Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Государственное регулирование хозяйственной и финансовой деятельности в переходных экономиках
Глава I. Государственный сектор и госрегулйрование хозяйственной деятельности
1.1. Особенности государственного регулирования в условиях становления рыночных отношений
1.2. Эволюция государственных и частных интересов 24
1.3. Приватизация и реструктуризация государственных предприятий
1.4. Участие государственных предприятий в реализации неэффективных (для них) направлений экономической и социальной политики
1.5. Специфика государственного регулирования корпораций
Глава II. Государственное регулирование финансово- кредитной сферы
2.1. Финансовое обеспечение политики стабилизации 87
2.2. Некоторые особенности формирования новой финансовой системы
2.3. Роль Центробанка в реформировании экономики России
Раздел II. Общая стратегия государственного регулирования социальной сферы в новых условиях
Глава III. Особенности социальной политики в условиях становления рыночной экономики
3.1. Необходимость гармонизации двух управленческих систем
3.2. Концепции и классификации социальной политики
3.3. Особенности социальных мер, обусловленные характером применяемых методов и механизмов
3.4. Классификация социальных мер в зависимости от сфер их воздействия
3.5. Социальные меры, адресованные конечным пользователям
3.6. Социальные меры, направленные на решение конкретных задач
3.7. Государственное регулирование процесса формирования человеческого капитала
3.8. Негативный налог как механизм социальной политики
Глава IV. Современные направления взаимодействия государства и бизнеса в решении социальных проблем
4.1. Ограничения государственной социальной поддержки населения и перспективы перехода к модели «субсидиарного государства»
4.2. Методические подходы к построению экономической модели управления социальной сферой в регионах
4.3. Этапы и особенности построения региональной экономической модели управления ресурсами социальной сферы
4.4. Практические рекомендации по управлению ресурсами социальной сферы в регионе
Заключение 315
Список источников и литературы 326
- Особенности государственного регулирования в условиях становления рыночных отношений
- Финансовое обеспечение политики стабилизации
- Необходимость гармонизации двух управленческих систем
- Ограничения государственной социальной поддержки населения и перспективы перехода к модели «субсидиарного государства»
Введение к работе
Актуальность исследования. Одной из наиболее острых проблем во всех постсоциалистических странах стала проблема государственного сектора экономики и государственного регулирования в целом. При этом в сфере государственного управления крайне важное место занимает регулирование социальной сферы, так как именно социальная политика в реформируемой экономике призвана смягчать тяготы происходящих изменений для населения, «амортизировать» социальное недовольство отдельных слоев и групп, от чего во многом зависит и успех реформ, и перспективы развития этих стран.
Специфическая роль государственного сектора в постсоциалистической экономике особенно ярко проявляется в России, где реформы начались практически в условиях 100%-го государственного сектора. Создание рыночной среды во многом сопровождалось деструктивным разрушением государственного сектора, и, в контексте неподготовленности и непродуманности реформ, привело к глубокому и всестороннему экономическому кризису. Последствия этого кризиса наиболее тяжело ложатся именно на социальную сферу, что постоянно воспроизводит социально-политическую нестабильность и тормозит позитивные реформы.
Острота выше указанных факторов придает особую актуальность исследованиям системы государственного регулирования экономики, формирования эффективного госсектора, оптимизации регулирования социальной сферы. При этом представляется целесообразным параллельное (и по возможности комплексное) рассмотрение проблем государственного регулирования в постсоциалистических странах Европы (включая и Россию) и сходных проблем (и их решений) в индустриально развитых странах. В числе последних особый упор нами делается на опыт Франции, где всегда была велика роль государственного вмешательства в экономику государственного сектора в целом, где всегда были значимы «просоциалистические» (в западноевропейском понимании) тенденции в государственном управлении.
Изучение опыта западных стран дает основание для вывода о том, что в рыночной экономике государство все больше выступает в роли регулятора рынка, и во все меньшей мере - в роли участника и организатора процесса
производства. Переход к рынку, осуществляемый в странах Центральной и Восточной Европы, требует одновременно и большего, и меньшего участия государства, в зависимости от того, о какой сфере экономической деятельности идет речь. Именно государство в состоянии сформулировать весь комплекс переходной стратегии, стимулировать развитие частного сектора, «муниципализировать» социальные затраты, способствовать созданию рыночных учреждений и инфраструктуры.
Роль государства в экономике претерпевает определенные эволюционные изменения в процессе перехода к рынку, со временем проявляется общая тенденция - снижение роли государства, однако эта тенденция не может преобладать на начальном этапе продвижения к рынку. Поэтому функция государства остается весьма ощутимой в постсоциалистических странах. Государству приходится в одно и тоже время заниматься производством, защищать наиболее бедные слои населения и покрывать социальные расходы, регулировать зарождающиеся рынки, и, наконец, продвигать переход всей экономики к новому рыночному состоянию.
Но первая миссия государства - миссия производителя, безусловно, должна прогрессивно снижаться и ограничиваться, насколько это возможно. Масштабы свертывания данной миссии во многом определяются интенсивностью формирования новых рыночных механизмов. Вторая миссия -миссия социального защитника, прежде всего, обусловлена необходимостью поддержания социально-политического консенсуса в пользу рыночных реформ, в частности, в области распределения национального дохода.
