Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологические основы анализа изменения отношений собственности 17
1.1. Собственность: понятие, формы, классификация 17
1.2. Государственная собственность в смешанной экономике 23
1.3. Теоретическое обоснование разгосударствления и приватизации собственности 30
1.4. Роль государства в формировании эффективного собственника 34
1.5. Проблемы оптимизации размеров государственной собственности 42
Глава 2. Реформирование отношений собственности на уровне субъекта федерации (на примере новосибирской области) 54
2.1. Трансформация собственности на уровне субъекта Федерации 54
2.2. Шституциональные преобразования в целях повышения управляемости государственной собственности 68
2.3. Политика "управляющих корректировок" при реформировании отношений собственности 84
Глава 3. Методы совершенствования отношений собственности на уровне субъекта федерации 101
3.1 Взаимодействие и взаимопроникновение различных форм собственности 101
3.2. Инструменты правового регулирования социальной сферы 109
3.3. Принципы Концепции управления государственным имуществом субъекта Федерации 119
Заключение 137
- Собственность: понятие, формы, классификация
- Государственная собственность в смешанной экономике
- Трансформация собственности на уровне субъекта Федерации
- Взаимодействие и взаимопроникновение различных форм собственности
Введение к работе
Актуальность проблемы. На протяжении ряда последних лет в развитии России наблюдаются сложнейшие переплетения социально-экономических процессов, осуществляемых одновременно по разным направлениям государственного развития. Так, если при централизованно-распределительной системе, существовавшей ранее в нашей стране, была государственная собственность на средства производства, то взятие курса на переход к рыночной экономике означало, прежде всего, начало реформирования отношений собственности. Начиная с 1990-х годов, происходило коренное изменение законодательства, институциональных основ, базовых процессов управления. В российском законодательстве появляются такие формы собственности как частная, государственная, муниципальная. Вышеуказанные три основные формы собственности были зафиксированы в Конституции России (1993 г.) с допущением (без расшифровки) "иных форм собственности". Параллельно с созданием организационно-правовых и институциональных основ рыночной экономики на макро и микроуровне происходят кардинальные изменения в системе государственного устройства. В соответствии с новой Конституцией произошло разделение государственной власти как по горизонтали (на три независимых ветви власти), так и по вертикали: федерация - субъекты Федерации - субъекты местного самоуправления. Субъект Федерации становится основополагающим звеном в двухуровневой . системе государственного управления России, на уровне которого последовательно концентрируются функции и государственного и хозяйственного управления. Эта тенденция децентрализации управления объективна, поскольку соответствует природе рыночных отношений.
Проблема заключается в том, что изменение общественно-экономического уклада российской экономики на уровне субъекта Федерации произошло бессистемно и скачкообразно. Поспешность проведения экономических и особенно имущественных преобразований вызвала массу негативных, зачастую противоправных моментов в российской действительности. Одной из причин этому явилось то, что пока глубокое осмысление происходящих процессов с теоретических и, особенно, с практических позиций, учитывающих российскую ментальность, отсутствует. Особенно ощутим этот пробел на уровне субъекта Федерации. Рядом отечественных экономистов предпринимались попытки теоретического и практического осмысления эволюции форм собственности в экономике региона. Эта тема присутствует в работах Р.Х. Аллагулова, В.А. Дементьева, А.И. Татарского, О.Ф. Чистика и др. Появляются новые разработки по созданию современной методологии управления государственной собственностью, развитию многоукладной экономики (СЮ. Глазьев, В.В. Кулинов, А.Я. Лившиц, Дж. Ю. Стиглиц и др.).
Однако остро ощущается нехватка научных исследований, в результате которых формировалось бы целостное представление о путях реформирования отношений собственности на уровне субъекта Федерации в оптимальном для субъекта аспекте. Возникший "вакуум" во многом объясняется превалированием политических мотивов над экономическими, которые преследовали узкую цель - сделать необратимыми рыночные преобразования, осуществляемые российскими реформаторами в последнее десятилетие. Большинство исследователей были лишены доступа к объекту исследования (финансового, организационного, информационного), а появляющиеся разрозненные попытки научного осмысления трансформации собственности в период рыночных преобразований в России не могли иметь практического применения. В настоящее время массовый этап реформирования отношений собственности закончился, появилась возможность теоретического осмысления происходящих процессов и выработки научно обоснованных подходов к эволюции собственности на уровне субъекта Федерации.
Таким образом, предпринятое исследование является актуальным не только в силу экономической значимости затронутых проблем, но и по причине недостаточности их научной проработки. Это касается и рекомендаций относительно применения для решения данной проблемы всего арсенала управленческих и правовых подходов государственных органов власти и управления на уровне субъекта Федерации. Все отмеченное и обусловило цель и задачи предлагаемой диссертации.
