Содержание к диссертации
Введение
1. Проблемы сбалансированного регионального развития на уровне муниципальных образований: теоретико-методологические аспекты 14
1.1. Подходы к обеспечению горизонтальной и вертикальной сбалансированности: вопросы теории и методики 14
1.2. Опыт организации и поддержки местных бюджетов в зарубежных странах: уроки для России 27
1.3. Эволюция методов централизованной поддержки муниципальных образований в постсоветский период 42
2. Оценка эффективности бюджетной поддержки муниципальных образований 54
2.1. Особенности налоговой базы и бюджетной обеспеченности сибирских регионов 54
2.2. Характеристики бюджетной обеспеченности муниципальных образований Новосибирской области 67
2.3. Оценка существующих схем бюджетной поддержки Новосибирской области 79
3. Роль инвестиций в концепции современного регионального развития на субрегиональном уровне: задачи, возможности, ограничения 101
3.1. Инвестиции как необходимый инструмент укрепления налогового потенциала территории 101
3.2. Опыт социально-экономического развития отдельных российских территорий в связи с формированием точек роста 109
3.3. Опыт развития сельских территорий Новосибирской области 117
3.4. Финансовые источники и резервы муниципальных инвестиций 124
4. Новые подходы к бюджетной поддержке муниципалитетов: опыт моделирования (на примере Новосибирской области) 130
4.1. Использование статической модели для целей сбалансированности бюджетной обеспеченности муниципалитетов 131
4.2. Распределения дотаций из областного бюджета в рамках среднесрочного развития с использованием оптимизационного инструментария 144
4.3. Основные выводы и перспективные направления совершенствования моделей 167
Заключение 172
Список использованных источников
- Опыт организации и поддержки местных бюджетов в зарубежных странах: уроки для России
- Характеристики бюджетной обеспеченности муниципальных образований Новосибирской области
- Опыт социально-экономического развития отдельных российских территорий в связи с формированием точек роста
- Распределения дотаций из областного бюджета в рамках среднесрочного развития с использованием оптимизационного инструментария
Введение к работе
Актуальность проведенного исследования. Территория Российской Федерации, охватывая 9 часовых поясов, включая девять природных зон, являясь самой крупной из государств мира, имея специфический опыт экономического развития в условиях планово-распределительной отраслевой системы управления, объективно порождает значительную контрастность экономических, социальных и финансовых показателей ее регионов и муниципалитетов. Исследование территориальной дифференциации, методов ее преодоления и регулирования обычно осуществляется на двух уровнях: субфедеральном и субрегиональном.
Повышение финансово-экономической самостоятельности, выравнивание регионов и муниципалитетов по уровню бюджетной обеспеченности с целью предоставления сопоставимого уровня общественных услуг на всей территории страны вытекает из положений Конституции РФ и Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Россией в 1998 г.; находится в центре внимания политического руководства.
Тем не менее, экономическая и социальная контрастность остается весьма острой проблемой, причем, именно на местном, субрегиональном уровне. «Сегодня в системе местного самоуправления накопилось немало проблем. Объём ответственности и ресурсы муниципалитетов… не сбалансированы. … Районный уровень фактически выхолощен… Считаю важнейшей задачей… развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах.»1
Формирование доходов и распределение налоговых источников между уровнями бюджетной системы базируется в настоящее время преимущественно не на долговременных финансовых источниках, а в основном на инструментах и механизмах текущего регулирования и выравнивания. Высокая доля безвозмездных поступлений в системе доходной части местных бюджетов и их структура (с преобладанием целевых трансфертов) свидетельствуют о тенденции к все большей зависимости муниципальных бюджетов от финансовой поддержки извне, встраи-1 Послание Президента Федеральному Собранию 12.12.2013. [Электронный ресурс]. - Режим доступа
ванию фактически местных властей в государственную вертикаль. Последствия сложившегося тренда для развития экономического и налогового потенциала муниципалитетов, создания на местах атмосферы предпринимательства нетрудно предугадать, впрочем, они уже отчетливо видны.
Исследуемые проблемы широко обсуждаются научным сообществом, политическим руководством. Экономическое развитие муниципальных образований во многом связывают с активизацией организаций малого и среднего бизнеса на местах, формированием эффективных инструментов частно-государственного партнерства. Ежегодно Правительством РФ предлагаются программы поддержки, направленные на создание условий для стимулирования деятельности малых и средних предприятий. На заседании Правительства РФ 3 октября 2013 г., посвященном специально дополнительным мерам по поддержке малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации, предложено, в частности, осуществить перераспределение доходов от налога, взимаемого в связи с применением упрощённой системы налогообложения, в пользу местных бюджетов с 2015 г.2
Реальный прогресс в названных сферах, по нашему мнению, пока невелик. Существует определенный разрыв между констатацией в литературе, политических и нормативных документах существующих негативных тенденций и конструктивными идеями и предложениями по их преодолению, базирующимися на солидном научном фундаменте, включающем и инструментальные методы.
