Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Модернизация образования как часть социально-экономической модернизации России 20
1.1. Общая характеристика инновационных процессов в сфере общего образования 20
1.2. Экономические и правовые доминанты современного этапа модернизации общего образования в России 39
1.3. Тенденции и проблемы управления развишем муниципальных систем
образования в условиях социально-экономической модернизации 55
Глава 2 Теоретико-методологические основания управления развитием систем образования 69
2.1. Современное состояние исследований в области управления развитием образования в российской науке 69
2.2. Проблемы управления образованием и подходы к их решению в зарубежных исследованиях 80
2.3. Методологические и теоретические основания управления устойчивым развитием муниципальных систем образования 93
Глава 3 Модель управления развитием муниципальных систем образования в условиях социально-экономической модернизации 115
3.1. Концептуальная модель управления развитием образования на муниципальном уровне 115
3.2. Институциональные условия развития образования 140
3.3. Критерии и механизмы оценки развития как условие эффективного управления образованием 153
Глава 4 Управление ресурсами образования на муниципальном уровне в контексте устойчивого развития 165
4.1. Классификация и характеристика ресурсов развития муниципальных систем образования 165
4.2. Интеграционные ресурсы развития образования 180
4.3. Управление ресурсами развития образования 193
Глава 5 Организационно-экономические механизмы поддержки развития образования и снижения рисков его деструктивных трансформаций в процессе социально-экономической модернизации 207
5.1. Программы поддержки и развития образования как организационная основа управления и компонент стратегического планирования развития муниципальной территории 208
5.2. Территориальные образовательные кластеры как организационно-экономическая форма реализации муниципальной стратегии развития образования 216
5.3. Механизмы проектного менеджмента для целевой дифференцированной поддержки развития образования 230
5.4. Аутсорсинг в муниципальном управлении образованием как средство оптимизации ресурсов развития 242
5.5. Финансово-экономические механизмы, повышающие устойчивость развития муниципальных систем образования 253
Заключение 265
Литература 271
Приложения 285
- Экономические и правовые доминанты современного этапа модернизации общего образования в России
- Проблемы управления образованием и подходы к их решению в зарубежных исследованиях
- Институциональные условия развития образования
- Территориальные образовательные кластеры как организационно-экономическая форма реализации муниципальной стратегии развития образования
Введение к работе
Актуальность исследования.
Проводимое с 90-х годов XX века реформирование российского образования привело к значительным изменениям в системе управления этой сферой, характер которых обусловлен как сменой парадигмальных представлений о роли, целях и содержании образования в современном мире, перестройкой всей конструкции российской системы образования, так и общими социально-экономическими трансформациями.
Процесс модернизации российского образования выступает составной частью социально-экономической модернизации страны, что определило системообразующие принципы новой организационно-экономической модели образования: сокращение государственного присутствия, формирование рынка образовательных услуг и конкурентной среды в сфере образования, максимально возможная в настоящее время либерализация не только сферы профессионального, но и общего образования.
При том, что законодательно выделены и закреплены четыре уровня управления образованием – федеральный, субъектов Федерации, местный (муниципальный) и уровень образовательных учреждений, оформлено базовое разграничение их полномочий, процесс институциализации проводимых преобразований на каждом уровне управления ни юридически, ни фактически не завершен. Не выделена специфика их целей, задач и механизмов управления применительно к целям модернизации образования.
Если региональный уровень, представляя и реализуя, в первую очередь, государственную политику в области образования, юридически закрепляет и методически конкретизирует централизованно внедряемые новации (в частности, определяет нормативы финансирования, разрабатывает региональные модели оплаты труда педагогов и т.д.), то муниципальный уровень управления образованием, выделенный в рамках местного самоуправления, должен обеспечивать сочетание отраслевых и территориальных интересов в решении вопросов развития муниципальных образовательных учреждений и всей системы образования территории.
В то же время местные (муниципальные) органы управления образованием в большей степени отождествляют себя с ведомственными структурами управления и выступают, прежде всего, звеном в цепочке доведения и исполнения федеральных решений по реформированию российского образования. В гораздо меньшей степени развита часть деятельности, которая относится к управлению функционированием и развитием целостной территориальной системы образования.
С учетом процессов регионализации и развития местного самоуправления, именно на муниципальном уровне можно наиболее успешно обеспечить комплексность мер по модернизации образования за счет максимальной консолидации муниципальных ресурсов, привлечения межмуниципальных ресурсов, повышения отдачи от вложения финансовых средств в развитие образования на условиях софинансирования, направляемых из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Так, в рамках Федеральной целевой программы развития образования на период 2006-2010 гг. было выделено 65 583,35 млн. руб., в том числе, региональное софинансирование составило 8 475,46 млн. руб. Эффективное использование средств федерального и региональных бюджетов, направляемых на развитие образования, существенно зависит от качества управления этими процессами.
Действующие модели муниципального управления образованием в сложившихся условиях не адекватны целям и задачам его развития, во многом тормозят достижение общих целей модернизации в едином образовательном пространстве России, в том числе, поскольку существенно различаются содержанием и формами организации управления. Почти 9 тысяч городских округов и более 1800 муниципальных районов самостоятельно определяют свои цели и задачи, организационные формы и механизмы управления сферой образования. На современном этапе социально-экономической модернизации необходим единый методологический подход, разработка новой концепции муниципального управления, построение теоретически обоснованной модели и механизмов управления, повышающих его эффективность в вопросах обеспечения развития образования. Значимость этой задачи повышается в связи с тем, что на новом этапе модернизации предполагается преимущественное стимулирование региональных инициатив, перенос в регионы центра тяжести инновационной активности. Это обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы.
