Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Проблемы местного самоуправления собственностью муниципальных образований 18
1.1. Развитие местного самоуправления в России и его роль в становлении экономической достаточности муниципальных образований... 18
1.2. Муниципальная собственность как институциональный элемент экономического регулирования хозяйства муниципальных образований 34
1.3. Социально-экономическая необходимость и задачи структурной перестройки муниципальных образований городских агломераций 45
1.4. Московская область и ее муниципальные образования как объекты местного самоуправления 56
Глава 2. Имущество муниципальных образований в системе территориального развития экономики 68
2.1. Прямое и косвенное управление имуществом на уровне муниципальных образований 68
2.2. Разграничение предметов ведения в трехуровневой системе власти Российской Федерации 81
2.3. Особенности регионального экономического регулирования развития муниципальных образований в современных условиях 93
2.4. Развитие международного сотрудничества на уровне муниципальных властей 103
Глава 3. Формирование муниципальной собственности 114
3 1. Муниципальная собственность как основа местного самоуправления .. 114
3,2. Имущественные отношения муниципальных образований 124
3.3. Формирование, воспроизводство и повышение эффективности использования муниципальной собственности 140
3.4. Основные направления реструктуризации муниципального имущества 151
Глава 4. Реформирование межбюджетных отношений и их роль в развитии местного самоуправления 163
4.1. Совершенствование механизма межбюджетного регулирования 163
4.2. Оптимизация взаимодействия федерального, региональных и местных бюджетов 174
4.3. Доходы местного бюджета как главная часть движимого муниципального имущества 186
4.4. Межбюджетные отношения как средство реализации региональной и местной социальной политики 203
Глава 5. Управление муниципальным имуществом 221
5.1. Муниципальная недвижимость как основа развития местного самоуправления 221
5.2. Развитие инфраструктуры и повышение эффективности использования муниципального имущества, переданного на правах хозяйственного ведения 237
5.3. Роль местных ресурсов и взаимодействие некоторых субъектов муниципальных образований 256
Заключение 276
Список литературы 295
Приложения 313
- Развитие местного самоуправления в России и его роль в становлении экономической достаточности муниципальных образований...
- Прямое и косвенное управление имуществом на уровне муниципальных образований
- Муниципальная собственность как основа местного самоуправления
- Совершенствование механизма межбюджетного регулирования
Введение к работе
Актуальность исследования определялась тем, что одной из основных целей социально-экономической политики, проводимой органами управления в стране, является развитие местного самоуправления и его имущественной базы. В соответствии с Конституцией Российской Федерации единственным источником власти является народ. Он осуществляет свою власть по трем направлениям: непосредственно, через органы государственной власти и через органы местного самоуправления.
Следует отметить, что положения Конституции Российской Федерации в части местного самоуправления учитывают сформулированные в Европейской хартии местного самоуправления общие для демократических государств принципы децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публично-властных полномочий на том уровне, который позволяет наиболее эффективно их реализовывать.
В октябре 1999 года Указом президента РФ № 1370 были утверждены Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ, В нем, е частности, отмечается, что обеспечение государственных гарантий местного самоуправления, а также обеспечение соблюдения органами государственной власти и органами местного самоуправления законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении и исполнения нормативных правовых актов органов местного самоуправления предполагает среди других мер проведение фундаментальных научных исследований в области местного самоуправления и разработку современных муниципала
ных управленческих технологий. Большое значение в этом Указе уделено также вопросам муниципальной собственности.
В настоящее время ведется активная работа в области правового обеспечения деятельности местного самоуправления, его экономической поддержки со стороны федеральных и региональных властей. Активно совершенствуются межбюджетные отношения, пересматриваются предметы ведения всех трех уровней власти в России. Взят курс на ликвидацию договоров субъектов РФ с федеральным центром. В сентябре 2001 года постановлением Правительства Российской Федерации утверждена программа поддержки муниципальных образований, имеющая важное значение для дальнейшего развития.
Местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом.
Для наиболее полного решения этих вопросов муниципальное образование должно иметь в свое распоряжении (собственности) часть того имущества, которое находится на занимаемой им территории. Государством признается и защищается муниципальная собственность, включая собственность на землю и другие природные ресурсы.