Цель и задачи исследования.
Основной целью диссертационной работы является разработка теоретических, методических и практических подходов к управлению государственной собственностью.
Для достижения намеченной цели были поставлены и решены следующие исследовательские задачи:
1. С системных позиций оценить важнейшие тенденции и закономерности дальнейшего реформирования отношений собственности на уровне субъекта Федерации и на основе выполненного анализа сформулировать исходные концептуальные положения по проблемам и цели исследования.
2. На основе анализа ранее выполненных теоретических исследований, обобщения отечественного и зарубежного опыта выделить и систематизировать наиболее интересные идеи и подходы к реформированию отношений собственности и оптимизации её размеров на уровне субъекта Федерации.
3. Обобщить опыт практического применения мер государственного воздействия на процессы реформирования отношений собственности на уровне субъекта Федерации в виде следующих результатов: провести анализ законодательной базы федерального и регионального уровня по вопросам собственности и дать им сравнительную характеристику; проиллюстрировать возможности теоретико-методического подхода и применяемого научного инструментария при рассмотрении вопросов необходимости усиления государственного воздействия на процессы реформирования отношений собственности; сформулировать содержание основных этапов государственного регулирования экономики, цели и задач такого регулирования; выделить и систематизировать функции системы управления государственной собственностью.
4. Разработать методологические положения и методические рекомендации для смягчения противоречий регионального процесса реформирования отношений собственности и решения отдельных проблем на уровне административно-территориальной единицы ранга области (края); привести классификацию негативных последствий трансформации собственности для субъекта Федерации (на примере Новосибирской области).
5. На основании теоретико-методических разработок и анализа мер государственного регулирования отношений собственности разработать принципы Концепции управления государственным имуществом на уровне субъекта Федерации в условиях формирования рыночной модели экономики и апробировать разработанные теоретико-методические положения на примере Новосибирской области.
Объект и предмет исследования
Предметом исследования является процесс реформирования отношений собственности в период перехода к рыночной экономике на уровне субъекта Федерации. Объектом исследования является административно-территориальная единица (ATE) ранга области, как полноправный субъект Федерации (в качестве приложения исследований по данному объекту выбрана Новосибирская область).
Теоретической и методологической базовой исследования явились законодательные и нормативные документы, определяющие условия реформирования отношений собственности в период перехода к рыночным отношениям федерального и регионального уровня, работы ведущих отечественных и зарубежных специалистов в области государственного регулирования отношений собственности, специалистов по смешанной экономике.
Особый интерес для исследования представляли работы Акбашева Б.В., Беляева С.Н., Бухвальда Е.М., Волостнова Н.С., Джурабаева К.Т., Кисельникова А.А., Ковальского A.M., Кошкина В.В., Князевой И.В., Кулинова В.В., Мицкевича В.К., Никологорского Д.Н., Пчелинцева О.С., Рудника Б.Л., Сажина М.А., Тюренкова СВ., Тягай С.Я., Чибрикова Г .Г. Из зарубежных исследователей следует упомянуть Д. Бьюкенена, Я. Викерса, Д. Робинсона, Э. Савса, Е. Фурубота, Д. Эллермана, Л. Якобсона.
При проработке вопросов о возможных сценариях хода реформ в России и его главного компонента - отношений собственности, использовались материалы междисциплинарных дискуссий на парламентских слушаниях в Государственной Думе РФ, на депутатских слушаниях в Новосибирском областном Совете депутатов; на конференциях и семинарах в других субъектах Федерации; классические труды по общей теории эволюции собственности; изучались программы антикризисных действий и опыт государственного регулирования отношений собственности в развитых рыночных странах; сценарии экономических реформ, изложенные в президентских и правительственных посланиях и документах.
Эмпирическая база диссертационной работы формировалась в процессе многолетней практической работы автора по проблемам социально-экономического развития Новосибирской области, участия в разработке законодательной базы субъекта Федерации по основным вопросам многоукладной экономики, реформированию системы управления отношениями собственности. По теме диссертационного исследования автор в качестве соисполнителя принимал участие в выполнении более десяти крупных хоздоговорных работ в составе научных творческих коллективов, заказчиком которых выступали новосибирское представительство проекта ТАСИС, Межрегиональная ассоциация "Сибирское Соглашение", Новосибирский областной центр занятости, администрация Новосибирской области и другие организации. В большинстве случаев Заказчик содействовал в предоставлении необходимой первичной информации.