За сравнительно небольшой период времени (примерно с 80-х годов ХХ века) российским исследователям в области управления образованием удалось обеспечить переход от общей теории управления социальными организациями, представленной в работах таких авторов, как Р. Акофф, М. Альберт, О.С. Виханский, Г. Кунц, М. Мескон, Б. Мильнер, С. О'Доннел Ф. Хедоури и др., к ее конкретизации в виде теории управления образованием, которая в настоящее время представляет собой молодую, динамично развивающуюся отрасль научного знания. В работах В.И. Загвязинского, В.С. Лазарева, Г.Н. Серикова, Т.И. Шамовой и др. исследуется специфика процессов, моделей и механизмов управления образовательными организациями и системами, а также отдельные аспекты совокупной проблематики управления образованием, актуальные для современной теории и практики: управления качеством образования (М.Л. Агранович, Г.С. Ковалева, А.И. Субетто и др.), программно-целевого и стратегического управления образовательными системами (В.И. Гам, В.С. Лазарев, С.А. Репин и др.), институциональной среды управления (Н.В. Василенко, О.В. Иншаков, В.В. Радаев и др.). Проблемы и направления модернизации отечественного образования исследованы в работах Э.Д. Днепрова, Я.И. Кузьминова, О.Е. Лебедева и др.
В работах Г.А. Балыхина, С.А. Белякова, Е.В. Егорова, В.И. Ерошина, Е.Н. Жильцова, Л.И. Якобсона и др. исследуется экономическая природа образования, представлены различные взгляды на сущность и специфику образовательных услуг, перспективность использования рыночных механизмов регулирования этой сферы, подходы к оценке экономической эффективности образования, мер по его модернизации и т.д. Прикладной интерес представляет подробное освещение таких новаций, как нормативное подушевое финансирование в российском образовании, новая система оплаты труда педагогов, хозрасчетные отношения внутри образовательных учреждений, в публикациях И.В. Абанкиной, А.И. Адамского, Т.И. Клячко, Б.Л. Рудника и др. Критический анализ этих нововведений, их позитивных и негативных последствий содержится в работах В. С. Аванесова, А.Б. Вифлеемского, О.Н. Смолина и др.
Вопросы модернизации муниципального уровня управления образованием представлены в научной литературе не настолько широко, насколько это необходимо в условиях регионализации и муниципализации образования. Если на начальных этапах реформирования системы управления образованием появлялись работы, раскрывающие принципиальные инновации в муниципальном и региональном управлении (В.Н. Аверкин, В.А. Бордовский, В.Ю. Кричевский и др.), то впоследствии авторы в большей степени обращались к специфике управления образованием в малых или крупных городах, сельских территориях (В.Г. Быкова, М.П. Гурьянова, В.Л. Назаров и др.).
В экономической литературе и диссертационных исследованиях проблемы местного самоуправления рассматриваются чаще всего в аспекте развития межбюджетных отношений, оптимизации бюджетного процесса муниципальных образований, поиска возможностей развития ресурсного потенциала территорий, совершенствования организационно-управленческих механизмов и структур для эффективного решения задач местного уровня, а также реализации переданных государственных полномочий (С.Д. Валентей, О.Д. Дементьева, Т.Е. Кузнецова, Л. В. Никифоров и др.). Вместе с тем отсутствуют необходимые в настоящее время работы, в которых анализировались бы состояние и проблемы управления образованием в рамках местного самоуправления. Исключение составляют лишь работы по истории российского земства как формы самоуправления (С.В. Вайровская, А.Ф. Денисов, С.А. Елагин и др.) и работы, посвященные решению социальных проблем на территориальном уровне (В.С. Андреев, С.И. Голод, Б.В. Ракитский и др.), где вопросы образования упоминаются среди прочих. Интересные результаты для целей настоящего исследования были получены при выполнении целевых проектов для муниципалитетов в связи с внедрением нормативного финансирования общего образования, новых механизмов управления социальной сферой, которые были реализованы Фондом «Институт экономики города».
В то же время сложный и не линейный процесс модернизации российского образования в условиях формирующейся рыночной экономики выдвигает на передний план принципиальные вопросы, связанные с эффективной реализацией управления образованием на муниципальном уровне. К ним относятся, прежде всего: определение муниципальных целей и задач при управлении развитием образования в новых условиях, разработка оптимальных организационных и функциональных моделей управления, новых организационных и экономических механизмов, принципов взаимодействия с самостоятельными образовательными учреждениями и внешней социальной средой и т.д. Недостаточность теоретических работ, отвечающих на эти вопросы, делает необходимым проведение самостоятельного исследования, опирающегося на представленные выше публикации, но дополняющего и развивающего их в аспекте поставленной научной и важной практической народнохозяйственной проблемы.
Объект исследования – муниципальные системы образования как целостные, относительно обособленные территориальные структурные компоненты единой системы образования России.
Предмет исследования – управление муниципальными системами образования, обеспечивающее целостность и устойчивость их развития в условиях социально-экономической модернизации.
Область исследования соответствует паспорту специальностей ВАК (экономические науки) "Экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами сферы услуг": п.п. 15.103 «Совершенствование организации, управления в сфере услуг в условиях рынка».
Цели исследования: выявить закономерности развития общего образования в условиях инновационного развития экономики и модернизации российского образования; теоретически обосновать и разработать новые методологические подходы к управлению развитием образования на муниципальном уровне, на их основе построить концептуальную модель управления, обеспечивающую устойчивость развития местных систем образования, предложить механизмы ее реализации.
Цели исследования предопределили необходимость решения следующих задач:
на основе критического анализа процессов модернизации отечественной системы общего образования в контексте требований социально-экономической модернизации страны выявить основные проблемы развития образования, в том числе, обусловленные недостатками существующей системы управления инновационными процессами;
теоретически обосновать стратегически приоритетные цели и задачи управления развитием образования на муниципальном уровне в условиях модернизации образования;
разработать методологические подходы и теоретически обосновать новую модель управления муниципальной системой образования, обеспечивающую его устойчивое развитие в современных социально-экономических условиях;
разработать концептуальную модель управления развитием муниципальной системы образования и обосновать ее перспективность в решении проблем отраслевой модернизации и социально-экономического развития территорий;
определить основные институциональные условия реализации предложенной модели муниципального управления развитием образования;
выявить особенности ресурсного обеспечения инновационных процессов в образовании, обосновать необходимость совершенствования подходов к управлению ресурсами применительно к задачам развития образования и разработать предложения по их совершенствованию на муниципальном уровне;
обосновать и разработать совокупность организационно-экономических механизмов управления, соответствующих предложенной концептуальной модели и конкретизирующих способы решения наиболее актуальных проблем развития образования на муниципальном уровне.