Это положение относится к основам конституционного строя Российской Федерации и направлено на обеспечение правовой и политической стабильности положения местного самоуправления в системе власти.
Среди важнейших вопросов местного значения Конституция РФ называет управление муниципальной собственностью, s том числе формирование, ут-
верждение и исполнение местных бюджетов и установление местных налогов и сборов.
Обеспечение государственных гарантий местному самоуправлению со стороны субъектов Российской Федерации должно осуществляться, в том числе за счет защиты муниципальной собственности и установления минимальных районных бюджетов путем закрепления за районами доходных источников, которые должны обеспечивать покрытие самых необходимых расходов районных бюджетов, установленных на основе соответствующих нормативов.
Определение оптимального сочетания интересов государства и составляющих его территориальных сообществ, поиск их форм и методов имеет большое значение в государственном развитии всех демократических стран, Становление и развитие местного самоуправления, наделение его необходимым для выполнения своих функций имуцществом является одной из самых актуальных проблем реформирования общественно-политической и экономической систем Российской Федерации, основой демократических преобразований.
В России эти поиски начались задолго до событий 1917 года и возобновились с началом перестройки. К сожалению, в советской модели местного самоуправления, функционировавшей в условиях командно-административной системы, отсутствовали основные, общемировые принципы самоуправления. От его возрождения во многом зависит развитие новой, демократической России.
Реформирование местного самоуправления является длительным и сложным процессом. Его развитию уделяется большое внимание на всех уровнях. Следует отметить, что до сих пор не найдены механизмы, и, в первую оче-
редь, экономические, удовлетворяющие потребности и позволяющие решать задачи федеральных, региональных и местных властей, дающие возможности в наибольшей степени защищать интересы граждан как жителей городских и сельских поселений.
Одной из главных трудностей формирования принципиально новой социальной сферы является способность граждан осознать новые реалии, в полной мере воспользоваться теми возможностями, которые предоставляет им развивающееся местное самоуправление в муниципальных образованиях. Формирование рыночной экономики во многом обусловлено возможностями населения самостоятельно, на базе развитого местного самоуправления, решать экономические, финансовые и другие вопросы в своих территориальных сообществах. Большое значение для этого имеет развитие экономической теории и практики местного самоуправления, особенно его имущественных отношений.
За годы советской власти в России сложилась такая наука как региона-листика (региональная экономика), был создан целый ряд специализированных экономических научно-исследовательских организаций. 8 рамках общей теории исследовались и проблемы местного самоуправления. Значительные работы в этой области проводились и за рубежом.
Перемены, произошедшие в отрасли «наука и научное обслуживание» за последнее десятилетие, отразились на структуре и специализации научных центров, работающими по региональной проблематике. Сейчас можно выделить группы организаций, занимающихся правовыми, общетеоретическими и методологическими аспектами, развитием городов, прогнозированием, программными методами, специализирующимися на проблемах отдельных регио-
ное и т.д. Возникли принципиально новые по характеру деятельности организации. Чрезвычайно интересный и важный анализ в этой области проделан В.Н. Лексиным и А.Н. Швецовым 1
Наиболее известны работы Л.А. Велихова, В,Н. Лексина, Е.Г. Анимицы, Г.В. Барабашева, B.C. Бильчака. П.И, Бурака, А.В. Бузгалина, СВ. Вобленко, А.Г. Воронина, Л.В. Гильченко, А.Р. Гладышева, А.Г. Гранберга, Н.А.Емельянова, У. Кинга, Д. Клиланда, А.Е. Когута, В.Е. Рохчина, А.Г. Тертыш-ного, В.И. Фадеева, В.Е. Федоткина, А.Н, Швецова, А.Н. Широкова, В.А. Шульги и др.
За последнее время был защищен ряд диссертационных работ, посвященных экономическим, социальным, юридическим и историческим вопросам местного самоуправления, Среди них можно выделить докторские диссертации Б.С Жихаревича, СБ. Мельникова, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной, кандидатские диссертации П.П. Бирюкова, В.А. Гневко, В.8. Липинского, А.И, Филиппова и ряд других.
