Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретические подходы к организации управления водопроводно канализационным хозяйством 10
1.1. Водопроводно-канализационное хозяйство как подсистема
1.2. жилищно-коммунального хозяйства 10
1.3. Водопроводно-канализационное хозяйство муниципального образования как объект управления 23
2. Анализ практики управления водопроводно-канализационным хозяйством 35
2.1. Состояние и направления развития водопроводно-канализационного хозяйства в России 35
2.2. Зарубежный опыт реформирования водопроводно-канализационного хозяйства 50
2.3. Практика управления муниципальными водоканалами в России 68
3. Направления развития организации управления водопроводно канадизационным хозяйством в России 91
3.1. Концепция развития организации управления водопроводно-канализационным хозяйством в муниципальных образованиях 91
3.2. Реструктуризация управления водопроводно-канализационным хозяйством в муниципальном образовании 102
Заключение 128
Список использованной литературы 1
- жилищно-коммунального хозяйства
- Водопроводно-канализационное хозяйство муниципального образования как объект управления
- Зарубежный опыт реформирования водопроводно-канализационного хозяйства
- Реструктуризация управления водопроводно-канализационным хозяйством в муниципальном образовании
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время особую социально-экономическую значимость приобретает проблема повышения эффективности организации управления водопроводно-канализационным хозяйством (ВКХ) в муниципальных образованиях (МО). Это определяется рядом причин, вызванных реализуемой реформой жилищно-коммунального хозяйствам (ЖКХ) и состоянием водопроводно-канализационного хозяйства в целом. Такие изменения, как привлечение в отрасль частного бизнеса, переход на самофинансирование предприятий ВКХ, расширение процессов приватизации приводят к трансформации отрасли, но, пока, не улучшили перманентно тяжелое финансовое и техническое состояние водоканалов.
Преобразования в коммунальном хозяйстве, реализуемые в результате местной инициативы, или продвигаемые федеральными властями, не всегда затрагивают причины, лежащие в основе неэффективного функционирования коммунальных предприятий. Изменение формы собственности с муниципальной на частную зачастую не приводит к повышению прозрачности и снижению коррупционности хозяйственной деятельности водоканала и его взаимоотношений с администрацией МО. А внедрение возмещения населением 100% затрат на предоставление жилищно-коммунальных услуг не переломило тенденцию ухудшения финансового и технического состояния муниципальных водоканалов.
Ввиду этого представляет значительный научный и практический интерес исследование организационно-управленческих недостатков существующих механизмов управления ВКХ в муниципальных образованиях, а таюке разработка концепции развития организации управления ВКХ в муниципальных образованиях и механизма реструктуризации управления отраслью на муниципальном уровне.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы функционирования, развития и регулирования работы городских предприятий исследовались еще в дореволюционной России, а таюке в период НЭПа в трудах Л. Велихова, С. Василевского, С. Григорьева, Ф. Данилова, М. Курчинского, В. Тотомианца и др.
В советское и постсоветское время проблемам сферы ЖКХ и эффективности предприятий ЖКХ посвящены работы А. А. Аболина, В. С. Боголюбова, Л. А. Батурина, В. В. Бузырева, В. И. Бутова., В. Грицына, В. С. Чекалина, Л. Н. Чернышева, В. В. Игнатова, П. Я. Бакланова, Н. Н. Колосовского, Б. С. Хорева, И. И. Сигова и др.
Исследованию особенностей, проблем муниципальной собственности и муниципальных предприятий посвящены труды Е. Г. Анимица, А. М. Афанасьева, Р. В. Бабуна, С. В. Вобленко, А. Г. Воронина, А. Г. Гладышева, В. А. Лапина, В. Н. Лексина, Э. Э. Макварта, Н. В. Новикова, А. Н. Рябцева, М. А. Строшкова, А. Н. Швецова, А. Н. Широкова, С. Н. Юркова и др.
Несмотря на значительное количество отечественных исследований, наиболее полно проблемы муниципального менеджмента, привлечения!
