Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Система целей социально - экономического развития муниципальных образований и механизмы их реализации
1.1 . Характеристика современного состояния организации местного самоуправления в Российской Федерации 9
1.2. Комплексное социально-экономическое развитие территории как Целевая составляющая деятельности государственных органов и органов местного самоуправления 26
1.3 Мониторинг социально-экономического состояния муниципального образования как важнейший этап процесса разработки и отслеживания механизма реализации программы развития 51
Глава 2. Методические основы применения нормативного метода формирования местного бюджета при реализации комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования.
2.1 . Нормативный метод в системе управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования 62
2,2.Концептуальные подходы по разработке программы развития муниципального образования на основе социальных норм и стандартов 87
2.3. Подходы к формированию финансовых источников для реализации программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования 97
Заключение 132
Список литературы 134
Приложение 150
- Характеристика современного состояния организации местного самоуправления в Российской Федерации
- Комплексное социально-экономическое развитие территории как Целевая составляющая деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
- Нормативный метод в системе управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования
Введение к работе
Современный этап развития российского общества характеризуется непоследовательностью в продолжении демократических реформ. На этом фоне признание и развитие института местного самоуправления является определенным прорывом в общественном развитии.
В этих условиях, главной задачей становиться - нахождение реальных путей подъема территорий, укрепление муниципальной собственности, местной экономической и налоговой базы, всей финансовой системы, создание благоприятного инвестиционного, социального и духовного климата в муниципалитетах, их экономическое и социальной развитие.
Обществом осознана необходимость в активизации взаимодействия всех структур власти, в обеспечении населения достойными условиями проживания на территориях.
Сегодня социально- экономическое развитие муниципальных образований должно строиться на основе конструктивного взаимодействия всех уровней власти, позволяющее в полной мере реализовать органам местного самоуправления свои возможности для стабильного развития территорий. Для совершенствования системы местного самоуправления необходимо научное обоснование путей его дальнейшего движения, в частности, исследование наиболее сложной проблемы, связанной с комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования. До тех пор, пока данная работа не будет выполнена и не найдет свое отражение в правовых нормах, вопрос местного значения - комплексное социально-экономическое развитие, провозглашенный Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», останется декларативным.
В сфере комплексного социально-экономического развития муниципального образования органы местного самоуправления могут на основе имеющихся материально-финансовых ресурсов принимать и реал изо вывать планы и программы, привлекать для развития территории средства хозяйствующих субъектов, координировать различные корпоративные интересы. Поэтому в самое ближайшее время управленческая функция, связанная с разработкой и реализацией программ комплексного социально-экономического развития, станет одной из главных функций органов местного самоуправления.
Необходимо признать также, что муниципальные образования в настоящий момент не имеют концепции своего развития, научно-методического инструментария управления, подготовленных кадров.
Отдельные аспекты проблемы самоуправления в экономической науке исследовались в рамках общей теории управления. Это нашло отражение в работах Л.И.Абалкина, А.Г.Аганбегяна, П.Г.Бунича, Л.А. Велихова, В.Н.Кашина, Г.Х.Попова, З.Г.Френкеля и других.
Исследования по территориальному управлению, а также по планированию комплексных программ развития муниципальных образований проводились учеными-экономистами В.Ю.Будавеем, Л.Т.Волчковой, В.И.Головановым, В.Н.Ивановой, А.И.Коваленко, А.Е.Когут, Ю.В.Кузнецовым, В.К.Потемкиным, Б.А.Райзбергом, В.Т.Рязановым, В.Е.Рохчиным, И.И.Сиговым, С.Г.Синельников-Мурылевым, В.И.Фадеевым.
Вопросы управления развитием муниципальных образований отражены в работах экономистов-практиков, таких как А.Г.Воронин, В.А.Лапин, В.В.Пашинцев, Л.Ю.Рокецкий, В.П.Скрябин, В.В.Шипов, А.А.Широков и других.