Представляется, что первым принципиальным шагом к оздоровлению межбюджетных отношений могла бы стать смена парадигмы: внешняя помощь рассматривается не как метод решения исключительно текущих муниципальных задач, латания дыр, но во все большей степени как инструмент среднесрочного и долговременного развития. Разумеется, накопленные дисбалансы и перекосы настолько велики во многих случаях, что подобная смена парадигмы в реальных российских условиях может показаться в принципе «маниловщиной».
2 Решения Правительства, принятые на заседании 3 октября 2013 года [Электронный ресурс]. - Режим доступа
В этой связи исключительно актуальной является задача, связанная с исследованием условий, при которых подобная альтернатива возможна и целесообразна.
Степень разработанности проблемы. Проблемы региональной асимметрии и регионального выравнивания изучаются многими российскими и зарубежными учеными. Этой тематике посвящено большое количество литературы, регулярно проводятся научно-практические конференции, семинары и симпозиумы.
Ведущими специалистами по региональной проблематике, вопросам федерализма являются С.Д. Валентей, А.Г. Гранберг, И.А. Конюхова, В.И. Клисторин, О.В. Кузнецова, А.М. Лавров, Н.И. Ларина, В.А. Лексин, И.В Подпорина, Л.И. Полищук, В.Е. Селиверстов, Л.В. Смирнягин, В.И. Суслов, С.А. Суспицын, И.В. Трунин, А.Н. Швецов, И.A. Умнова, Л.И. Якобсон и др.
Проблемы субрегионального уровня (местного самоуправления) глубоко ис
следуются в трудах сотрудников Институт экономической политики имени
Е.Т. Гайдара, Государственного университета управления, Финансового универ
ситета при Правительстве РФ и др., в т.ч. в работах П. Бадасен, Г.В. Курляндской,
Т. Летуновой, В. Назарова, А.Г. Силуанова, М.Ю. Славгородской,
И.В. Стародубровской, А. Хрусталева, А.Н. Широкова и др.
Вопросами местного самоуправления, в том числе специально Новосибирской области, занимается, в частности, Отдел регионального и муниципального управления и Отдел территориальных систем ИЭОПП СО РАН. Необходимо отметить особый вклад В.Г. Басаревой, Т.А. Кашун, А.С. Маршаловой, А.С. Новоселова, Т.Г. Ратьковской, Т.В. Сумской, Г.А. Унтура. Эти же проблемы исследуются также Б.А. Ковтун и В.Н. Папело.
Вопросы региональной асимметрии и межбюджетных отношений актуальны и за рубежом, необходимо отметить вклад таких ученых как C. Brasili, H.A. Chernick, F. Cripps, E.M. Gramlich, A. Heshmati, D.N. King, S. Kuznets, W.E. Oates, H. Rosen, B.R. Weingast и др.
Несмотря на значительное внимание к проблемам региональной асимметрии, в т.ч. и на субрегиональном уровне, отдельные научные направления имеют значительные перспективы для дальнейшего развития. Прежде всего, это относится к
методам поддержки местной власти, выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, что и обусловило выбор темы диссертации.
Цель исследования - совершенствование подходов, методического и программного инструментария к обеспечению среднесрочной сбалансированности показателей бюджетной обеспеченности на уровне муниципальных образований за счет перераспределения ресурсов в пользу инвестиционной деятельности.
Задачи исследования:
-
Оценить характер горизонтальной и вертикальной дифференциации показателей душевых расходов и обеспеченности собственными бюджетными доходами муниципальных образований Сибирского федерального округа и Новосибирской области.
-
Провести критический анализ имеющихся методик выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов, прежде всего, в Новосибирской области, а также существующих предложений по их совершенствованию.
-
Оценить роль инвестиционной политики в концепции современного регионального развития на субрегиональном уровне.
-
Разработать новый подход к обеспечению среднесрочной сбалансированности показателей бюджетной обеспеченности, обосновывающий с учетом задач экономического роста необходимость включения в методики выравнивания инструментов трансформации части безвозмездной областной (краевой) поддержки в инвестиции.
-
Осуществить апробацию предложенных инструментальных методов выравнивания на примере муниципалитетов Новосибирской области, продемонстрировав их основные свойства, а также возможности балансировать доходы и расходы бюджетов в среднесрочной перспективе.
Предмет исследования – межбюджетные отношения по линии субъект Федерации - муниципалитет, система поддержки муниципальных образований из регионального бюджета, межбюджетные трансферты.