В последние годы научные исследования в области местного самоуправления определили их новое направление. Современные российские исследователи базируются на том, что местное самоуправление является определенным видом общественных отношений. На основании этого сделан вывод о том, что местное самоуправление - это социальная система, которая характеризуется соответствующим содержанием, субъектно-объектным составом и формой.
1 Проблемы федерализма, местного самоуправления и территориального развития в России. /Состав, и общ. ред. В.Н. Лексина и А.Н. Швецова. - IV!.: 2000.
Системный подход к местному самоуправлению и существующим в его рамках имущественным отношениям, применение для их развития программно-целевых методов позволяет значительно развить его теорию, применить для познания в этой области новый практический инструментарий. Рассматриваемая в настоящей работе категория «местное самоуправление» не претендует на все многообразие и сложность местного самоуправления как явления общественной жизни. В то же время она дает возможность выделить местное самоуправление и муниципальное имущество из остальных элементов, определить их субъекты и объекты, рассмотреть различные экономические, функциональные, организационные, территориальные, правовые и т.п. направления развития.
Следует отметить, что реализация таких направлений может происходить только в фаницах существующего правового поля. В то же время в рамках научного исследования возможно рассмотрение моделей, не соответствующих существующему законодательству, т.е. неконституционных. При этом необходимо помнить, что в ходе развития общественных отношений законодательство достаточно регулярно изменяется и дополняется.
Как в России, так и в Западной Европе местное самоуправление стало предметом изучения уже в XIX веке. Особенное внимание обращалось на его роль как элемента демократизации власти государства, обеспечивающего проявление инициативы и активности групп населения и отдельных фаждан. Учеными были проанализированы те специфические признаки, которые местное самоуправление получило в различных странах и на различных этапах развития.
Большинство авторов, рассматривая проблемы муниципальной собственности, анализируют лишь ее отдельные аспекты и составляющие - движимое имущество (местный бюджет, вопросы муниципальных заимствований), недвижимость. Такие важные проблемы как совершенствование межбюджетных отношений, управление муниципальной собственностью, общее экономическое и социальное развитие муниципальных образований как правило рассматриваются в отрыве друг от друга. Исследования в этих областях безусловно важны, но, по нашему мнению, назрела объективная необходимость проведения комплексного исследования на основе единых методологических подходов к развитию имущественных отношений местного самоуправления.
Поиск эффективных путей решения проблем социально-экономического развития муниципальных образований на новом историческом этапе развития российского общества является весьма актуальным, равно как и разработка проблем, связанных с муниципальной собственностью как одной из главных экономических основ местного самоуправления.
Оценивая состояние научной разработанности проблемы развития имущественных отношений местного самоуправления можно прийти к выводу, что их недостаточная теоретическая проработка приводит к принятию не вполне эффективных решений, ведет к неиспользованию всех возможностей муниципальных образований по обеспечению развития своих территорий.
Целью настоящего исследования является разработка теоретических и методологических основ, концептуальных положений по комплексному развитию имущественных отношений муниципальных образований как основы реформирования местного самоуправления. Научно-практическим аспектом этой цели является обоснование роли муниципальной собственности как конститу-
ционального и системообразующего элемента территориальных сообществ и определение путей повышения эффективности ее использования.
В соответствии с данной целью основными задачами исследования являются:
выявление проблем местного самоуправления в муниципальных образованиях России как вида общественных отношений;
определение задач местного самоуправления в части реформирования муниципальной собственности и имущественных отношений, включая структурную перестройку муниципальных образований городских агломераций;
определение основных направлений развития прогрессивных форм имущественных отношений муниципальных образований и путей их дальнейшего совершенствования;
исследование современных управленческих технологий в области государственного и муниципального регулирования развития имущественных объектов;
определение путей реформирования межбюджетных отношений как средства реализации местной имущественной и социальной политики;
разработка предложений по совершенствованию механизма межбюджетного регулирования с целью увеличения самостоятельности местных бюджетов и обеспечения стабилизации бюджетных доходов;
разработка форм и механизмов формирования, воспроизводства, повышения эффективности и реструктуризации муниципального имущества;
определение направлений развития инфраструктуры как определяющей
части муниципальной собственности, а также повышения эффективности ис
пользования имущества, переданного на правах хозяйственного ведения.