Однако, приведенные исследования не в полной мере охватывают такие важные вопросы, как формирование бюджетов, определение источников финансирования для реализации программ развития территорий.
Все это обусловило необходимость продолжения работы по изучению методологических подходов формирования бюджетов муниципальных образований, совершенствованию методов управления развитием муниципального образования с учетом современных требований.
Объектом исследования является процесс управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования.
Предметом исследования выступает нормативный метод в системе управления социально-экономического развития муниципального образования.
Целью работы является анализ проблем затрагивающие финансово- экономические основы местного самоуправления, разработка методических подходов по созданию и внедрению программ развития на основе социальных норм и стандартов. Достижению указанной цели потребовало решение следующих задач: -проведение анализа применения нормативного метода бюджетного планирования в России и за рубежом; -определение и систематизация управленческих функций органов местного самоуправления и органов государственной власти, реализуемые в процессе разработки и исполнения программ развития; -разработка методологических принципов применения системы социальных стандартов и норм и изучение возможности использования их в процессе разработки программ развития; -определение системы сбора информации и основных показателей состояния муниципального образования в целях разработки программ развития, расчета социальных нормативов и нормативов бюджетной обеспеченности
Научная новизна работы заключается в нахождении и определении адекватных форм и методов практического осуществления комплексной программы развития муниципальных образований с использованием системы социальных стандартов и норм, а именно:
1. Сформулированы и систематизированы управленческие функции органов местного самоуправления и органов государственной власти, реализуемые в процессе разработки и исполнения программ развития; для координации этих функций предложена стратегия активного партнерства, необходимая на этапе выработки стратегических установок и критериев развития муниципального образования; выявлен особый подход в управлении комплексным социально-экономическим развитием в муниципальном образовании с развитой инфраструктурой.
Разработаны методологические принципы применения системы социальных стандартов и норм, а также методы использования их в процессе разработки комплексной программы развития муниципального образования.
Выделены три этапа в разработке и внедрении нормативного метода бюджетного планирования в различных регионах Российской Федерации. Сформулированы пять факторов необходимые для формирования корректирующих коэффициентов финансовых нормативов. Предложена вторичная классификация по уровням социальных стандартов, а также разделение системы норм на текущие и капитальные.
4. В целях принятия управленческих решений на уровне субъекта РФ, относительно программ развития муниципальных образований, предложена расширенная классификация муниципалитетов на p+ типологические группы, по нескольким критериям, в том числе, классификация монофункциональных, а также вторичная классификация, являющаяся результатом исследования состояния и развития финансово-экономической базы муниципального образования.
5. Сформулированы основные различия краткосрочной, среднесрочной, долгосрочной программ. Предложено деление подпрограмм на собственные и совместные, а также вторичная классификация по властному уровню принятия программ и степени участия субъектов.
6. Обоснованна концепция создания муниципальной информационной системы и организации муниципальной статистики, в развитие которой разработан унифицированный паспорт муниципального образования, позволяющий осуществить на уровне субъекта РФ расчет социальных нормативов и нормативов бюджетной обеспеченности, а также являющийся информационной основой для разработки комплексной программы социально-экономического развития.
Выдвинуто ряд предложений по дальнейшему совершенствованию муниципального управления, даны рекомендации по увеличению бюджетного потенциала муниципальных образований.
Одна из важнейших задач - обеспечить объективные условия стабильного развития муниципальных образований. Для определения размера текущих и капитальных расходов муниципального образования и законодательного утверждения минимального бюджета необходимо в самое ближайшее время утверждение системы государственных социальных стандартов и норм.
Это позволит определить не только расходную часть бюджетов территории, но и после расчетов собственных доходов определить требующиеся на долговременной основе отчисления от регулирующих налогов и дотации до обеспечения минимальных государственных стандартов, выявить незадействованный бюджетный потенциал муниципального образования. Дополнительно полученные бюджетные средства, муниципальные образования смогут направить на инновационную и инвестиционную деятельность, связанную с социально-экономическим развитием территории.
