Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические аспекты программно-целевого планирования в сфере услуг здравоохранения 13
1.1 Понятийный аппарат программно-целевого планирования как инструмента государственного регулирования 13
1.2 Проблемы и перспективы реализации программно - целевого планирования в сфере услуг здравоохранения 23
1.3 Роль целевых программ в развитии ресурсного потенциала сферы услуг здравоохранения 32
Глава 2. Организационно - экономический инструментарий программно -целевого планирования для развития общественного сектора сферы услуг здравоохранения 42
2.1. Формирование механизма повышения качества медицинских услуг 42
2.2 Методический подход к проведению независимой оценки качества медицинских услуг для участия их продуцентов в реализации целевых программ 51
2.3 Оценка социально - экономической эффективности реализации целевых программ в сфере услуг здравоохранения 66
Глава 3. Роль целевых программ в развитии сферы услуг здравоохранения (на примере Краснодарского края) 80
3.1 Современные тенденции развития сферы услуг здравоохранения в Краснодарском крае 80
3.2 Целевые программы в сфере услуг здравоохранения и оценка их результативности 98
3.3 Реализация методик оценки социально - экономической эффективности государственной программы в сфере услуг здравоохранения 117
Заключение 131
Список использованных источников 136
- Проблемы и перспективы реализации программно - целевого планирования в сфере услуг здравоохранения
- Роль целевых программ в развитии ресурсного потенциала сферы услуг здравоохранения
- Методический подход к проведению независимой оценки качества медицинских услуг для участия их продуцентов в реализации целевых программ
- Целевые программы в сфере услуг здравоохранения и оценка их результативности
Проблемы и перспективы реализации программно - целевого планирования в сфере услуг здравоохранения
С переходом отечественной экономики на рыночные рельсы российскими учеными постоянно ведутся дискуссии о границах государственного вмешательства в социально-экономические процессы и инструментария, посредством которого данное вмешательство должно осуществляться. Существуют различные точки зрения по данному вопросу - противники и сторонники государственного вмешательства уверенно аргументируют свои научные взгляды, которые сходятся в том, что в преодолении кризисных ситуаций его целесообразность не вызывает сомнений. Учитывая происходящие институциональные преобразования в экономике, структурную перестройку сфер и отраслей, очевидно, что сектор государственного управления не может остаться в стороне от решения наиболее острых проблем. И прежде всего, речь идет о государственном регулировании деятельности субъектов социально значимых сфер, результаты которых оказывают влияние на уровень и качество жизни граждан. Представители различных научных направлений единодушны в вопросе выбора инструмента государственного регулирования для решения социальных проблем, имея в виду целевые программы, являющиеся составной частью понятийного аппарата программно - целевого планирования.
Считаем необходимым уточнить, что регулирование рассматривается как частный случай управления, используемый органами власти для коррекции сложившейся ситуации, приведения ее в соответствие с вектором происходящих преобразований и (или) переориентацией направлений реализации государственной политики. Речь идет о косвенном воздействии на управляемый объект. Основной целью государственного регулирования является приведение результатов деятельности институциональных единиц экономики к целевым значениям индикаторов развития на всех уровнях.
В свою очередь, основу управления составляют управленческие отношения, возникающие на почве социальных, экономических и политических интересов. Среди функций управления, тесно взаимосвязанных между собой, выделяют: целеполагание, анализ, прогнозирование, планирование, организацию, координацию, мотивацию, обучение, учет и контроль, коммуникацию и принятие решений1.
Как правило, специалисты сходятся во мнении, что планирование можно выделить в качестве основополагающей функции управления. Это связано с тем, что план является официальным документом, отражающим перспективы развития организации, причем посредством плана не только предпринимается попытка координации текущей деятельности, но и конкретизируются стратегические результаты деятельности.
Современный экономический словарь определяет планирование как составную часть управления, основной задачей которой является разработка и реализация планов, призванных обозначить перспективы экономической системы, а также выбрать пути, способы и средства
В экономическом словаре планирование представлено как форма регулирования и управления социально-экономическими процессами (имеются в виду различные уровни национальной экономики) .
