Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Лоббизм как экономическое явление и элемент управления процессами взаимодействия государства и предприимательства. 14
1.1. Основные понятия теоретического инструментария исследования 14
1.2. Анализ методологических подходов и концепций лоббизма 28
Глава 2. Структурообразование и основные принципы лоббистской деятельности в рыночной экономике: особенности зарубежного опыта 50
2.1. Система лоббирования в законодательных органах США 50
2.2. Механизм реализации групповых интересов через исполнительные структуры власти 66
2.3. Функциональные особенности лоббистской деятельности групп интересов предпринимательского сектора экономики США 82
Глава 3. Эволюция и характер воздействия российского лоббизма на процесс государственного регулирования экономики 101
3.1. Объективные предпосылки формирования механизма предприни-мательского лоббизма в условиях структурной перестройки экономики России 101
3.2. Структура предпринимательского лоббизма в России в современный период 119
3.3. Сферы интересов лоббистских групп и перспективы лоббистской деятельности в России 136
3.4. Возможности использования зарубежного опыта 149
Заключение 154
Библиографические сноски и примечания 160
Список используемой литературы 165
- Основные понятия теоретического инструментария исследования
- Механизм реализации групповых интересов через исполнительные структуры власти
- Объективные предпосылки формирования механизма предприни-мательского лоббизма в условиях структурной перестройки экономики России
- Сферы интересов лоббистских групп и перспективы лоббистской деятельности в России
Введение к работе
Актуальность исследования: Радикальная реформа в России повлекла за собой комплекс существенных изменений в механизме государственного регулирования экономики. Принципиально новая по целям и содержанию структура государственных органов власти сделала, актуальным решение проблемы формирования действенных и эффективных способов, средств и методов взаимодействия нового государственного аппарата управления и быстрорастущего частнопредпринимательского сектора.
Актуальность практической реализации потребности в организации такого взаимодействия обусловливается стремительной переориентацией в современный период целей сложившихся в российской экономике групп интересов к механизму государственного регулирования экономики. Попытки руководства России в начале 90-х годов вывести экономику при помощи монетарных методов регулирования из состояния застоя привели в последующем к длительному периоду катастрофического падения темпов экономического роста и широкомасштабному переделу собственности. Это способствовало образованию, с одной стороны, значительного разрыва между новыми органами власти и управления и агентами рынка, а, с другой, -достаточно рельефно отразило спрос стремительно растущего рыночного сектора на доступ к государственным органам принятия решений, непосредственному участию в управлении народнохозяйственными процессами. Однако отсутствие в России цивилизованного классического механизма лоббирования интересов бизнеса в государственных структурах создало деформации в реализации потребностей предпринимательских структур через органы государственной власти и управления. Коррупция и протекционизм - наиболее одиозные формы лоббизма, основанные на старых деловых и родственных связях, превратились в основные теневые методы лоббисткой деятельности.
Вместе с тем, по мере роста демократизации российского общества, активно осуществляемой структуризации органов государственого управления и рыночного сектора экономики, в России стремительно развивается процесс взаимодействия ветвей и структур государственой власти и корпоративных частнопредпринимательских объединений. Свое выражение этот процесс находит в формировании в России влиятельных взаимодействующих корпоративистских групп интересов. В этой связи настоятельным становится придание отечественному лоббизму официального статуса. Принятие ряда важных законов о предпринимательской деятельности и статусе государственных служащих, усиление государственного налогового, банковского, валютного и таможенного контроля за деятельностью субъектов производства и торговли/ создают для решения вопроса об инаугурации лоббизма в России реальную основу. В немалой степени это обусловливается комплексом внутри- и внешнеполитических вопросов, к участию в решении которых все более активно подключается крупный российский бизнес.
Как отражение сложившейся ситуации, в России в 1996 году специальным Указом Президента РФ была создана и зарегистрирована первая официальная лоббисткая компания с отделениями в России и США. Ее основная задача - продвижение интересов отечественного капитала в российских государственных институтах и за рубежом. Образование подобного рода компании с полным основанием можно отнести к эпохальным явлениям экономической жизни России. Фактически это событие подводит черту под периодом стихийно - криминального лоббизма, переводя последний в статус контролируемого центральной властью законного механизма сбалансирования интересов государства и бизнеса. Оно же существенно актуализирует проблему научного исследования лоббизма в России как с точки зрения внутрироссийских тенденций его становления и влияния на управление экономическим развитием, так и со стороны накопленного исторического опыта государств Запада, особенно США, где лоббизм выполняет роль одного из важнейших элементов механизма управления взаимоотношений государства и агентов рынка - от малого бизнеса до крупнейших корпораций.
