Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Теоретические предпосылки достижения и выравнивания бюд
жетной обеспеченности субнациональных образований 10
1.1. Функционирование общественного сектора экономики 10
Понятие общественного сектора экономики 10
Децентрализация (централизация) общественного сектора экономики 21
1.2. Понятие бюджетной обеспеченности субнационального образования, механизмы ее
достижения и выравнивания 29
Достижение бюджетной обеспеченности субнациональных образований 33
Выравнивание бюджетной обеспеченности субнациональных образований.. .47
Глава 2. Политика достижения и выравнивания бюджетной обеспечен
ности субнациональных образований в децентрализованных и
централизованных системах бюджетного федерализма 61
Характеристика децентрализованных систем бюджетного федерализма 64
Характеристика централизованных систем бюджетного федерализма 72
Реализация факторов, влияющих на степень децентрализации (централизации) общественного сектора экономики 77
Основные различия политики достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований в децентрализованных и централизованных системах бюджетного федерализма 82
Глава 3. Политика достижения и выравнивания бюджетной обеспечен
ности субъектов Российской Федерации 92
Децентрализация российской системы бюджетного федерализма 92
Политика достижения бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации 103
Разграничение расходных полномочий и обязательств между уровнями власти в Российской Федерации 103
Формирование доходной части субнациональных бюджетов 112
3.3. Политика выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федера
ции 128
Заключение 147
Литература 153
Приложения
Введение к работе
Реформирование межбюджетных отношений в процессе становления рыночной системы хозяйствования и переход от унитарной к федеративной форме государственного устройства Российской Федерации сделали актуальной проблему осмысления социально-экономических процессов, происходящих в общественном секторе экономики страны.
Объективно необходимое разрушение существовавшей в недавнем прошлом мобилизационно-раздаточной системы, резкое сокращение набора бесплатных для населения социальных услуг и общественных благ актуализирует проблему достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Эта проблема является объектом пристального внимания со стороны федеральных и местных властей, но поскольку за 12 лет рыночных преобразований не получила своего разрешения, требует дальнейшего глубокого научного исследования.
Общеизвестно, что общественные блага подразделяются на две группы: национальные и субнациональные. На субнациональном уровне предоставляются, во-первых, услуги формирующие инфраструктуру субнационального образования (дороги, парки, освещение улиц и т.д.), во-вторых, большинство услуг социального характера. Высокая потребность населения Российской Федерации в услугах, предоставляемых общественным сектором экономики (в части социальных услуг, услуг в области здравоохранения и образования) обусловлена относительно низким уровнем доходов (по сравнению с развитыми государствами), а значит недоступностью для многих частных благ, предоставляемых в данных областях (платное образование, здравоохранение и т.д.).
Перечень и качество предоставляемых на субнациональном уровне общественных благ во многом определяется степенью бюджетной обеспеченности субнационального образования. Система бюджетного федерализма, реализуемая сегодня в Российской Федерации, может эффективно функционировать только при условии достаточности финансовых ресурсов у органов
4 власти для эффективного осуществления своих функций, а также полного выполнения закрепленных за ними расходных обязательств.
Углубление социально-экономической дифференциации субъектов Федерации, с одной стороны, и централизация налоговых доходов при одновременной децентрализации расходных обязательств, с другой стороны, делают чрезвычайно важным осмысление процессов достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации с учетом соблюдения принципов социальной и территориальной справедливости и экономической эффективности.
Раскрывая степень научной разработанности поставленной проблемы, следует отметить, что российская система бюджетного федерализма относится к новым экономическим явлениям и еще находится в стадии становления и развития. Проблемы функционирования системы бюджетного федерализма достаточно широко освещены зарубежными исследователями (Дж. Марти-нес-Васкесом, Р.У. Рефьюзом, Дж.Ф. Хиви, Ш. Маддом, Дж.М. Литваком, Д. Сазерлэндом, Дж. Воллисом и др.). Во многих федеративных государствах (США, Швейцарии, Канаде) накоплен значительный практический опыт проведения политики достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований. Однако теоретические разработки зарубежных исследователей, основанные на практическом опыте западных федераций, не всегда применимы к российским условиям. В последнее время проблемы бюджетного федерализма вызвали значительный интерес и у отечественных экономистов (О.И. Бетина, К.К. Барановой, A.M. Лаврова, В.Н. Лек-сина, А.Н. Швецова, И.Трунина, Ю.Г.Швецова, Л.И.Якобсона, В.Б.Христенко и др.). Однако их исследования затрагивают, как правило, отдельные положения формирования бюджетного федерализма (методика распределения трансфертов, разграничение расходных полномочий и т.д.) и не рассматривают специально проблемы достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований. Поэтому очевидна необ-
5 ходимость в комплексном подходе к изучению этой проблемы как с теоретических, так и с практических позиций.
Актуальность и недостаточная разработанность проблемы достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований в системе бюджетного федерализма Российской Федерации с применением комплексного подхода предопределили выбор темы, цели и задачи диссертационного исследования.
Цель исследования состоит:
в выявлении сущности бюджетной обеспеченности субнациональных образований и основных факторов, влияющих на нее;
в выяснении причин возникновения и отличительных черт горизонтальных и вертикальных дисбалансов, влияющих на бюджетную обеспеченность субнациональных образований;
в определении основных инструментов достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие исследовательские задачи.
1. Анализ содержания и степени децентрализации (централизации) государственной власти в общественном секторе экономики и факторов, влияющих нее ; анализ осуществления основных функций общественных финансов различными уровнями государственной власти3, от которых зависит эффективность децентрализованного (централизованного) предоставления общественных благ.