Методы исследования: системный, ситуационный, аналитический и сравнительно анализ, экспертные оценки, обобщение и обработка статистических данных, выводы и предложения на основании сравнительного анализа и зарубежного опыта, систематизирование и концептуальное изложение сделанных выводов.
Результаты исследования. Результатом исследования является обоснование теоретико-методического подхода к реформированию системы управления собственностью субъекта Федерации в условиях переходного периода. Этот результат складывается из следующих наиболее существенных разработок, осуществленных лично автором: на основании теоретических исследований, обобщения отечественного и зарубежного опыта предложены принципы Концепции управления государственным имуществом субъекта Федерации в многоукладной экономике; обоснована система приоритетов создания правовых основ и институциональных преобразований на уровне субъекта Федерации, регулирующих вопросы отношений собственности (главы Устава Новосибирской области по регулированию отношений собственности, пакет законов и нормативных актов по реформированию собственности, рекомендации депутатских слушаний и др.); разработаны основные положения схемы управления государственным имуществом области в период рыночных преобразований; разработаны методические рекомендации, обоснованы законодательные акты, обеспечивающие повышение эффективности использования государственного имущества путем использования мер прямого и косвенного государственного регулирования, кадрового обеспечения, институциональных преобразований; разработана учебная программа, подготовлено и издано методическое пособие для студентов дневного отделения Сибирского университета потребительской кооперации по вопросам отношений собственности в рамках курса "Инструменты финансово-экономической политики субъекта Федерации".
Научная новизна диссертации.
Автором предложено свое видение процесса управления государственным имуществом на уровне субъекта Федерации в условиях сформировавшейся в процессе реформ последнего десятилетия новой системы отношений собственности. Опубликованные ранее в научной экономической литературе работы ограничивались рассмотрением отдельных аспектов рассматриваемой проблемы. Разработанный в диссертации подход представляет собой совокупность научно обоснованных, логически взаимосвязанных положений, каждое из которых содержит элемент научной новизны: сформулированы и обоснованы методологические положения, определяющие суть реформирования отношений собственности на уровне субъекта Федерации, наиболее существенные ограничения, накладываемые на объект исследования, система приоритетов и первоочередной комплекс задач, стоящий перед государственными органами власти и управления; субъект Федерации рассматривается как основное звено регионально-государственной модели управления при реформировании экономических отношений с присущими ему специфическими интересами; дана новая формулировка цели государственного регулирования отношений собственности на уровне субъекта Федерации; автор рассматривает законодательный процесс и институциональные преобразования не в качестве застывших ограничений и параметров, а в качестве одной из быстро изменяемых политик "управляющих корректировок". С содержательной точки зрения большинство проблем собственности, регулируемых в рамках законодательного процесса, являются принципиально новыми: разгосударствление и приватизация, повышение эффективности использования государственной собственности, создание конкурентных условий в многоукладной экономике, изменение форм собственности и др.; определены функции целеполагания при реформировании отношений собственности на уровне субъекта Федерации. Механизм реализации целей представлен в виде совокупности политик "управляющих корректировок", которые сгруппированы в 5 блоков: "правовое обеспечение", "прямое государственное регулирование", "косвенное государственное регулирование", "кадровое обеспечение", "институциональные преобразования". Показано, что системное использование элементов политики "управляющих корректировок", каждая из которых не находится в отношениях подчиненности друг другу в отличии от иерархичной и упорядоченной системы управления, является новым и принципиальным шагом, обусловленным кардинальными изменениями в системе экономических и политических отношений; разработан пакет рекомендаций по повышению эффективности управления государственной собственностью субъекта Федерации в социально-культурной сфере в увязке с бюджетными взаимоотношениями, призванные не только уменьшить финансовую нагрузку на областной бюджет, но и пополнить его доходную часть; сформулированы методические рекомендации по совершенствованию действий государственных органов власти области по вопросам регулирования отношений собственности и приватизации, выработаны предложения по повышению эффективности использования собственности субъекта Федерации; разработаны общие принципы Концепция управления государственным имуществом области и механизмов её реализации, которые получили свое развитие в рекомендациях двух депутатских слушаний в Новосибирском областном Совете депутатов.
Практическое значение результатов диссертации заключается в их направленности на решение конкретных задач, стоящих перед государственными органами субъектов Федерации, нагфавленных на повышение эффективности использования государственной собственности и создания условия для нормального функционирования многоукладной экономики. Механизм государственного управления, предложенный автором и во многом реализованный посредством принятия нормативных правовых актов области, а также рекомендации автора по совершенствованию взаимоотношений различных форм собственности были использованы при разработке Концепции социально-экономического развития Новосибирской области до 2005 года,1 мероприятий по выводу из кризисного состояния депрессивных районов и городов области (в частности, по Чистоозерному району и г. Бердску), Концепции управления государственным имуществом Новосибирской области. Ряд результатов имеет ценность для практического применения в других субъектах Федерации.