Значительным фактором повышения актуальности исследования воздействия предпринимательского лоббизма на ветви государственной власти несомненно становится и комплекс мер нового руководства Российской Федерации по реформированию структуры общегосударственного управления. Реальные попытки администрации Президента России и правительства по оптимизации деятельности управленческих органов субъектов федерации, действенному контролю за исполнением последними Конституции РФ и федеральных законов, а также четко очерченный курс правительства на качественный рост динамики хозяйственных реформ, открывают новые, перспективные направления взаимодействия бизнеса и государства. Безусловно, среди этих направлений к одним из наиболее весомых относится лоббистская деятельность частного предпринимательства, хотя еще и разобщенного по группам интересов, но объективно ориентированного на скорейшее создание долгосрочного механизма эффективного управления народнохозяйственными процессами на основе сбалансированных целей государства и корпоративистских групп интересов.
Степень изученности проблемы. Вопросам изучения лоббизма как в СССР, так и в России не уделялось, на наш взгляд, внимания, соответствующего масштабу данного явления. В значительной мере это объясняется нежеланием властей раскрывать для общественности кулуарные механизмы принятия тех или иных решений в пользу патронируемых властью политических и предпринимательских групп. Если на Западе в системе социальных, политических и экономических наук исследование системы лоббисткой деятельности занимает более чем весомое место (к наиболее известным западным исследователям данной проблематики относятся С.Адуан, Х.Арн, Б.Бардес, Н.Болдуин, С.Бир, Дж. Волкер, Р.Винтер-Бергер, В.Грант, Дж. Гарднер, С.Грэхем, М.Дэвис, Г.Джордан, Ч.Данн, А.Коусон, Т.Мэй, С.Мэйзи, Т.Мо, Л.Милбрэт, Н.Нагет, М.Олсон, Дж. Ричардсон, А.Роуз, М.Смит, А.Хольцман, Р.Халл; С.Шмидт, Е.Шелли, Е.Штатшнейдер и др.), то в отечественной науке этому разделу теоретического и практического знания отведено одно из самых низовых мест.
Практически единственные, более или менее комплексные разработки данной проблематики представлены в трудах российских исследователей Н.Г.Зяблюка "США: лоббизм и политика" (М., 1976), «Практика лоббистской деятельности в США» (М., 1994) и С.Б.Четверикова "Кто и как делает политику в США" (М., 1974). Но они посвящены сугубо анализу лоббизма в Соединенных Штатах и не содержат ни практических выводов, ни рекомендаций для препарирования американского опыта в нашей стране. Различные оценки лоббизма как крупного политического фактора в государствах Запада, представленные в ряде работ советских и российских ученых (например, в наиболее представительных из них - В.А.Лепехин. "Лоббизм". М., 1995; монографиях А.П.Любимова "Профессиональный лоббизм: технология лоббирования". М., 1998, "Лоббизм как конституционно-правовой институт". М., 1998, "Гражданский лоббизм: процедуры и технологии обращения граждан". М, 1999 г.; «Лоббизм и интересы предпринимательства». М., 2000; коллективной монографии "Психология парламентализма". М., 1999), также весьма далеки от того, чтобы на их основе сформировать теоретическую базу для понимания российского генотипа лоббизма.
В то же время необходимо отметить, что в 90-х годах в отечественной периодической печати появилось значительное количество статей не только ставящих проблему лоббизма как реального явления в экономической и политической жизни России, но и предпринимающих попытку анализа причин растущей динамики этого явления, его структуризации. Результатом этих попыток стала подготовка в Государственной Думе законопроекта "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" и проведение 11 марта 1995 г., организованной Государственной Думой, конференции под названием "Лоббизм в России: проблемы законодательного регулирования". Однако, актуальность комплексного исследования данной проблематики, по-прежнему, остается более, чем насущной.
Именно этим объясняется содержание и структура представленной работы. Ее тема весьма актуальна для естественноисторическим образом формирующегося механизма лоббисткой деятельности в России. Понимание принципов и методов регулирования этого механизма, его структурообразования и специфических направлений воздействия на экономические и политические процессы в США - наиболее представительной с точки зрения лоббирования групповых интересов стране - позволяет избежать возможных ошибок при разработке различного рода норм узаконенного существования лоббизма в России. Автор отдает себе полный отчет в том, что "поле производства" в поставленном вопросе столь обширно, что, по всей видимости, понадобится создание целой школы российских ученых для получения сколь - либо значимых результатов в разработке поставленной проблемы. И все же попытка первичного научного анализа темы лоббизма в России как экономического явления и инструмента механизма принятия государственных решений дает возможность хотя бы немного приподнять завесу некогда закрытой темы для отечественной науки.
