Содержание к диссертации
Введение
1. Рыночная трансформация местных образований как структурных элементов экономики региона
1.1. Местное самоуправление и его роль в развитии региональной экономической системы
1.2. Зарубежный опыт развития местного самоуправления как элемента региональной экономики
1.3. Проблемы согласования местных и региональных интересов в ходе становления экономической основы местного самоуправления
2. Становление социально-рыночного механизма устойчивого развития местных образований в экономике региона
2.1. Характеристика современной практики формирования доходов и регулирование расходных полномочий региональных и местных бюджетов
2.2. Развитие межбюджетных отношений субъектов субфедералыюго и местного уровней в переходной экономике
2.3. Модернизация межсубъектных взаимосвязей регионального и местного уровней - как фактор устойчивого развития мезо:жономических образований
Заключение 144
Список использованной литературы ]4q
Приложение 161
- Местное самоуправление и его роль в развитии региональной экономической системы
- Зарубежный опыт развития местного самоуправления как элемента региональной экономики
- Характеристика современной практики формирования доходов и регулирование расходных полномочий региональных и местных бюджетов
- Развитие межбюджетных отношений субъектов субфедералыюго и местного уровней в переходной экономике
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Олним из важнейших моментов современного реформирования российской экономики является перенесение цен гра тяжести принятия управленческих решений на региональный уровень, а также обеспечение готовности и способности региональных государственных структур власти обеспечить эффективность институциональных преобразований в русле рыночной реформы.
В этих условиях обеспечение необходимой динамики развития экономики российских регионов требует согласованного, взаимоувязанного решения экономических проблем регионального и местного уровней. Обострившиеся диспропорции структурно-отраслевого и территориального характера вызывают необходимость теоретического осмысления данной проблематики с позиций сочетания макро- и мезоэкономического аспектов трансформации экономических процессов, а также поиска новых решений адекватных реально сложившимся условиям перехода к рынку с учетом функциональной специфики каждого из территориально экономических составляющих.
Особенно важно при этом определить значимость и роль местных структур в развитии экономики каждого региона субфедерального уровня. Сложность этой задачи обусловлена тем. что в ходе анализа следует принимать во внимание двойственный статус местных образований в экономике регионов. С одной стороны, они представляют собой функционально-ориентированные подсистемы территориально-экономической структуры регионального хозяйства, с другой -относительно обособленные местные территориально-хозяйственные системы, осуществляющие собственный воспроизводственный процесс.
Следует учитывать и то, что местные структуры не являются замкнутыми, функционирующими исключительно в границах региона, они интегрированы в единое рыночно экономическое пространство России, что делает крайне актуальной осуществляемую автором разработку механизма функ- ционирования местных территориально-экономических образований в структуре региональной экономики и национального хозяйства с учетом совмещения в хозяйственной деятельности местных структур функций как самонос-производства, так и обеспечения устойчивого репродуктивного режима развития воспроизводственных процессов мезоэкономического и макроэкономического уровней.
Степень разработанности проблемы. Современный этап исследования проблемы модернизации экономических отношений между субъектами регионального и местного уровней характеризуется как наработкой исходной теоретической и практической основы, так и недостаточной изученностью ряда важных аспектов, что открывает возможность научного поиска.
Анализ монографической и периодической научной литературы по данной проблематике убеждает в том, что ее актуальность и новизна привлекли внимание многих видных ученых, среди которых выделяются работы Л. Адухова, B.C. Бильчака, СМ. Бухвальда. В.И. Бутова. Б.Я. Гсршковича, Ю.А. Гонтаря, А.Г. Гранберга, С.С. Гузпера, К. Гусева, А.Г. Дадашева, В.Г. Игнатова, И.П. Кетовой, К),С. Колесникова, Н.И. Лариной, A.M. Лаврова, В.Н. Лексина, А.Я. Лившица, Д.С. Львова, Н.Н. Некрасова, В.Н, Овчинникова, С.С. Слепакова. Л.И. Ушвицкої о, А.П. Швецова, Р.И. Шнипера.