частного бизнеса в ВКХ и повышения эффективности управления коммунальными предприятиями раскрыты в трудах зарубежных авторов, что можно объяснить рядом исторических причин и более широкой опытной базой. Среди них работы А. Баети (A. Baietti), Д. Кларка (G. Clark), М. Гиннекена (М. van Ginneken), Д. Холла (D. Hall), В. Кингдома (W. Kingdom), К. Косека (К. Kosec), К. Кирклатрика (С. Kirkpatrick), Э. Лобиной (Е. Lobina), А. Морейра (А. Moreira), М. Мюллера (М. Muller), Н. Ноаксона (N. Noaksson), Д. Паркера (D. Parker), Д. Саала (D. Saal), Е. Саваса (Е. Savas), Р. Симпсона (R. Simpson), С-Д. Валштена (SJ Wallsten), Д. Вильнера (J. Willner) и др.
Цель данного исследования состоит в обосновании методических подходов и выработке практических рекомендаций по развитию организации управления водопроводно-канализационным хозяйством в муниципальных образованиях.
Указанная цель предопределяет выбор и необходимость решения следующих исследовательских задач:
уточнить содержание терминов «коммунальный комплекс
муниципального образования», «развитие коммунального комплекса
муниципального образования» и «водопроводно-канализационное
хозяйство»;
исследовать текущее состояние и выявить основные тенденции развития водопроводно-канализационного хозяйства в России;
проанализировать практику управления водопроводно-канализационным хозяйством в муниципальных образованиях и на примере МУЛ «Водоканал» г. Королёва выявить основные организационно-экономические проблемы функционирования муниципальных водоканалов в России;
разработать концепцию развития организации управления водопроводно-канализационным хозяйством в муниципальных образованиях;
на основе разработанной концепции предложить механизм реструктуризации управления водопроводно-канализационным хозяйством в г. Королёв.
" разработать инструментарий реализации механизма реструктуризации
управления водопроводно-канализационным хозяйством в г. Королёв;
Объект исследования - предприятия водопроводно-канализационного хозяйства в муниципальных образованиях.
Предмет исследования - система социально-экономических отношений, складывающихся по поводу организации предоставления услуг водоснабжения и водоотведения их потребителям.
Область исследования соответствует п. 15.103. «Совершенствование организации, управления в сфере услуг в условиях рынка» и п. 15.117. «Повышение эффективности использования рыночных инструментов в сфере услуг» специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством» Паспорта специальностей ВАК РФ.
Методологическую и теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов в области экономики города,
региональной и муниципальной экономики, муниципального хозяйства, экономики и организации предприятия (фирмы).
Основной методологический прием исследования - системный подход, в частности, структурно-функциональный анализ, позволивший наиболее эффективно организовать научный поиск для решения поставленных задач. Использованы методы сравнительного, многофакторного анализа, классификации. В диссертации применены также общенаучные методы познания: индукция, дедукция, синтез.
Информационную базу исследования составили отечественные и зарубежные статистические источники, данные, приводимые в научной литературе, результаты выполненных автором расчетов.
Научная новизна работы заключается в разработке механизма реструктуризации управления водопроводно-канализационным хозяйством в муниципальном образовании, обеспечивающего достижение баланса интересов всех стейкхолдеров1, а также привлечение в отрасль частных инвесторов через повышение инвестиционной привлекательности предприятий ВКХ муниципалитета.