Материалы диссертации использовались также в учебном процессе на факультете управления в Новосибирской академии экономики и управления и на кафедре финансов Новосибирского университета потребительской кооперации.
Личный вклад автора. Работа автора в государственных органах власти области практически со времени начала процессов реформирования отношений собственности позволила принимать непосредственное участие в подготовке большинства законодательных и правовых актов по вопросам приватизации и повышения эффективности использования государственной собственности области. Автор возглавлял рабочие группы по разработке законов области: "О Контрольно-счетной палате Новосибирской области"; «О прогнозировании и программах социально-экономического развития
Работа выполнена по заказу главы администрации Новосибирской области (научный руководитель проекта дэ.н., проф. А.А. Кисельников)
Новосибирской области», а так же входил в состав рабочих групп по разработке отдельных статей Устава области, законов «О собственности Новосибирской области», «О бюджете развития Новосибирской области», ряда положений, регламентирующих вопросы управления и распоряжения собственностью области. Рекомендации депутатских слушаний в Новосибирском областном Совете депутатов по теме «Об эффективности управления областной собственностью», "О Концепции управления государственным имуществом Новосибирской области" разрабатывались совместно с к.э.н. СВ. Тюренковым, В.П. Тололо, к.ф-мат.н. Д.Б. Верховодом. Концепция управления государственным имуществом Новосибирской области разрабатывалась на основании рекомендаций депутатских слушаний администрацией области после проработки в комитете по экономике, межрегиональным, внешнеэкономическим связям и управлению собственностью областного Совета депутатов (см. приложение Е).
Вместе с тем вся работа по обобщению материала, подготовке проектных документов и окончательной выработке рекомендаций была осуществлена либо лично автором, либо при его непосредственном участии.
Апробация работы. Идеи и результаты выполненного диссертационного исследования докладывались и обсуждались на международных, всероссийских и региональных семинарах и конференциях. В частности на второй научно-практической конференции «Стратегия стабилизации экономики региона: проблемы и решения» (организаторы - администрация Новосибирской области, аппарат Президента РФ,
Правительство РФ, Государственная Дума РФ, межрегиональная ассоциация «Сибирское соглашение», 1995), VI российско-американском семинаре "Федерализм и региональная политика" (г.Кемерово, 1996), международном семинаре "Проблемы социального развития субъекта Федерации" (Калгари, Эдмонтон - Канада, 1996), на круглых столах, депутатских слушаниях и сессиях в областном Совете депутатов, на технических совещаниях в администрации области, на других совещаниях и семинарах, заседаниях научно-методического и практического характера разного уровня, на заседании кафедры в Сибирском университете потребительской кооперации. Также апробация работы проводилась как при встречах со специалистами, так и при рассмотрении затронутых в работе проблем на парламентских слушаниях в Государственной Думе Российской Федерации.
Публикации. Из девяти публикаций автора, посвященным вопросам социально-экономического развития субъекта Федерации, непосредственное отношение к теме и результатам диссертации имеют шесть работ общим объемом 5,7 п.л. В их числе три статьи в общероссийском журнале ЭКО, брошюра, изданная Новосибирским областным Советом депутатов, статья в сборнике материалов российской научно-практической конференции, опубликованное выступление на депутатских слушаниях, одно учебное пособие. Одним из результатов работы явился выпуск областным Советом депутатов двумя отдельными изданиями материалов депутатских слушаний по исследуемой теме под редакцией автора.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав основного текста, заключения, библиографического списка, приложений. Основной текст диссертации содержит 149 машинописных страницы, 9 таблиц и 14 рисунков. В списке литературы 84 наименования.
Содержание работы. В первой главе приведены методологические основы анализа изменения отношений собственности, дано понятие собственности, сформулированы ее экономическая интерпретации и классификация, систематизированы различные виды собственности. Рассмотрено определение государственной собственности в смешанной экономике, сгруппированы подходы к ее определению. Приведено теоретическое обоснование разгосударствления и приватизации собственности, выявлены проблемы оптимизации размеров государственной собственности, проанализирована роль государства в формировании эффективного собственника.
Во второй главе дано формулирование проблемы реформирования отношений собственности на уровне административно-территориальной единица ранга области, показан механизм трансформация собственности на примере Новосибирской области. Рассмотрены институциональные преобразования в целях повышения управляемости государственной собственности, проведен анализ этих преобразований и предложены меры регулирования процессов оптимизации государственного управления. Основным содержанием данной главы является систематизация понятия политики "управляющих корректировок" на уровне субъекта Федерации, применяемой государственными органами для регулирования масштабов и темпов реорганизации собственности.