Представляет теоретический и практический интерес разработка механизма преодоления неравенств и согласования интересов центра, регионов и муниципальных образований, опубликованная Центром фискальной политики при Министерстве финансов РФ, методические разработки по снижению уровня межрегиональных диспропорций, выполненные Министерством финансов РФ и трехсторонней Комиссией Комитета по бюджету Государственной Думы Российской Федерации, а также разработка проблем инновационного менеджмента в аспекте регулирования территориального развития образований регионального и муниципального уровней, анализа современных тенденций и перепектив развития городов и регионов в работах Ю. .Алексеева. А. Анисова, С. Базилова, Р. Белоусова, Я. Вишнякова, О. Гебхарта, Ю.
Лапшина, Г. Полянского, С. Попова, А. Переделкова, С. Шило, И. Яковлева.
Исследование проблем развития экономики регионов и местных образований нашли отражение в работах таких известных зарубежных ученых как К. Вуфтер. М. Джеймс, В. Джонс, Л. Зимам, Э. Куклински, Дж. Мартин, Р. Платт, Дж. Ю. Спи лиц, Р, Харгсхорн.
Вместе с тем, несмотря на значительное количество научных публикаций, проблема экономического взаимодействия территориально-экономических субъектов регионального и местного уровней в аспекте исследования рассогласования экономических интересов и оптимизации экономических отношений является недостаточно изученной, что и определило цели и задачи данного диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в характеристике экономических отношений между субъектами регионального и муниципального уровней, в определении сущностных причин их противоречивости и направлений модернизации экономических отношений между территориально-экономическими субъектами в регионах.
Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач: определения роли самоуправления в развитии региональной -экономической системы; анализа и исследования возможностей использования зарубежного опыта развития местного самоуправления как элемента региональной экономики; изучения условий согласования местных и региональных интересов в ходе становления экономической основы местного самоуправления; характеристики современной практики формирования доходов и регулирования расходных полномочий региональных и местных бюджетов; оценки оптимальности межбюджстпых отношений субъектов субфедерального и местного уровней в переходной экономике; выработки предложений по модернизации межсубъектных взаимосвязей регионального и местного уровней как фактора устойчивого развития ме-зоэкономических образований.
Объектом исследования является система экономических отношений между субъектами регионального и местного уровней в условиях рыночной трансформации.
Предметом исследования служат противоречия между экономическими интересами регионов и местных образований, определение направлений согласования этих интересов в современных условиях.
Теоретической и методологической основой исследования послужили положения и выводы, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных ученых-экономистов, посвященных проблемам экономики территориальных образований различных уровней, законодательные и нормативные документы, решения Правительства России и регионов по вопросам федеративного устройства, региональной и муниципальной политики в современных условиях.
Нормативно-правовую основу работы составили законы РФ, указы Президента РФ и другие документы Президента РФ и Правительства РФ, органов государственной власти субъектов РФ, а также местных органов власти, регулирующие правоотношения в области региональной и муниципальной экономической полигики.
Информационно-эмпирическая база исследования формировалась на основе официальных данных Госкомстата РФ и Ставропольского края, материалов, содержащихся в текущей научной периодике, в монографических исследованиях отечественных и зарубежных ученых, данные статистических управлений муниципальных образований, разработки Института Экономики РАН, материалы научных конференций.
Совокупность использованных статистических данных, обработанных, проанализированных, обобщенных и экономически интерпретированных, обеспечила достоверность результатов исследования и аргументированную оооснованность практических рекомендации.
Рабочая гипотеза исследования заключается в доказательстве того, что главной проблемой и определяющим условием обеспечения воспроизводственной целостности региональной экономики, включения местных образований в общехозяйственные и региональные циклы, процесс обеспечения доходов федерального и регионального бюджетов па необходимом уровне является проведение региональной политики, ориентированной на согласование экономических интересов территориально-экономических субъектов регионального и местного уровней.
Положения диссертации выносимые на защиту:
Важнейшими элементами социально-экономической воспроизводственной структуры региона служат территориально-экономические образования и административно-воспроизводственные комплексы местного уровня, входящие в состав данного региона.
Местные экономические системы - подсистемы регионального хозяйства развиваются в условиях относительной обособленности обусловленной тем, что муниципальные образования являются субъектами собственности права бюджетных, финансовых и иных экономических отношений, а также спецификой их участия в системе регионального разделения труда вследствие особенностей ресурсной базы, составляющей основу местных воспроизводственных комплексов.