Проделав анализ современного состояния системы местного самоуправления, автор разработал «Унифицированный паспорт муниципального образования». Применение его в значительной степени облегчает процесс расчета региональных и местных социальных стандартов и нормативов бюджетной обеспеченности, а также разработку программ развития и мониторинг состояния муниципальных образований.
Разработанные подходы к формированию муниципальной статистики положены в основу эксперимента который проводится в 24 муниципальных образованиях Тюменской области.
В муниципальных образованиях Юргинского и Бердюжского районов осуществляются пилотные проекты по разработке и внедрению комплексных программ социально-экономического развития.
Предложенные методические рекомендации, варианты поиска дополнительных доходов и источников для финансирования программ развития, могут быть предложены к внедрению в других субъектах РФ.
Характеристика современного состояния организации местного самоуправления в Российской Федерации
Местное самоуправление является одним из важнейших общественно-государственных институтов российского общества. Он обеспечивает право и реальную возможность населению самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. В Европейской Хартии Местного Самоуправления, в Конституции УФ, отмечается, что местное самоуправление составляет одну из основ демократического строя, а право граждан участвовать в управлении общественными делами относится к общим демократическим принципам и непосредственно может быть реализовано именно на местном уровне.
Развитое местное самоуправление является одной из наиболее надежных гарантий обеспечения целостности государства, поскольку муниципальная власть прямо заинтересована в сильной федеральной власти, способной обеспечивать социальные стандарты жизни граждан v ограничивать вмешательство региональных властей в решение вопросов местного значения.
Следует отметить, что исторически местное самоуправление является наиболее эффективным способом решениясчовксго круга вопросов жизнедеятельности граждан, заинтел-совано в сотрудничестве и развитии межмуниципальных связей и те ! самым является стабилизатором общества, сглаживающим остроту кризисов общегосударственного значения. В соответствии с Конституцией Российской Федерации "народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления". Организационно "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" (ст. 12). Другими словами, власть народа реализуется непосредственно (референдумы и всенародные выборы), а также посредством двух уровней власти с самостоятельными функциями: государственной и местного самоуправления.
Институт местного самоуправления наряду с институтом государственной власти, федеративным устройством государства, республиканской формой правления, положениями первой главы Основного Закона относится к основам конституционного строя Российской Федерации (ст. 16).
К основам относится также и то, что "местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно" (ст. 12). То есть Конституция закрепляет за местным самоуправлением собственную (исключительную) компетенцию- Это положение предполагает особый механизм взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, при котором нет непосредственной административной зависимости органов местного самоуправления от органов государственной власти, а взаимодействие осуществляется посредством контроля за исполнением органами местного самоуправления законов, разрабатываемых и принимаемых органами государственной власти.
Комплексное социально-экономическое развитие территории как Целевая составляющая деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования отнесено Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации" в качестве вопроса местного значения к предметам ведения местного самоуправления. Однако, само понятие "комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования Федеральным законом не определено.
Ранее, в исследованиях по местному самоуправлению, давались различные формулировки понятия "комплексного социально-экономического развития муниципального образования". А. Г. Воронин в работе «Основы управления муниципальным хозяйством» дает такое определение: «Под комплексным социально-экономическим развитием поселения мы будем понимать управляемый процесс изменений в различных сферах жизни поселения, имеющий своей целью достижения определенного уровня развития духовной и экономической сфер на территории поселения, с наименьшим ущербом для природных ресурсов и наибольшим уровнем удовлетворения потребностей населения и интересов государства на территории поселения.»8. Данное определение комплексного социально-экономического развития поселения, по нашему мнению, не отражает должным образом важнейшую сферу жизнедеятельности муниципального образования, а именно развития социальной сферы.
По мнению автора, комплексность социально-экономического развития муниципальных образований предполагает сбалансированность экономических и социальных аспектов функционирования местного сообщества, пропорциональность развития материального производства и непроизводственной сферы, предприятий производственной и социальной инфраструктуры, оптимизацию отношений с другими территориями, местными сообществами и хозяйствующими субъектами, а также взаимодействие со всеми уровнями власти.