Период глубинных экономических преобразований в России и в ряде других бывших социалистических стран характеризуется возрастающими социальными трудностями. Нарастающий груз социальных затрат становится все более непосильным для государственного бюджета. Речь, в сущности, идет о коренной перестройке всей социальной политики государства, о переходе к субсидиарной модели, в рамках которой государство берет на себя лишь обязательство об обеспечении (на бесплатной основе) всех граждан базовыми социальными услугами: прежде всего образования и здравоохранения. Поэтому на передний план выходит проблематика взаимодействия государства и бизнеса в решении социальных проблем.
Третья миссия - миссия рыночного регулятора является постоянной. Нормальное функционирование любого рынка требует соответствующих стабильных регулирующих правил. Поэтому данная миссия государства реализуется путем создания стабильных правил и мер по воздействию на экономических агентов с тем, чтобы заставить их выполнять эти правила. Подвергая их определенному принуждению, правила дают данным агентам и соответствующие полномочия. Действие этих правил лишает государство необходимости воздействовать селективным образом на экономические результаты.
Наконец, четвертую миссию можно определить термином «государство-стратег». Специалисты считают, что данная миссия государства будет существовать долго, и после завершения переходного периода, и после становления рыночной экономики. Определение и реализация концепции переходного к рынку периода, разработка и обеспечение действенности хозяйственных мер переходного периода, научно-технический прогресс и корректировка его направлений в соответствии с реальными потребностями реформируемой экономики - эти и другие важнейшие задачи не могут быть передоверены рыночному механизму, в особенности, если рыночный механизм только зарождается.
Динамично шагающая со временем государственная структура, сознательно свертывающая свое участие в производстве, должна сохранять определенную стратегическую инициативу. Даже после перехода к стабильному и достаточно зрелому рынку будет существовать необходимость в миссии государства стратега: именно государство может с наибольшим успехом собирать и распространять (по той цене, которую частный сектор соглашается платить) информацию, направленную на защиту общих интересов. Примером здесь может служить практически вся макроэкономическая статистика, информация, касающаяся здоровья общества, или маркетинговые данные о внешних рынках.
Острота вышеуказанных факторов придает особую актуальность исследованиям системы государственного регулирования экономики, формирования эффективного госсектора, оптимизации регулирования социальной сферы. При этом представляется целесообразным параллельное
комплексное рассмотрение проблем государственного регулирования в постсоциалистических странах Европы, в России, сравнительный анализ сходных проблем и решений в сфере госрегулирования индустриально развитых стран, особенно - Франции, где всегда была велика роль государственного вмешательства в экономику и государственного сектора в целом, где всегда были значимы «просоциалистические» (в западноевропейском понимании) тенденции в государственном управлении.
В диссертационной работе предпринята попытка системного осмысления происходящих в области госрегулирования процессов, выработки (на основе результатов качественного и количественного анализа общих и частных тенденций, обобщения теоретических выкладок) новых подходов к реформированию государственного сектора, приемлемых для современных условий развития России.
Объектом исследования является процесс (включая цели и задачи) формирования и регулирования государственного сектора переходной экономики, оптимизация социальной политики и государственное регулирование социальной сферы в условиях глубокого реформирования социально-политической и экономической системы. Исследуется специфика реформирования государственного сектора и формирования системы его регулирования в постсоциалистических странах Европы, в России. При этом рассматривается и опыт промышленно развитых стран (Франции, США, Германии и др.) в области развития регулирования госсектора, социальной сферы, с возможной адаптацией их богатого опыта при проведении реформ в России.
Рассматриваются особенности и тенденции реформирования финансово-кредитной, инвестиционной, управленческой сферы на макро- и микроуровнях в переходной экономике, вопросы регулирования кредитной сферы, социального обеспечения, формирование человеческого капитала в сложных условиях реформ и возможности государственного регулирования данного процесса.
