Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования 12 муниципальных услуг в социально-экономической системе муниципального образования
1.1. Характеристика муниципального образования с позиции 12 системного подхода
1.2. Структура и функциональные составляющие системы местного 41 самоуправления
1.3. Содержание процесса оказания муниципальных услуг в социально- 74 экономической системе муниципального образования
Глава 2. Развитие процесса оказания муниципальных услуг 105
2.1. Стандартизация и регламентация процесса оказания 105 муниципальных услуг
2.2. Реализация частно-государственного партнёрства в процессе 135
оказания муниципальных услуг
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время российское местное самоуправление как один из ключевых институтов современного общества находится на важном этапе своего развития. В декабре 2009 года исполнилось шестнадцать лет действующей Конституции РФ, заложившей основы новой модели организации местного самоуправления. За прошедшее время были созданы законодательные основы местного самоуправления, сформирована его финансово-экономическая база, накоплен весомый общественно-политический опыт работы муниципальных образований.
Однако на пути построения устойчивых и эффективно функционирующих муниципальных социально-экономических систем возникла фундаментальная проблема - необходимость создания оптимальной системы муниципального управления в качестве низового уровня публичной власти.
Несмотря на проводимую административную реформу, когда особое значение придается повышению эффективности деятельности органов исполнительной власти всех уровней в целом, предлагаются лишь векторные пути развития системы публичного управления в отдельных поселениях, а повышение эффективности муниципального управления связывается исключительно со структурными изменениями субъекта управления и его численным составом. При этом игнорируется генеральная цель функционирования органов местного самоуправления, состоящая в поступательном повышении уровня жизни населения, в том числе за счет оказания качественных и доступных муниципальных услуг.
Характер взаимоотношений органов местного самоуправления и населения в процессе оказания услуг, а также условия их взаимодействия коррелируют как со степенью удовлетворения коллективных интересов и потребностей местного сообщества, так и с эффективностью управления социально-экономической системой муниципального образования.
Поэтому решение задач повышения эффективности деятельности органов публичной власти в сфере оказания муниципальных услуг требует новых подходов к раскрытию особенностей системы управления муниципальными образованиями, определению параметров эффективности их функционирования, оптимизации процесса исполнения органами местного самоуправления функций по оказанию гражданам и юридическим лицам соответствующих услуг.
Необходимость практического применения в муниципальном управлении системных знаний для решения приоритетных задач социально-экономического развития территорий определяют актуальность темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. В настоящее время в отечественной науке вопросам муниципального управления уделяется немалое внимание. Так, проблемы, связанные с формированием системы местного самоуправления, отдельных аспектов их функционирования, отражены в трудах А.Н. Алисова, Е.Г. Анимицы, Г.В. Атаманчука, Р.В. Бабуна, В.Г. Белова, А.О. Боумана, Т.А. Бялкиной, A.A. Васильева, JI.A. Велихова, A.JI. Гапоненко, М.В. Глазырина, A.B. Герасимова, С.А. Голосовой, Г.Н. Еременко, Е.М. Ковешникова, Е.А. Колодняй,
Ю. Курского, Н.В. Максимовой, 3.3. Муллагалеевой, Т.Н. Михеевой,
C. Мокрого, О.В. Новиченко, H.JI. Пешина, И.Н. Радомской, Р.Ф. Сайфитдиновой, A.A. Сергеева, A.A. Уварова, P.M. Усмановой, В.Е. Чиркина, А.Н. Широкова, С.Н. Юрковой, В.В. Яковлева.
Социально-экономические вопросы местного самоуправления, в том числе качества жизни местных сообществ, рассматриваются в работах Ю.П. Алексеева, М.Г. Анохинина, В.Н. Артемьева, И.С. Березина, А.Г. Гладышева, В.Н. Лексина, В.В. Прищепенко, Р. Рассела, Б. Рендера, Н.М. Римашевской, Н.Е. Тихоновой, Ж.Т. Тощенко, К. Хаксевера, Г.А. Цветковой, С.И. Чурсиной, А.Н. Швецовой и других авторов.
Теоретический аспект проблем управления в сфере муниципальных услуг исследуется в трудах И.М. Айзиновой, Д.П. Гордеева, Е.М. Деевой, E.H. Жильцова, В.Д. Марковой, Р. Мердика, Е.В. Накаряковой, Е.В. Песоцкой, A.M. Лаврова, В.Н. Малеса, А.Ю. Нестерова, В.Е. Печенко, О.М. Роя, B.C. Сурнина, С.А. Суспицына, В.Г. Чуркина, В.А. Шабашева.