Важнейшим критерием уровня развития каждого местного воспроизводственного комплекса служит уровень жизни иго населения, который при нормальных условиях по своим параметрам не должен уступать средним значениям соответствующих региональных показателей.
Создание условий эффективного использования экономического потенциала региона должно основываться на развитии реального сектора экономики муниципальных и других административно-территориальных образований в составе данного региона.
В основе стаоилизации и экономического роста экономики региона лежит согласование и поддержание баланса его интересов с интересами входящих в состав данного региона местных образований.
Реализация принципов бюджетного федерализма в экономике регионов и местных образований предполагает необходимость создания эффективных мотиваций региональных и местных органов власти, направленных, на укрепление налоговой базы соответствующих территориально-экономических образований, а также создания обоснованной методики оценки бюджетных потребностей как в регионах, так и на местах.
Модернизация межсубъектных взаимосвязей регионального и местного уровней требует реформирования системы межбюджетных отношений и, в частности, законодательного определения стабильных базовых нормативов отчислений в консолидированные бюджеты субъектов РФ, проведения инвентаризации доходных и расходных полномочий субъектов РФ и органов местного самоуправления, оптимального разграничения доходов между бюджетами федерального центра, регионов и местных образований.
Научная новизна полученных результатов заключается ъ монографическом исследовании автором социально-экономических отношений и противоречий между регионами и входящими в их состав местными территориально-экономическими образованиями. На этой основе сформулированы приоритетные направления модернизации экономических отношений между субъектами регионального и местного уровней.
К положениям, содержащим элементы научной новизны, можно отнести следующие:
Предпринято теоретическое осмысление и предложено концептуальное обобщение научных подходов к определению сущности региона как экономической системы в аспекте структурного единства воспроизводственных комплексов, входящих в его состав - местных территориально-экономических образований.
Выявлены принципиальные подходы к использованию зарубежного опыта развития местного самоуправления как элемента региональной экономики.
Обосновано положение, согласно которому определяющим моментом углубления .дезинтегрирующих тенденций и противоречий в развитии региональной экономики служит прогрессирующая неравномерность экономического и социального развития, входящих в его состав местных образований.
Доказано, что центральным моментом, формирующим и консолидирующим местные и региональные экономические интересы, служит укрепление экономической основы местного самоуправления - муниципальной собственности.
Аргументирована позиция, согласно которой, разрешение противоречивости между рыночными целями развития регионов и местных образований и социально-экономическими интересами их населения должно осуществляться, прежде всего, мерами эффективного использования ресурсного потенциала данных территориально-экономических образований при поддержке государства посредством разграничения собственности и бюджетно-налоговой пол ити к и.
Предложены меры, направленные на модернизацию (межбюджетных) взаимосвязей регионального и местного уровней, состоящие в необходимости реформирования сложившихся условий разграничения налоговых полномочий, а также расходных функций бюджетных систем различных уровней, совсргиеиствования параметров и механизма использования единых и дифференцированных отчислений от регулирующих доходов в рамках бюджетного процесса, осуществляемого па федеральном, региональном и местном уровнях.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том. что в ней исследованы актуальные аспекты малоизученной научной проблемы модернизации экономических отношений между субъектами ре- гионального и местного уровней, направленной на согласование и обеспечение баланса экономических интересов данных территориально-экономических образований и создание условий интенсивного экономического роста региональных и местных воспроизводственных комплексов.
Результаты работы могут быть использованы в процессе дальнейшей научной разработки проблематики развития внутрирегиональных социально-экономических отношений, определения их влияния на развитие интеграционных процессов в региональной экономике.
В практическом плане результаты проведенного исследования могут быть полезны прсдсгавитсльным и исполнительным органам власти разных уровней при выработке и реализации мер внутрирегиональной экономической политики.
Материалы диссертации целесообразно использовать в процессе преподавания учебных дисциплин: «Государственное регулирование экономики», «Макроэкономика», «Региональная экономика», «Экономика городского хозяйства», «Муниципальный менеджмент», «Финансы и кредит».