Рассмотренные обстоятельства обусловили цель исследования, поставленную в диссертации.
Цель исследования заключается в разработке научной концепции экономического содержания механизма воздействия предпринимательских лоббистских групп интересов на систему государственного регулирования экономики, обосновании практических рекомендаций по использованию инструментов лоббирования в процессах принятия государственным аппаратом эффективных управленческих решений и рассмотрении, в этой связи, лоббистской деятельности как действенного способа управления корпоративистскими группами интересов взаимодействия с ветвями государственной власти при принятии народнохозяйственных решений.
Для достижения вышеуказанной цели в диссертационной работе поставлены и решены следующие задачи:
• анализ методологических подходов и концепций к трактовке лоббизма с точки зрения его экономического содержания;
• определение основных направлений и границ воздействия корпоративи-стских групповых интересов агентов рынка на структуры государствен-ной власти и управления в развитой рыночной и переходной экономике;
• обоснование системы воздействия предпринимательского лоббизма на процесс принятия экономических решений государственной властью как процесса управления, сконцентрированного на эффективное достижение хозяйственных целей корпоративистских групп интересов;
• раскрытие современных направлений эволюции российского лоббизма как функции структурной перестройки народнохозяйственного комплекса России и принципиальных изменений в целях государственного регулирования экономики;
• вычленение сущностных факторов вплетения лоббистского механизма в систему принятия управленческих решений органами государственной федеральной и региональной власти и управления;
• оценка перспектив развития лоббистской деятельности в России с точки зрения ее инкорпорирования в систему государственного регулирования экономики;
• доказательство положения об объективности рассмотрения лоббистской деятельности предпринимательских групп интересов как неотъемлемого элемента процесса управления принятием государственных решений;
• разработка конструктивных рекомендаций по использованию зарубежного опыта лоббистской деятельности с учетом особенностей современного этапа развития системы государственного регулирования экономики России.
Непосредственный объект исследования - современный механизм предпринимательской лоббистской деятельности, как составной части государственного регулирования экономики нашей страны.
Предмет исследования - совокупность структурных форм, средств и методов предпринимательского лоббизма, используемых взаимодействующими корпоративистскими группами интересов в целях принятия эффективных решений органами государственной власти и управления.
Методологической основой диссертации служат труды ведущих зарубежных исследователей по проблемам и процессам принятия управленческих решений, анализу методов лоббистского влияния на ветви государственной власти и управления, рассмотрению структурных особенностей функционирования лоббистского механизма в рыночных системах, обоснованию необходимости функционирования цивилизованного лоббизма в качестве неотъемлемого элемента регулирования процесса принятия управленческих решений, направленных на повышение эффективности деятельности агентов рынка. В части, коррелирующей с целью и задачами диссертации, в анализе использовались разработки, к сожалению, весьма немногочисленные, российских исследователей, в той или иной мере затрагивающих проблематику лоббизма как механизма реализации групповых интересов в ветвях государственной власти.
Работа над раскрытием темы потребовала аналитической оценки специальной литературы по менеджменту фирм и государственному регулированию экономики России. Эмпирическая база исследования основывалась на изучении и препарировании конкретных фактов лоббирования в российской исполнительной и законодательной власти, отраженных в соответствующих законодательных и нормативных актах и рассмотренных в отдельных разделах монографий и научных статьях российских ученых, периодической печати и высказанных в независимых экспертных оценках и при личных контактах диссертанта с представителями предпринимательских структур, государственными служащими органов исполнительной и законодательной власти.
В процессе исследования изучались статистические данные, по различному спектру вопросов, связанных с лоббистской деятельностью. Хотя комплексный статистический учет последней отсутствует в практике международной и национальной статистики, все же отдельные отрывочные фактические данные оказали диссертанту помощь в аспекте оценки масштабов лоббистской деятельности в США и России.