В диссертационной работе получены следующие теоретико-методологические результаты, определяющие научную новизну и являющиеся предметом защиты:
уточнен и дополнен понятийный аппарат организации управления коммунальным комплексом муниципального образования: дано авторское определение понятию «коммунальный комплекс муниципального образования», которое в диссертации рассматривается как система социально-экономических отношений, складывающихся по поводу организации предоставления коммунальных услуг различным потребителям. Уточнены понятия «развитие коммунального комплекса муниципального образования» и «водопроводно-канализационное хозяйство»;
обосновано, что рыночное реформирование ВКХ, ограничивающееся передачей деятельности по оказанию коммунальных услуг от муниципальных властей частному бизнесу без изменения системы взаимоотношений водоканала и его стейкхолдеров не приводит к устойчивым положительным результатам;
разработана концепция развития организации управления водопроводно-канализационным хозяйством в муниципальных образованиях, включающая ряд принципов (системный подход к реформированию ВКХ, хозяйственная самостоятельность предприятий отрасли, разграничение полномочий между властями всех уровней, участие населения в управлении ВКХ), а также стратегию реструктуризации управления водопроводно-канализационным хозяйством в муниципальных образованиях;
предложен механизм реструктуризации управления водопроводно-канализационным хозяйством в муниципальном образовании, включающий:
От англ. Stakeholders, означ, любое лицо или группу лиц, заинтересованных в финансовых и иных результатах деятельности организации.
> изменение организации работы водоканала;
> изменение институционального окружения водоканала;
^ построение новых взаимоотношений между предприятием ВКХ и его окружением;
акционирование муниципального водоканала;
расширение управленческого взаимодействия предприятия с местным сообществом;
5) разработан инструментарий реализации механизма реструктуризации управления водопроводно-канализационным хозяйством в муниципальном образовании, включающий соответствующие методические материалы: анкеты прогнозного и ретроспективного опросов населения, порядок их проведения, рекомендуемые для публикации показатели эффективности работы водоканала, положения об организации и проведении им публичных слушаний, о консультационном совете при водоканале и его совете директоров.
Практическая ценность работы заключается в возможности применения приводимых практических рекомендаций и материалов органами местного самоуправления при реорганизации управления водопроводно-канализационным хозяйством.
Значительная часть элементов разработанного автором механизма реструктуризации управления водопроводно-канализационным хозяйством может быть применена к муниципальным предприятиям теплоснабжения и электроснабжения.
Апробация результатов работы. Основные положения диссертационной работы были доложены и обсуждены на конференциях, проходивших в 2007-2009 годах в Финансовой академии при Правительстве РФ и Российском университете кооперации:
Вторая Всероссийская научно-практическая конференция (Финансовая
академия при Правительстве РФ, 5 декабря 2007 г.);
Международная научная конференция «Кооперация России: приоритеты
развития» (Российский университет кооперации, 5 февраля 2009 г.).
Предложенный механизм реструктуризации управления водопроводно-
канализационным хозяйством в муниципальном образовании был использован
при разработке Концепции повышения инвестиционной привлекательности
жилищно-коммунального хозяйства г. Королёва, что подтверждено актом о
внедрении.
Публикации. По результатам выполненных исследований опубликовано 8 печатных работ общим объемом 3,77 пл.
Структура работы: диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка.
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, ставится цель и задачи исследования, определяются объект, предмет и методологическая база исследования.
В первой главе «Теоретические подходы к организации управления водопроводно-канализационным хозяйством» исследованы теоретические
основы водопроводно-канализационного хозяйства как подсистемы жилищно-коммунального хозяйства, и его особенности как объекта управления. Сформулированы авторские определения понятий «коммунальный комплекс муниципального образования», «развитие коммунального комплекса муниципального образования» и «водопроводно-канализационное хозяйство». Описана трансформация полномочий органов местного самоуправления в части управления коммунальным хозяйством в России в ходе реализации реформы ЖКХ. Все вышеперечисленное позволило понять теоретические основы и логику исторического развития организации управления ВКХ в России.
Во второй главе «Анализ практики управления водопроводно-канализационным хозяйством» проведен анализ текущего состояния отрасли в разрезе следующих проблем: состояние основных фондов, экономическое положение, эффективность использования ресурсов, институциональные изменения в ВКХ. Предлагаемый федеральными властями путь реформирования через привлечение в отрасль частного бизнеса рассмотрен с точки зрения результатов применения данного инструмента за рубежом. Проанализирована практика управления муниципальными водоканалами в России, на основе чего определены основные причины неэффективности функционирования водопроводно-канализационного хозяйства.