Апробация результатов исследования. Основные положения, теоретические обобщения и практические выводы диссертационного исследования, изложены в 4 научных публикациях общим объемом 1,1 печатных листов, были изложены и получили одобрение на V Региональной научно-практической конференции «Вузовская паука - Северо-Кавказскому региону» (г. Ставрополь, 2001 г.). Региональной научно-практической конференции «Проблемы социально-экономического развития регионов в условиях глобализации» (г, Ставрополь, 2001 г,), ежегодных научно-технических конференциях по результатам научно-исследовательской работы профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов Северо-Кавказского Государственного технического университета (2000, 2001, 2002 гг.), а также на научно-методических семинарах факультета «Экономики и финансов» Северо-Кавказского Государственного технического университета.
Результаты, проведенного исследования, были использованы автором при разработке методических рекомендаций по курсу «Бюджет и бюджетная система РФ» в разделе «Межбюджетные отношения».
Структура работы обусловлена целями и задачами, поставленными в данном исследовании. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы (138 наименований), включает 9 таблиц и 21 рисунок.
Местное самоуправление и его роль в развитии региональной экономической системы
Россия дала мировой цивилизации уникальные образцы местного са моуправления. Достаточно вспомнить историю Пскова, Новгорода и других городов. В значительной степени процесс формирования современных форм и принципов реализации местного самоуправления был хаотичен, тем не менее существуют определенные закономерности. Как правило, этот процесс носил циклический характер, периоды "расцвета" сменялись периодами упадка. Определяющую роль в этом играло государственное устройство и уровень социально-экономического развития государства в целом,
В истории развития России были периоды, когда наблюдалось огосударствление местной жизни и государство было достаточно мощным для того, чтобы взять часть местных дел па себя. В другие периоды, когда государство слабело, местное самоуправление брало на себя решение местных, а также государственных вопросов, наоирало силу, в то время как органы государственной власти сосредоточивались на решении главных государственных дел. Такое перераспределение полномочий в целом укрепляло государство и становилось источником его преображения и развития на новом качественном уровне. Стадии расцвета и кризиса государств неоднократно повторядись, в противофазе им следовали взлеты и падения местного самоуправления. На примере России, земская и городская реформы, проведенные Александром 11 в XVIII веке, разрушили существующую систему жесткого административного управления делами и создали децентрализованную систем} самостоятельного управления на местах [67]. Немногим более полувека просуществовало земство в России. В Ставропольской губернии земская реформа самоуправления была введена лить в 1912 году, а уже к июлю 1917 года земство было ликвидировано и государство вернулось к жестко централизованной системе государственной власти [95].
Основу периодичности кризисов государственности и ее связь с циклами развития местного самоуправления составляют периоды смены экономического порядка и государственных режимов.
С точки зрения автора, стратегия государственной власти в период преодоления кризиса государственности должна предполагать расширение прав местного самоуправления, особенно, в социально-экономической сфере. Имеется, вместе с тем, и другое, диаметрально противоположное мнение, где нет места местному самоуправлению. При этом под сильной государственной властью, как правило, понимается не твердость государственной воли, а большой объем полномочий по широкому круту вопросов.
Вместе с тем, указанное мнение не подтверждается исторической практикой. Так сложилось, что в период кризисов государственная власть укрепляла себя прежде всего тем, что часть своих полномочий сбрасывала па нижний уровень власти, оставляя за собой лишь те, которые являются наиболее важными для обеспечения ее жизнедеятельности.
Примером, подтверждающим справедливость сказанного, является современная ситуация в России, одной из характеристик которой, по мнению Акмалова А.А. и Капи цыпа В.М., является постоянный рост объема полномочий органов местного самоуправления на фоне абсолютного снижения объема финансирования, направляемого на их реализацию [41]. Неть и исторические примеры этого же порядка. Примечательна в этом отношении деятельность министра внутренних дел и председателя Совета министров Российской империи П.А. Столыпина. Под его руководством, как известно, осуществлялась разработка законопроекта о реформе .местного самоуправления, направленной на высвобождение народной инициативы [67].
Таким образом, местное самоуправление не является альтернативой сильной государственной власти, а как раз напротив- в своем развитом виде оно является признаком сильного государства. В период государственных кризисов, беря на себя вопросы жизнеобеспечения па локальном уровне, местное самоуправление способствует сохранению и укреплению государства.
Место системы местного самоуправления в структуре управления обществом определяется на основе подхода к решению проблемы соотношения государственного управления и общественного (местного) самоуправления [55].