Объектом исследования является муниципальная собственность, рассматриваемая как основа местного самоуправления муниципальных образований, и имущественный комплекс, состоящий из недвижимого и движимого имущества - доходов местного бюджета, долей в уставном капитале в хозяйственных обществах и т.д.
Предметом исследования выступает совокупность имущественных отношений муниципальных образований в процессе развития местного самоуправления.
Теоретической и методологической основой исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых по широкому кругу проблем развития местного самоуправления и муниципальной собственности в экономической, финансовой и правовой областях. Необходимость использования эволюционного опыта местного самоуправления в России потребовала изучения его дореволюционного опыта, а также критического осмысления периода действия его советской модели. В процессе исследования были проанализированы модели местного самоуправления передовых стран Запада с целью изучения возможности применения их отдельных положений в России.
С учетом ряда исследовательских наработок диссертантом выполнялись тематические научные исследования в Институте региональных экономических исследований (ИРЭИ).
Информационной основой для написания работы послужили официальные статистические сведения, нормативно-правовые акты и другие материалы по Московской области, ее муниципальным образованиям, другим регионам, а также разработки ряда научных учреждений.
Научная новизна исследования заключается в следующем;
Определены основные направления реформирования местного самоуправления на основе развития имущественных отношений. Муниципальная собственность выделена как системообразующий элемент внутренней структуры системы местного самоуправления, определена ее роль в комплексной системе, состоящей из имущественных объектов всех форм собственности, находящихся на территории муниципального образования.
Предложено и обосновано в рамках системного расширения объекта исследования введение в теорию и практику такой экономической категории как «хозяйство муниципальных образований», включающей в себя имущественные компоненты, связанные с экономической и социальной деятельностью местных сообществ, и определяющей взаимосвязанные признаки местного самоуправления.
Разработаны на основе изучения движимой и недвижимой составляющих муниципальной собственности в их органической связи методические и практические рекомендации по преобразованию имущественных отношений местного самоуправления с целью повышения их экономической эффективности и социальной направленности.
4. Разработан экономико-организационный подход к обеспечению взаи
модействия муниципальных образований городских агломераций по концен
трации ресурсов и привлечению дополнительных средств с целью выравнива
ния уровня жизни населения соприкасающихся территориальных сообществ.
Сущность такого подхода заключается в формировании «консолидированного
бюджета городской агломерации» и использовании его для содержательного
сопоставительного анализа и выявления проблем планирования комплексного
экономического и социального развития городских агломераций, выравнивания социальной асимметрии.
5. Предложена система регулирования имущественных отношений с раз
личными категориями субъектов, находящихся на территории муниципальных
образований, базирующаяся на учете многообразия форм собственности и не
обходимости взаимодействия местных органов управления с субъектами прав
на объекты федеральной, региональной, корпоративной и частной собственно
сти
Разработаны новые подходы к формированию состава и структуры муниципального имущества, включающие избирательную инвестиционную политику местных органов власти, передачу имущественных объектов из федеральной и региональной собственности в муниципальную и обратно, увеличение муниципальной собственности за счет создания новых, в том числе и на смешанной основе, хозяйствующих субъектов, привлечение доходов населения и ряд других. При этом ориентирами должны быть стратегические цели и задачи, стоящие перед местным самоуправлением, а также территориальная специфика.
Уточнены, систематизированы, обоснованы и расширены имущественные интересы муниципальных образований, определены меры по их соблюдению и источники финансирования с учетом преодоления противоречия между необходимостью повышения доходности использования муниципальной собственности, с одной стороны, и необходимостью повышать уровень жизни населения и создавать условия для развития предпринимательской деятельности, с другой.
Определены необходимые пути реформирования межбюджетных отношений, состоящие в рациональном сочетании бюджетных интересов всех уровней с учетом разнородности муниципальных образований, входящих в один субъект РФ, и различий между регионами; в занесении части региональных налоговых поступлений непосредственно в местные бюджеты, минуя региональные; в долгосрочном закреплении за муниципальными образованиями некоторых доходных источников и ряд других, что позволит укрепить финансовую самостоятельность местного самоуправления, увеличить его имущественный потенциал, стабилизировать бюджетные доходы,
Обоснован новый подход к разработке механизмов совместного финансирования проектов и программ всех трех уровней управления, состоящий в избирательной инвестиционной поддержке отдельных муниципальных образований бюджетами вышестоящих уровней в целях расширенного воспроизводства муниципальной собственности, основывающийся на учете фактического социального положения населения и опережающем развитии малых и средних городов, поселков городского типа.