Гипотеза исследования состоит в предположении о том, что можно повысить эффективность нововведений в образовательных учреждениях, предотвратить или снизить риски и возможные негативные последствия, вытекающие из современной модели модернизации образования как составной части социально-экономической модернизации, обеспечить устойчивость развития путем комплексных изменений в управлении развитием образования на муниципальном уровне, прежде всего, за счет сочетания стратегии модернизации и стратегии опережающего развития, а также перехода к инновационной территориально-межотраслевой модели управления развитием образования. Для этого новая модель должна обеспечивать: формирование самостоятельной муниципальной образовательной политики; целостность и устойчивость развития образования как важнейшего кластера в структуре стратегически приоритетных зон социально-экономического развития территории; усиление социальной функции образования; компенсацию и дополнение федеральной политики модернизации; изменение вертикально интегрированной схемы управления на горизонтально интегрированную; опору на совокупные ресурсы местного социума и территориальной экономики; использование инновационных механизмов управления.
Теоретическая и методологическая основа исследования.
Теоретической основой исследования выступили фундаментальные положения экономической науки, результаты исследований отечественных и зарубежных ученых в области управления социально-экономическими системами вообще и, в частности, сферой образования, социального управления на муниципальном уровне, регулирования инновационных процессов в социально-экономических системах. Методологическую основу проведенного исследования составили принципы диалектической логики, позволяющие рассматривать муниципальные системы образования в развитии и во взаимосвязи с процессами отраслевого и территориального развития, принципы системного подхода к изучению социальных объектов. Важное значение в методологическом плане имели концепции общественного блага, социально-значимых услуг, раскрывающие социальную функцию и природу образования.
В ходе исследования использовались методы системного, структурно-функционального, проблемного и статистического анализа, сравнения, группировок, ранжирования, теоретического обобщения, нормативного моделирования.
Информационную базу исследования составили нормативно-правовые акты, определяющие государственную (РФ, субъектов РФ), муниципальную политику и основы управления в сфере образования, регламентирующие экономические отношения в народном хозяйстве; материалы Федеральной службы государственной статистики России; информационные федеральные, региональные и муниципальные сборники; открытые доклады о состоянии и результатах деятельности школ и муниципальных органов управления образованием; открытые публикации результатов научных исследований, итогов реализации Федеральной целевой программы развития образования, Приоритетного национального Проекта «Образование», программ развития образования субъектов РФ, отдельных инновационных проектов в сфере образования федерального и регионального уровней; материалы периодической печати; специализированные сайты и информационные порталы в глобальной сети Интернет; диссертации по экономической проблематике и авторефераты по ним, а также материалы симпозиумов, научных конференций, семинаров по вопросам управления образованием, модернизации образования, государственного и муниципального управления; программные и прогнозные разработки научных коллективов, органов государственной и местной власти; статистические и аналитические материалы.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в выявлении основных тенденций и факторов, определяющих современное развитие общего образования, в решении методологических и теоретических проблем создания эффективных моделей и механизмов управления развитием образования на муниципальном уровне с целью согласованного достижения стратегических целей отраслевой модернизации и социально-экономической модернизации территорий. На основе системного анализа хода и результатов процессов модернизации разработаны концептуальная модель и комплекс организационно-экономических инструментов управления развитием образованием на муниципальном уровне в новых социально-экономических условиях, базирующиеся на концепции устойчивого развития, теоретических положениях системно-целевого, стратегического, ресурсного управления, и развивающие эти теории применительно к отрасли образования.
Наиболее существенные результаты диссертационного исследования, полученные лично автором и выносимые на защиту:
С позиций системного подхода и на основе целенаправленного отбора надежной и достоверной информации, ее группировки и обобщения, сравнительной оценки достижения целевых индикаторов по важнейшим направлениям модернизации, в работе впервые комплексно проанализированы процессы и результаты современного этапа модернизации общего образования, выявлены основные проблемы развития систем общего образования на данном этапе, обусловленные, прежде всего, несовершенством действующих в этой сфере механизмов управления. В частности, к наиболее значимым проблемам относятся: хроническая нестабильность функционирования образовательных учреждений, препятствующая достижению высокого качества образования; концептуальная противоречивость и экономическая неравноценность реализуемых инноваций; селективность ресурсной поддержки, приводящая к расслоению по уровню развития отдельных образовательных учреждений и территорий, к снижению доступности качественных образовательных услуг; отсутствие широкой социальной базы для проводимых реформ в сфере образования из-за рассогласования ценностных ориентиров реформаторов и общества; несформированность единой системы управления процессами развития российского образования; недостаточная эффективность государственных мер по снижению и предотвращению социальных рисков при формировании рынка образовательных услуг; не согласованность отраслевых и территориальных интересов на муниципальном уровне управления и др.
Выдвинут и обоснован тезис о том, что на современном этапе модернизации общего образования с учетом складывающихся тенденций и уже проявившихся проблем стратегически приоритетными задачами управления являются обеспечение целостности, системности и устойчивости развития образования как альтернатива реализуемым в настоящее время задачам селективной поддержки «точек роста».
С учетом особой значимости устойчивости развития для современных экономических процессов, неразработанности этого понятия применительно к системам образования, была предложена соответствующая авторская трактовка, базирующаяся на теоретическом анализе и обобщении концепций устойчивого развития в странах с рыночной и переходной экономикой. Устойчивое развитие системы образования определяется как продолжающееся во времени качественное приращение социальной эффективности образования, обеспеченное ростом внутреннего потенциала этой системы. Предложено также сопряженное понятие «управление устойчивым развитием систем образования» как процесс выработки и принятия решений, направленных на создание и поддержание неубывающей ресурсной базы, гармонизацию морфологических, структурных и функциональных характеристик системы образования для повышения ее социальной эффективности.