Графическое представление модели соотношения государственного управления и общественного (местного) самоуправления в России нашло свое отражение в Концепции программы реформы местного самоуправления, разработанной Федотовым ВЛI, и Федотовым А.В. и принятой на Международном симпозиуме по местному самоуправлению (см. рис.1), где обозначены:
I - период до 1917 г. Общественное самоуправление, осуществлялось в земских и городских организационно-правовых формах. II - период советской власти. Общественное самоуправление осуществлялось в формах домовых комитетов и в форме института товарищеского суда. III - современный период. Общественное самоуправление осуществляется в организационно-правовых формах: территориального общественного самоуправления. IV - первый этап реформы системы общественного (местного) самоуправления. Местное самоуправление формируется и осуществляется как система территориальных институтов гражданского общества в рамках действующей Конституции Российской Федерации. V — второй этап реформы системы общественного самоуправления связан с изменением действующей Конституции Российской Федерации.
Зарубежный опыт развития местного самоуправления как элемента региональной экономики
Местное самоуправление - термин, который в последние годы часто используется в официальных материалах, звучит в политических дискуссиях, на международных симпозиумах и конференциях. Значительный и весо\шй опыт накоплен по этому вопросу за рубежом.
Основные начала современной организации местного самоуправления в странах Запада складывались главным образом в результате муниципальных реформ XIX в. Но их фундамент закладывался еще в средние века. Теоретические основы учения о местном самоуправлении были заложены в трудах таких выдающихся ученых XIX в., как Алексис дс Токвиль, Лоренц Штейн, Рудольф Гпейст. Во всем мире рано или поздно приходили к идее самоуправления. Качество и структура муниципального самоуправления играют решающую роль в повседневной жизни горожан, так как 2/3 населения западных государств живут в городах [45].
Как отмечает Прокофьева Т.Г., месгнос самоуправление яатяется непременным атрибутом любого современного демократического общества. Зарубежная практика муниципального права знает количество разнообразных моде лей и типов организации местного самоуправления. В настоящее время в научной литературе наиболее часто встречается классификация известных в мировой практике моделей организации власти на местах, в основе которой лежат отношения между органами местного самоуправления (управления) и органами центральной власти (рис 4) В соответствии с данным подходом выделяют четыре базовые модели местного самоуправления; англосаксонскую, континентальную, смешанную и советскую.
Англосаксонская (классическая) модель получила распространение преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др.
Основными чертами этой модели являются: а) формальная автономия и самостоятельность местного самоуправления, б) отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, опекающих органы местного самоуправления.
Отношения между центральной властью и местным самоуправлением в странах, ориентированных на данную модель, определяются принципом inter vires (действовать в пределах предоставленных полномочий), т.е. органы местного самоуправления могут совершать лишь те действия, кото-пмр прямо ппрппигяны зяк-онпм. Все иные лействия считаются совершенными с превышением полномочий (ultra vires) и могут быть признаны судом неправомерными.
Данная модель не предусматривает наличия на местах каких-либо чиновников, назначаемых из центра для коні роля за органами самоуправления. Местные советы в пределах закона, обычая (сложившейся практики), судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции центральных органов. Контроль за органами местного самоуправления осуществляется, в основном, косвенным путем: через финансирование их деятельности; посредством проводимых отраслевым и министерствами инспекционных проверок; путем принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые законы, а местные органы вводят их в действие на своей территории с изменениями, обусловленными местными особенностями); в форме судебного контроля.
Рассматривая англосаксонскую модель местного самоуправления, необходимо учитывать, что в своем классическом виде она встречается сейчас крайне редко.
Заметно отличается от англосаксонской модели континентальная модель организации власти на местах, которая получила распространение не только в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.
Отличительные признаки этой модели следующие: а) сочетание местного самоуправления и государственного управления на местах (выборности и назначаемости), б) определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим, в) наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов месі ного самоуправления.
Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, в той или иной степени вобравшие в себя черты каждой из них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанных. К таким моделям можно отнести местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсо-пиалистических и развивающихся странах.
Характерным признаком смешанной модели можно считать сочетание достаточно автономного местного самоуправления па низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.