В третьей главе «Направления развития организации управления водопроводно-канализационным хозяйством в России» разработана концепция развития организации управления ВКХ в муниципальных образованиях. Предложен механизм реструктуризации управления водопроводно-канализационным хозяйством в муниципальном образовании.
В заключении формулируются выводы, полученные в ходе исследования, подводятся итоги работы и приводятся рекомендации по проблематике работы.
жилищно-коммунального хозяйства
Для понимания экономики, управления и корпоративной культуры существующих предприятий ВКХ необходимо проследить трансформацию организации управления коммунальным комплексом в составе ЖКХ с советских времен. В период административно-командной экономики структура управления ЖКХ носила высокоцентрализованный, иерархичныи характер, и представляла собой следующую управленческую вертикаль (рис. 1.1).
Структура управления ЖКХ республики строилась на принципах двойного подчинения предприятия ЖКХ министерству и местным органам власти. Дееспособность системы вертикального подчинения предприятий Минжилкомхозу РСФСР была основана на праве вышестоящего органа распределять материально-технические и финансовые ресурсы и на практике согласования назначений первых руководителей отраслевых предприятий и объединений.
Предприятия были полностью лишены самостоятельности. Их финансирование осуществлялось, в основном, из общественных фондов потребления в виде дотаций, покрывающих убытки. Убыточность определялась политикой замораживания уровня квартплаты и коммунальных тарифов, для обеспечения доступности коммунальных услуг [50, с. 10].
Существовавшая система была призвана регулировать из центра все основные процессы, происходящие в сфере КХ, хотя эта сфера одновременно находилась в ведении местных Советов. Организации, предоставляющие жилищно-коммунальные услуги, не обладали необходимой самостоятельностью либо вообще не имели прав юридического лица, таким образом, для нижестоящих уровней не существовало практически свободы выбора в принятии управленческих решений. Наибольший объем задач решался на первичном уровне [46, с. 22].
После демонтажа административно-командной системы большая часть коммунального имущества была передана муниципалитетам, а вместе с ним и обязанность по управлению и обеспечению граждан соответствующими услугами. Муниципальные власти начали самостоятельно выстраивать комплекс предприятий КХ и систему управления ими.
В структурах местных администраций большинства МО были созданы новые органы управления предприятиями КХ в виде отделов, комитетов, управлений. Их задача - организация управления муниципальным имуществом в жилищно-коммунальном комплексе МО.
Следует заметить, что деятельность органов местного самоуправления по управлению коммунальными предприятиями, выполняющих общественно значимые функции необходимо рассматривать шире, комплексно. Некоторые авторы рассматривают содержание деятельности органов местного самоуправления как взаимосвязь двух направлений [26, с. 15]. Первое связано с осуществлением экономической деятельности через муниципальные предприятия (экономическое направление). Второе направление связано с обязанностью регулировать хозяйственную деятельность на территории муниципалитета (властное направление). Субъекты хозяйственной деятельности, представленные в любом муниципальном образовании, можно разделить на муниципальные предприятия и учреждения, а также на предприятия и учреждения иных форм собственности.
По мнению некоторых авторов [26, с. 15], права органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий не должны отличаться от прав любого собственника в отношении принадлежащего ему предприятия. Права на регулирование хозяйственной деятельности других собственников должны быть строго регламентированы законодательством, поскольку здесь речь идет о применении властных полномочий, а сами органы местного самоуправления выступают не как хозяйствующий субъект, а как власть.
Полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования хозяйственных отношений не просто разведены по двум видам, но в отношении муниципальных предприятий органы местного самоуправления выступают и как собственник, и как власть, поскольку в отношении общеобязательных норм и правил, принимаемых органами местного самоуправления в пределах их компетенции, все предприятия, и в том числе муниципальные, равны.
Отсюда вытекает сложность управленческой деятельности органов местного самоуправления, поскольку они выступают и как субъект хозяйственной деятельности, и как субъект, наделенный законом правом регулировать эту деятельность на своей территории.