Целью диссертационного исследования является разработка конкретных мер по формированию и регулированию государственного сектора в реформируемой экономике на основе обобщения опыта постсоциалистических и
промышленно развитых государств. Названная цель предопределила следующие ключевые задачи исследования:
выявить и оценить особенности государственного регулирования в переходной экономике по трем направлениям (сферам) управления: а) хозяйственной деятельностью предприятий разных форм собственности (в особенности предприятиями государственного сектора); б) деятельностью организаций финансово-кредитной сферы; в) социальной сферой;
обосновать концепцию о решающей роли государственных (групповых) и частных интересов в развитии системы государственного регулирования;
доказать первостепенную роль реструктуризации при реформировании форм собственности и связать «провалы» в программах приватизации стран ЦВЕ с недооценкой фактора реструктуризации государственной собственности;
конкретизировать участие государственных предприятий в современной реализации неэффективных (для этих предприятий) направлений экономической и социальной политики, доказать, что данное участие во многом предопределяет нерентабельность многих государственных предприятий;
выделить некоторые специфические особенности государственного регулирования корпораций;
доказать тезис о том, что курс на экономическую стабилизацию, взятый странами ЦВЕ, во многом способствовал развалу старой индустриальной структуры и накоплению «сомнительных» пассивов банками;
обосновать положение, согласно которому банковская система в переходной экономике должна соответствовать все более жестким требованиям в отношении уровня финансирования и посредничества в операциях рискового финансирования реального сектора экономики;
исследовать становление двухуровневой банковской системы в регионе стран ЦВЕ как одного из важнейших рыночных учреждений и
обосновать современную роль Национальных (Центральных) банков в реформировании экономики этих стран;
проанализировать современное состояние социального обеспечения населения России, объективные ограничения государственной социальной поддержки и перспективы перехода к модели «субсидиарного государства»;
изучить фундаментальные характеристики социальной политики России по следующим четырем критериям: в зависимости от характера используемых для реализации социальной, политики механизмов; в зависимости от сфер воздействия социальной политики; в зависимости от конечных пользователей услуг социальной политики; в зависимости от намечаемых целей;
обосновать концепцию человеческого капитала применительно к • России как проблему инвестирования, конкретизировать статьи необходимых затрат и ожидаемую отдачу;
выявить современные особенности метода негативного налога и рассмотреть перспективные возможности использования данного метода в социальной политике России;
выдвинуть и обосновать концепцию .построения региональной экономической модели управления ресурсами социальной сферы, рассмотреть методические подходы к построению данной модели, дать практические рекомендации по управлению ресурсами социальной сферы в регионах России.
В результате реализации этих задач были разработаны комплексные предложения по рационализации управления предприятиями госсектора, финансово-кредитных институтов, сформулирован комплекс мер госрегулирования социальной сферы и формирования человеческого капитала, схема реализации принципа негативного налога, принципы построения и практика управления ресурсами социальной сферы в регионе. Предлагаемы меры ориентированы и адаптированы к условиям российской экономики.
Теоретической и методологической базой исследования стали фундаментальные труды российских и иностранных ученых по вопросам развития государственного сектора и государственного регулирования,
социальной сферы, системного экономического и социального реформирования. Автор, в частности, опирался на работы А. Абалкина, Н. Петракова, Е. Балацкого, Ю. Винслава, В. Куликова, Д. Львова, О. Богомолова,
A. Колосова, Л. Логвинова, Д. Землякова, В. Савченко, Я. Кузьминова,
B. Волошина, В. Мазаева, Ю. Кокина, Ф. Шамхалова, Л. Эрхарда, М. Друкера, Б. Карлоффа, П. Хейне, Д. Дорнбуша, Дж. Гэлбрейта, Дж. Стиглица.
Автор также опирался на законодательство Российской Федерации, ведущих мировых держав в области государственного регулирования экономики и социальной сферы, на прогнозные и программные документы Правительства РФ, на официальные статистические публикации. Были также проанализированы по исследуемой тематике более 10 докторских и 30 кандидатских диссертаций. Приходится констатировать, что ни одна из них. не посвящена проблемам взаимодействия государства и бизнеса в решении социальных проблем и управления ресурсами социальной сферы в регионе.
Научная новизна диссертационной работы состоит в обобщении и систематизации обширного опыта формирования государственного сектора в условиях реформирования постсоциалистической экономики, государственного регулирования социальной сферы в кризисных условиях глубоких системных изменений. На этой основе автором сформулированы конкретные предложения по рационализации государственного сектора России и его финансово-кредитной инфраструктуры, а также по совершенствованию системы управления ими. Разработана новая классификация мер государственного регулирования социальной сферы, ориентированная на практические нужды оптимизации социальной политики в современных кризисных условиях, предложены оригинальные методологические подходы к практическому взаимодействию государства и бизнеса в решении социальных проблем.
Основные научные результаты, полученные лично автором, отражены в заключении к диссертации.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке последовательности практических мер и периодизации перспективного трансформирования госсектора, механизма трансформации системы госрегулирования в целях решения специфических проблем переходной экономики, в обосновании эволюционности и качественных параметров
дальнейшей приватизации, необходимых изменений в управлении государственных предприятий и госсектора в целом, в «приватизации» управления. Предложена система мер по реорганизации финансово-кредитной инфраструктуры госсектора и корпоративного сектора.
Разработана оригинальная оптимизационная классификация набора социальных мер в рамках госрегулирования, методология и методика оценки «стоимости человеческого капитала», порядок оптимизационных макроэкономических расчетов, обосновывающих введение в действие мер госрегулирования социальной сферы. Определены современные направления взаимодействия государства и бизнеса в решении социальных проблем, даны практические рекомендации по управлению ресурсами социальной сферы в регионе, сформулированы методические подходы к построению экономической модели управления социальной сферой в регионе. Разработана схема расчетов негативного налога и разработан механизм его действия.
Апробация и реализация результатов диссертационной работы. Диссертация выполнена в Государственном университете управления в соответствии с планом научно-исследовательских работ на 2000-2001 гг., прошла апробацию на заседаниях кафедры государственного управления национальной экономики.