Характеристика современной практики формирования доходов и регулирование расходных полномочий региональных и местных бюджетов
Межбюджетные отношения представляю-! собой совокулііосі ь отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерал;ш и местного самоуправления по поводу разграничения и -закрепления бюджетных правомочий, соблюдения нрав, обязанностей и ответсч венпосы органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджсюїз и бюджетного процесса [120].
Совокупность межбюджетных отношений основываемся на бюджетном ф еде рал и зме.
Проведенное исследование проблем межбюджетых от лошепнЙ па территории большинства субъектов Российской Федерации пожиляе! еле-лаіь вывод о том, что возникшие на .местах противоречия во многом мог\т быть решены на основе развития и укрепления бюджетного федерализма, четкое понимание (толкование) которого определяет прпвилвпчю бюджет-ную и налоговую политику государства по отношению к регионам и мунм-ципальным образованиям.
Учитывая, что наиболее полная реализация бюджетного федерализма - это основное условие совершенствования межою. :жетпых отношений в федеральном государстве, остановимся на понятиях бюджетного федерализма и его связи с межбюджетными отношениями н РФ. одинаковое понимание сущности которого крайне важны па федеральном \ ровне, в субъектах Федерации и на уровне самоуправления.
Бюджетный федерализм - ті о ОПІОШЛМІЯ между федеральными органами государственной власти и оріанлми : ее;, дарственной власти субъектов Федерации, возникающие к ходе бюджепю; о процесса, основанные на разграничении бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств, нехолм in принципа сочетания интересов на всех уровнях бюджетной системы [СЖ]. бюджетный федерализм, как показала практика хозяйственного и подл і пческ-то \ правления, нуждается в дальнейшем его совершенствовании п модернизации.
В широком смысле бюджетный федерализм - это о і ношения между федеральными органами власти, органами субъектов Федерации л местными органами самоуправления по поводу формирования п реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераенре, ісленш: последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации при обеспечении самостоятельности іеррп сериальных бюджетов, обусловленных необходимостью обеспечения единена общегосударственных интересов и интересов населения, проживающее на J ерри-ториях субъектов Федерации и входящих в них муниципальных образований [87].
Из этого определения следует, что бюджетній Ледер.:: лзм выражает соответствующие отношения в основном межд} федеральным Центром и субъектами Федерации и от того, как они складываю см на этих уровнях, во многом предопределяются и взаимоотношения внутри субъектов Федерации, т. е. между их органами власти и оріапамп меслюї о самоуправления. Ключевым содержанием понятия «бюджетній е іерализм»
является ооеспечепие единства интересов всех \ровней оіч іжешсп системы РФ. Если к онечная цель органов власти любого уровня сво/ппся к обеспечению интересов населения, значит имеется реальная основа дл:, сої ласова-ния интересов на всех уровнях власти.
Особое зпалеппе имеет и содержащееся н типіт см!vit" с ичніп положение о самостоятельности территориальных бюджетов. )то ошачает. с одной стороны, высокую степень ответственности региональны-. :л местных органов власти за сбалансированность своих бюджетов, бюджсі м ю обеспеченность, ас другой, создание федеральными органами власы леобходн-мых условий для реализации указанного требования бюджетной) федерализма.
Учитывая приведенное выше расширенное (законодательное) определение понятия бюджетного федерализма, можно так сформулировать основные его принципы, без четкого определения и законодательного закрепления которых нельзя обоснованно управлять межбюджсі пы м л сношениями:
создание трехуровневой (как минимум, поскольку е\ шествует мнение о возможности существования 4-го уровня) системы бюылетпых отношений в РФ и четкое разграничение функций мсжд ТІІІМІІ \ро.;пямп;
равенство бюджетных прав на всех уровнях бюджетных отношений (на уровне Федерации, субъектов Федерации, местных органов самоуправления), активное участие субъектов Федерации и мес і пых органов самоуправления в формировании и реализации бюджепіо-лз лої о-.л п но пипки государства;
обеспечение самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня бюджетной системы за сбалансированность бюджета, бюджетную ответственность, исходя из на соответствующей территории, имея в виду и предоставление необходимой для этого налоговой инициативы;
обеспечение соїласованпя федеральных, региональных и местных интересов, их тесную увязку между собой на основе мелкого разграничения доходных источников и расходов соответствующих бюджетов:
использование в межбюджетных отношениях МОИМ III Лч для всех субъектов Федерации и местных органов самоуправления подходов опредестя.м в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности и др.