С позиций государственного регулирования деятельности предприятий коммунальной инфраструктуры их функционирование структурно представляет сейчас вид иерархической системы, в которой принято выделять три уровня регулирования: макроуровень, мезоуровень и микроуровень (табл. 1.1) [33, с. 49].
Водопроводно-канализационное хозяйство муниципального образования как объект управления
Для сферы жилищно-коммунальных услуг характерно наличие огромных сумм задолженности. На начало 2009 г. кредиторская задолженность ЖКХ составила 348,5 млрд. руб., а дебиторская - 360 млрд. руб.1 Учитывая тот факт, что в сфере ЖКХ многие годы кредиторская задолженность стабильно превышала дебиторскую в 1,5 раза, можно констатировать снижение темпов роста кредиторской задолженности.
Средства, выделяемые государством на развитие жилищно-коммунального комплекса страны, не только не достаточны, но и реализуются неэффективно. Консолидированное финансирование подготовки ЖКХ к зиме 2007-2008 г. планировалось в объеме 146,5 млрд. рублей, фактически же использовано 117,3 млрд. рублей (80%). Финансирование ФЦП "Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры" в 2007 году было предусмотрено в объеме 5 млрд. руб. Включено в план - 239 объектов. По итогам года только 90 объектов (то есть 37%) имеют достаточную степень готовности, чтобы быть принятыми в эксплуатацию. Таким образом, количество долгостроев растет, а финансовые средства зачастую используются нерационально [87].
Еще одна важная проблема — перекрестное субсидирование тарифов на коммунальные услуги. Эта система остается и, несмотря на определенную динамику общего сокращения разницы в тарифах для населения, бюджетных организаций и прочих групп потребителей, является на сегодня актуальной проблемой в отрасли. Наиболее острая ситуация с перекрестным субсидированием традиционно сложилась в секторе водоснабжения и водоотведения.
Анализ мониторинга тарифной политики в регионах Российской Федерации показывает, что в целом по России наблюдается тенденция сближения тарифов для разных групп потребителей и постепенная ликвидация системы перекрестного субсидирования. Следует отметить, что сокращение перекрестного субсидирования в ряде регионов Российской Федерации сопровождается одновременным увеличением уровня платежей граждан в сфере предоставления услуг водоснабжения и водоотведения [90].
Эффективность использования ресурсов
На сегодняшний день почти 25 % себестоимости производства воды составляют энергозатраты. В среднем в большинстве городов России это около 0,7-0,8 квт. час на куб. м. реализованной потребителям воды. По мнению специалистов, применение только частотного регулирования работы насосов позволяет снизить удельный расход электроэнергии на 20-30%. Правильный учет рельефа местности при прокладке водоводов позволяет экономить еще порядка 20-30% электроэнергии. В итоге расход электроэнергии системы ВКХ, например, в городе Перми вдвое выше, чем в Бирмингеме при равной численности населения и близкой структуре промышленности [82].
По оценкам экспертов, реальные потери воды от ее забора из источника водоснабжения до реализации потребителям составляют около 50%. Основными причинами являются высокая степень износа сетей (60%) и, соответственно, аварийность (5-6 аварий в год на 1 км сетей) [70]. В результате ежегодные потери воды в водопроводных системах страны составляют около 3,6 миллиардов кубических метров [86]. Существенным фактором является также низкий уровень приборного учета у потребителей (водомерами учитывается только 30-40% объема потребленной воды).
Недостаточный уровень учета и недостаток стимулирования потребителей в рациональном использовании воды приводит к тому, что потребности в питьевой воде всех категорий потребителей (включая горячую воду) в России составляют в расчете на одного жителя 450 - 500 литров в сутки. В основном питьевая вода используется нерационально в жилищном фонде, где потребление воды только на нужды населения составляет около 300 литров на человека в сутки, что превышает европейский уровень в 2-2,5 раза (рис. 2.4).
Для сокращения объемов нерационального потребления воды необходимо мотивировать эти категории потребителей экономно использовать питьевую воды через внедрение системы нормирования объемов потребления воды и повышения тарифов за сверхнормативное водопотребление.