Объект исследования – направления совершенствования методов финансовой поддержки муниципалитетов из областного бюджета, среднесрочной сбалансированности бюджетов (на примере Новосибирской области).
Область исследования. Содержание диссертации соответствует паспорту специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством», пункт 3 «Региональная экономика» (подпункты: 3.10. «Исследование традиционных и новых тенденций, закономерностей, факторов и условий функционирования и развития региональных социально-экономических систем», 3.13. «Инструменты сглаживания пространственной поляризации (федеральные трансферты, инвестфонд, фонд региональной поддержки, налоговая система и др.), эффективность их применения; полюса и центры роста в региональном развитии»).
Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды ведущих отечественных и зарубежных ученых в области бюджетной политики, межбюджетных отношений, местного самоуправления; системный, сравнительный методы. Кроме того, методы научного наблюдения, анализа, синтеза, классификации и группировки, исчисления индексов и коэффициентов; методология экономико-математического моделирования.
Основная научная идея работы состоит в том, чтобы, отметив недостаточность существующих механизмов и инструментов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, обосновать и осуществить подходы к трансформации части безвозмездной помощи в инвестиции в интересах экономического роста, особенно регионов-аутсайдеров.
Научная гипотеза состоит в возможности построения экономико-математического инструментария, позволяющего оценить условия, при которых становится экономически целесообразным в рамках семилетнего цикла часть внешней финансовой поддержки трансформировать в инвестиции.
Достоверность и обоснованность результатов работы определяется применением совокупности современных научных методов и подходов; апробацией положений диссертации на крупных научно-практических конференциях, публикациями в ведущих научных журналах.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
-
Дана критическая оценка подходов, касающихся выравнивания бюджетной обеспеченности, не учитывающих часто чрезмерной дифференциации (поляризации) доходной базы муниципальных образований. В частности, предложения по механическому перераспределению налогов между уровнями власти в современных условиях, позволяя решать тактические текущие социальные задачи, без серьезных структурных преобразований в политике расходования бюджетных средств могут привести к усилению горизонтального расслоения в развитии российских муниципалитетов в средне- и долгосрочной перспективе.
-
Показано, что действующая методика выравнивания муниципальных районов и городских округов Новосибирской области, позволяя балансировать, в известной степени, доходы и расходы бюджетов, не учитывает в достаточной степени среднесрочные и долгосрочные последствия принимаемых решений. Эти ее свойства неизбежно и закономерно, как продемонстрировано в расчетах, проявляются в развитии муниципальных образований в последние годы.
-
Обоснована необходимость включения в методики выравнивания инструментов, позволяющих осуществлять трансформацию части безвозмездной областной поддержки в инвестиции, повысить заинтересованность муниципальных властей в развитии собственного экономического и налогового потенциала.
-
Предложен и реализован модельный инструментарий с элементами оптимизации и динамики, дающий возможность вопросы распределения областной поддержки ставить одновременно и во взаимосвязи с развитием налогового потенциала муниципалитетов; балансировать доходы и расходы бюджетов в среднесрочной перспективе.
-
В режиме имитации выявлены условия, параметры модели, при которых совместные задачи экономического роста и региональной сбалансированности, трансформации части безвозмездной областной поддержки в инвестиции, имеют допустимое и оптимальное решение. Определено, что для существования решения фонд поддержки необходимо увеличить более чем в 2 раза. Для получения максимального интегрального эффекта муниципалитеты должны иметь возможность маневрировать: экономить расходы на потребление в первые годы с тем, чтобы направлять «высвободившиеся» средства на инвестиции. Условие взаимо-
связи собственных доходов и расходов, заставляющее все муниципалитеты «жить по средствам», является ключевым.
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическое значение работы состоит в рассмотрении с единых методологических позиций проблем развития межбюджетных отношений на субрегиональном уровне, совершенствовании подходов к распределению региональной поддержки муниципалитетов, обеспечению среднесрочной сбалансированности бюджетов за счет привлечения инвестиционного ресурса.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы региональными властями Новосибирской области, а также адаптированы в других регионах Российской Федерации для совершенствования инструментов региональной поддержки муниципальных районов и городских округов.
Материалы исследования использовались при чтении курса «Региональный менеджмент» и используются - «Основы социального государства» на факультете бизнеса НГТУ.
Апробация результатов исследования. Работа выполнена при поддержке стипендии Правительства Новосибирской области Спиридоновой (Уваровой) Е.В. на 2012 г.; гранта Правительства НСО (проект «Моделирование эффективной региональной поддержки муниципальных образований (на примере Новосибирской области)», рук. Шильцин Е.А., исп. Спиридонова (Уварова) Е.В. 2012 г.); ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 гг. (проект «Разработка инновационной методологической и методической платформы сбалансированного регионального развития (на примере Сибирского федерального округа)» рук. Лавровский Б.Л., в числе исп. Спиридонова (Уварова) Е.В., 2009-2011 гг.).