Третья глава посвящена методам совершенствования отношений собственности административно-территориальной единицы ранга области (края), детализированы инструменты правового регулирования социальной сферы с помощью политики "управляющих корректировок". Разработаны принципы Концепции управления государственным имуществом на уровне субъекта Федерации, определены цели задачи, мероприятия, а также ожидаемый эффект от их реализации.
Следует отметить трудности, с которыми столкнулся автор диссертации при попытке достаточно полно и логично описать выполненный цикл научных исследований и прикладных разработок более чем за девятилетний период.
До конца 1994 года автор диссертации совместно с комитетом по экономике Новосибирского областного Совета депутатов основное внимание уделял поиску новых, нетрадиционных подходов к выработке управленческих решений по вопросам приватизации и реформировании отношений собственности, направленных на смягчение противоречий регионального процесса реформирования отношений собственности и решения отдельных проблем на уровне административно-территориальной единицы ранга области (края). Необходимость такой работы была вызвана тем, что в рамках существующей нормативной правовой базы федерального уровня субъекты
Федерации практически не имели возможности корректировать этот процесс. Тем не менее, в итоге на уровне представительного органа власти Новосибирской области были приняты несколько важных решений, например, о создании комиссии по контролю за ходом приватизации, о приостановлении деятельности межрегионального аукционного центра по продаже приватизируемых предприятий, о приватизации автотранспортных предприятий единым комплексом и т.п. (см. главу 2). В дальнейшем, после окончания массового этапа приватизации, появилась возможность осуществлять выборочную приватизацию, оптимизировать процессы управления областной собственностью, осуществлять меры государственного регулирования отношениями собственности, что нашло свое отражение в разработке новой нормативной правовой базы субъекта Федерации. Эти механизмы, описанные в главе 3, в последующие годы, с одной стороны, постоянно совершенствовались, чтобы учесть новые условия внешней среды и возможности принятия эффективных управленческих решений. С другой стороны они явились основой для концентрации усилий автора и коллег по работе на выработке практических рекомендаций для органов управления административно-территориальной единицы ранга области, в которых на первое место выдвигаются вопросы усиления государственного влияния на процессы регулирования отношений собственности, а также поиска оптимальных размеров государственного сектора экономике в период рыночных преобразований.
Собственность: понятие, формы, классификация
Собственность - это непременное обстоятельство как личной жизни, так и государственных отношений. Для предпринимателя собственность не только условие, но и цель, стимул, движущий мотив его деятельности. Для государства собственность является основой экономического и политического развития. С тех пор, как на заре человечества возник институт собственности, всегда в той или иной мере - от вооруженных конфликтов до теоретической полемики - существовали противоречия между теми, кто укладывал понятие собственности в основание всего общественного строя и теми, кто вовсе не признавал собственнсть как таковую [44].
Тем не менее, если отбросить различного рода крайние взгляды на данную проблему, следует признать, что в настоящее время большинство серьезных экономистов и социологов согласны с тем, что в системе экономических отношений отношения собственности играют определяющую роль [49]. При этом в самом распространенном (в отечественной экономической науке) понимании собственность представляет собой отношения между людьми по поводу присвоения вещей, материальных и духовных благ. Важно отметить, что право собственности охватывает все общественные отношения, а не сосредоточено только лишь в имущественном праве. Поэтому «права собственности понимаются как санкционированные поведенческие отношения между людьми, которые возникают в связи с существованием благ и касаются их использования» [67, с.З]. Однако было бы не совсем правомерно свести отношения собственности исключительно к отношениям между людьми. Существует также отношение собственника к собственности, человека к вещи, которой он владеет. И если стать собственником или лишиться собственности в общественном, юридическом понимании этого термина можно в результате некого нормативно-правового акта (например, приватизация и национализация), практически одномоментно, то изменение отношения субъекта собственности к ее объекту происходит только эволюционным путем. Мировая, да и российская история имеет немало примеров, когда собственники национализированных, обычно небольших предприятий, работали на своих бывших предприятиях в качестве наемных служащих, сохраняя к ним бережное, хозяйское отношение. И наоборот, люди или группы людей, в одночасье становившиеся собственниками в результате революции или приватизации, долго и не всегда успешно приходили к осознанию себя собственником внезапно приобретенного объекта, длительное время рассматривая его как скоротечное средство обогащения путем нерациональной эксплуатации или прямого разворовывания [28].