Результаты проведенного исследования вошли в отчет кафедры о выполненной научно-исследовательской и педагогической работе за 2000 г. Отдельные положения работы докладывались на Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы управления - 2000» (Секция «Мировая экономическая интеграция» - Москва, октябрь 2000 г.) Изложенные в диссертации положения и выводы нашли отражение в опубликованных монографиях автора: «Регулирование государственного сектора: специфика стран переходной экономики» (М., - Высшее образование и Наука. - 2001. -с. 165); «Особенности социальной политики в условиях становления рыночной экономики» (М. - Высшее образование и Наука. - 2000 - с. 223), а также в Российском экономическом журнале за 1997-2001 годы.
Особенности государственного регулирования в условиях становления рыночных отношений
Изменения в постсоциалистических странах Европы, в том числе и в России, тесно связаны со снижением роли государства в качестве экономического агента и с постепенным сокращением масштабов и форм государственного вмешательства в экономику. В противовес ожиданиям большой группы экономистов-теоретиков, и в особенности приверженцев неоклассической модели, страны так называемой переходной экономики характеризуются проведением чрезвычайно противоречивых рыночных стратегий и с огромным трудом поддаются косвенному регулированию. Эти стратегии далеки от решения структурных проблем и часто представляют собой замкнутый круг нерациональных решений. В большинстве случаев частные агенты хозяйствования не имеют достаточной мотивации для саморегуляции экономических тенденций. Разобщенность индивидуальных и коллективных участников хозяйствования (и результатов деятельности) особенно характерно для российской экономики со времен реформ Е. Гайдара.
Российская система государственного регулирования в настоящее время не носит характера хорошо структурированной системы, даже применительно к традиционному объекту госрегулирования - к госсектору. Законодательно четко не оформлено даже само понятие госсектора. Так, в постановлении Правительства РФ №1 от 04.01.99 г. «О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации» определено, что в раздел «Проектировки развития государственного сектора экономики Российской Федерации» включаются показатели, характеризующие развитие государственных унитарных предприятий, государственных учреждений, хозяйственных обществ с долей государственной собственности (федеральной собственности и собственности субъектов РФ), превышающей 50% уставного капитала. Совершенно очевидно, что данное определение1 не охватывает весь государственный сектор экономики России, применяется формальный критерий идентификации ( 50%), не отслеживается система реальных контрольных пакетов, золотых акций и т.п.
Согласно другому нормативному акту - Постановлению Правительства РФ №1024 от 09.09.1999 «О концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ, № 39, 27.09.1999 г.) - под государственным сектором понимается совокупность экономических отношений, связанных с использованием федерального имущества, закрепленного за федеральными государственными предприятиями (основанными на праве хозяйственного ведения и на праве оперативного управления), государственными учреждениями, государственной казны РФ, а также имущественных прав РФ, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях (за исключением государственного имущества, вовлекаемого в соответствии с законодательством в бюджетный процесс).
В связи с приведенными определениями необходимо, во-первых, отметить, что понятие госсектора значительно шире, чем можно определить примененным в Постановлении №1 (от 04.01.99 г.) подходом по критерию собственности - реально государственный сектор включает в себя все отношения, сферы деятельности, участия, регламентации и регулирования (в т.ч. и собственности) в экономике. Во-вторых, неоходимо, на наш взгляд, различать понятия госсектора и госрегулирования, понятие госрегулирования значительно шире и (в пределе) может быть применено к любому вмешательству государства в экономику.
«Размывание» роли государства, отсутствие правил, структурирующих отношения и регулирующих рыночные механизмы, делают эти вновь зарождающиеся рынки не эффективными и трансформируют их (в отдельных
случаях) в источники регресса для экономики в целом. Именно в этом смысле эффективный переход требует предварительной концентрации усилий государства: государственное воздействие в переходных экономиках все чаще рассматривается в качестве основного инструмента организации «экономической игры» и регулирования конфликтов между различными группами интересов. В России значительный период реформирования проходил под знаком преднамеренного и чрезмерного ослабления государственного регулирования, результатами которого явились тенденции роста теневой экономики, инфляции, вывоза капитала, деструкции реального сектора и передовых производств, непродуманная ценовая реформа 1992 года, стремительный рост неплатежей и финансовый крах многих предприятий, вследствие реформы системы налогообложения.
В теоретических дискуссиях все чаще ставятся вопросы о конкретной роли государства в переходном периоде, о формах и организации его присутствия в экономике, о государственных интересах и формах воздействия и т.п. Эти и подобные конкретные вопросы в гораздо большей степени тревожат экономистов, чем риторический вопрос о необходимости вмешательства государства в экономические процессы.
Но чтобы выйти на уровень современной проблематики государственного регулирования в рыночных условиях, нам необходимо вернуться к истокам данного вопроса, а это означает исторический экскурс «размером» в 200 лет: почти два столетия продолжается спор о том, какова роль государства и рынка в функционировании экономики, на основе каких принципов и «правил» следует сделать выбор между ними. Начало ему положили меркантилисты и А. Смит, потом продолжили К. Маркс, Дж.М. Кейнс, Ф. Хайек, О. Ланге, М. Фридман, Дж. Гелбрейт и другие. Наиболее полно этот спор отражен в книге Хайека , а также в работе О. Ланге , которая являет собой критику позиций Ф.Хайека. Спор между М. Фридманом и Дж. Гелбрейтом нашел широкий отклик в печати4. Спор же между Дж. Кейнсом и М. Фридманом приобрел черты борьбы двух мировоззрений, двух экономических школ: кейнсианцев и неокеинсианцев против монетаристов и неолибералов.
