается его расположение, зона охвата рыночного пространства, а не объект купли- продажи. Например, авторы «Статистики рынка товаров и услуг» под локальными рынками подразумевают рынки отдельных товаров [152, с. 9]. Границы рынка (ареал торговли) охватывают территорию, жители которой покупают существенную часть товаров, производимых в городе. Границы, с одной стороны, определяются ареалом торговли, с другой, могут зависеть от ареала трудовых ресурсов [ 160]. На наш взгляд, в городской экономике представлены все виды рынков, которые можно выделить в экономической системе по функциональному признаку, поскольку именно в городской экономике России производится обмен большей совокупности товаров и услуг. Но насколько разными бывают города, настолько разными могут быть состав, емкость и структура городских рынков. В малых (до 50 тыс. жителей) городах перечень рынков будет ограниченным. В этом случае можно воспользоваться классификацией локальных рынков М.А. Овакимяна, Ю.В.Филиппова и Т.Т. Авдеевой, которую необходимо дополнить важным рынком потребительских товаров и услуг — продуктов питания, товаров кратковременного и долговременного пользования, жилищно-коммунальных и бытовых услуг и проч.
В городах-миллионерах (по российской классификации), городских агломерациях, мегаполисах представлен весь перечень рынков, присущих развитой рыночной экономике. Усложнение структуры местного самоуправления до вертикали «город — район - микрорайон» приводит к тому, что сам городской рынок примет региональный характер, а локальными становятся рынки районов и микрорайонов. Локальный характер рынка проявляется в том, что для потребителей не играет существенной роли различия в размещении продавцов и производителей потребительских товаров и услуг, для рабочей силы — размещение рабочих мест (транспортная доступность), для хозяйствующих субъектов - местоположение зданий, сооружений, продавцов товаров производственного назначения, основных групп потребителей.
Особый интерес в системе рынков представляет рынок потребительских услуг или услуг социальной инфраструктуры, который редко кто из исследователей подвергает анализу. Хотя на практике часто встречаются понятия «рынок образовательных услуг», «рынок жилищно-коммунальных услуг», «рынок услуг здравоохранения» и прочие рынки.
Для определения состава рынков социальных услуг используем общероссийский классификатор услуг населению (ОК 002-93) [12], согласно которому выделены следующие группы услуг населению: бытовые услуги; услуги пассажирского транспорта; услуги связи; жилищно-коммунальные услуги; услуги учреждений культуры; туристские и экскурсионные услуги; услуги физической культуры и спорта; медицинские услуги; санаторно- оздоровительные услуги; ветеринарные услуги; услуги правового характера; услуги банков; услуги в системе образования; услуги торговли и общественного питания, услуги рынков; прочие услуги населению.
Проблемы муниципального регулирования рынков дошкольных услуг
К первоочередным мерам социально-экономической политики муниципалитетов по формированию муниципальной экономики рыночного типа относят: - обеспечение высокой эффективности использования местных ресурсов; - создание инфраструктуры рыночных отношений; - регулирование локального рынка труда; - поддержку и стимулирование развития частного предпринимательства; - приватизацию и регулирование рынка жилья; - содействие развитию внешнеэкономических и межрегиональных связей [174, с. 13]. Государственное регулирование рыночных процессов ставит своей главной целью соблюдение интересов государства, общества в целом, социально незащищенных слоев населения с учетом прав и свобод личности. Государство должно контролировать, чтобы не ущемлялись интересы отдельных регионов, социальных групп, отраслей, предпринимателей и других субъектов социально-экономической деятельности. Государственное регулирование рынков социально-культурных услуг, в число которых входят дошкольные, представляет собой особую форму и сферу регулирующего воздействия государства на социально-экономические процессы. Оно осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации [1, с. 43], с целями и принципами государственной социально- экономической политики. Целью социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.) является достижение таких стратегических целей развития страны, как повышение благосостояния населения и уменьшение бедности на основе динамичного и устойчивого экономического роста и повышения конкурентоспособности страны [16, п. 1.1.]. К инструментам государственного управления и регулирования рынков (микроэкономический подход) относят: - документальные инструменты (общехозяйственное и отраслевое законодательство, утверждаемые положения, учредительные договора, уставы, лицензии и т.д.); - государственные стандарты, требования сертификации качества; - концепции, планы, программы, проекты; - инструменты анализа и контроля (финансово-хозяйственная отчетность, формы контроля); - нормы и ограничения государственного права; - денежные инструменты (регламент операций с валютой, ценными бумагами); - правила получения государственных дипломов, аттестатов, удостоверений, лицензий; - регулирование цен на товары и услуги; - система подготовки и переподготовки кадров; - регламентация штрафных санкций; - организационные инструменты (санация, банкротство) [134]. Анализ инструментов государственного регулирования рынка дошкольных услуг проведен нами в аспекте соответствия основным направлениям реализации государственной политики на среднесрочную перспективу, к которым относятся: повышение эффективности государственного и муниципального управления, модернизация системы образования, начиная с дошкольного, обеспечение в достаточной степени высокого качества услуг, рост уровня конкуренции и снижение доли нерыночного сектора в российской экономике. В отрасли образования Правительство ставит такие задачи, как провести реструктуризацию сети образовательных организаций, изменить систему бюджетного финансирования путем перехода на нормативно-подушевое, повысить контроль за эффективностью использования внебюджетных средств [16].