На основе анализа современных тенденций в управлении процессами отраслевого и территориального развития, с учетом особой роли муниципального уровня в достижении целей модернизации образования, определены методологические подходы и теоретические основания для разработки новой модели управления развитием муниципальной системы образования в современных социально-экономических условиях: ориентация на развитие образования как важнейшего кластера в структуре стратегически приоритетных зон социально-экономического развития территории; сочетание стратегии модернизации и стратегии опережающего развития муниципальных систем образования; развитие образования как общественного блага за счет повышения его социальной результативности, снижения социальных рисков, компенсации и дополнения государственной политики модернизации; признание социальной ответственности хозяйствующих субъектов как важнейшего фактора развития территориальных систем образования; кооперация и интеграция как приоритетная стратегия организационного поведения для целей социально-экономического развития и средство формирования ресурсной базы развития образования; опора на горизонтально интегрированные схемы муниципального управления взамен вертикально интегрированных.
Разработана концептуальная модель управления развитием образования на муниципальном уровне как территориально-межотраслевая модель, ориентированная на достижение баланса интересов развития муниципальной территории и сферы образования за счет согласованной реализации стратегий модернизации и опережающего развития систем образования, привлечения консолидированных ресурсов всех субъектов экономической деятельности разных отраслей и форм собственности. Модель представлена как совокупность управленческой концепции, миссии, принципов управления, целей, задач, функций, организационных структур и механизмов управления.
Обоснована совокупность организационно-экономических механизмов управления, соответствующих предложенной концептуальной модели, включающая: новые инструменты стратегического и программно-целевого управления как организационной основы опережающего развития образования; механизмы кластеризации образовательного пространства для достижения ценностного единства субъектов социально-экономического развития муниципальных территории, эффективного ресурсного управления; новые модели проектного финансирования развития образования для обеспечения его целостности, баланса территориальных и отраслевых интересов; механизмы финансово-экономической стабилизации и снижения социальных рисков для усиления социальной функции образования.
В качестве новых инструментов стратегического и программно-целевого управления на муниципальном уровне автором разработаны базовая модель муниципальной программы поддержки образовательных учреждений в условиях модернизации и концепция интегрированной территориальной программы развития образования, конкретизирующие направления и структуру действий по двум мега-стратегиям: модернизации и опережающего развития образования.
Обоснованы и предложены модельные схемы территориальных образовательных кластеров (дошкольного образования, общеобразовательного и профессионального образования) как организационно-экономической формы реализации муниципальной стратегии развития образования, интеграции ресурсов развития.
Автором обоснованы новые концептуальные подходы к проектному финансированию развития образования, которые направлены не на поддержку точек роста, а на целевую дифференцированную поддержку инноваций с охватом всех групп образовательных учреждений для минимизации их расслоения по условиям деятельности и ресурсному потенциалу, для обеспечения целостности развития территориальной системы образования.
Предложены механизмы финансово-экономической стабилизации условий деятельности образовательных учреждений, снижения социальных рисков в новых экономических условиях (аутсорсинг; централизация финансовых ресурсов в муниципальных стабилизационных фондах образования; общественные аудит и экспертиза выполнения государственного (муниципального) задания и инновационных проектов; оптимизация структуры нормативов финансирования общего образования).
Выявлены особенности ресурсного обеспечения инновационных процессов в образовании, обусловленные спецификой отрасли, структурой ресурсного потенциала и способами его формирования для реализации инновационных проектов. Обоснована необходимость совершенствования подходов к управлению ресурсами применительно к задачам развития образования и разработаны предложения по их совершенствованию на муниципальном уровне. Предложен авторский подход к классификации ресурсов по циклу возобновления. Доказана целесообразность использования в комплексе трех классификаций, значимых с позиций управленческого обеспечения базовых характеристик процессов развития образования (системности, целостности, устойчивости), а именно: классификации по экономической сущности ресурсов, по источнику, по циклу возобновления, которые в совокупности обеспечивают основу для планирования и контроля полноты всех видов ресурсов при проектировании и реализации инноваций; многоканальности их поступления, обоснования расчетных сроков реализации инновационных проектов с учетом группы критических по циклу возобновления ресурсов.
Выявлены и обоснованы институциональные условия реализации предложенной авторской модели управления развитием муниципальных систем образования: местное самоуправление как «заказчик» стратегии развития образования, правовые условия взаимодействия субъектов разных форм собственности и отраслевой принадлежности в интересах развития образования; механизмы коллегиального управления развитием муниципальной системы образования, экономически и организационно обеспечивающие целостность и результативность инновационных процессов; распределение и закрепление властных полномочий по принятию решений в области развития образования; демократические институты, обеспечивающие гражданские права участников образовательного процесса; идеология и социокультурные механизмы регулирования инновационной деятельности; соответствие формальной и неформальной институциональной среды развития образования.
Теоретическая значимость результатов исследования определяется тем, что обеспечено приращение теоретических знаний, как на методологическом уровне, так и в рамках экономической теории управления образованием как сферой услуг. На уровне конкретно-научной методологии обеспечено расширение понятийного аппарата за счет введения в научный оборот и раскрытия понятий «устойчивое развитие систем образования», «управление устойчивым развитием систем образования», что задает новый подход и открывает новые возможности для реализации фундаментальных и прикладных исследований в области управления процессами развития в сфере образования. Теория управления образованием как отраслью народного хозяйства обогащена новыми научными знаниями о закономерностях трансформации муниципальных систем образования в период социально-экономической модернизации, перехода к рыночной экономике; концептуальной моделью управления развитием образования на муниципальном уровне, обеспечивающей сопряжение территориальных и отраслевых целей развития, реализацию целостной муниципальной стратегии социально-экономического развития, снижение рисков и негативных социальных последствий при использовании рыночных механизмов регулирования сферы образования, что создает научную основу для исследования аналогичных проблем применительно к более высоким уровням образовательных систем – региональному и федеральному. Полученные новые научные знания могут служить также теоретической базой для развития смежных отраслей научного знания, в частности, в области государственного и муниципального управления при создании моделей решения социальных задач в условиях рыночной экономики.