Тем не менее, право собственности возникает именно в отношении между людьми, и изменения внутри общественных отношений, вызванные, на наш взгляд, прежде всего циклами научно-технического развития, обуславливают и изменение отношений собственности. Помимо этих кардинальных изменений, отношения собственности претерпевают определенные метаморфозы и повсеместно, вместе с «будничными» изменениями отношений между людьми. Из этого следует, что собственность, формы собственности необходимо рассматривать в динамике, и, исходя из диалектической методологии, источник саморазвития собственности - борьба между двумя ее основными и противоположными формами - отчуждением и присвоением [65, с.6]. Кроме того, необходимо также выделять различные формы реализации собственности. Можно сказать, что "собственность -процесс и совокупность форм, являющихся результатом этого процесса" [39, с.28]. В более известном понимании формы собственности сводятся к форме присвоения - частной, государственной и т.д., и с этой точки зрения главная задача экономической науки состоит в описании путей реализации всеми формами собственности имеющегося в них потенциала.
Гражданский кодекс РФ, например, определяет правовое пространство для частной, государственной, муниципальной и смешанных форм собственности. К частной собственности относится собственность граждан и юридических лиц - товариществ, акционерных и иных хозяйственных обществ, коперативов, общественных организаций, которая трактуется некоторыми экономистами как "коллективная" собственность. Под "частной" же они имеют ввиду индивидуальную (одного гражданина или семьи) собственность. На рисунке 1.1. приведена классификация субъектов права собственности:
Государственная собственность в смешанной экономике
Можно утверждать, что чем выше уровень развития рыночной экономики, тем разнообразнее формы присвоения и отчуждения, т.е. отношения собственности. Происходящее таким образом развитие и преобразование отношений собственности являются одним из сущностных признаков открытой экономической системы [48]. Определяющий момент процесса преобразований отношений собственности состоит в необходимости формирования субъекта собственности, способного обеспечить ее эффективное функционирование. В этом отношении российская государственность и экономика находится на переломном этапе, т.к. на всех уровнях управления наблюдаются глубокие преобразования [29]. Параллельно с созданием организационно-правовых и институциональных основ рыночной экономики на макро и микроуровне происходят кардинальные изменения в системе государственного устройства. В соответствии с принципами федерализма и демократии произошло разделение государственной власти как по горизонтали (на три независимые ветви власти), так и по вертикали: федеральный уровень - субъекты Федерации - субъекты местного самоуправления.
В соответствии с Конституцией РФ 1993 г. субъект Федерации становится основополагающим звеном в двухуровневой системе государственного управления России, на уровне которого последовательно концентрируются (усиливаются) функции и государственного, и хозяйственного управления. Проблема заключается в том, что изменение содержания задач управления социально-экономическими процессами, в общем, и отношениями собственности, в частности, на уровне субъекта Федерации произошло скачкообразно. С начала девяностых годов и особенно после 1993 г. происходит коренное изменение законодательства, институциональных основ, базовых процессов управления. Многие нововведения осуществляются бессистемно, без достаточных обоснований [29, с.З].
Все это требует научного осмысления и выработки системы научно обоснованных корректирующих воздействий или, введя специальный термин, "управляющих корректировок" со стороны государственных органов субъекта Федерации в целях оптимизации эволюционного процесса реформирования отношений собственности.
Более того, в настоящее время такое бессистемное развитие отношений собственности происходит особенно бурно в силу очевидных особенностей переходного периода. При этом в отечественной экономической литературе отмечаются следующие черты развития прав собственности в переходный период [69, с.94-95], с которыми, в основном, можно согласиться. 1. Нетождественность формы собственности и ее сущности, выражающаяся, на наш взгляд, прежде всего в гипертрофированности роли директоров приватизированных предприятий. 2. Слабая спецификация прав собственности - во многом как следствие не только слабости нормативной базы, но и невысокой юридической и экономической грамотности мелких собственников, появившихся в ходе приватизации. 3. Формирование новых отношений собственности в условиях инерционности хозяйственного мышления и поведения. 4. Необходимость разрушения прежних отношений собственности и прежнего хозяйственного механизма. 5. Большая роль субъективных факторов.
Можно добавить сюда и превалирование политических факторов над экономическими, отсутствие экономических проработок по научному подходу к изменению форм собственности, большая криминализация процесса. С учетом этой специфики и необходимо подходить к анализу сложившихся и складывающихся отношений собственности в российской экономике. Одним из отправных моментов наших исследования является определение понятия "государственная собственность" в смешанной экономике. Как отмечают некоторые специалисты, «отправным моментом анализа отношений собственности является исследование общественного богатства в той его части, которая представлена средствами производства и владение которой экономически реализуется посредством присвоения в труде» [23, с.8]. Мы расширим эту формулировку, считая, что отправным пунктом анализа материальной стороны отношений собственности является исследование общественного богатства в целом [60]. В научной литературе [73] национальное богатство определено как "совокупность созданных трудом материальных благ, накопленных обществом за весь период предшествующего развития, а также природных ресурсов, вовлеченных в хозяйственный оборот".