Для анализа вопросов местного значения, которые определяют цели деятельности органов местного самоуправления, нам необходимо остановиться на тех понятиях, которые используются в Федеральном Законе. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
«Понятие "вопросы местного значения" означает направления деятельности местных властей и решаемые ими проблемы, которые
А.Г.Воронин Основы управления муниципальным хозяйством VI.1996 г. затрагивают интересы всех или абсолютного большинства населения определенной территории, имеют особенности, связанные с данной территорией, населением, инфраструктурой, и могут решаться относительно самостоятельно и независимо от соседних муниципальных образований, а во многом и от государственных властей.
Понятие "полномочия" означает совокупность прав и обязанностей, зачастую неразрывно связанных, по решению государственных, местных и иных вопросов» .
Нормативный метод в системе управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования
В последнее время возросло число публикаций по местному самоуправлению. Выходят монографии В. Ясюнаса, В.Н.Ивановой, учебное пособие под редакцией Т.Г.Морозовой, издания А.Г.Воронина, В.А. Лапина, А.Н. Широкова, В.Б. Зотова, А.Е. Когута, А.И. Коваленко и другие. В приведенных работах на высоком уровне описаны технологии муниципального управления, обеспечивающие социально- экономический рост, предложены различные методы и технологии финансового управления социально-экономическим развитием муниципальных образований. Однако приведенньїе исследования не в полной мере охватывают такие важные вопросы жизнедеятельности, как формирование бюджетов, расчеты налоговых потенциалов территорий.
Необходимость перехода к системе социальных стандартов и норм диктуется ходом социально-экономических реформ в обществе, наличием трехуровневой бюджетной системы, а также становлением института местного самоуправления и перекладыванием на него все большего объема социальных расходов. В действующих нормативах недостаточно учитываются природно-климатические условия, социально экономические, национально-исторические, культурные и другие особенности региона. Потребность применения нормативного метода в формировании бюджетов муниципальных образований определяется также необходимостью обеспечения синхронизации реформирования социальной сферы на федеральном, региональном и местном уровне. Тем самым создаются предпосылки для сохранения и укрепления единого социального пространства (то есть законодательного утверждения критерия минимального бюджета и в соответствии с этим, определения размера текущих и капитальных расходов муниципального образования).
Для выработки единого подхода к разработке норм и нормативов должны соблюдаться определенные принципы. Автор сформулировал эти принципы следующим образом:
- принцип достоверности, то есть объективность выбора уровня нормативов, их научная обоснованность, учет реальных условий жизнедеятельности человека, а также разработка норм и нормативов такого уровня потребления, и соответственно спроса, который способствует воспроизводству и обеспечивает удовлетворение более высокого уровня потребностей в перспективе. Это воспроизводство включает в себя - физическое воспроизводство рабочей силы, интеллектуальное развитие индивида, содержание детей, поддержание здоровья и культурного уровня и т.д. Именно воспроизводственный подход является определяющим в концепции разработки и применения нормативного метода расчетов бюджетов муниципальных образований;
- принцип единства, то есть система норм должна основываться на разработанных федеральных нормативах, должно учитываться и то, что они должны быть неизменными на определенный период времени и не меняться в зависимости от финансовых возможностей.
Рассчитанные и утвержденные нормы должны быть обязательными для органов управления, расположенных на данной территории и использоваться для расчетов при формировании местных бюджетов;
- принцип методологического равенства норм и нормативов.
Выполнение этого принципа ставит в относительно равные условия все регионы по расчетам расходной части бюджета и расчета минимального бюджета муниципального образования;
- принцип самостоятельности, то есть разработка системы стандартов и норм рассматривается и утверждается и на региональном и местном уровне;
- принцип сбалансированности, когда разработанные нормы и нормативы применяется для определения баланса расходов с доходами бюджетов;
- принцип гласности, означает информирование населения об утверждении социальных стандартов и объемов бюджетной обеспеченности.