Реализация государственной политики в области дошкольного обеспечения осуществляется на всех уровнях государственного и муниципального управления. Законодательство Российской Федерации, регулирующее экономические отношения в области дошкольного обеспечения, включает в себя Конституцию Российской Федерации, Федеральный закон «Об образовании», принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования.
Конституцией Российской Федерации провозглашается право каждого гражданина на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в государственных или муниципальных .образовательных учреждениях, декларируется установление Российской Федерацией федеральных государственных образовательных стандартов и поддержка различных форм образования [1, ст. 43].
Организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования является Федеральная целевая программа развития образования. Так, в качестве результатов реализации Федеральной программы развития образования за 2000-2005 гг. ожидалось: создание и функционирование системы различных видов дошкольных организаций в соответствии с потребностями населения, обеспечение квалифицированного педагогического консультирования родителей, расширение перечня дополнительных услуг, оказываемых детям, не посещающих детские сады, введение дифференцированных норм финансирования дошкольного образования [21, подраздел 2, пункт 1]. Федеральная целевая программа развития образования на 2006-2010 гг. предусматривает с целью обеспечения равных стартовых возможностей для последующего обучения создание системы образования детей старшего дошкольного возраста - так называемого «предшкольного образования» [7, раздел VII]. В качестве целевого индикатора используется показатель «удельный вес численности детей старшего дошкольного возраста, обучающихся в системе предшкольного образования в вариативных формах» [22, паспорт ФЦПРО]. Продолжительность предшкольного образования составляет 1 год, не носит обязательного характера и рекомендовано как эффективный способ выравнивания стартовых возможностей детей, идущих в первый класс начальной школы [14, раздел II].
Федеральный закон «Об образовании» разграничивает компетенции между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, обеспечивает и защищает конституционные права граждан Российской Федерации; определяет права, обязанности, полномочия, ответственность экономических субъектов, а также правовое регулирование их отношений [5, ст. 4 ].
Инструменты муниципального регулирования рынка дошкольных услуг
В условиях ограниченности ресурсов практика реализации муниципальной политики начинает противоречить ее целям. Так, если городские власти хотят достичь более полного охвата, в том числе за счет повышения наполняемости детей в группах, то это снижает уровень качества оказываемых услуг и противоречит принципам индивидуального подхода в соответствии с современной парадигмой дошкольного обеспечения. Создание новых мест в детских садах, строительство новых детских садов, использование свободных площадей в общеобразовательных школах сопровождается увеличением числа рабочих мест в дошкольных организациях. При отсутствии методического сопровождения деятельности педагогов [28], низкого уровня заработной платы и, соответственно, квалификации имеющихся работников, привлечение новых работников возможно только более низкой квалификации, что снижает имеющийся уровень качества предоставляемых услуг.
Противоречие возникает, когда решается проблема острого дефицита в области дошкольного обеспечения при недостаточном финансировании муниципальных дошкольных учреждений. Что стоит за целью расширения ассортимента предлагаемых услуг? Новые формы дошкольного образования (адаптационные группы, группы развития, группы для детей с особыми потребностями, группы выходного дня и т.д.) на базе детских садов, общеобразовательных школ, учреждений дополнительного образования востребованы населением, поскольку семьи не имеют доступа к комплексной дошкольной услуге или это связано со здоровьем ребенка. Анализ предложения со стороны муниципальных дошкольных учреждений показал, что различные типы организаций не подтверждаются принципиальным различием в их деятельности [см. параграф З.1.], родители не всегда могут точно дифференцировать предлагаемые услуги. Поскольку в краткосрочном периоде возможно достижение только одной из указанных целей, это и должно быть отражено в программных документах.
На наш взгляд, на реализацию только первой цели - уровень охвата детей дошкольными услугами — направлена целевая программа «Дети Красноярска: стратегические направления до 2010 года», хотя, во-первых, кроме нее заявлено качество услуг, и, во-вторых, предполагается, что рост числа мест в дошкольных учреждениях будет способствовать росту качества предоставляемых услуг. По нашему мнению, объемные показатели не должны определять стратегию развития системы дошкольного обеспечения.