Суть в том, что в этих спорах относительно совершенный рынок противопоставлялся совершенному государственному управлению. В реальной же действительности выбор следует осуществлять между несовершенным рынком и несовершенной государственной системой управления, точнее следует эти две системы управления комбинировать, сочетать в определенной пропорции. Следовательно, вопрос состоит не в том, должен ли быть рынок, или нет, должно ли государство участвовать в управлении экономикой, или нет, а в том, какова должна быть их доля в конкретной экономике и в конкретный период времени. С точки зрения эффективного функционирования экономики определение этих конкретных пропорций имеет чрезвычайно важное значение. И рыночная, и государственная система регулирования могут демонстрировать крупные провалы. Например, не надлежащим образом регулируемый рынок может вызвать значительный рост безработицы, инфляции, дифференциации доходов и т.п.
Слишком централизованные общественные (государственные) решения, не учитывающие рыночные закономерности, могут вызвать значительное по масштабам разбазаривание экономических ресурсов, экономический застой и др. Причем имеет место следующая закономерность; чем выше роль рыночных методов регулирования, тем крупнее их провалы, равно как и чем шире государственное вмешательство в экономику, тем существеннее проблемы, обусловленные этим вмешательством.
Теория управления предполагает наличие двух крайних исходных позиций: абсолютной диктатуры, когда все решения выносит один человек, а система управления реализует данные решения, «диктатор» может воздействовать на данную систему с тем, чтобы его решения были претворены в жизнь; абсолютной демократии, когда по всем вопросам хозяйственного управления все члены общества должны прийти к согласию. Ясно, что с этими крайними позициями в реальной экономике можно не считаться, но дистанция между ними и сегодня остается существенной. При выборе «диктаторских» или более «демократических» методов государственного регулирования (когда монопольное положение отдельных лиц или партий становится устойчивым во времени), «провалы» системы регулирования могут быть чрезвычайно значительными.
Финансовое обеспечение политики стабилизации
Рассмотрим проблемы финансирования экономического обновления на примере стран Центральной и Восточной Европы, имея в виду, прежде всего, Польшу, Венгрию, Чехию и сравнивая их опыт с соответствующим опытом некоторых западных стран. Переходная ситуация в Польше, Венгрии и Чехии во многом схожа, хотя имеются различия в продолжительности отдельных процессов, в темпах и масштабах рыночной трансформации. Следует отметить, что инфляция во всех странах явилась обязательным результатом либерализации цен и почти во всех из них были приняты соответствующие меры в рамках политики стабилизации. Так, в Польше инфляция увеличилась с55%в1988г. до 600% в 1990 г., затем она сократилась до 73% в 1991 г. (благодаря реализации плана Бальцеровича). В Венгрии наблюдался гораздо меньший взлет инфляции: она увеличилась с 16% в 1988 г. до 35% в 1992 г. В Чехии ежегодное увеличение цен возросло с 0,1% в 1988 г. до 54% в 1991 г. [76].
Правительствами этих стран были намечены и претворены в жизнь определенные меры, направленные на сокращение дефицита государственного бюджета и на нейтрализацию других "подводных камней" старой системы планирования, а также предприняты попытки рестрикции субвенций, переориентации их скорее в сторону потребителей, чем в сторону предприятий. В 1988-1990 гг. доля субвенций в государственных расходах уменьшилась с 42% до 27% в Польше; с 27% до 17% в Венгрии; с 28% до 21% в Чехословакии. В Польше и Венгрии в 1989 г. бюджетный дефицит составлял 3% ВНП, на следующий год польский бюджет был положителен, а в Венгрии получено нулевое сальдо [138].
Наконец, в качестве специальных мер были сокращены дотации на приобретение импорта и проведена девальвация национальных валют. Принимая во внимание различные, но довольно высокие национальные уровни инфляции, политика девальвации национальной валюты привела: к стабилизации обменного курса в Польше, к легкой экономической депрессии в Чехословакии и к сильной депрессии в Венгрии. Следует отметить, что почти во всех рассматриваемых странах проводимые экономические политики привели к резкому сокращению ВНП и во всех из них в 1989-1991 гг. наблюдалось сокращение (или отрицательный рост) ВНП и ВВП [138]. Вместо полной занятости страны впервые столкнулись с проблемой безработицы, а затем и с высокими темпами ее роста, сравнимыми с аналогичными показателями западных стран, при том, что в отличие от стран переходной экономики в странах Запада создана разветвленная система социального обеспечения населения и помощи безработным. Следовательно, на начальном этапе реформ в странах ЦВЕ стала проводиться политика стабилизации, которая оказала влияние на развертывание инфляции и на снижение платежеспособного спроса населения. Данная политика также оказала влияние на процесс открывания экономики этих стран перед мировым хозяйством, на развертывание рыночных процессов, в том числе и на формирование конкурентных цен. Однако политика стабилизации не могла направить экономику этих стран по пути стабильного роста. Для достижения этой цели необходимы были два условия, тесно связанные между собой: приватизация средств производства и адекватное развитие финансовой системы.