Практическая значимость исследования. Результаты и выводы проведенного исследования могут быть использованы органами местного самоуправления и муниципальными органами управления образованием при регулировании процессов развития общего, дошкольного и дополнительного образования на своей территории в условиях высокой нестабильности внешней среды и формирования рыночных отношений в сфере образования за счет рекомендованных изменений в системе целей и задач муниципального управления, разработки стратегий развития образования, формирования образовательных кластеров и коллегиальных межотраслевых органов управления развитием, разработки пакета целевых программ и кластерных проектов на основе предложенных методик, использования подходов к оценке результатов и процессов развития образования.
Основные положения, выводы и их обоснования могут быть использованы в рамках научных и проектных работ как информационная и теоретическая основа для новых исследований и разработок. Материалы исследования в целом и отдельные теоретические и методологические положения могут быть приняты за основу при разработке учебного курса по управлению сферой образования и использованы в рамках учебного курса по муниципальному управлению в вузах, в системе повышения квалификации работников образования.
Апробация теоретических положений и результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационного исследования нашли свое отражение в 45 публикациях автора, общий объем которых составил более 60 печатных листов.
Ведущие теоретические идеи, методологические принципы и подходы к исследованию проблематики управления развитием систем образования, изложенные в диссертации, были апробированы автором в процессе научного руководства темами НИР и непосредственного выполнения научно-исследовательских работ в рамках плана фундаментальных исследований Института управления образованием Российской академии образования. В частности, были выполнены следующие темы НИР: «Развитие инновационного потенциала управления образовательными системами разного уровня» (2008-2010г.г.); «Теоретические основы и механизмы активизации общественного участия в управлении общим образованием» (2008-2010г.г.); «Стратегическое управление муниципальными образовательными системами» (2005-2007 г.г.); «Теоретическое и методическое обеспечение инновационных оргмеханизмов управления муниципальными образовательными системами» (2002-2004 г.г.); «Теоретические основания и методическое обеспечение программно-целевого управления образовательными системами» (2001г.).
Научные идеи в области эффективного управления, построения оптимальных структур управления, методические подходы к разработке программ развития и иных целевых программ, подходы к развитию кадрового потенциала для повышения качества управления, представленные в диссертационном исследовании, были использованы при выполнении ряда прикладных проектов, в том числе: «Разработка Кодекса Российской Федерации об образовании» (2003 г.), «Исследование форм и методов участия общественных структур, общественности в модернизации российского образования» (2004 г.), «Научно-методическое сопровождение и мониторинг реализации Приоритетного Национального Проекта «Образование» (2006-2008 гг.), ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» проект «Управление устойчивым развитием общеобразовательных систем» (2009-2011 гг.).
Апробацию подходов к оценке качества программ развития образования, управления инновационными процессами в образовательных учреждениях, муниципальных и региональных органах управления образованием, методики осуществления контроля и мониторинга в сфере образования автор осуществил в процессе научно-методического и организационного сопровождения реализации ПНПО по направлению поддержки общеобразовательных учреждений в период с 2006 по 2008 годы в составе экспертной группы федерального оператора ПНПО – Академии повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников образования.
Основные положения диссертационной работы докладывались на 17 российских и международных конференциях и семинарах, в том числе: «Новые механизмы управления муниципальной системой образования» (Нижний Новгород, 2004); «Проблемы и перспективы ПНПО в развитии региональных систем образования» (Москва, АПКи ППРО, 2008), «Управление большими системами. Секция: Управление образовательными системами» (Москва, Институт проблем управления РАН, 2009); «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» (Москва, МГУ, 2010).
Научные результаты, теоретико-методологические положения и практические рекомендации, разработанные автором, стали основой для проводимых им лекций, семинаров по проблемам эффективного управления образованием и реализации отдельных нововведений в рамках повышения квалификации руководителей образования в Университете РАО и Академии повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников образования.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, 5 глав, включающих 17 параграфов, заключения, списка литературы и приложений. Объем диссертации составляет 284 страницы. Работа содержит 9 таблиц, 18 рисунков, 5 приложений. Библиография включает 215 наименований.
Экономические и правовые доминанты современного этапа модернизации общего образования в России
Как показал анализ хода и достигнутых к настоящему времени результатов модернизации образования, текстов официальных документов, определявших ее логику и основные ориентиры, российскому обществу не были изначально предъявлены внятные стратегические цели.реформирования образования. Точнее, эти ориентиры оказались двойственными: на поверхности лежали задачи повышения качества и доступности образования, а в основу решения этих задач были положены более общие цели перехода к рыночной экономике, то есть, модернизации отраслевого экономического механизма. По этой причине на протяжении всего периода реализации «Концепции модернизации образования до 2010» года шел трудный процесс поиска компромисса между педагогической и экономической целесообразностью тех или иных новаций, осуществлялись попытки централизованно осуществить ресурсоемкую технологическую и техническую модернизацию образования при одновременной перестройке экономического механизма, децентрализации управления системой.
Современное состояние образования показывает, что осуществляемые социально-экономические трансформации не только не решили назревших в советский период проблем, но в чем-то усугубили их, поскольку на смену жестко централизованному и идеологизированному управлению пришла еще более жесткая экономическая «рыночная» идеология как составная часть «либеральной» идеи, выступившей платформой социально-экономической модернизации.
Если сами педагоги и представители педагогической науки провозгласили демократические ценности и индивидуализацию образования вектором своего развития, то общая конструкция обновляемой «сверху» системы российского образования формировалась за счет экономических и управленческих новаций, разворачивающих образование в.противоположную сторону, в сторону создания одного из секторов рыночной экономики, работающего по законам эффективного предпринимательства и принципиально не совместимого с механизмами и критериями социально ориентированной деятельности. Новыми системообразующими принципами выступили сокращение государственного присутствия в образовании, формирование рынка образовательных услуг, максимально возможная в настоящее время либерализация не только сферы профессионального, но и общего образования.