Кроме определения целей развития системы дошкольного образования, муниципалитету в лице Управления образования необходимо провести анализ и оценку внешней среды. В функции Управления образования непосредственно включены «взаимодействие с гражданами и организациями..., поддержка и реализация образовательных инициатив и достижений, инновационных программ и проектов в образовании», «участие в выявлении образовательных запросов населения города, иных социально-общественных институтов к муниципальной системе образования и формирование предложений в проекты регионального и общественного заказа на образовательные услуги» [33]. Иначе говоря, для выявления спроса населения города на дошкольные услуги требуется проведение маркетинговых исследований, по крайней мере, социологических опросов молодых семей с детьми дошкольного возраста или планирующих завести ребенка. Если в основе краевой программы «4 Д» лежат опросы родителей в районах новостроек, то информация о проведении опросов городским муниципалитетом отсутствует.
Кроме опросов населения, требуется учитывать развитие частного сектора в области дошкольного обеспечения. Информация о частных детских садиках, центрах развития ребенка, развитии в городе института нянь не анализируется Управлением образования. Отношение к частному сектору можно не только назвать отсутствующим, но и негативным, хотя взаимодействие между муниципальным и частным секторами может быть достаточно плодотворным. Такое отношение, проявляется, например, в словах начальника Управления образования администрации Железнодорожного района г. Красноярска: «Открывают люди частные детские сады, но такой детский сад стихийный и в некотором роде социально опасный: кто работает в нем, как кормят детей, отвечает за их безопасность — это нам не подходит» [87, с. 2]. В то время, когда государство несет ответственность за доступность и качество дошкольного обеспечения, чиновники, на местах отвечающие за выполнение государственных гарантий, расписываются в беспомощности в контроле за деятельностью частного сектора.
В программных документах вызывает сомнение оптимистический прогноз роста рождаемости на ближайшце 10-15 лет, поскольку, как указывалось выше, после 2010 г. на смену многочисленного поколения 1980-х гг. в возраст рождения первенцев подойдет поколение 90-х гг. XX века, когда и в Красноярске наблюдался резкий спад рождаемости. Резкого изменения в репродуктивном поведении молодых семей демографы не ожидают, вряд ли вместо одного-двух молодые родители планируют родить 3-х и более детей. Замещение естественной убыли славянских народов в Красноярске происходит за счет притока мигрантов с исламским вероисповеданием. Но рассчитывать на этот процесс нужно не на среднесрочную, а на долгосрочную перспективу. Такое изменение национальной структуры постоянных жителей города неоднозначно повлияет на спрос на дошкольные услуги. Однако, исследования о том, как изменятся объемы и структура спроса на дошкольные услуги, требования к уровню качества, не проводятся.
Полная оценка факторов внешней среды должна учитывать не только демографические тенденции. Влияние социально-экономического положения семей, их возможности на различных рынках дошкольных услуг, отношение к тому, что наблюдается в муниципальном и частном секторах, также нужно учитывать.
Отсутствует обследование сильных и слабых сторон муниципального сектора дошкольного обеспечения, его конкурентоспособность по отношению к частному сектору. Самой острой проблемой муниципальных дошкольных образовательных учреждений признается дефицит мест. Общее количество детей, состоящих на учете в качестве нуждающихся в устройстве в детский сад, в г. Красноярске на начало 2006 г. составляло 15366 человек (55% от числа детей, не посещающих дошкольные учреждения), из них 46% — дети раннего возраста, от полутора до трех лет [28]. Но другие, не менее явные проблемы, не обозначены.
В качестве основного конкурентного преимущества муниципальных учреждений считается низкий уровень платы за дошкольные услуги. Хотя реальные затраты на дошкольное обеспечение и на ребенка в целом значительно превышают те цифры, которые указывают административные работники. Плата на содержание одного ребенка в муниципальном дошкольном учреждении указывается от 555 до 710 руб. в месяц [28]. Но при личной поддержке начальника Главного управления образования краевой администрации директора муниципальных детских садов получили «законное» право запрашивать с родителей большие суммы, так как большинство из них «испытывает острую нехватку средств» и «высокая оплата в соответствии с законом считается благотворительным взносом, который идет на содержание дошкольного учреждения» [133]. И это при условии, что механизм учета и контроля получения и использования таких «благотворительных взносов» с родителей апробируется только в экспериментальном режиме. Это значит, что нормативы расходов по организации предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования, которые принимаются администрацией города (например, на 2007 г. они приняты в размере 39783,2 руб. на одного ребенка [30]), не соответствуют реальным затратам. Кроме «законных благотворительных взносов» из-за низкого уровня доходов работников дошкольных учреждений, более 80 % опрошенных родителей дарят подарки нянечкам и воспитателям [67, с. 18].
Похожие диссертации на Регулирование рынков дошкольных услуг