Основной целью приватизации в странах ЦВЕ явилось перераспределение прав собственности от государства к индивидуумам или социальным группам. Помимо слепой веры в совершенство рыночного механизма, программы приватизации должны были разрабатываться с ориентацией на перспективу: на обеспечение населения лучшим доступом к экономическим ресурсам (как через систему занятости, так и через систему потребления ресурсов). Причем реформаторы в регионе стран ЦВЕ опирались в основном на теорию благосостояния, вытекающую из теории общего равновесия. Согласно им, плохое распределение прав собственности влечет за собой внешние эффекты, которые препятствуют рынкам достижению парето-оптимального распределения ресурсов (т.е. как бы равнооптимального распределения ресурсов, при котором уже нельзя улучшить состояние одних агентов рынка, не ухудшая состояния других). Считается также, что способность экономики к динамичному росту обусловлена частными правами собственности на средства производства, правами собственности на уже существующие предприятия, либо на вновь создаваемые предприятия. Новая идея, которая вырисовывалась как среди исследователей, так и среди проводников рыночной экономической политики, состояла в том, что финансовые посредники и рынок ценных бумаг должны оптимально сосуществовать, поскольку они выполняют различные и взаимодополняющие функции. Предполагалось, что институт финансовых посредников более эффективен при селекции качества и контроля за результатами хозяйственной деятельности, в то время как рынок ценных бумаг должен гарантировать свободный доступ к собственности и способствовать диверсификации частной собственности. Сегодня нам ясно, что задача переходной экономики не сводится только к сбалансированию уже существующих финансовых структур, но и к созданию новых. Сравнительный анализ отношений на рынке ценных бумаг и долговых обязательств и их связи со способностью экономики к производству и росту, базируется, как правило, на статических моделях, описывающих выбор отдельных лиц (семей), акционеров и кредиторов при различных процедурах побуждения к действию [156]. Подобный подход не является достаточным для определения оптимальной финансовой структуры в переходных к рыночной экономике странах, проблемы которых имеют динамическое, а не статическое происхождение.
Необходимо отметить, что эволюция западных экономик показала, что их финансовая структура изменилась со временем параллельно с изменениями в их индустриальной организации, с расширением рынка и с новыми поведенческими аспектами собственников (семей). Опыт стран ЦВЕ лишний раз доказывает, что ко всем случаям, связанным с проблемой перехода к рыночной экономике, не существует единого подхода. Так, одной из основных проблем переходных экономик в современный период является мобилизация существующих ресурсов. Например, в России имеются огромные накопления населения, которые мало задействованы в экономике. Из этого следует, что проблема финансовой структуры должна рассматриваться в качестве стимула для снижения остроты финансовых противоречий, подрывающих экономическую активность и препятствующих одновременному улучшению контроля за предприятиями. Страны переходной экономики часто идут по ошибочному пути, сосредоточиваясь на вопросах прав собственности и на причинах, из-за которых англо-саксонская модель фирмы не подходит им даже в теоретическом плане. Политика индустриализации, базирующаяся на переделе собственности на акции, была четко лимитирована в Великобритании и в Соединенных Штатах, и в этом смысле мы скорее можем говорить не о новых правилах, а об исключениях из правил. Известно, что во Франции, Великобритании и Италии задолженность банкам сыграла основную роль в реализации политики индустриализации [36].
Необходимость гармонизации двух управленческих систем
Современные общественные системы характеризуются двумя моделями управления (или двумя механизмами принятия решений): рыночной и государственной. Почти два столетия продолжается дискуссия ученых и специалистов о том, какова роль государства и рынка в функционировании экономики, на основе каких принципов и "правил" следует сделать выбор между ними. Следует сказать, что на протяжении всего этого времени преобладало противопоставление этих двух моделей, иногда оно носило взаимоисключающий характер. Однако в реальной действительности они вполне "мирно" уживались. Лишь после целого комплекса реформ, проведенных в бывших социалистических странах, на передний план вышла проблематика их взаимосочетания и взаимодополнения. Сегодня уже нет особой необходимости доказывать, что условием эффективного функционирования экономики является совместное и, по возможности, рациональное применение обеих моделей управления: рыночной и государственной.