1 В диссертации под субнациональным образованием понимается государственное административно-
территориальное образование, функционирующее на уровне региона (субъекта Федерации, штата, кантона,
провинции и т. д.).
2 В диссертации под общественным сектором экономики понимается совокупность различных государст
венных, муниципальных и иных институтов, включая предприятия, не относящихся к частному сектору
экономики и функционирующих с целью производства и предоставления общественных благ населению.
3 В диссертации рассмотрены четыре основные функции общественных финансов: распределительная (ал-
локационная), дистрибутивная (перераспределительная), стабилизационная функции и функция экономиче
ского роста.
Выявление сущности, основных составляющих и факторов, влияющих на бюджетную обеспеченность субнационального образования; выявление и характеристика видов бюджетной обеспеченности.
Определение и характеристика основных этапов достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований и способов их осуществления.
Определение сущности, основных функций системы финансовой поддержки субнациональных образований; определение видов и характеристика грантов как основного инструмента осуществления финансовой помощи субнациональным образованиям; определение основных направлений выравнивания бюджетной обеспеченности с помощью грантов.
Выработка предложений (на основании теоретического анализа и изучения опыта некоторых федеративных государств: США, Канады, Швейцарии, Германии, Австралии) по повышению и выравниванию уровня бюджетной обеспеченности субнациональных образований.
Объектом исследования является функционирование бюджетного федерализма, способствующего обеспечению всех уровней власти достаточными финансовыми ресурсами для выполнения возложенных на них расходных обязательств. Предметом исследования является процесс достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований.
Методологической основной исследования являются общенаучные принципы системности и развития, сочетание абстрактно-теоретического и конкретно-исторического анализа, методы экономико-статистического анализа. Широко использован неоклассический подход в сочетании с институциональным подходом при исследовании факторов, влияющих на бюджетную обеспеченность субнационального образования.
В процессе исследования были обобщены теоретико-концептуальные разработки зарубежных и отечественных авторов в части анализа осуществ-
4 В диссертационном исследовании под «грантом» понимается финансовая помощь, предоставляемая вышестоящим уровнем власти нижестоящему органу власти.
7 ления различными уровнями власти основных функций общественного сектора экономики; способов децентрализации функций органов власти в общественном секторе экономики; факторов, которые определяют степень децентрализации (централизации) общественного сектора экономики; видов бюджетной обеспеченности (населения и субнациональных органов власти); принципов разграничения расходных полномочий и налоговых источников между различными уровнями власти; анализа развития зарубежных систем бюджетного федерализма. Комплексность исследования достигается на основе сочетания теоретического обобщения и эмпирического анализа экономических явлений.
Информационной базой диссертационной работы послужили статистические данные Государственного комитета по статистике России, опубликованные в статистических сборниках; данные Института экономических проблем переходного периода, опубликованные в ежегодных сборниках «Российская экономика, тенденции и перспективы»; данные об основных статистических и бюджетных показателях отчетности по Российской Федерации в региональном разрезе, опубликованные в книге В. Б. Христенко «Межбюджетные отношения и управление региональными финансами»; информация периодической печати и электронных средств массовой информации.
Научная новизна диссертационного исследования:
Определен приоритетный характер исторического и политического факторов, влияющих на степень децентрализации (централизации) государственной власти в общественном секторе экономики, по отношению к другим факторам (географическому, демографическому, экономическому факторам, а также факторам социально-экономической дифференциации населения).
Выявлены и сформированы в матричной форме основные признаки децентрализации и централизации модели бюджетного федерализма страны.
Определены сходства и различия достижения (снижение вертикальных дисбалансов) и выравнивания (снижение горизонтальных дисбалансов)
8 бюджетной обеспеченности субнациональных образований, а также пути и приоритетность их практического осуществления.
Определены основные функции и направления предоставления финансовой помощи субнациональным образованиям, на основании сформулированных функций выявлены основные причины увеличения затрат общественного сектора экономики на финансовую помощь бюджетам нижестоящего уровня.
Сделаны основные выводы, касающиеся реализации политики бюджетного выравнивания субнациональных образований в Российской Федерации, а именно:
применение чисто «рыночного» или «социально-ориентированного» подходов к формированию федеративных отношений в Российской Федерации в обозримой перспективе невозможно, необходимо из сочетание;
наличие значительного вертикального дисбаланса связано с переходом от унитарной к федеративной форме государственного устройства Российской Федерации и не устоявшимися принципами распределения налоговых и расходных полномочий между различными уровнями власти;
снижение вертикального дисбаланса должно происходить не за счет роста финансовой помощи из федерального бюджета, а за счет увеличения налоговой составляющей в доходах субнациональных органов власти.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что выработаны подходы к анализу процессов централизации (децентрализации) системы бюджетного федерализма, вертикальных и горизонтальных дисбалансов, а также эндогенных и экзогенных факторов, влияющих на бюджетную обеспеченность субнационального образования.
Предложены практические рекомендации в области государственной политики достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований.
9 Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании курсов экономической теории, региональной экономики и экономики общественного сектора.
Апробация работы. Материалы диссертационного исследования обсуждались на Всероссийской научно-практической конференции «Рынок: проблемы переходной экономики» (Новосибирский государственный архитектурно-строительный университет, 2003 г.), на Научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава НГАСУ в 2002 и 2004гг.; на семинарах молодых ученых в Новосибирском государственном архитектурно-строительном университете в 2001 и 2004гг.; отражены в девяти опубликованных работах.