Основные положения и результаты диссертации были представлены и обсуждены на научно-практических конференциях в том числе: XXI научная международная конференция молодых ученых «Региональная наука», СОПС, Москва, 2-3 ноября 2010 г.; Всероссийская научно-практическая конференция молодых ученых «Социально-экономическое пространство России: инновации и современ-
ность», ИЭОПП СО РАН, Новосибирск, 10-12 ноября 2010 г.; I Всероссийский симпозиум по региональной экономике, ИЭ УРО РАН, Екатеринбург, 21-23 июня 2011 г.; Всероссийская научная конференция молодых ученых «Наука. Технологии. Инновации.», НГТУ, Новосибирск, 3-5 декабря 2011 г.; Международная научная онлайн-конференция «Современные тенденции в экономике и управлении: взгляд молодежи», Евразийский национальный университет им. Л.Н. Гумилева, Астана, 14 мая 2013 г.
Внедрение результатов исследования. Результаты исследований использовались при подготовке учебных курсов для студентов очной формы обучения ФБ НГТУ, в т.ч. «Региональный менеджмент» (по специальности 080503.65 «Антикризисное управление» и 080507.65 «Менеджмент организации») и «Основы социального государства» (по направлению 080200.62 «Менеджмент»).
Публикации. По теме диссертации опубликовано 14 работ общим объемом более 9 п.л. (в том числе авторские 5 п.л.), в том числе шесть работ – в изданиях, рекомендованных ВАК для публикации результатов диссертационных исследований.
Логика исследования, структура и объем диссертации. Работа общим объемом 184 страницы основного текста состоит из введения, четырех глав, заключения, списка литературы из 110 наименований, содержит 33 таблицы, 33 рисунка, 10 приложений.
В первой главе рассмотрены теоретико-методологические аспекты проблем сбалансированного регионального развития на субрегиональном уровне (уровне муниципальных образований). Во второй – дана оценка эффективности некоторых видов бюджетной поддержки муниципальных образований. Рассмотрены особенности бюджетной обеспеченности и методы распределения дотаций регионов СФО и Новосибирской области, в частности. В третьей – рассмотрена роль инвестиций в концепции современного регионального развития. Выявлены некоторые возможные источники и резервы финансирования муниципальных инвестиций. В четвертой – предложены и реализованы модельные подходы к выравниванию муниципальных районов на примере Новосибирской области. На основе оригинальных экономико-математических моделей с элементами оптимизации и
динамики проведены экспериментальные расчеты. В заключении в обобщенном виде изложены основные результаты проведенного исследования и сформулированы выводы.
Опыт организации и поддержки местных бюджетов в зарубежных странах: уроки для России
Российская Федерация является федеративным государством, в состав которого входят 83 субъекта федерации , более 1800 муниципальных районов, десятки тысяч муниципальных поселений. Основные, наиболее общие принципы государственного устройства, а также основы взаимоотношений федерации, субъектов федерации и местного самоуправления отражены в Конституции РФ, принятой в конце 1993 г. В дополнение к данному документу разработан ряд Федеральных Законов, регулирующих вышеуказанные отношения.
Ключевым законодательным актом, наиболее полно описывающим взаимодействие муниципальных образований (местных властей) с субъектами федерации (региональными властями) и федеральным центром (федеральной властью) является Федеральный Закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003г. [14, 17] В 1998 г. ратифицирована Европейская Хартия местного самоуправления.
Федеративная форма государственного устройства предполагает сочетание единого управления государством в целом с достаточным уровнем самостоятельности каждого из его субъектов и муниципалитетов. Центр стремится создать управленческую вертикаль, пронизывающую все управленческие уровни и обеспечивающую их четкую субординацию. Регионы и муниципалитеты, в свою очередь, нацелены на достижение собственных (локальных) интересов, на формирование и поддержание некоторой управленческой, экономической, правовой, политической автономии. [44]
Каждый уровень власти (федеральный, региональный, местный) имеет определенные элементы конституционно-правового статуса (герб, столица и др.), собственное законодательство, органы власти и бюджет. При этом федеральная и региональная власти являются отдельными уровнями государственной власти, муниципальная власть согласно ст. 12 Конституции не входят в систему органов государственной власти, являя собой местное самоуправление граждан.
Согласно определению, данному в Федеральном законе № 131-ФЗ: Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, ...законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
В Европейской Хартии местного самоуправления [2] под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом.