Повышение эффективности органов власти и управления, способы ее оценки изучаются такими учеными, как С.А. Воронов, И.В. Котелевская, O.A. Кириченко, В.В. Лобанов, Е.В. Масленникова, С.Ю. Наумов, Е.В Охотский, Л.Н. Татаринова, Ф.И. Шамхалов, Л.И. Якобсон.
Поиском эффективных путей управления развитием сферы услуг муниципальных образований на этапе становления рыночных отношений в России занимались A.M. Бабич, Б.С. Бреев, Е.В. Егоров, В.П. Кувшинов, С.Б. Мельников, А. Наванян, В.А. Николаев, А.П. Панкрухин, В.Ф. Уколов, А.П. Челенков и другие ученые.
Различные аспекты частно-государственного партнерства, а также процессы его формирования и технологии функционирования стали предметом глубокого научного анализа отечественных и зарубежных исследователей О.С. Белокрыловой, Р. Бойла, В.Г. Варнавского, М.В. Вилисова, Л. Джезируски, М.Б. Джеррарда, Л.И. Ефимовой, С. Китадзима, Ф. Кука,В. А. Михеева, С.С. Сулакшина, Д. Рича, Е.А. Хрусталевой, В.И. Якунина.
Рассмотрение имеющихся исследований, направленных на повышение эффективности муниципального управления, свидетельствует о том, что в них не нашли достаточного отражения вопросы развития и оптимизации процесса оказания муниципальных услуг. Актуальность данной проблематики и ее недостаточная разработанность обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка теоретических и методических положений, практических рекомендаций, направленных на развитие и оптимизацию процесса оказания муниципальных услуг в территориальной социально-экономической системе.
В соответствии с поставленной целью были определены следующие задачи:
раскрытие сущности муниципального образования с позиции системного подхода как сложной социально-экономической системы во всей совокупности составляющих ее элементов, свойств, связей и отношений, а также структурных и функциональных зависимостей;
анализ особенностей системы местного самоуправления;
исследование процесса оказания муниципальных услуг в территориальной социально-экономической системе;
определение направлений развития процесса оказания муниципальных услуг на основе его стандартизации и регламентации;
раскрытие особенностей реализации частно-государственного партнерства в сфере оказания муниципальных услуг;
определение модели мониторинга качества муниципальных услуг.
Предметом исследования является совокупность социально-
экономических и организационно-управленческих отношений, формирующихся в процессе оказания муниципальных услуг в территориальной социально-экономической системе.
Объект исследования — социально-экономическая система муниципального образования.
Методологической основой работы послужили общенаучные методы познания, системный, ситуационный, процессный и проектный подходы, аналитическо-прогностический и статистический методы исследования.
Теоретическую основу исследования составили законодательные и иные нормативные правовые акты по вопросам управления муниципальным образованием, а также научные положения и выводы, нашедшие свое отражение в работах отечественных и зарубежных авторов в области теории управления, теории систем, управления социально-экономическими процессами, государственного и муниципального управления.
В качестве информационной базы диссертационного исследования использованы материалы научно-практических конференций; научные, статистические и информационные ресурсы, опубликованные в печати; аналитические и программные научные труды отечественных и зарубежных ученых, а также результаты практической работы и исследований, проведенных при непосредственном участии автора.
Научная новизна результатов исследования. Решение поставленных в диссертационном исследовании задач нашло отражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту и содержащих элементы научной новизны:
Обоснована необходимость применения методологии системного подхода к управлению процессом оказания муниципальных услуг на территории муниципального образования, поскольку оно представляет собой многоуровневую территориальную социально-экономическую систему, имеющую признаки объектных, средовых, процессных и проектных типов систем, в пределах которой осуществляется местное самоуправление.
Разработана полисистемная модель функционирования муниципального образования как многопроцессной системы, имеющей единую структуру, состоящую из взаимосвязанных и расположенных в уровневом порядке подсистем (ментальной, культурной, институциональной, когнитивной, экономической, имитационной и исторической), каждая из которых генерирует ответные меры воздействия на факторы внутренней и внешней окружающей среды посредством вертикального влияния одного уровня на другой, а также «горизонтального» трансграничного взаимодействия во внешней среде одноименных уровней различных систем.