10. Предложен ряд организационно-экономических мер по совершенст
вованию механизма бюджетного регулирования, позволяющий муниципальным
образованиям гарантировать минимальный уровень собственных доходов.
Предложенные меры состоят в установлении очередности перечисления нало
говых платежей, введении единых минимальных налоговых ставок зачисления
в местный бюджет федеральных налогов, привлечении дополнительных посту
плений при снижении налогов и увеличении социальных выплат, а также ряд
других. Предлагается законодательное введение для местных бюджетов эко-
номической категории «закрепленные доходы» с нормативами отчислений на пять и более лет.
11. Разработаны методические положения по развитию инженерной инфраструктуры муниципального образования - важнейшей части муниципального имущества с учетом факторов ее воспроизводства. Основное внимание было уделено привлечению дополнительных финансовых источников к решению проблем, связанных с хроническим недофинансированием этой сферы.
Практическая значимость исследования определяется его актуальностью, научной новизной и заключается в возможности и целесообразности использования предложенных в работе методологических и методических подходов, положений, рекомендаций и практических предложений в деятельности исполнительных, представительных и общественных органов местного самоуправления. Теоретические и практические разработки могут быть использованы при реформировании механизма межбюджетных отношений на уровне «регион - муниципальное образование».
Ряд положений работы реализован в практической деятельности администрации Лотошинского района Московской области, нашел отражение в решениях Совета депутатов и Собрания представителей этого муниципального образования.
Апробация основных результатов исследования осуществлялась автором в различных региональных инстанциях. Они изложены в открытых публикациях, докладывались на научно-практической конференции «Управление регионов: состояние и перспективы развития» в 2000 г. (г. Тверь); Международной конференции «Региональная политика и федеративные отношения в Российской Федерации» в 2001 году (г. Омск); круглом столе «Региональная политика:
современное состояние и перспективы», проведенном 8 2001 году в рамках Проекта ТАСИС ERUS 9602 (пгт. Лотошино Московской области); научно-практической конференции «Приоритетные направления развития городской науки на период до 2005 года» в 2001 г. (г. Москва).
Диссертация состоит из пяти глав, введения и заключения с выводами и предложениями. В списке литературы указано 415 источников, включая монографии, журнальные публикации, нормативно-правовые документы, относящиеся к теме диссертации.
Объем диссертации составляет 294 страницы, включая 4 таблицы, 7 схем, 3 графика и 13 диаграмм. Кроме того, имеются приложения.
Развитие местного самоуправления в России и его роль в становлении экономической достаточности муниципальных образований...
Самоуправление как один из видов управленческой деятельности можно определить как воздействие на волю людей для направления их поведения. При этом субъекты и объекты управления совпадают. Но такая схема в чистом виде не может быть приложена к обществу. Она может быть только общим принципом и идеей.
Коллективные, индивидуальные, классовые, социальные запросы с трудом поддаются разделению, а зачастую связаны неразрывно. Их удовлетворение осуществляется не только через управленческую деятельность, но и через другие ее виды, причем на самых разных уровнях. Субъекты запросов и субъекты их осуществления часто не совпадают, что определяется социальной действительностью, существующей в обществе.
В соответствии с этим в рамках самоуправления практически всегда присутствует управление, при котором управляющие и управляемые (субъекты и объекты) являются разными людьми, Развитие абстрактной идеи самоуправления ведет к бесконечному дроблению государства на самоуправляющиеся по территориальному, профессиональному или другому признаку сообщества людей, развитию натуральных экономических отношений и т.д.
Под объектом местного самоуправления в большинстве случаев понимается та часть общественных дел и вопросы местного значения, которые возникают на муниципальном уровне в ходе деятельности населения территориальных сообществ - поселений. Такие вопросы, несмотря на свою локальность, имеют комплексный характер, так как касаются всех областей местной жизни — экономической, финансовой, социальной, культурной и т.д. Такие отношения в первую очередь должны определяться управлением, т.е. совместными действиями граждан и хозяйствующих субъектов по комплексному развитию территорий.