Является дискуссионным вопрос о том, насколько в действительности местная власть в России обособлена от государственной и насколько она является «самоуправленческой». По мнению ряда известных специалистов, местное самоуправление в Российской Федерации исторически тесно связано, «практически» встроено в вертикаль государственной власти. Муниципалитеты в большинстве случаев не имеют финансовой базы, адекватной осуществляемыми ими полномочиям, а также инструментов для создания и регулирования такой базы. Федеральная власть, в свою очередь, старается не выпускать из своей компетенции ключевые рычаги, связанные с финансовым обеспечением осуществления функций органов местного самоуправления [79, 45].
Противоречия между декламируемой независимостью местного уровня власти и реальной необеспеченностью собственными источниками финансирования (о чем более подробно в гл. 2), а также объективные различия муниципалитетов РФ по природно-климатическим и социально экономическим показателям, значительно усложняют развитие местного уровня власти в РФ. Сбалансированное развитие муниципальных образований РФ рассматривается в работе в двух аспектах: соответствие доходных источников и расходных полномочий муниципалитетов; отсутствие или наличие резких дисбалансов по основным экономическим, социальным и финансовым показателям в пространственном развитии.
Достижение сбалансированности доходных источников и расходных полномочий, являлось одной из ключевых задач реформы местного самоуправления начала 2000х. В Федеральном законе № 131-ФЗ были закреплены вопросы местного значения для всех типов муниципальных образований: муниципальных районов (MP), городских округов (ГО), муниципальных поселений (МП) - Глава 3, ст. 53 Главы 8, а также доходные источники (ст. 55 Главы 8). За каждым типом муниципальных образований (МП, ГО, MP) законом закреплены вопросы местного значения (полномочия).
Важным является то обстоятельство, что количество вопросов местного значения муниципалитетов всех типов ежегодно возрастает (таблица 1.1).
Часто вводимые полномочия требуют от местных властей дополнительных затрат, Между тем, статьи 55-59 131-ФЗ, касающиеся доходных источников, почти не редактировались, последовательного увеличения объема доходных ресурсов муниципалитетов, как правило, не происходит. В результате реформы состав местных налогов изменился следующим образом - таблица 1.2.
«Единый налог на вмененный доход (ЕНВД) 45 75 90 100 Налог на имущество организаций 50 50 - Налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых 100 100 - Плата за негативное воздействие на окружающую среду 54 54 40 для муниципальных районов и городских округов
К началу муниципальной реформы за местным уровнем были закреплены нормативные отчисления от 10 федеральных и региональных налогов, по результатам реформы их осталось три. Анализ показывает, что положительная динамика по ЕНВД и единому сельскохозяйственному налогу не может компенсировать даже снижение норматива по НДФЛ.
Децентрализация налогов, широко обсуждаемая политическими и научными сообществами, пока не нашла отражения ни в рассматриваемом законе, ни в других действующих нормативно-правовых актах. В результате зависимость муниципальных бюджетов от безвозмездных поступлений (которые на 95% и более состоят из межбюджетных трансфертов) не только не снижается, но и продолжает постепенно расти (таблица 1.4).
Характеристики бюджетной обеспеченности муниципальных образований Новосибирской области
Рассмотрим основные особенности (преимущества) практики указанных выше стран.
В рамках межбюджетных отношений происходит вертикальное и горизонтальное выравнивание. Первое направлено на достижение соответствия доходных возможностей и расходных потребностей каждого бюджетного уровня. Второе - приводит в соответствие возможности бюджетов одного уровня. Остановимся на этом более подробно.
Важно, что ключевым ориентиром в межбюджетных отношениях стран-лидеров стало повышение доходов муниципалитетов с наименее развитой налоговой базой для повышения возможностей муниципалитетов оказывать населению бюджетные услуги.
Наряду с этим также ставятся задачи сокращения нерациональных расходов, повышения эффективности управления муниципальными финансами и выравнивание различий в расходных потребностях муниципальных образований. Однако, некоторые страны, в частности Франция, отказались от выравнивания муниципалитетов по уровню их расходов (потребностей), т.к. столкнулись с проблемой невозможности учесть различия всех 30 000 муниципалитетов по данному показателю. [75]
В большинстве стран основным видом поддержки является нецелевое выравнивание, сопровождающееся значительно меньшими целевыми трансфертами. Но есть и особенные с этой точки зрения страны. Например, в США, система выравнивания построена исключительно на целевых трансфертах. В Германии, для устранения диспропорций используют сложную систему, состоящую из перераспределения налогов (подушевое перераспределение НДС), передачи части средств богатых земель бедным, и дополнительных нецелевых дотаций.