Не лучше обстоят дела с эффективностью использования трудовых ресурсов в отрасли. В малых городах и поселениях в жилищно-коммунальном хозяйстве работают 40—60 (иногда до 100) человек на 1000 жителей при рациональной необходимости всего в 27 сотрудниках. По мнению экспертов, в водопроводно-канализационном хозяйстве рациональный уровень численности составляет 2,2—2,4 человека, а фактически работают 4—6 сотрудников на 1000 жителей [64]. Основные причины недостаточной эффективности использования трудовых ресурсов в секторе ВКХ России следующие: низкий уровень автоматизации и диспетчеризации, практическое отсутствие аутсорсинга. Численность персонала водоканалов можно в перспективе снизить в 2-3 раза за счет автоматизации основных технологических процессов.
Институциональное состояние
Одним из направлений реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса является демонополизация и развитие конкуренции в коммунальном секторе, в частности, с помощью механизма частно-государственного партнерства.
Сейчас на российском рынке ВКХ присутствуют несколько крупных операторов - ОАО «Российские коммунальные системы» («РКС»), ООО «Росводоканал» (структура «Альфа-групп»), «Евразийское водное партнерство» («ЕВП»). Все вмести они составляют около 11 % рынка (рис. 2.5).
Источник: Медеведев И. Ю. Взаимодействие частных операторов сферы ЖКХ с финансовыми институтами в рамках государственно-частного партнерства [88]
В отличие от жилищной сферы, в коммунальном хозяйстве на рынок в основном выходят крупные компании. Эта тенденция объясняется необходимостью крупных финансовых инвестиций в развитие коммунальных систем, которые может обеспечить далеко не каждая компания. Тенденция к укрупнению управленческой структуры проявляется и в создании холдингов, куда входят самостоятельные разнопрофильные предприятия (как, например, в «РКС»).
Большой бизнес стремится в мегаполисы, население и предприятия которых способны оплачивать коммунальные услуги. Целевой рынок, позволяющий «частникам» экономически обоснованно заниматься управлением водной муниципальной инфраструктурой - это население всех городов численностью свыше 300 тыс. человек. На сегодняшний день численность населения России, обслуживаемого частными операторами водопроводно-канализационного хозяйства (которые владеют, арендуют или управляют соответствующей муниципальной инфраструктурой ВКХ), составляет примерно 15 млн. человек [55].
Большая часть контрактов с частными компаниями заключается администрациями городов и муниципальных образований сроком на год (Барнаул, Волгоград, Новороссийск, Орск, Петрозаводск и др.). Однако в последнее время все чаще договоры подписываются на среднесрочный (до 15 лет) и долгосрочный (более 15 лет) периоды. Они гораздо выгоднее для компаний, поскольку предоставляют им большую свободу в принятии инвестиционных, административно-хозяйственных и управленческих решений, в стратегическом прогнозировании и планировании деятельности, в политике заимствований [63, с. 31].
Зарубежный опыт реформирования водопроводно-канализационного хозяйства
Хозяйственная самостоятельность
Хозяйственная самостоятельность предприятия ВКХ в условиях реализации рыночной реформы ЖКХ является важнейшим условием его успешного функционирования. Своей работой муниципальный водоканал должен реализовывать интересы всех внешних стейкхолдеров, не отдавая при этом преимущества какой-то одной группе в ущерб другой или другим. В этом случае достигнутые производственные показатели станут результирующей сбалансированного взаимодействия интересов предприятия и всех внешних заинтересованных лиц.
Однако практика отношений между органами местного самоуправления (МСУ) и коммунальными предприятиями в значительной степени несет в себе элементы советской системы хозяйствования, представляющие собой анахронизм и не соответствующие новым реалиям экономики страны.