Развитие межбюджетных отношений субъектов субфедералыюго и местного уровней в переходной экономике
Действующее российское законодательство, и часі нос і и. ) іа.юі овый и Бюджетный кодексы, подразумевает существование і-; осени : рех уров-пей власти - это органы государственной власти Российском Федерации (федеральный уровень), органы государственной влас і и лбъек.ов Федерации (региональный уровень), и органы местного самоуправление (местный уровень). Именно между этими уровнями власти разі раї лічені.! расходные полномочия (предметы ведения) в Бюджетном кодексе и имении между ними разграничены доходные источники в Налоговом кодексе.
В связи с этим под «межбюджетными отношениями да суофеле-ралыюм уровне» следует понимать вопросы разграничения доходных источников и расходных полномочий, а также вопросы регулирования бюджетной обеспеченности, возникающие между любыми уровням г :ублинной власти внутри регионов. Но прежде, чем перейти к ана.ныу фо імированпя бюджетов па субфедеральном уровне и отношений межлу ними, приведем несколько пифр, иллюстрирующих масштаб межбюджегпых потоков в Российской Федерации в целом.
По оценкам Центра фискальной политики, в 2000 і. и федерального бюджета на региональный уровень было передано: 304 млрд. р\ . в виде отчислений от регулирующих федеральных налогов. 44 млрд. руб. и виде
трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки регионов, око ло 20 млрд. руб. - по прочим каналам {и виде бюджетных ссуд, средств па финансирование целевых программ, средств по взаимным растедам). Суммарный объем межбюджетных потоков между федеральным п региональными органами власти составил около 430 млрд. руб.. иди одп\ треть консолидированного бюджета Российской Федерации 44]. Такт: образом, консолидированные бюджеты субъектов Федерации более чем па 60 % формировались за счет средств, передаваемых по межбю .жеіп.лл каналам (без учета средств, получаемых регионами из впебюджеі пых фондов). В свою очередь, из бюджетов субъектов РФ в местные бюд/кеї ы в том же году было передано 234 млрд. руб., из которых 150 млрд. руб. мере; іалоіовьіе
щ трансферты (отчисления от регулирующих налогов), и N4 млрд. руб. в ви де денежных трансфертов (дотаций) [109]. Указанная сумма составила около 70% суммарного объема местных (субрегиональных і бюджеюв г Российской Федерации.
Из приведенных данных следует, что Цепі р. а и СВПІО оесаедь и регионы, сначала концентрируют па федеральном и pes нппадгнгл уровнях значительные финансовые ресурсы, а затем перераспределяю! ::: л нижестоящие уровни бюджетной системы.
В подавляющем большинстве регионов значні сльнам час г расходов консолидированного бюджета приходится на местный уровень і: оісутствие четкого разграничения расходных полномочий между ос: ионлдьмчм и местным уровнями бюджетной системы приводит к посюапным еле-, ам между ними относительно того. И:Ї какого бюджета должны осу nice лзлялься расходы по тем или иным статьям и кто должен финансировать пи расходы.
В результате отсутствия четкого разграничения іюлпомолн І. а также по причине наличия большого объема обязатедьс:в но исполнению расходных полномочий, нормативы по которым устанавливаются вышестоящим уровнем власти (федеральные и региональные мандаты), ice пые ор-ганы власти выполняют функции территориальных полразде.к м::1 региональных органов власти вместо того, чтобы отвечать за предоставление своему населению бюджетных услуг надлежащего качества, а их бюджеты превращаются в транзитные счета.
При разграничении расходных полномочие дедки зависимость эффективности предоставления бюджетных уеду; пасееению си-уровня бюджета, из которого производятся расходы на предоставление них услуг, не проводится различие между функциями по- установлению стандартов обеспеченности населения бюджетными услугами, фу нюню:.;: по предоставлению финансирования и функциями по нспоередетвенпеуу оказанию бюджетных услуг, и, соответственно, не обеспечивается че.кос разграничение этих функций и закрепление их за соотве їству юшпми ; ловлями власти.