Заложенный в самой Концепции модернизации конфликт социальных (педагогических) и экономических интересов постепенно привел к тому, что сложилась концептуальная противоречивость и экономическая неравноценность проводимых инноваций. Предложенные экономические нововведения (нормативное подушевое финансирование, новая система оплаты труда и др.) не были подкреплены обоснованиями их значимости с позиций повышения качества образования и оказались оторванными от группы нововведений педагогического характера (новых стандартов образования, индивидуализации и диф-, ференциации образовательных программ, профильного обучения, исследовательской и проектной деятельности учащихся, преподавателей и др.), поскольку не показывали, какова экономическая основа новых форм организации обучения, а иногда просто противоречили им. Даже в самих официальных документах экономические и педагогические цели и задачи перемешаны, логически не связаны и не обоснованы.
Еще в первых документах по модернизации образования, а затем и во всех последующих, провозглашалось, что приоритетными направлениями государственной политики образования должны стать: обеспечение доступности качественного общего образования, которое в первую очередь должно быть направлено на выравнивание стартовых возможностей получения общего образования; повышение инвестиционной привлекательности системы образования, которое позволит решить проблему дефицита квалифицированных кадров в системе образования, повысить ее управленческий потенциал, обеспечить развитие ресурсной базы, а также внедрение новых технологий в образовательный процесс. Одними из основных мер повышения доступности качественного общего образования был заявлен переход к отраслевой системе оплаты труда работников образования, а также изменение структуры стандарта общего образования, в том числе, включения в нее требований к условиям осуществления образовательной деятельности. Для повышения инвестиционной привлекательности сферы образования было признано необходимым: - создать условия для повышения экономической самостоятельности образовательных учреждений путем увеличения разнообразия организационно-правовых форм образовательных организаций; - обеспечить большую прозрачность для. учредителей процессов финансово-хозяйственного управления образовательными учреждениями. Каждая из перечисленных задач получила свое решение в виде нововведений, прошедших в последние годы пилотную апробацию и принятых к дальнейшему распространению. Так, переход к отраслевой системе оплаты труда работников образования был осуществлен при отказе от оплаты по ETC. Новая система оплаты труда (НСОТ) педагогов введена уже в большинстве регионов и заявлена как система, позволяющая увязать оплату труда с качеством работы педагога за счет выделения стимулирующей части фонда оплаты труда и специальных процедур оценки индивидуального результата работы учителя с привлечением общественности. Введение новых федеральных государственных стандартов общего образования; не сопровождается пока появлением адекватных требований к условиям образовательного процесса и механизмов их обеспечения. Эта часть задач модернизации остается пока на уровне деклараций. Повышение экономической самостоятельности образовательных учреждений за счет новых организационно-правовых форм получило юридическую основу в рамках Федерального Закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", регулирующего вопросы создания и деятельности казенных, бюджетных и автономных учреждений.
Проблемы управления образованием и подходы к их решению в зарубежных исследованиях
Анализ публикаций и официальных документов почти двадцати последних лет показывает, что новое качество нашего образования чаще всего определяли по тому, от чего ему необходимо уходить. Именно факты и тенденции прошлого, а также сравнения с образовательными системами экономически более развитых стран служили отправной точкой в принятии решения о проводимых изменениях. В этой связи интересны модели управления, которые были разработаны, получили свое теоретическое обоснование и вошли в практику управления образованием ведущих стран мира, поскольку многие из этих идей стали основой модернизации российского образования.
Необходимо учитывать, что конец прошлого и начало нынешнего веков ознаменованы тем, что во всем мире заговорили о кризисе образования и о поиске путей преодоления этого кризиса. Ключевыми проблемами, ставшими предметом дискуссий, исследований и последовавших мер по реформированию, выступили несовершенство моделей управления национальными системами образования, используемые финансово-экономические механизмы. Дискуссии развернулись вокруг вопроса о степени централизации функций управления (особенно меры участия государства), при которой бы достигался необходимый баланс между гарантиями доступности образования и его качеством.
Наибольшую известность и дальнейшее развитие получила модель Бар-тона, которая была представлена еще в 1983 году [229]. Эта модель была построена на идее о том, что основными силами, обеспечивающими координацию в сфере высшего образования, являются государство, рынок и академическая элита. Так, преобладание первой силы формировало модель управления в России, Швеции, вторая сила определяла положение высшей школы в США, а примерами сильного влияния академического сообщества стали Великобритания, Франция, Италия. Эта модель не была детализирована настолько, чтобы можно было оценивать, насколько сильным или слабым является фактор государственного присутствия или- рыночные механизмы, и проводить четкие меж-страновые сравнения и классификации, но она задала основной принцип, позволяющий типологизировать основные модели управления.
Модель Бартона стала основой для появления других моделей, в той или иной степени модифицирующих предложенное им трехкоординатное пространство силовых полей влияния. Поскольку основной интерес был обращен к позиции государства относительно национальных систем образования (и это важно для систем общего образования, где отсутствует такая сила как академическое сообщество ученых), к выявлению его роли и оптимальной меры участия в управлении, представляет интерес работа ван Вута [233], предложившего два типа моделей управления высшим образованием с разной мерой участия государства. Одна модель характеризовалась тем, что государство в полной мере брало на себя функции планирования, контроля, ресурсного обеспечения (rational planning and control), а другая отражала ситуацию саморегулирования, фактически без участия государства (self-regulations). Иногда эти модели упрощенно называют «государство-контролер» и «государство - наблюдатель». Очевидно, что эти модели представляют модификацию подхода Бартона, конкретизирующую возможные позиции одной из сил - государства. Первая модель наполняется через определение конкретных полномочий государства: регулирует ли оно условия поступления- в университеты, систему итоговой аттестации, программы обучения, формат дипломов, условия труда и оплаты преподавателей и т.д. Модель с минимальным участием государства (позиция наблюдателя) отождествляется, как правило, с англо-саксонской традицией в организации образования, где традиционно сильны возможности университетской администрации, авторитет академического сообщества.