Величина фонда нецелевой финансовой помощи в большинстве стран определяется «сверху», но в некоторых государствах в этом процессе участвуют и получатели поддержки. Например, в Австралии размер фонда определяется на ежегодной Конференции премьер-министра, а во Франции национальным правительством и местными органами власти заключаются трехгодичные «пакты о финансовой стабильности», увязывающие нецелевые трансферты с динамикой ВВП и инфляцией.
Распределение нецелевых трансфертов происходит на основании «трансфертных формул», основными составляющими которых являются расходные потребности и доходные возможности (аналогичные принципы реализуются сегодня и РФ). В числе требований к оценке расходных потребностей и доходных источников выделяют: общедоступность и проверяемость предоставляемых данных, доступность расчетов для муниципалитетов, точность и высокое качество оценки потребностей, статистическая устойчивость показателей, показатели должны быть основаны на данных за ряд предыдущих лет.
Формулы расчета бюджетных возможностей разных стран отличаются составом учитываемых налогов (в зависимости от того, какие налоги поступают в местные бюджеты). Интересно, что в зависимости от точности и прозрачности расчетов при оценке налоговых доходов принимаются во внимание не все налоги, а только самые крупные (основные) местные налоги. Скажем, во Франции около 40 местных налогов (для сравнения в РФ только 2), но учитывается только три основных - налоги на имущества - которые приносят около 80% доходов. В Англии потенциал рассчитывается преимущественно по налогу на жилье, в Австралии - по налогу на недвижимость, в Швеции и Дании - по подоходному налогу с физических лиц [75].
Значительно более сложной является оценка расходных полномочий, которая учитывает множество корректирующих коэффициентов. В Австралии система оценки расходов основывается на системе государственных отраслевых стандартов. Нидерланды используют свыше 30 критериев, определяющих потребность в финансировании (в т.ч. демографические, социально экономические, физические особенности территорий и особые потребности городских центров).
По мнению многих исследователей, законченную форму принимает горизонтальное финансовое выравнивание в Германии, где изначальная территориальная дифференциация сводится практически к нулю. Хорошо известны недостатки такого подхода. Поэтому в большинстве стран не ставится цель выравнивания всех территориальных единиц до среднего уровня. Например, в Дании для муниципалитетов он составляет всего 45%.
Неотъемлемой частью регулирования межбюджетных отношений является политическая компонента, процесс консультирования по вопросам бюджетного выравнивания и предоставления средств межбюджетной поддержки. В структуре органов государственной власти большинства стран сформированы специальные структуры или наделены определенными полномочиями должностные лица, которые проводят консультации с главами муниципальных образований, инициируют дискуссии и вырабатывают предложения о внесении изменений в законодательство, связанных с межбюджетными отношениями. [75]
Система безвозмездной нецелевой поддержки российских муниципалитетов, во многом основана на опыте зарубежных стран с успешной практикой (таблица 1.6). Однако глубочайшие различия между муниципалитетами РФ, приводят к тому, что схемы, вполне жизнеспособные в европейских странах оказываются малоэффективными в России. Необходима адаптация механизмов финансовой поддержки к российским условиям, учитывающая общие особенности государства и уникальные черты отдельных территорий.
Опыт социально-экономического развития отдельных российских территорий в связи с формированием точек роста
Второй интересный факт заключается в том, что душевые расходы районов, имеющих наибольшую долю собственных налоговых и неналоговых доходов в структуре бюджетов, зачастую оказываются ниже среднего по региону. В качестве примера таких районов можно назвать Омский, Калачинский, Тарский районы Омской области, Березовский, Емельяновский, Уярский и др. районы Красноярского края, Новосибирский, Барабинский и др. районы Новосибирской области. Как представляется, указанные диспропорции возникают вследствие того, что существующие методики выравнивания направлены исключительно на текущую социальную поддержку отстающих районов, а не на раскрытие их экономического, и как следствие налогового, потенциала. Сравнительно благополучные регионы (которые едва ли можно назвать самообеспеченными в принципе) зачастую остаются без дотаций и вынуждены оптимизировать (сокращать) расходы, искать альтернативные источники доходов с тем, чтобы сбалансировать свои бюджеты.
Итак, возродить механизмы эффективного местного налогообложения возможно только после формирования сбалансированного (гармоничного) горизонтального развития. Основной акцент, в котором должен ставиться на развитие экономического потенциала отстающих муниципалитетов посредством существующих форм выравнивания.
В современных условиях выравнивание финансовых возможностей муниципальных образований по решению вопросов местного значения осуществляется посредством распределения дотаций Фонда финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов (ФФПМР(ГО)).
Были рассмотрены методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) 11 из 12 регионов СФО (за исключением методики Омской области, которая не была найдена в открытом доступе). Анализ показал, что 10 из 11 субрегиональных методик являются «стандартными», они во многом повторяют субфедеральную методику распределения ФФПР и опираются на методические рекомендации Минфина. Методика Новосибирской области принципиально отличается от остальных, она будет рассмотрена отдельно в параграфе 2.3.