Однако деление экономики (и управления) на "рыночную" и "государственную" слишком упрощает реальную ситуацию и не дает ответа, например, на такие вопросы: по каким принципам должна функционировать производственная собственность, находящаяся полностью или частично в руках государства? Что следует понимать под государственным регулированием рынка? Кто должен оказывать ("производить") социальные услуги и на каких принципах? Допустимо ли взаимодействие государства и рынка в решении социальных проблем? Как должны формироваться и на что расходоваться внебюджетные фонды? Каковы принципы управления общественными организациями и т.д. Следует отметить, что весь комплекс социальной проблематики находится как бы на "нейтральной территории" между рынком и государством. В России, как и в других странах бывшей социалистической системы, государство попыталось в начале хозяйственных реформ уйти от очень обременительных социальных затрат, без каких-либо масштабных реорганизаций источников их финансирования, структуры социальных затрат и без реформы основных "социальных отраслей": здравоохранения, образования, государственной системы управления. Результаты оказались более чем плачевными: во многих странах (в том числе и в России) социальные выплаты по разным источникам в совокупности оказались ниже прожиточного минимума, социальные гарантии в конце 90-х годов оказались гораздо ниже дореформенных уровней.
Сегодня достижение минимального уровня социальной защищенности населения является одной из главных социальных задач государства. Данная задача важна и в экономико-политическом плане: ее решение гарантирует возможность разрешения возникающих в ходе реформы экономических и политических проблем демократическими средствами. Негативным примером в этом плане могут служить латиноамериканские страны, в которых для разворачивающихся демократических процессов большую опасность представляют нищета и социальная незащищенность населения.
Известно, что рыночный механизм решает основные проблемы производства, потребления, распределения и перераспределения материальных благ и услуг за счет либерализации ценообразования и децентрализации системы принятия решений до уровня отдельных собственников (предпринимателей) или субъектов. Механизм принятия решений в социальном секторе отличен от рыночного и решает вышеназванные проблемы посредством так называемых общественных решений, которые включают: прямые и косвенные формы государственного регулирования; решения руководителей общественных и внебюджетных фондов; инициативу руководителей различных общественных организаций; выборную систему; систему политических и экономических переговоров и согласований; экономическое и политическое "лоббирование" и др.
Механизмы рыночного и общественно-государственного регулирования имеют самостоятельное и обособленное значение. Каждый из этих двух механизмов имеет свои преимущества, которые делают их незаменимыми, равно как и недостатки, ограничивающие область их применения. Но с точки зрения макроэкономического управления и регулирования их совместное действие, a взаимовлияние и взаимосогласование, имеет первостепенное значение. В современных условиях эти два механизма, две системы управления присутствуют одновременно: нет такой экономики, которая применяла бы только рыночную или только государственную систему регулирования. В странах бывшего социализма, даже во времена наиболее интенсивной централизации управления, имели место рыночные факторы и регуляторы (колхозный рынок, "черный" рынок), а сегодня в этих странах рыночная система регулирования переживает свой период ренессанса. В наиболее же либеральных ("рыночных") экономиках (в США, Германии) наблюдается возрастание роли общественной (государственной) системы регулирования.
Например, в Западной Европе в 1960-1990 гг. общественно-государственные расходы в валовом внутреннем продукте возросли с 26% до 47%. Доля занятых в общественно-государственном секторе сегодня в промышленно развитых странах колеблется в пределах от 15 до 35%, во многих областях доля государственной собственности является определяющей, государственные закупки в значительной мере влияют на рыночную конъюнктуру.
Существенна и общехозяйственная регулирующая роль государства: оно определяет "правила игры" для фирм и предприятий, регулирует нормативно-законодательные основы рыночной экономики (в том числе и структуру собственности), осуществляет перераспределение доходов предприятий и физических лиц. Экономическая политика правительства является важной предпосылкой социально-экономической стабильности, совершенствования структуры экономики. Так, за счет повышения налогов государство может притормозить развитие одних областей (отраслей) экономики, а за счет государственной поддержки может обеспечить динамичное развитие других сфер. Государство само (через свои предприятия) принимает участие в производстве многих благ и услуг.
Возрастает самостоятельное экономическое значение неприбыльных (nonprofit) самодеятельных негосударственных организаций. Например, в Голландии в начале 90-х годов функционировало более 78 тыс. общественных фондов и более 85 тыс. самодеятельных общественных организаций. Они играют незаменимую роль в решении общественных задач, в особенности в социальной политике, при этом они пользуются поддержкой правительства страны. Аналогично положение и в других промышленно развитых странах. Так, в Англии и Уэльсе зарегистрировано 175 тыс. благотворительных организаций. По некоторым оценкам в Западной Европе в неприбыльных самодеятельных организациях работает 2-3% всех занятых. Особенно значительна их роль в США: они (включая и церковные организации) создают 5,6% валового внутреннего продукта и занимают 9,5% всех занятых.
Ограничения государственной социальной поддержки населения и перспективы перехода к модели «субсидиарного государства»
В России и в других странах бывшего социализма период глубинных экономических преобразований характеризуется возрастающим социальными трудностями. Создание плюралистических отношений собственности требовало ускоренного проведения приватизации. Приватизация, сочетаемая с либерализацией цен и импорта, с сокращением государственных дотаций, обычно создает для участников хозяйствования условия конкуренции, социальными последствиями которых являются: рост общественно-социальной напряженности, нарастание числа обанкротившихся предприятий, рост безработицы и инфляции. В условиях устаревшей структуры производства, его материально-технической базы, эти негативные последствия проявляются весьма остро. Да и приватизация в этих странах означала решение уникальной задачи, не встречающейся в практике других государств мира. Всеохватывающая государственная собственность чуть ли не в одночасье должна была превратиться в смешанную собственность, с преобладанием частной собственности. Так, в середине 80-х годов в странах бывшего социализма доля государственной собственности в составе ВНП превышала 80%, а в США и в странах ЕЭС - не более 17%. Самая нашумевшая на Западе программа приватизации М. Тетчер охватывала всего 20 предприятий, которые производили 5% ВНП Великобритании.