Условность предложенной ван Вутом модели очевидна, поскольку в чистом виде в современных экономических и политических условиях позиция отстраненного наблюдения сохраниться не может. Даже в Великобритании вмешательство государства в условия доступности высшего образования повышается (в частности, через установление размера платы за обучение), а формирование единого европейского образовательного пространства подрывает самодостаточность и традиции саморегулирования европейских университетов. Однако модель задала продуктивный подход к анализу механизмов управления, применимый ко всем национальным системам образования.
Предлагаемые в дальнейшем модели управления (и, прежде всего, известный «куб управления» [228]), так или иначе воспроизводили и модифицировали три вектора: государство как субъект управления (т.е. уровень бюрократизации управления), саморегулирование (то есть, уровень автономии образовательных учреждений) и культурный фактор (образовательные учреждения как элементы культуры государства или как производители услуг, элементы рынка).
Вершины этого куба, представляющие собой сочетание крайних значений различных факторов, позволили выделить восемь типов моделей управления в сфере высшего образования и поставить им в соответствие национальные системы управления этой сферой: Трехмерное представление возможных вариантов сочетания значений основных факторов дает, безусловно; более объем ное представление о многообразии реальных конструкций управления и позволяет более тонко дифференцировать национальные подходы к сфере высшего образования.
Однако для целей настоящего исследования представляет интерес одна из вершин такого куба, образуемая сочетанием минимального уровня «бюрократизма» (государственного вмешательства), минимальным значением образования как культурного феномена и его переход в крайнюю позицию на этой оси - «субъект рынка», а также максимальное значение по третьей оси, то есть, по уровню автономии. Эта вершина отождествляется с моделью управления, построенной на основе концепции нового менеджериализма, где университет обладает высоким уровнем автономии, испытывает низкий уровень бюрократического давления и действует как элемент рыночной структуры.
Концепция нового менеджериализма получила популярность в отечественной и зарубежной литературе последнего времени [4, 54, 73, 144 и др.] применительно к сфере образования. Фактически перенося идеи, подходы и методы управления коммерческими организациями в социальный сектор, авторы как бы ставят знак равенства между самостоятельной, приносящей доход деятельностью учреждений социальной сферы, в том числе, образования, и коммерческой деятельностью, ориентированной на успешность рыночного поведения. Как отмечается исследователями [4, 144 и др.], основными постулатами менеджериализма, как управленческой концепции, являются: принятие эффективности как первичной ценности деятельности организации; признание универсального характера методов и инструментов управления вне зависимости от сферы деятельности; позиционирование менеджеров как особой социальной группы и как профессионалов, реализующих, прежде всего, общественные интересы.
Институциональные условия развития образования
Практическое использование разработанной модели управления развитием образования предполагает изменение институциональной среды муниципального управления, поскольку переход любого новшества в режим штатного функционирования, придание ему легитимного статуса и обязательности соблюдения обеспечивается за счет реализации особого этапа инновационного процесса - этапа институализации, когда происходит замена устаревших норм и правил взаимодействия, а также механизмов, обеспечивающих соблюдение прежних норм.
Институализация не является автоматической, она требует целенаправленных действий со стороны местных властей, заинтересованных в эффективности и устойчивости предлагаемых изменений. В противном случае несоответствие действующих регуляторов общественных и экономических взаимоотношений новой модели управления станет тормозом для процессов развития образования.
В связи с тем, что в научной литературе представлено большое разнообразие трактовок понятия «институт», а также производных от него понятий: ин-ституциализация, институциональные условия, институциональная политика, институциональные изменения, институциональная реформа, институциональная среда, институциональное проектирование, институциональная ловушка и т.д. [21, 30, 31, 32, 135, 136, 139, 155, 156, 208], при проведении исследования потребовалось определить, в каком контексте решается здесь проблема институализации, какие элементы разработанной модели управления развитием образования должны получить институциональное закрепление в современных условиях социально-экономической модернизации, если они не согласуются с действующими институтами (регуляторами) в сфере управления образованием.
В качестве рабочих определений понятия «институт» принимаются несколько близких формулировок, отличающихся лишь акцентами и детальностью, но сохраняющих общее представление о сущности этого понятия. Так, например, принимается позиция Д. Ыорта, определяющего институты достаноточно широко и обобщенно - как правила игры в обществе или созданные человеком рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми [135, 136]. Более конкретное определение представлено у А. Шаститко, трактующего институты как совокупность формальных и/или неформальных норм и правил, а также механизмов, обеспечивающих соблюдение этих норм и правил [208]. Важны и акценты, которые проставил А. Олейник, считающий, что под институтами надо понимать совокупность формальных, фиксируемых в праве, и неформальных рамок, структурирующих взаимодействия индивидов в экономической, политической и социальной сферах [139].
Соответственно, институциональная среда трактуется нами как реальная технологическая основа управления любыми процессами, в том числе развитием, которая складывается из формальных и неформальных норм и правил, за-дающих ограничения и определяющих возможности для принятия управленческих решений, регламентирующих деятельность субъектов социальных и экономических отношений в новых условиях.
Поскольку институциональная среда современного общества чрезвычайно разнообразна и представляет собой разветвленную структуру политических, социальных, юридических норм и правил, регулирующих отношения в разных сферах жизнедеятельности, и конкретизированных под области этого взаимодействия, в исследовании была проанализирована специфика институциональных условий, в наибольшей степени определяющих возможность практической реализации предложенной модели управления на муниципальном уровне в условиях модернизации образования. Анализ позволил выделить группу формальных и неформальных регуляторов, наиболее значимых для новой модели управления (с учетом ее управленческой концепции, миссии, целей, задач, принципов, механизмов): правовые регуляторы в виде законодательной базы федерального, субъектов РФ и муниципального уровней, нормативной базы управления развитием образования, в том числе, правовые условия взаимодействия субъектов разных форм собственности и отраслевой принадлежности в интересах развития образования; институты государственной власти и управления; местное самоуправление как механизм решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения; муниципальная политика в области образования как основа его стратегического развития; органы местного самоуправления как регулятор социальных процессов на территории, «заказчик» стратегии развития образования, система управления образованием, представляющая распределение и закрепление властных полномочий по принятию решений в области развития образования; механизмы коллегиального управления развитием муниципальной системы образования (прежде всего, планирования и ресурсного обеспечения развития); демократические институты, обеспечивающие гражданские права участников образовательного процесса; механизмы саморегуляции самостоятельных образовательных учреждений; идеология, ценностные и культурные нормы как основные неформальные регуляторы инновационного поведения в сфере образования. Определяющая роль принадлежит правовым регуляторам отношений индивидуальных и коллективных субъектов деятельности в сфере образования. На практике проектирование муниципальной модели управления развитием образования на основе предложенной концептуальной схемы должно сопровождаться разработкой и оформлением правовой базы как главного институционального условия развития в нужном направлении, поиском и освоением широкого спектра правовых инструментов закрепления инновационной модели управления.