Планирование можно представить как «способ достижения цели на основе сбалансированности и последовательности выполнения операций»4. Рассматривая его как инструмент принятия управленческих решений, авторы рассуждают о планировании в широком смысле слова. Зачастую горизонты планирования ссужают до составления планов, в которых определяются шаги и временные отрезки достижения поставленных целей.
Овчинникова О.П. и др. считают, что планирование является процессом разработки и принятия целевых установок (как в количественном, так и качественном выражении), а также выбора оптимальных направлений их достижения5.
Ковалев В.В. отмечает ряд признаков, характерных для планирования: плановость (регламентация процессов и системообразующих факторов), зависимость от результатов обработки информации, целеустремленность, изменчивость в зависимости от обстоятельств6.
Федулова С.Ф. дает определение планирования как деятельности, основу которой составляет процесс принятия решений, базирующийся на прогнозных данных перспективного состояния системы. Планирование можно рассматривать как своего рода попытку предварительного осмысления и выбора направления развития, поэтапно включающую в себя исследовательскую, аналитическую части и само планирование7.
Последовательность и определенность действий, планомерная реализация намеченных шагов обязательно приведут к желаемой цели. Таким образом, планирование как функция управления проявляется в установлении и конкретизации целей перспективного развития организации на определенный период времени, выборе и оптимизации ресурсов (трудовых, материальных, финансовых и др.) для их достижения в установленные сроки.
Планирование предоставляет широкие возможности предусмотреть внешние и внутренние факторы, способные оказать влияние на деятельность организации, создать условия для реализации концепции устойчивого развития. Планирование включает в себя целый комплекс мероприятий, последовательная реализация которых приближает к намеченной цели.
Как правило, выделяют такие методы планирования, как балансовый, расчетно-аналитический, экономико-математические, графоаналитический и программно-целевые. Краткая характеристика методов планирования представлена на рисунке
Роль целевых программ в развитии ресурсного потенциала сферы услуг здравоохранения
На протяжении ряда последних лет перед сектором государственного управления стояла задача создания системы независимой оценки качества социальных услуг и обеспечении открытости информации о работе учреждений социальной сферы, что позволит увязать используемые ресурсы с достигнутыми общественно значимыми результатами и сформировать аналитическую основу для проведения оптимизации бюджетной сети2425. Для реализации данного направления необходимо принятие законодательных норм, обозначающих обязательства и полномочия уровней власти в решении поставленной задачи. Определенные шаги предприняты, что позволяет уже сегодня говорить о существовании системы независимой оценки качества социальных услуг в общественном секторе (см. рисунок 11), которая, безусловно, нуждается в уточнении, дополнении структурными элементами и расширении методического обеспечения.
Тем не менее, современная система независимой оценки качества социальных услуг включает в себя следующие составляющие:
Нормативно - правовое регулирование проведения независимой оценки качества социальных услуг (НОКСУ), основу которого составляют, во - первых, обозначение направлений реализации государственной политики в социальной сфере26, во- вторых, определение подхода к формированию системы НОКСУ27, в Послание Президента Федеральному Собранию от 12 декабря 2013г.// Справочно-информационная система «КонсультантПлюс».
Послание Президента Федеральному Собранию от 4 декабря 2014г. // Справочно-информационная система «КонсультантПлюс».
Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597 «О мерах по реализации государственной социальной политики» // Справочно-информационная система «КонсультантПлюс». Постановление Правительства РФ от 30 марта 2013 г. № 286 «О формировании независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги» // Справочно-информационная система «КонсультантПлюс». третьих, разработка и утверждение плана мероприятий по реализации НОКСУ , в - четвертых, методические рекомендации по проведению независимой оценки показателей качества социальных услуг, разработанные субъектами бюджетного планирования по различным направлениям.
Среди мероприятий по формированию независимой системы оценки качества (НСОКСУ) следует особо выделить: - изменение законодательства по государственной поддержке СОНКО общественного сектора в части формирования НСОКСУ, по формированию попечительских советов в ГМУ и участию в работе попечительских советов общественных организаций, по формированию информационной открытости некоммерческих организаций (НКО) общественного сектора; - разработка методических рекомендаций по созданию независимой системы оценки качества работы НКО общественного сектора; - доведение до сведения получателей услуг дополнительной информации о деятельности СОНКО, соответствующей требованиям верифицируемости, траспарентности, релевантности; - подготовка и реализация пилотных проектов по проведению независимой оценки качества социальных услуг; - создание структуры, занимающейся мониторингом общественного мнения о качестве оказываемых социальных услуг;
Комплексное использование обозначенных мероприятий соответствует зарубежному опыту, используемому развитыми странами для создания системы независимой оценки общественно значимых услуг.