Во-первых, для ЖКХ в целом и ВКХ в частности характерна низкая формализация контрактных отношений между государством и регулируемым предприятием, что служит источником противоречивости государственного регулирования [66, с. 93]. В отсутствии формально определенных взаимных обязательств муниципальных предприятий и органов МСУ появляется возможность злоупотребления руководством последнего своей властью над директорами муниципальных предприятий для решения краткосрочных политических задач (например, завоевания голосов избирателей путем сдерживания роста тарифов перед выборами, не заботясь о том, что это ведет к снижению качества коммунальных услуг и увеличению износа основных фондов). В то же время сами муниципальные предприятия получают возможность годами не проводить в должном объеме работы по ремонту основных производственных фондов, ссылаясь на недостаток финансовых средств [36, с. 13].
Во-вторых, в тех случаях, когда отношения МУПа и органов МСУ формализованы на достаточно высоком уровне, т.е. Устав МУПа, тудовой договор с его директором и сервисный контракт (если он имеется) в своей совокупности максимально приближены к «полному контракту»1, в эти документы вводятся положения, ограничивающие самостоятельность руководителя предприятия в осуществлении оперативного управления организацией. В Уставах МУПов часто определяется, что «Учредитель имеет право давать Предприятию обязательные указания, касающиеся хозяйственно-финансовой деятельности Предприятия», тогда как само «Предприятие обязано ... исполнять все указания Учредителя по осуществлению финансовой деятельности [предприятия]». Как собственник, Учредитель имеет право на такие полномочия, однако, такая ситуация лишает предприятие хозяйственной самостоятельности, и следовательно, стимулов повышения эффективности [36, с. 32].
При составлении Уставов особый упор органами власти делается на усиление административных методов регулирования деятельности предприятия, превращая руководителя предприятия в некую бесправную «марионетку», не способную действовать на принципах единоначалия и отвечать за результаты финансово-хозяйственной деятельности предприятия2.
Подобные ограничения полномочий директоров МУПов можно встретить и в их трудовых договорах. Это не удивительно, ведь примерный Контракт с руководителем муниципального предприятия по оказанию услуг (водо, теплоснабжения, содержания и ремонта жилья), утвержденный Приказом Госстроя РФ от 26.06.1998 №17-125/1, предполагает право Администрации «давать [Директору] обязательные для исполнения указания, рекомендации по управлению предприятием» (п. 2.2 Приложение 11 к Приказу). Кроме того, указанный документ предполагает обязанность директора предприятия «обеспечивать в полном объеме осуществление функций Предприятия, предусмотренных Уставом, письменными и устными (!) распоряжениями и заданиями Собственника» (п. 3.2.1 Приложение 11 к Приказу).
Высокая зависимость коммунальных предприятий от администрации МО приводит к тому, что МУП перестает ориентироваться на объективно складывающиеся условия и начинает в большей степени прислушиваться к мнению администрации, а не жителей. Кроме того, весьма характерна ситуация, когда с приходом нового мэра меняется все руководство МУПа, а это в свою очередь приводит к тому, что предприятие не имеет долгосрочных планов и в своей деятельности ориентируется на решение тактических задач [52, с. 92].
Полномочия менеджмента при управлении коммунальным МУПом являются ограниченными. Руководители не имеют возможностей (либо стимулов) к внедрению новых прогрессивных, стимулирующих высокую производительность систем оплаты труда. Привязка к ставкам тарифной сетки не позволяет в должной мере вознаграждать ответственных работников. В то же время у руководства нет возможности предложить, работникам достойный уровень оплаты труда. Это привело к тому, что в данной сфере квалифицированных кадров практически не осталось, а оставшиеся работники не дорожат своей работой. Соответственно у руководства не остается практически никаких возможностей воздействовать на своих сотрудников [52, с. 93].
Унитарные предприятия коммунальной сферы испытывают трудности при организации управления предприятием, поскольку принятие мало-мальски серьезных управленческих и экономических решений требует длительной процедуры согласования с собственником [58].
Реструктуризация управления водопроводно-канализационным хозяйством в муниципальном образовании
Консультативный орган собирается регулярно, может функционировать на постоянной основе или создаваться на определенный период.