Территориальные образовательные кластеры как организационно-экономическая форма реализации муниципальной стратегии развития образования
Предложенная территориально-межотраслевая модель управления развитием образования направлена на то, чтобы существенно увеличить ресурсный потенциал развития за счет выхода за границы отраслевого управления, привлечения совокупных ресурсов муниципальной территории и, при возможности, региональных, федеральных и международных ресурсов, поддержки различных интеграционных процессов. Пространством развития для учреждений образования становится пространство совместной деятельности с любыми структурами, имеющими сходные цели и интересы.
Возрастание роли сетевых коммуникаций отмечается сейчас как одна из самых актуальных тенденций развития современного общества и экономики. В разных областях деятельности сетевые ресурсы становятся новым источником развития, приобретения конкурентных преимуществ. Зачастую они становятся фактором не только успешности отдельных предприятий и организаций, но, по сути, меняют структуру самого экономического пространства [102].
В бизнесе развитию сетевой структуры экономического пространства, укреплению его единства и целостности способствует внедрение кластерной формы организации. Кластерный подход, предложенный М. Портером, исходит из того, что необходимо рассматривать в системе взаимосвязанные сектора экономической активности [157, 158]. Идея формирования и поддержки экономических кластеров, в которых развитие базовой отрасли служит толчком к развитию технологически связанных с нею предприятий других отраслей и секторов экономики (поставщиков, потребителей, а также сегментов услуг), оказалась продуктивной для повышения конкурентоспособности всех участников. В последние десять-пятнадцать лет формирование кластеров стало важной частью успешной стратегии развития отдельных фирм, корпораций в рамках внутри- и межотраслевого взаимодействия, а также элементом государственной политики в области регионального развития во многих странах мира [102].
Для России экономические кластеры - относительно новое явление, пока не получившее массового распространения, несмотря на наличие объективных предпосылок. По мнению исследователей, относительно высокие до недавнего времени темпы экономического роста в России обеспечивались за счёт тактических, временных конкурентных преимуществ, обусловленных богатыми сырьевыми ресурсами. Этот рост сопровождался чрезмерным расслоением общества, деградацией ряда восточных, южных, северных и аграрных центральных регионов. В условиях модернизации российской экономики важной чертой и предпосылкой ее устойчивого развития должна стать и становится региональная экономическая интеграция и кластеризация, обеспечивающие равноправное и взаимовыгодное включение всех регионов в мирохозяйственные связи [57].
Не случайно, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. стратегически приоритетным направлением объявлен переход к новой модели пространственного развития российской экономики, в том числе: создание сети территориально-производственных кластеров, реализующих конкурентный потенциал территорий; сокращение дифференциации уровня и качества жизни на территории России с помощью мер социальной и региональной политики; повышение сбалансированности обязательств региональных и муниципальных властей и их финансовых возможностей [91].
Таким образом, интеграция и кластеризация рассматриваются как эффективные механизмы экономического выравнивания и последующего роста за счет получения стратегических конкурентных преимуществ в процессе интеграции целей и ресурсов. Анализ интеграционных процессов в образовании показывает, что «сетевого взаимодействия» и «социального партнерства» для решения задач развития образования уже недостаточно, хотя они выполняли важную роль на начальных этапах интеграции и в ряде случаев могут оставаться успешным инструментом решения проблем развития образования. Их ограниченность связана, в первую очередь, с тем, что они возникают в результате частной инициативы образовательных учреждений и выстраиваются, как правило, под определенную конкретную цель, которую устанавливают для себя эти образовательные учреждения. Современные тенденции показывают, что в образовании, как и в других сферах народного хозяйства, продуктивным подходом для достижения целей развития следует считать формирование кластеров, которые, как относительно устойчивые организационно-экономические формы, способны по-новому представить образовательное пространство, в полной мере выявить и реализовать преимущества интеграции целей и ресурсов разных субъектов хозяйственной деятельности. Именно образовательные кластеры делают пространство развития образования межотраслевым, образуют реальный межотраслевой механизм управления. Создание и поддержание образовательных кластеров предполагает, прежде всего, выявление возможного состава их участников, принципов и условий их объединения и взаимодействия, механизмов управления для достижения целей развития образования. Поскольку в экономике процесс создания кластеров является более отработанным, многие принципы и механизмы кластеризации могут быть взяты в качестве модельных образцов и перенесены в сферу образования с учетом необходимой адаптации. Обычно экономический кластер предстает как мезоэкономическая сетевая структура (предметно замкнутая), основанная на сочетании вертикальной и горизонтальной интеграции юридически независимых предприятий различных технологически связанных отраслей под руководством совета представителей этих предприятий с участием региональной власти и общественности [57]. Для формирования образовательных кластеров принципиально важными предлагается считать следующие особенности, отмеченные в исследованиях по данной теме [57, 157, 158, 102, 122,170]: 1. В кластер как в целостную систему производства конечного продукта объединяются разные по форме собственности, организационно-правовому статусу и отраслевой принадлежности организации. 2. В кластер целесообразно включить все элементы технологической цепочки создания и использования продукта - от добычи сырья и производства до реализации конечной продукции, обслуживания её потребителей. Сюда же относится разработка нововведений и подготовка кадров как условие развития данного рыночного сегмента.