Распоряжение Правительства РФ от 30.03.2013 № 487-р «Об утверждении плана мероприятий по формированию независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, на 2013 - 2015 годы» // Справочно-информационная система «Консул ьтантПлю с». Нормативно - правовое регулирование НОКСУ:
Мероприятия по формированию системы НОКСУ: - изменение законодательства по государственной поддержке СОНКО общественного сектора в части формирования НОКСУ, по формированию попечительских советов в ГМУ и участию в работе попечительских советов общественных организаций, по формированию информационной открытости НКО общественного сектора; - разработка методических рекомендаций по формированию независимой системы оценки качества работы НКО общественного сектора; - доведение до сведения получателей услуг дополнительной информации о деятельности СОНКО, соответствующей требованиям верифицируемости и траспарентности; - подготовка и реализация пилотных проектов по проведению независимой оценки качества социальных услуг др.
Министерство здравоохранения РФ наряду с обозначенными субъектами бюджетного планирования разработало методические рекомендации для проведения процедуры независимой оценки качества продуцентов медицинских услуг29. Основная цель - повышение качества медицинских услуг посредством проведения общественного контроля.
Приказ Минздрава России от 31.10.2013 № 810а «Об организации работы по формированию независимой системы оценки качества работы государственных (муниципальных) учреждений, оказывающих услуги в сфере здравоохранения» // Справочно-информационная система «Консул ьтантПлю с». В исследовании неоднократно подчеркивалась значимость реализации целевых программ для решения острых социальных проблем, в том числе и в сфере услуг здравоохранения. От результатов деятельности продуцентов медицинских услуг зависит успех выполнения целевых программ. Учитывая данное обстоятельство, предлагаем модель независимой оценки качества медицинских услуг для участия их продуцентов в реализации целевых программ (см. рисунок 12).
На региональном уровне субъектом бюджетного планирования, ответственным за реализацию независимой оценки качества медицинских услуг (НОКМУ) является Министерство здравоохранения субъекта РФ.
Объекты НОКМУ - медицинские организации государственного и негосударственного секторов здравоохранения. Причем, индивидуальные предприниматели без образования юридического лица, оказывающие медицинские услуг на основе лицензии, приравниваются к медицинским организациям . Подобная конкретизация повышает статус данной категории продуцентов медицинских услуг, накладывая на них дополнительную социальную ответственность перед обществом за качество работы. Для повышения верифицируемости и транспарентности полученных результатов НОКМУ к ее проведению должны быть привлечены заинтересованные стороны
Методический подход к проведению независимой оценки качества медицинских услуг для участия их продуцентов в реализации целевых программ
Рассмотрим структуру заболеваемости на 1000 человек населения по основным классам болезней в Краснодарском крае в 2012г. (см. рисунок 32).
Лидирующие позиции в заболеваемости населения Краснодарского края на 1000 человек населения занимают болезни органов дыхания - 241,4, внешние причины (травмы, отравления и др.) - 79,9, заболевания пищеварительной системы - 38,7, кожные болезни - 38,6, болезни мочеполовой системы - 38,2.
Учитывая сложившийся уровень заболеваемости среди населения Краснодарского края, Министерство здравоохранения Краснодарского края предпринимает решительные шаги по обеспечению доступности медицинских услуг, объемы, виды и качество соответствовали бы потребностям граждан.