Трансформация собственности на уровне субъекта Федерации
Состав собственности на уровне субъекта Федерации - областной, муниципальной, федеральной формировался в ходе раздела государственной собственности в Российской Федерации. Эти нормы, которые были первоначально заложены в законе "О собственности в РСФСР" в году, были впоследствии конкретизированы Верховным Советом Российской Федерации [6] в г. и Президентом Российской Федерации [7] в году. Причем формирование состава собственности на уровне субъекта Федерации происходило следующим образом. Сначала были выделены те объекты и предприятия, которые с точки зрения Правительства и Верховного Совета России имели стратегическое значение для интересов всей Российской Федерации - они остались в федеральной собственности. Затем были выделены те объекты и предприятия, которые относились к городскому и районному хозяйству - они были переданы в муниципальную собственность.
А та часть, что не вошла ни в одну из этих двух групп, вошла в состав собственности субъекта Федерации. То есть формирование собственности в большинстве субъектов Федерации происходило по остаточному принципу. Конечно, в определенной мере и при таком подходе удалось сформировать состав областной собственности исходя из критерия экономической целесообразности. Однако с одной стороны в собственности Новосибирской области оказались объекты, многие из которых затем вынуждено передавались в муниципальную собственность из-за невозможности их эксплуатации на областном уровне (это, прежде всего, предприятия жилищно-коммунального хозяйства и инфраструктура промышленности, другие объекты), а с другой - область была лишена возможности управления и влияния предприятия и объекты федеральной собственности, имеющих важное, иногда градообразующее значение - прежде всего предприятия оборонного комплекса, пищевой промышленности, транспорта и энергетической инфраструктуры. В ходе приватизации и последующего развития отношений собственности структура областной собственности хотя и менялась в требуемом направлении, но лишь отчасти, поскольку правила определялись не субъектом Федерации [ ]. Процесс приватизации на всех уровнях с самого начала был предельно жестко зарегламентирован федеральным законодательством (см. приложение А1-А2). При этом федеральным центром устанавливался не только порядок проведения и темпы приватизации, но и задание по получению средств от нее. Вот это обстоятельство, вместе с вышеупомянутым "остаточным" принципом формирования структуры областной собственности, явилось вторым важнейшим фактором, который негативно повлиял на формирование структуры областной собственности и ее финансово-экономический потенциал. Даже при проведении приватизации объектов областной собственности, государственные органы Новосибирской области были лишены возможности сколько-нибудь действенно влиять на процедуру приватизации и приоритетность ее проведения. В практической деятельности государственных органов области можно отметить только незначительные самостоятельные шаги, которые позволили лишь сгладить негативные моменты приватизационного процесса.
В качестве механизма осуществления мер государственного воздействия на приватизированные предприятия была разработана схема приватизации автотранспортных предприятий области единым комплексом. Продолжительное время (до года) существовала областная комиссия по согласованию планов приватизации, состоящая из депутатов областного Совета и представителей областных государственных структур. Это позволило провести массовый этап приватизации в рамках максимально возможного правового поля, исключить имеющиеся в ряде других субъектах Федерации нарушения и злоупотребления. Стоит отметить еще один аспект приватизации, который негативно повлиял на структуру областной собственности. Как уже отмечалось, одной из главных целей приватизации провозглашалось избавление от неэффективных и нерентабельных предприятий. Однако в Новосибирской области приватизация охватила в первую очередь высокорентабельные государственные предприятия, тогда как низкорентабельные и убыточные предприятия практически остались в государственной собственности. Одними из первых в области были приватизированы шоколадная и кондитерская фабрики, новосибирский мясоконсервный комбинат, областные оптовые базы, автотранспортные предприятия, маслозаводы и молокозаводы, такие крупные, бюджетообразующие предприятия, как завод «химконцентратов» [ ]. Изменить последовательность приватизации или ввести какие либо ограничения на приватизацию высокорентабельных предприятий местные органы власти самостоятельно не имели возможности. Здесь мы усматриваем отступление федеральных органов власти от ранее заявленных ими целей, которые не дали юридической и организационной возможности субъектам Федерации "избавиться" от нерентабельных предприятий, сохранив высокорентабельные в своей собственности, что способствовало бы созданию разумных пропорций состава собственности на региональном уровне.