Как было отмечено в параграфе 1.3, основными элементами формирующими методики распределения дотаций являются: 1. Формирование регионального фонда поддержки (способы расчета объема); 2. Определение бюджетной обеспеченности МО; 3. Конкретный способ распределения дотаций; 4. Применение отрицательных трансфертов. Первый элемент методики практически не затронут в большинстве методик. Только в методике Республики Бурятия прописано, что величина ФФПМР (ГО) определяется потребностью в средствах для подтягивания отстающих муниципалитетов до определенного уровня, установленного в качестве критерия выравнивания.
Второй элемент, бюджетная обеспеченность, во всех рассмотренных методиках определяется как уровень индекса налогового потенциала (ИНП), скорректированный на индекс бюджетных расходов (ИБР). Присутствуют, различия в терминологии, например, в методике Республики Хакасия используются понятия «налоговый потенциал» и «расходные потребности», однако, содержательно они аналогичны ИНП и ИБР.
Различия присутствуют в том, какие доходы и расходы в методиках отдельных регионов используют для расчета ИНП и ИБР.
Для расчета налогового потенциала муниципалитетов большинство регионов выделяют репрезентативную систему доходов (присутствует во всех методиках, кроме методик Республики Хакасия и Алтайского края, где перечень учитываемых для расчетов налогов не конкретизирован). Наибольшее количество видов налогов учитывает методика Республики Алтай - 12 налогов (в т.ч. все местные налоги, а также региональные и федеральные, от которых установлены нормативные или дополнительные отчисления в местные бюджеты). Наименьшее количество видов налогов учитывает методика Республики Бурятия - всего два налога, но эти налоги (НДФЛ и ЕНВД) формируют основную (преимущественную) часть всех налоговых доходов большинства муниципалитетов. Эффективность данного решения подтверждается опытом европейских стран, выстроивших эффективную систему межбюджетных отношений. Ориентация на наиболее крупные налоги (в Европе - это, как правило, имущественные налоги, в России - НДФЛ) позволяет экономить время в процессе сбора информации и расчетов, значительно не искажая общего положения дел.
Примечательно, что в некоторых региональных методиках (Республика Бурятия, Забайкальский край) местные налоги не входят в репрезентативную систему доходов, что объяснимо, они являются «мелкими» на фоне НДФЛ. В то время, как НДФЛ и ЕНВД учитываются почти во всех методиках.
Индекс бюджетных расходов рассчитывается на основе репрезентативной системы расходов с учетом поправочных коэффициентов (коэффициентов удорожания затрат) во всех рассмотренных методиках, кроме методики Иркутской области, где для расчетов используются районные коэффициенты. В большинстве методик в репрезентативную систему расходов входят затраты на решение основных вопросов местного значения: организацию доступного образования, медицинской помощи, поддержку культуры, СМИ, содержание органов местного самоуправления. Лишь в методике Томской области (также как и в методике Новосибирской области, о чем ниже) выстроена иная логика учета затрат. Здесь учитываются затраты на заработную плату и ЖКХ в общем, не разделяя на отрасли и отдельные сферы деятельности. Такой подход оправдан, т.к. эти затраты составляя почти половину всех расходов местных бюджетов.
Перечень поправочных коэффициентов в большинстве методик также стандартен: коэффициент масштаба, дисперсности расселения, урбанизации, транспортной доступности, возрастной структуры населения, заработной платы, стоимости тепловой энергии (или более обобщенно: коммунальных услуг / услуг ЖКХ).
Распределения дотаций из областного бюджета в рамках среднесрочного развития с использованием оптимизационного инструментария
Органы местного самоуправления также имеют право на финансирование частных коммерческих инвестиционных проектов на конкурсной основе, на возвратной и срочной основе, с уплатой процентов за пользование ими в размерах, определяемых нормативно-правовыми актами о местных бюджетах, либо на условиях закрепления в муниципальной собственности части акций создаваемого акционерного общества, которые реализуются через определенный срок на рынке ценных бумаг с направлением выручки от реализации в доходы местных бюджетов.
Источниками инвестиций в объекты социальной сферы, жилищного строительства, коммунального хозяйства города могут являться средства федерального, областного и муниципального бюджетов (одного или нескольких муниципальных образований). [88] Однако, крайняя ограниченность (недостаточность) собственных налоговых и неналоговых средств муниципальных органов власти, а также преимущественно целевой характер трансфертов с федерального и регионального уровней определяет необходимость привлечения средств финансово-кредитных учреждений и собственных средств предприятий.