В этом случае субъектом местного самоуправления будет являться проживающее на территории муниципального образования население. Оно реализует свои права по осуществлению местного самоуправления, а общие интересы жителей субъективируются при этом в самостоятельной деятельности отдельных юридических и физических лиц.
Г.Алимурзаев, говоря об объективной двойственной природе местного самоуправления указывает, что муниципальное образование, являясь объектом публичной власти с одной стороны, с другой представляет форму своеобразной территориальной корпорации.1 Причем эта вторая, корпоративная ипостась даже толком не осознана, хотя именно в ней находятся истоки силы, жизненности и неискоренимости муниципальных сообществ в современной России. Именно в последующем освоении и развитии свойств территориальной корпоративности будет заключаться процесс превращения муниципальных образований в прочную основу новой российской государственности с преодолением местного эгоизма и паразитизма.
В местном самоуправлении объектами и субъектами являются члены территориального сообщества. В литературе в настоящее время существует более тридцати определений местного самоуправления. Этот термин не имеет единого и законченного научного толкования. Следует отметить, что его трактовка кроме мнений авторов определяется также временем и страной, применительно к которым она дается.
В качестве гримера можно привести определение М. Чемоданова и М. Глазырина, которые считают, что местное самоуправление есть разновидность государственного управления, учитывающего самоуправленческие начала в лице его базовых признаков.1
От местного самоуправления необходимо отделить понятие «местное управление», которое следует применять в том случае, если местные органы власти проводят политику, определяемую исключительно центральными управленческими структурами.
Статьей 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. определено, что под местным самоуправлением понимается «...признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».
Прямое и косвенное управление имуществом на уровне муниципальных образований
Муниципальные образования, как незамкнутые хозяйственные системы, подлежат государственному управлению как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Российской Федерации, в состав которого они входят.
Государство через свои органы управления участвует в управлении имуществом на всех уровнях в стране как хозяйственной системе. Это относится как к макроэкономическим, так и к микроэкономическим воздействиям. Причем управление локальными имущественными объектами осуществляется государственными и муниципальными органами власти в сочетании с внутренним управлением, которое проводят руководители предприятий, учреждений и т.д. Кроме того, хозяйственными обществами руководят и собственники-учредители, акционеры, существует также доверительное управление, когда управленческие функции передаются по трастовому договору какому-либо юридическому лицу или индивидуальному частному предпринимателю.
Можно сказать, что управление имущественными объектами на трех уровнях - федеральном, субъеете федерации и муниципальном - определяют государственное или общественное управление. Оно осуществляет в основном макроэкономические воздействия. В первую очередь это относится к странам с федеративным устройством. 8 то же время во Франции, которая считается унитарным государством, также существует уровневое разделение государственного управления.
В государствах, имеющих рыночную экономику, государственное управление из федерального центра распространяется в основном на социально-экономические процессы. Кроме того, оно охватывает общегосударственные проблемы {обороноспособность внешняя политика и т.д.). На уровень субъектов федерации и соответственно на муниципальный уровень передается весьма значительная часть функций и полномочий.
Кроме нормативно-правового регулирования деятельности хозяйствующих субъектов государство осуществляет также контроль за соблюдением ими законов, поддержку и содействие определенным фирмам и предприятиям, а также основным социальным процессам.
Можно выделить прямое государственное управление имуществом и косвенное, т.е. государственное регулирование. Они имеют определенные различия, но в то же время четко не разделяются и зачастую осуществляются в единой форме. Можно привести следующий пример. Государство в рамках прямого государственного управления взимает с хозяйствующих субъектов налоги, пошлины, акцизы и другие обязательные платежи. В то же время за счет установления их размеров происходит косвенное регулирование рыночной экономики, оказывается стимулирующее или сдерживающее воздействие.
Государство непосредственно управляет объектами своей собственности и теми учреждениями и организациями, которые непосредственно создает (учреждает). В связи с этим необходимо отметить, что даже в том случае, когда государство имеет стопроцентный пакет акций в каком-либо хозяйственном обществе, последнее не является государственным.