Взаимодействие и взаимопроникновение различных форм собственности
Анализ ситуации в Российской Федерации в целом, и Новосибирской области в частности, показывает, что с окончанием массовой приватизации, т.е. с завершением первоначального раздела собственности, активизируется процесс движения собственности по различным формам, наблюдается её переход не только из государственной в частную или смешанную, но и из федеральной в областную или муниципальную и даже из частной в государственную. Все это происходит на фоне усиливающегося взаимодействия и взаимопроникновения различных форм собственности. Учитывая существование нескольких уровней государственной собственности, можно выделить следующие её основные смешанные формы: - частная и федеральная; - частная и собственность субъектов Федерации; - частная и муниципальная; - коллективная (групповая) и федеральная; - коллективная (групповая) и собственность субъектов Федерации; - коллективная (групповая) и муниципальная; - федеральная и собственность субъектов Федерации; - муниципальная и собственность субъектов Федерации; - федеральная и муниципальная.
Возможны сочетания трех и более форм собственности (в том числе с участием 2 или 3 видов государственной), однако в реальной хозяйственной жизни они встречаются достаточно редко. В целом наибольшее распространение имеют первые три формы - различные сочетания государственной и частной собственности. Крайне редко сегодня встречаются последние три смешанные формы уже непосредственно государственной собственности, которые считать «смешанными» можно уже лишь с некоторой оговоркой. Тем не менее, мы считаем, что эти формы имеют немалое значение для успешного функционирования государственной собственности. Они могут широко применяться на стыке различных её видов, в таких «пограничных» сферах общего интереса, как топливно энергетический комплекс, транспорт и его инфраструктура, жилищно коммунальное хозяйство, а также в отношении объектов, которые согласно действующему законодательству, находятся в совместном ведении Федерации и её субъектов. В практической деятельности государственных и муниципальных органов власти Новосибирской области элементы политики "управляющих корректировок" в виде передачи объектов собственности с одного уровня на другой используется достаточно широко. Более 300 объектов собственности субъекта Федерации были переданы в муниципальную собственность и на уровень районов и городов области, примерно такое количество объектов было передано из федеральной в областную собственность.
В любом случае, очевидно, что существование смешанных форм собственности требует достаточно сильного государственного сектора. Выше мы говорили, что в настоящее время доля государства в экономике развитых западных стран колеблется от 9 до 30%. По мнению ряда специалистов, в ближайшие четверть века Россия будет находиться в группе стран с достаточно высокой долей государственной собственности, и не должна искусственно форсировать уменьшение государственного сектора как в силу исторической национальной специфики, так и в связи с особенностями переходного периода. Данное утверждение справедливо, по нашему мнению, и для большинства субъектов Федерации. После рассмотрения всего спектра вопросов о реформировании отношений собственности и возможности государственного регулирования данного процесса неизбежно встает вопрос - предприятия каких форм собственности на сегодняшний день работают более эффективно и являются более привлекательными для привлечения инвестиций. Ответ можно сформулировать исходя из анализа размера инвестиций, сгруппированных по предприятиям различных форм собственности. С большими оговорками мы все-таки беремся утверждать, что в эффективно работающие и привлекательные в экономическом смысле предприятия будут вкладываться больше инвестиций для реконструкции и расширения производства. Поэтому вызывает интерес исследование объемов капитальных вложений или, другими словами, всех видов инвестиций в предприятия Новосибирской области с разбивкой по формам собственности.
На основании проведенного анализа можно оценить степень экономической привлекательности предприятий различных форм собственности на данный момент и предположить будущую структуру экономики области через 5-10 лет в имущественном разрезе. Как происходит и происходил процесс инвестирования и строительной деятельности в Новосибирской области по формам собственности за последние несколько лет представлено в таблице 3.1.[65, с.117].
Как видно из таблицы, процентные доли инвестиции в основные фонды выросли к 1998 году только на предприятиях смешанной формы собственности. При этом доля государственных инвестиций снижается при том, что с некоторыми колебаниями все-таки наблюдается динамика роста долей инвестиций именно со стороны частных, смешанных предприятий и смешанных с участием иностранного капитала, но не государственных форм. Способствовали снижению темпов государственных инвестиций и замедление темпов износа основных фондов. В целом ежегодные темпы износа основных средств по предприятиям промышленности снизились с 10% до 8,4%, а по предприятиям сельского хозяйства- с 19% до 16,3%, предприятиям транспорта- с 12,1% до 10%, а коммунального хозяйства- с 4,7 до 4,2%.
Похожие диссертации на Организационно-экономические аспекты реформирования отношений собственности на уровне субъекта Федерации (На примере Новосибирской области)