Выявлены особенности функционирования системы управления муниципальным образованием и составляющих ее структуру элементов:
система управления муниципалитетом имеет двухуровневую структуру, представленную системой государственного регулирования и поддержки местного самоуправления, а также системой муниципального управления (местного самоуправления), которая включает в себя местное население, наделенное властными полномочиями; представительство населения в лице органов местного самоуправления; представительство общественно-территориальной власти населения;
каждый из элементов системы управления муниципальным образованием имеет уникальные свойства, взаимодополняет друг друга и объединен интегративными связями, ориентирующими его на устойчивое социально-экономическое развитие муниципального образования и повышение качества жизни населения;
органы местного самоуправления осуществляют целенаправленное воздействие на всю систему муниципального образования посредством формирования и реализации муниципальной политики.
Предложена авторская трактовка процесса оказания муниципальных услуг как системы последовательных, целенаправленных и регламентированных видов деятельности органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов - исполнителей услуг по решению вопросов местного значения. Посредством управляющего воздействия ресурсы, поступающие на входе процесса, преобразуются в результат на его выходе, удовлетворяющий местные интересы населения, проживающего на территории муниципального образования.
Определена структура и содержание процесса оказания муниципальных услуг. Структуру процесса оказания услуг составляют институциональные условия оказания услуги; исполнитель, реализующий функции по оказанию услуг; потребитель услуги; основание для оказания услуги; процессор, входы и выходы из него; конечный результат и эффект оказания услуги.
Предложен алгоритм определения целесообразности передачи функций по оказанию муниципальных услуг на аутсорсинг негосударственным организациям, который включает в себя несколько этапов:
анализ нормативно-правовых оснований для оказания муниципальной услуги;
установление характера функции по оказанию услуги (в случае если функция носит управленческий характер, то целесообразно оставить ее на исполнение органами власти);
выявление ограничений на совмещение властных и хозяйствующих полномочий при оказании рассматриваемой услуги;
наличие конкурентной среды и рыночного регулирования в сфере оказания услуг;
анализ возможности возникновения негативных социально- экономических последствий при отказе от регулирования услуг со стороны органов местного самоуправления.
группировка показателей эффективности по ключевым блокам, что позволит оценить эффективность по основным направлениям муниципального управления на основе определения весовых коэффициентов для каждого показателя (с учетом особенностей территорий);
ранжирование показателей эффективности с последующим выделением интегрального индикатора по каждому блоку и всей группе критериев в целом, что позволит сформировать стандартизированную оценку эффективности муниципального управления с возможностью сравнения данных результатов по разным муниципальным образованиям.
В качестве сложной социально-экономической системы муниципальное образование характеризуется такими общесистемными признаками, как целостность, структурность, связность, иерархичность, синергетичность, эмерджентность, детерминированность, эквифинальность, надежность, адаптивность, динамичность, открытость, коммуникативность и иные.
По содержанию процесс оказания муниципальных услуг представляет собой процедуру спецификации прав собственности исполнителя и потребителя услуг на предполагаемые и получаемые результаты деятельности. Уровень согласованности экономических интересов взаимодействующих сторон определяется соответствием процесса оказания услуг сложившейся институциональной среде; ориентацией исполнителя услуг на организацию оптимального функционирования процессора; степенью соответствия конечного эффекта от полученной услуги ожиданиям потребителя, закрепленным в основании для оказания услуги.
7. Обоснована необходимость совершенствования существующей на федеральном уровне методики оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов и предложены направления по ее изменению:
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования заключается в том, что оно дополняет теорию управления социально-экономическими системами, расширяет ее методологический аппарат, вносит определенный вклад в разработку методов управления социально-экономической системой муниципального образования, выявляет направления развития процесса оказания муниципальных услуг.
Результаты и основные положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании дисциплин «Государственное и муниципальное управление», «Муниципальное управление», «Местное самоуправление», «Региональная экономика и управление», а также в управленческой практике органов местного самоуправления при разработке и реализации мероприятий по развитию и оптимизации процесса оказания муниципальных услуг.
Апробация работы. Результаты исследования прошли апробацию на научно-практических конференциях: «Оптимизация механизмов государственного и муниципального управления в условиях глобализации» (Саратов, 2006); «Регионы России: проблемы, перспективы, решения» (Москва, 2009); «Провинция: экономика, туризм, гостеприимство, экология, архитектура, культура» (Пенза, 2009); «Мировая экономика и социум: от кризиса до кризиса» (Саратов, 2009); в ходе чтения лекций по дисциплине «Программно-целевое управление и оценка программ»; в рамках реализации мероприятий по регламентации и стандартизации государственных и муниципальных услуг на территории Саратовской области, в том числе на базе многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг в г. Балакове Саратовской области. Наиболее важные положения диссертации отражены в публикациях автора общим объемом 3,7 п.л.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования, содержит введение, две главы, включающие шесть параграфов, заключение, библиографический список.