В период 90-х гг. средний русский бизнес-класс, не успев сформироваться как деятельная экономическая сила, стал переходить в неустроенные, социально необеспеченные слои общества. Массовое ослабление предпринимательского потенциала означало снижение деловой активности всей экономики страны, сокращения возможностей ее социального развития, жизнеобеспеченности и благосостояния граждан140.
Следует отметить, что Россия и некоторые другие страны бывшей социалистической системы все еще обладают значительным потенциалом социально-экономического развития. Огромный интеллектуальный капитал, созданные основы рыночных институтов, обширные природные ресурсы, основные элементы производственной и коммуникационной инфраструктуры, накопленные финансовые сбережения, - все эти факторы создают позитивные предпосылки для социально-экономического обновления. Формирование основ рыночных отношений состоит, в первую очередь, в выборе эффективного пути к сотрудничеству в социально-экономической сфере и согласия в обществе для достижения уровня жизни, способного удовлетворить круг необходимых потребностей наиболее активной части граждан страны.
Именно эти предпосылки и принципы заложены в разработанных в последнее время Правительством РФ прогнозах социально-экономического развития России в начале третьего тысячелетия141. Так, в "Основных направлениях..." приводятся три варианта развития, которые могут привести к реализации накопленного потенциала .
Первый вариант подразумевает уход государства практически из всех сфер социально-экономической деятельности, открытие страны внешнему миру и приватизацию большинства социальных функций.
Второй вариант предусматривает расширение прямого участия государства в регулировании экономических и социально-общественных отношений, сохранение закрытой структуры экономики, которая не позволит реально участвовать в международном разделении труда и может привести к дальнейшему отставанию нашей страны от развитых стран во всех основных аспектах жизнедеятельности.
Третий вариант основывается на высвобождении частной инициативы и усилении роли государства в обеспечении благоприятных условий хозяйствования, включая и социальную стабильность.
Анализируя приведенные выше варианты развития, можно отметить, что именно третий вариант балансирует элементы двух первых вариантов стратегии социально-экономического развития. Именно по третьему варианту создается "субсидиарное" государство, которое обеспечивает социальные гарантии в той мере, в которой общество не может этого сделать сегодня самостоятельно. При этом вместо полной закрытости или открытости страны делается ставка на активную интеграцию России в мировое сообщество и хозяйство. Как утверждают многие аналитики, именно развитие страны по третьему варианту позволит минимизировать социальные издержки преобразований. Таким образом, целью социально-экономической политики Правительства Российской Федерации является последовательное повышение уровня жизни населения на основе самореализации каждого индивида, снижения социального неравенства, сохранения национальной независимости и культурных ценностей России, восстановления экономической и политической роли страны в мировом сообществе. Достижение этой цели невозможно без социального раскрепощения общества, позволяющего включить все его основные внутренние источники развития. В стране должно возобладать гуманистическое мировосприятие, восстановиться практически утраченное доверие между гражданами и государством, между гражданами и бизнесом, между бизнесом и властью143.
Принципиально важными направлениями современной социальной политики в условиях модернизации экономики становятся, во-первых, социальная поддержка различных групп населения, во-вторых, инвестиции в развитие человека и бизнеса, которые являются непременным условием конкурентоспособности нашей страны. Сложность проблем и глубина необходимых преобразований требуют комплексного подхода к проведению реформы государственной власти, модернизации, экономики и социальных преобразований.
Реализовать имеющийся потенциал развития экономики и роста благосостояния граждан - и есть задача сегодняшней социально-экономической политики Правительства РФ. В то же время существующая система социальной поддержки, основу которой составляют всеобщие социальные трансферты, субсидии на товары и услуги, а также категориальные льготы, принципиально пока неспособна решать задачу перераспределения ресурсов в пользу наиболее нуждающихся. В условиях возросшего недофинансирования социальных программ эта проблема приобрела особую остроту.
На сегодня ни одна из социальных функций государства не реализуется в тех количественных и качественных параметрах, которые предусмотрены законом. Эффективность ряда направлений социальной политики, таких как выплата пособий на детей, финансирование программ занятости, достигла, как это видно из предыдущего анализа, критически низкого уровня. Существенно возрос уровень фактической платности услуг здравоохранения и образования, что сделало многие из этих услуг недоступными для малообеспеченных слоев населения. Исходя из сказанного, перед обществом в целом стоит такая важная задача, как реформирование социальной деятельности,
Основные цели преобразований в социальной сфере сводятся к обеспечению:
максимально эффективной защиты социально уязвимых домохозяйств (именно они не обладают возможностями для самостоятельного решения социальных проблем и потому объективно нуждаются в государственной поддержке);