Министерство здравоохранения РФ // Режим доступа: URL: http://www.rosminzdrav.ru (дата обращения: 21.12.2014г.) Министерство здравоохранения Краснодарского края, являясь субъектом бюджетного планирования, осуществляет государственное управление и координацию деятельности институциональных единиц данной социально значимой сферы в пределах обозначенных полномочий. В ведении органа исполнительной власти находятся государственные унитарные предприятия, государственные учреждения, государственные учреждения здравоохранения и государственные образовательные учреждения среднего профессионального образования. Многие из них принимают участие в целевых программах, реализуемых на территории Краснодарского края в качестве исполнителей. Необходимость воплощения целевых программ в сфере здравоохранения направлена, прежде всего, на поддержание достигнутых результатов в виде ключевых показателей здоровья населения.
Помимо общественной значимости сферы услуг здравоохранения, справедливо отметить и ее весомый вклад в экономику территории, что подтверждают результаты анализа, представленные в данном разделе исследования. Безусловно, отдача есть, однако необходимо установить прямо пропорциональную зависимость между затраченными усилиями (финансовыми, кадровыми, информационными и др.) и достигнутыми результатами. В этом смысле реализация целевых программ направлена в значительной степени на выполнение основных показателей, характеризующих состояние системы здравоохранения субъекта РФ.
Для этого необходимо существенно расширить методическое обеспечение реализуемых целевых программ, что позволило бы адекватно оценить полученные результаты для соотнесения с заданными параметрами с целью ранжирования и определения достигнутого уровня социально - экономической эффективности. Создание аналитической базы позволило бы пошагово отследить ход выполнения целевой программы и своевременно осуществить коррекцию деятельности их исполнителей - государственных (муниципальных) учреждений здравоохранения.
3.2 Целевые программы в сфере услуг здравоохранения и оценка их результативности
Сегодня в Краснодарском крае реализуется широкомасштабная государственная программа «Развитие здравоохранения» и целый ряд региональных программ (долгосрочные краевые целевые программы и ведомственные целевые программы).
В таблице 12 представлены целевые программы в сфере здравоохранения, реализуемые на территории Краснодарского края: Таблица 12 - Перечень целевых программ в сфере услуг здравоохранения,
О реализации мероприятий,направленных на проведение пренатальной (дородовой) диагностики нарушений развития ребенка, аудиологического и неонатального скрининга в Краснодарском крае» на 2013 год Постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 2 апреля 2013 г. № 344 «Об утверждении ведомственной целевой программы «О реализации мероприятий, направленных на проведение пренатальной (дородовой) диагностики нарушений развития ребенка, аудиологического и неонатального скрининга в Краснодарском крае» на 2013 год»
Противодействие распространению вирусов иммунодефицита человека и гепатитов В и С, включая мероприятия по выявлению и мониторингу лечения лиц, инфицированных вирусами иммунодефицита человека и гепатитов В и С, на 2013 год Постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 29 апреля 2013 г. № 422 «Об утверждении ведомственной целевой программы «Противодействие распространению вирусов иммунодефицита человека и гепатитов В и С, включая мероприятия по выявлению и мониторингу лечения лиц, инфицированных вирусами иммунодефицита человека и гепатитов В и С, на 2013 год»
Повышение квалификацииработниковмуниципальныхучрежденийздравоохраненияКраснодарского края на2013 год Постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 16.07.2013 № 748 (ред. от 08.11.2013) «Об утверждении ведомственной целевой программы «Повышение квалификации работников муниципальных учреждений здравоохранения Краснодарского края на 2013 год»
Развитие службы крови Краснодарского края на 2013 год Постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 29 апреля 2013 г. № 414 «Об утверждении ведомственной целевой программы «Развитие службы крови Краснодарского края на 2013 год»
Долгосрочные краевые целевые программы по здравоохранению представляет собой комплекс взаимосвязанных мероприятий на ряд лет, согласованных по ресурсам, исполнителям, срокам осуществления и обеспечивающих эффективное решение приоритетных межведомственных стратегических задач по здравоохранению57.
Целевые программы в сфере услуг здравоохранения и оценка их результативности
Диссертационное исследование посвящено проблемам формирования теоретических положений и методических рекомендаций для устойчивого развития сферы услуг здравоохранения на основе программно - целевого планирования. Поставлены и последовательно решены задачи, связанные с расширением его научно - методического инструментария в условиях происходящих перманентных преобразований в социальной сфере.
Научные результаты, основные положения и выводы диссертационного исследования представлены в трех группах взаимосвязанных проблем.