Государство через свои управленческие органы определяет функционирование таких объектов в соответствии со своими целями и задачами. Оно их локупает, продает (приватизирует), создает, ликвидирует, получает в известных пределах отчисления от их прибыли. Государство также проводит в отношении таких объектов кадровую политику - нанимает, сменяет и назначает руководителя.
Как известно, всякая собственность налагает определенные обязательства на собственника. Государство не является в этом плане исключением. Оно обязано через свои органы управления оказывать таким своим предприятиям и учреждениям поддержку, в первую очередь финансовую, содействовать сбыту продукции и услуг за счет государственных заказов и т.д.
Социалистическое государство в лице своих органов управления, а точнее их руководителей, фактически разорив принадлежащие ему предприятия и организации, в известный период нашей истории бросило большинство из них на произвол судьбы, затеяв приватизацию, акционирование и т.д., отказавшись от обязанностей собственника.
Нечто подобное повторяется и сейчас. В сентябре 1999 года Правительство Российской Федерации утвердило Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации. 8 соответствии с ней большая часть государственных унитарных предприятий должна быть преобразована в открытые акционерные общества, реорганизована и т.д. Всего предполагается оставить только около двух тысяч федеральных государственных предприятий из почти четырнадцати тысяч.
Муниципальная собственность как основа местного самоуправления
Конституцией Российской Федерации среди важнейших вопросов местного значения названо управление муниципальной собственностью. Применение в муниципальных образованиях принятых государственных нормативов и стандартов в области медицины, образования, коммунального обслуживания, безопасности создает возможности для развития человеческого потенциала местного сообщества и территории.
Местные власти и территориальные сообщества должны иметь постоянную обратную связь, а жители - принимать активное участие в развитии своего муниципального образования. Местное самоуправление дает возможность оптимизировать использование общенациональных ресурсов, учитывать конкретные условия каждой территории. Это позволяет находить наиболее оптимальные формы решения местных проблем.
В то же время до сих пор имеются случаи, когда органы местного самоуправления не имеют возможностей осуществлять свои конституционные полномочия по управлению муниципальной собственностью, установлению местных налогов и сборов и, соответственно, по формированию, утверждению и исполнению местных бюджетов. Существует проблема недостаточной финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований. Проблема эта является комплексной и решается как на муниципальном, так и на государственном уровне. И в этом случае основой для ее решения является формирование муниципальной собственности, включая собственность на землю.
Для формирования полноценных местных бюджетов необходим учет специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов, создание эффективной и обоснованной нормативной основы их экономической деятельности. Для реализации органами местного самоуправления своих конституционных полномочий необходимо создать для них условия по самостоятельному решению таких вопросов местного значения как владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, включая землю, а также формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов.
Окончание налоговой и бюджетной реформ должно в принципе завершить формирование финансово-экономической базы местного самоуправления. В его основе должно лежать совершенствование системы бюджетного и налогового регулирования. За счет этого произойдет перераспределение средств федерального бюджета, направляемых в консолидированные бюджеты регионов и, соответственно, обеспечение финансовой самостоятельности муниципальных образований в части решения вопросов, отнесенных к их компетенции.
Это предусматривает активное формирование муниципальной собственности как важнейшей составляющей финансово-экономической базы местного самоуправления. Совершенствование системы бюджетного и налогового регулирования также даст толчок к развитию местного рынка недвижимости. Инвестиционная политика на муниципальном уровне должна быть направлена на привлечение доходов населения и ориентирована на участие представителей малого и среднего бизнеса.
Создание благоприятных условий для предпринимательства на уровне муниципальных образований, эффективное использование местных природных ресурсов, координация всех организационно-правовых форм малого и среднего бизнеса должно быть в первую очередь направлено на обеспечение населения продуктами питания и товарами народного потребления, оказание ему различных услуг и выполнение для него работ.
Для этого необходимо разграничение полномочий в сфере материальных и финансовых ресурсов как между органами власти Российской Федерации, ее субъектами и органами местного самоуправления, так и между последними в случае, если на территории одного муниципального образования имеются также и другие муниципальные образования.