При МУП «Водоканал» или профильном департаменте администрации г. Королёва консультационных органов не создано. Однако необходимость в этом, на наш взгляд, имеется. Для определения прав, обязанностей и порядка функционирования такого органа нами было разработано Положение о Консультативном совете по проблемам развития ВКХ г. Королёва при МУП «Водоканал» (См. Приложение 6).
Использование данного инструмента будет способствовать расширению управленческого взаимодействия водоканала с местным сообществом города Королёва.
Участие в органах управления. Еще одним инструментом расширения управленческого взаимодействия водоканала и местного сообщества является участие представителей последнего в корпоративных надзорных органах предприятия (например, совет директоров). Применение данного инструмента может стать более актуальным в случае акционировании МУП «Водоканал» и создании ОАО «Королёвский водоканал».
Результативность участия потребителей в корпоративных надзорных органах зависит от полномочий этого органа и мандата представителей потребителей в нем. Этот инструмент может быть действенным, если совет директоров будет обладать значительной властью и быть не номинальным а реальным органом управления. Для этого мы разработали Положение о совете директоров ОАО «Королёвский водоканал», где определены права, обязанности и порядок функционирования этого органа (См. Приложение 7).
Кроме того, в реализации данного инструмента взаимодействия водоканала с потребителями есть два важных момента. Во-первых, какое количество представителей потребителей представлено в надзорном органе, и какими полномочиями они обладают. Во-вторых, как происходит отбор этих представителей: властями, уполномоченным посредником (организацией, объединяющей потребителей), или избираются путем выдвижения среди населения. Назначение представителей потребителей властями несет наибольший риск узурпации власти в надзорном органе. Поэтому в Положение о совете директоров ОАО «Королёвский водоканал» (См. Приложение 7) мы предусмотрели избрание представителя городской общественности Консультативным советом при водоканале из числа его членов, которые представляют население города.
Для реализации предлагаемых инструментов управленческого взаимодействия водоканала с местным сообществом в организационной структуре предприятия потребуется создать несколько новых подразделений. Деятельность по проведению информационных кампаний и тематических встреч с потребителями, прогнозных и ретроспективных опросов потребителей, предоставлению информации по запросу потребителей и организации публичных слушаний предлагается поручить новому подразделению: Отделу по работе с населением.
Ввиду того, что ряд инструментов управленческого взаимодействия (такие, как прогнозные опросы, публичные слушания и участие потребителей в консультативных органах) решают одну и ту же задачу, но с разной степенью точности, то выбор применения одного из них будет осуществляться в зависимости от обстоятельств и решаемой задачи. А такие инструменты как тематические встречи с потребителями, ретроспективные опросы и предоставление информации по запросам потребителей должны осуществляться параллельно, на постоянной основе. Таким образом, в зависимости от интенсивности применения перечисленных выше инструментов, штатная численность Одела по работе с населением составит 2-3 человека.
Реализацию таких инструментов, как публикация производственно-экономической информации о работе водоканала и работа с жалобами, следует поручить существующим подразделениям: планово-экономическому отделу и диспетчерской службе соответственно, расширив в необходимом объеме их обязанности.
Такие инструменты как участие потребителей в консультативных органах при водоканале или в органах управления являются альтернативными друг другу, т.е. в случае работы предприятия в форме муниципального унитарного предприятия целесообразно создать новое подразделение: Консультативный совет при директоре предприятия. А в случае преобразования водоканала в ОАО, обеспечить участие нескольких представителей общественности в корпоративном надзорном органе.
Таким образом, для реализации предложенных инструментов управленческого водоканала с местным сообществом с учетом предложений, указанных в п. 2.3, организационная структура МУП «Водоканал» должна принять следующий вид (Рис. 3.5). Социальный, экономический и экологический эффект предлагаемых изменений. Реализация предлагаемых автором идей по реструктуризации управления ВКХ в муниципальном образовании позволит достичь положительных изменений в трех аспектах: социальном, экономическом и экологическом.
Положительный социальный эффект достигается за счет привлечения населения, т.е. потребителей услуг ВКХ, к разработке и принятию решений, касающихся проблем функционирования и развития систем водоснабжения и водоотведения в муниципалитете.