Первая группа поднимаемых в диссертации проблем связана с теоретическими аспектами программно-целевого планирования в сфере услуг здравоохранения. В процессе исследования был уточнен понятийный аппарат программно-целевого планирования как инструмента государственного регулирования. Изучены проблемы и перспективы реализации программно -целевого планирования в сфере услуг здравоохранения. Определена цель программно - целевого планирования в сфере услуг здравоохранения, заключающаяся в ориентации деятельности субъектов бюджетного планирования на достижение целей государственной социальной политики посредством реализации целевых программ для повышения качества медицинских услуг и расширения их доступности для широких слоев населения.
Применительно к сфере услуг здравоохранения были сформулированы определения инструментария программно - целевого планирования. Так, программно - целевой метод включает в себя комплекс приемов и способов, позволяющих согласовать цели программы по развитию сферы услуг здравоохранения с ресурсным обеспечением субъекта бюджетного планирования, ответственного за ее реализацию. В свою очередь, целевая программа представляет собой документ, имеющий адресный характер, в котором обозначены ресурсное обеспечение, исполнители (продуценты медицинских услуг), сроки реализации мероприятий, индикаторы и методика оценки социально - экономической эффективности достигнутых результатов (показатели здоровья населения).
Было обращено внимание, что в настоящее время в сфере услуг здравоохранения программно - целевое планирование осуществляется путем формирования программы государственных гарантий и посредством целевых программ. Определена роль целевых программ в развитии ресурсного потенциала сферы услуг здравоохранения и их влияние на медико - демографическую ситуацию в стране.
Вторая группа проблем посвящена формированию организационно -экономического инструментария программно - целевого планирования для развития общественного сектора сферы услуг здравоохранения. В исследовании представлено авторское понимание сущности медицинской услуги как экономической категории для оценки ее качества, показаны отличия от медицинской помощи для проведения оценки ее качественных характеристик. Это позволило рассматривать участие продуцентов медицинских услуг в реализации целевых программ как возможность повышения удовлетворенности потребителей качеством оказываемых услуг. В исследовании представлен механизм повышения качества услуг в сфере здравоохранения на основе реализации целевых программ.
Разработан и научно обоснован методический подход к проведению независимой оценки качества медицинских услуг для участия их продуцентов в реализации целевых программ, что соответствует вектору преобразований в общественном секторе, последовательно реализуемых органами власти различных уровней. В частности, речь идет о создании системы независимой оценки качества социальных услуг для обеспечения открытости информации о работе учреждений социальной сферы.
Автором была предложена модель проведения независимой оценки качества медицинских услуг для участия их продуцентов в реализации целевых программ, для которой была разработана оценочная подсистема, включающая в себя группы взаимосвязанных критериев. В формировании результатов независимой оценки участвуют заинтересованные стороны - продуценты и получатели медицинских услуг, представители профессионального сообщества, общественные советы, страховые медицинские организации, работающие в системе ОМС, специализированные СМИ и др.
В рамках диссертационного исследования была проведена оценка качества услуг двух муниципальных бюджетных учреждений и коммерческой организации. Результаты оказались неожиданными. Несмотря на то, что коммерческая медицинская организация уступает бюджетным учреждениям по производственной мощности, значение ее интегрального показателя - 10,0, что существенно превышает значения бюджетных учреждений - 6,6 и 3,53 соответственно. Огромное преимущество у коммерческой организации по таким группам критериев как открытость и доступность сведений о деятельности медицинской организации - 2,28 против 1,6 и 1,37 и удовлетворенность получателей медицинских услуг их качеством - 4,24 против 1,36 и 1,11. Ориентация на потребности получателей медицинских услуг в негосударственном секторе здравоохранения значительно выше, чем в государственном секторе. Некоммерческие организации общественного сектора уверены в получении государственного (муниципального) задания вне зависимости от результатов деятельности, что отрицательно сказывается на качестве медицинских услуг.
Проведение публичной независимой оценки качества медицинских услуг, оказываемых как в государственном, так и в негосударственном секторе здравоохранения, позволит осуществлять отбор исполнителей для реализации целевых программ на конкурсной основе, что увеличивает вероятность достижения желаемых результатов.