Минимальные местные бюджеты муниципальных образований могут быть обеспечены только за счет закрепления за ними таких доходных источников, которые в состоянии покрыть минимально необходимые местные расходы. Они должны устанавливаться на основе нормативов местной бюджетной обеспеченности. При этом в первую очередь должна учитываться территориальная специфика муниципальных образований.
Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденные Указом Президента Российской Федерации 15 октября 1999 года № 1370. в качестве одного из механизмов реализации этой политики указывают передачу в муниципальную собственность находящихся в государственной собственности объектов, необходимых для осуществления полномочий местного самоуправления.
Совершенствование механизма межбюджетного регулирования
В сфере использования собственности муниципального образования должна сочетаться максимально свободная конкуренция между ее пользователями с адекватной организацией, регламентацией и контролем со стороны местных органов власти.
Управление муниципальной собственностью должно строиться в соответствии с сутью рыночных отношений и условиями рынка. В отношении ряда объектов своей собственности муниципальное образование может являться на рынке монополистом. Так, если местные органы самоуправления, действуя от лица своего муниципального образования, не приватизировали инженерные сети и коммуникации, монополизм в этой области обеспечен. То же самое можно сказать и о других системах жизнеобеспечения.
Вопрос с муниципальными землями является общей частью земельного вопроса и ждет своего решения на федеральном уровне. Тем не менее приватизация (продажа) земли имеет место уже сейчас. Использование муниципальной земли как источника муниципального дохода подразумевает сдачу отдельных участков в аренду. В этом случае имеется полный комплекс рыночных отношений, конъюнктурной зависимости и т.д.
То же самое можно сказать и о другом виде имущества, находящимся в муниципальной казне и передаваемом е аренду - нежилых помещениях офисного, производственного, торгового, складского и другого назначения.
В то же время средства местного бюджета, по определению относящиеся к муниципальной собственности и являющиеся движимым имуществом, ни в коей мере не могут участвовать в рыночных отношениях. Их формирование, расходование определяется бюджетным законодательством, в частности. Бюджетным кодексом Российской Федерации, являющимся законом первоочередного действия.
Регламентация и организация рынка, на котором фигурируют отдельные сегменты муниципальной собственности, не должны нарушать тот потенциал, который содержится в самонастройке рыночного механизма.
По поводу состава муниципальной собственности мнение современных авторов расходятся. Так, А.В. Руднев и И.А. Острина в ее составе выделяют имущество, природные ресурсы, средства местного бюджета и прочую муниципальную собственность1. В подобном разделении, на наш взгляд, присутствует смешение некоторых общепринятых не только отечественных, но и общемировых понятий. Так, под муниципальной собственностью принято понимать все имущество, находящееся в собственности муниципального образования. Например, Гражданский кодекс Российской Федерации в статье 215. пункт 1 определяет, что «Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью». По рассматриваемой классификации под категорию «имущество» попадает только часть недвижимого имущества - жилищный и нежилой фонд, и движимое - пакеть! акций.
На наш взгляд, муниципальные предприятия и организации, входящие по общепринятой классификации в муниципальную собственность, таковой фактически не являются, так как используют ее на правах хозяйственного ведения и оперативного управления.
Представляется более целесообразным разделить муниципальное имущество (собственность) на движимое и недвижимое. При этом в движимое имущество попадают пакеты акций и другие ценные бумаги, а также средства местного бюджета, включая целевые бюджетные фонды, а в недвижимое - жилищный и нежилой фонд, природные ресурсы, объекты инженерной инфраструктуры ит.д
Кроме того, важное значение имеет в какой форме используется муниципальная собственность (имущество). Можно выделить три основные формы -имущество, находящееся в муниципальной казне, переданное в аренду и переданное на правах хозяйственного ведения, оперативного управления и безвозмездного пользования. Предлагаемая структура муниципальной собственности и формы ее использования приведены на схеме 5. Составляющие, входящие в движимое имущество, закрашены.
Среди них имеются составляющие, управление которыми силами одного органа просто нереально. Средства местного бюджета, земля, жилищный фонд, являясь объектами муниципальной собственности, требуют в силу своей специфики совершенно различных субъектов управления — соответственно финансового, жилищного, земельного комитетов (управлений, отделов и т.д.).