Современный уровень развития муниципальных районов и поселений свидетельствует о необходимости значительных инвестиций в инфраструктурные
106 объекты (дороги и транспорт, средства связи, энерго- и газоснабжение и др.) с тем, чтобы привлечь частные инвестиции, стимулировать развитие крупных, средних и малых коммерческих предприятий. Тем самым, основной задачей органов местного самоуправления должно стать создание условий для развития бизнеса в районе, развитие всех элементов инфраструктуры для повышения инвестиционной привлекательности территории. В этой связи можно сослаться на точку зрения, в соответствии с которой система управления муниципальными финансами должна быть ориентирована на обслуживание стратегических инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств коммерческих организаций, иностранных инвесторов. Представители муниципальной власти должны выступать в этом случае координатором и гарантом производственных инвестиций в рамках выработанной стратегии экономического саморазвития и роста муниципального образования [36].
По форме отдачи (возврата) муниципальные инвестиции можно классифицировать следующим образом [88].
1. Инвестиции в объекты инфраструктуры и социального назначения, приносящие отдачу в виде общественного эффекта, но не денежного дохода. В современной экономической ситуации указанные инвестиции могут позволить себе лишь единичные, самые благополучные в финансовом отношении муниципальные образования.
2. Инвестиции в расширение и развитие налогооблагаемой базы местного бюджета, т.е. в строительство или реконструкцию объектов, доходы от эксплуатации которых будут пополнять бюджет. Типичные примеры таких объектов: многоэтажные гаражи в центральной части города, магазины, рынки, а также мощности по переработке сельхозпродукции, пункты ремонта авто - и сельхозтехники, объекты социально-культурного и развлекательного назначения (прачечные, парикмахерские, крытые бассейны, фитнес-центры) и др.
3. Инвестиции в ресурсосберегающие и иные технологии, позволяющие сократить расходы местного бюджета. Примеры: замена уличных светильников на более экономичные, замена изоляции теплотрасс, сопровождающаяся снижением потерь тепла и др.
При формировании инвестиционной стратегии муниципальные образования целесообразно классифицировать в зависимости от прогнозируемых трендов экономического и социального развития [80]: растущие территории, характеризующиеся экономическим и социальным ростом (увеличение численности населения, рост объемов производства продукции и предоставления услуг и т.п.). Как уже было отмечено, наиболее типичными сельскими «территориями роста» являются те, которые входят в состав городских агломераций; сжимающиеся территории, где происходит свертывание экономической деятельности (отток активной части населения, сжатие коммунальной и социальной инфраструктуры); реструктурируемые территории, находящиеся в процессе трансформации экономической специализации, перехода от одних к другим видам деятельности. Их экономические перспективы неопределенны, они могут как перейти в разряд растущих, так и стать сжимающимися. стабильные территории, на которых не происходит существенных изменений - ни позитивных, ни негативных.
Различные виды территорий имеют разные источники развития, специфические ограничения, преодоление которых и должно лечь в основу построения перспективных планов. В качестве основных ограничений применительно к растущим территориям можно выделить [80]: несогласованность между ростом населения и развитием коммунальной и социальной инфраструктуры; дисбаланс между развитием секторов экономики и рекреационных зон; необходимость все новых импульсов развития, закрепляющих и поддерживающих позитивный тренд, постоянного напряжения и мобилизации всех видов ресурсов.
Основными вызовами сжимающихся территорий можно назвать: деградацию человеческого капитала и среды обитания; трудности поддержания и обеспечения базовых потребностей населения. Реструктурирующиеся территории сталкиваются с достаточно сложной совокупностью проблем, среди которых: нереалистичность прогнозов; неадекватность ресурсов; необходимость вовремя переключить ресурсы с традиционных видов деятельности на новые направления.
Для многих муниципальных районов и поселений РФ характерен своего рода замкнутый круг. Низкая инфраструктурная обеспеченность муниципалитетов, естественно, служит для частных инвесторов существенным ограничением для того, чтобы «вкладываться» в необустроенные территории, наращивать налогооблагаемую базу. Но развитие инфраструктурных элементов только за счет ресурсов муниципальных властей является абсолютно иллюзорным. Тем самым, формирование здорового предпринимательского климата объективно блокируется: бедность воспроизводит бедность. Мы полагаем, что разорвать этот порочный круг в современных условиях можно за счет умелого использования возможностей, заложенных в институте частно-государственного партнерства (ГЧП). Согласно подготовленному и принятому в первом чтении законопроекту «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации», предусматривается возможность передачи в собственность частному партнеру (коммерческой организации) земельных участков, иных объектов недвижимого и движимого государственного или муниципального имущества. При этом частный партнер должен выполнять две и более из следующих функций - проектирование, финансирование, строительство, реконструкцию, модернизацию, эксплуатацию, техническое обслуживание.