Научная новизна диссертации заключается в выработке методологического подхода к оценке содержания, форм и методов лоббистского механизма в реализации групповых интересов предпринимательства, определении характера воздействия этого механизма на современную систему государственного регулирования экономики России. При этом, в представляемой работе впервые раскрываются следующие, ранее не отражаемые в необходимой для обоснованных заключений степени аспекты проблемы:
• осуществлен, не представленный в предшествующих российских исследованиях, комплексный анализ методологических подходов к проблеме лоббистской деятельности корпоративистских групп интересов в переходной экономике;
• разработана методика обоснования экономического содержания лоббистской деятельности в процессе воздействия заинтересованных групп на структуры государственной власти и управления;
• вскрыты закономерности действия и эволюции лоббистского механизма в экономических системах, различных по формам, уровням развития хозяйственных укладов и структурам государственной власти и управления;
• лоббистская деятельность рассматривается в целом как экономическое явление в части управления взаимодействующими корпоративистскими группами интересов процессов принятия хозяйственных решений структурами государственной власти и управления;
• проанализирован и доказательно обоснован процесс генерирования российскими группами интересов лоббистской деятельности как функции структурного реформирования экономики России и системы ее государственного регулирования;
• показаны особенности эффекта взаимосвязи формирования структуры лоббистских групп интересов, методов и форм их влияния на органы государственной власти и сложившуюся систему управления как производного процесса от направлений макроэкономического регулирования развития народно-хозяйственного комплекса России;
• уточнены и расширены сферы лоббистской деятельности как типологического и естественноисторического процесса воздействия частнопредпринимательского сектора на формирование способов управления механизмом государственного регулирования развитой рыночной и переходной экономики; • на основе новых компонентов анализа интересов американских лоббистских групп представляется оценка перспектив направлений дальнейшей эволюции отечественного лоббизма как одного из доминирующих факторов воздействия на систему государственного регулирования экономики России.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется направленностью работы, предполагающей углубление методологических подходов для осуществления взаимодействия государственных органов власти и управления и предпринимательских групп интересов в направлении повышения эффективности государственного регулирования российской экономики.
Результаты исследования и выработанные рекомендации, в особенности, по использованию в России опыта США в части легализации лоббистской деятельности, ее открытости для государственной власти и общественного мнения и актуальности признания лоббизма в качестве неотъемлемого элемента государственного управления народнохозяйственными процессами могут быть применены на практике для обоснования новых методов подготовки и принятия управленческих решений исполнительной и законодательной властью России.
Материалы диссертации могут быть использованы в научно-исследовательских институтах РАН, других научных организациях и государственных структурах управления при разработке системы категорий управления народным хозяйством, проблем воздействия организационно-управленческих форм на экономическое развитие, расчетах технико-экономических обоснований и бизнес-планов проектов, обусловливаемых взаимодействием государственных и коммерческих структур.
Апробация работы. Основные теоретические и практические положения исследования были доложены автором на "Круглом столе по обсуждению учебного пособия для профессиональных лоббистов, специализирующихся на взаимодействии с Государственной Думой" в апреле 1999 г., проходившего под эгидой "Национальной ассоциации лоббистов" (Россия) и Комитета "Общественных объединений и религиозных организаций" Государственной Думы, семинаре иностранных наблюдателей за выборами Президента России в июле 1996 г., студенческой конференции Лондонской Школы Экономики (London School of Economics) на тему "Группы интересов в переходной экономике" (1998 г.)
По теме диссертации автором подготовлены и опубликованы следующие работы: учебное пособие для слушателей и студентов Всероссийской Академии Внешней торговли (3,2 п.л.), которое используется кафедрой политологии и экономической культуры для преподавания курса «Социо-культурные проблемы хозяйственной деятельности», а также статьи по лоббистской проблематике в отечественных научных и общественно-политических изданиях (1,4 п.л.). Общий объем публикаций составляет 4,6 п.л.
Основные понятия теоретического инструментария исследования
Теоретический и практический анализ любого социально-экономического явления априори предполагает четкое очерчивание дефиниций, используемых исследователем в качестве инструментария процесса изучения и раскрытия поставленной проблемы. В силу объективно сложившегося в экономических науках положения (особенно в тех их областях, которые тесно переплетаются с юриспруденцией, философией, социологией, политологией и т.д.) многие из определений одного и того же предмета научного анализа трактуют его содержание по-разному. Как правило, это ведет к значительной доле недопонимания между исследователями, оперирующими в научных дискуссиях привычно сложившимися в их менталитете системами дефиниций.
Именно по этой причине диссертант полагает целесообразным в сжатом виде изложить ниже трактовку спектра тех основных понятий, которые, во-первых, используются в работе в качестве научного инструментария, а, во-вторых, в наибольшей степени, с точки зрения автора, подвержены воздействию «эффекта препарирования» под сложившийся у того или иного исследователя концептуальный подход к рассматриваемой проблеме. При этом речь идет о перечне лишь основных понятий, включающих в себя и по содержанию и по форме возможность непосредственного анализа лоббистской деятельности в современных условиях развития рыночной экономики.
Хотелось бы, правда, сделать весьма важную оговорку о том, что само понятие «лоббизм» рассматривается автором отдельно и с приближением к той мере скрупулезности, которая потребовала оформления данного анализа в особый раздел диссертации; также, в соответствии с выбранной диссертантом логикой исследования поставленной проблемы, определения ряда понятий, на которые эпизодически или частично опирается автор, приводятся по ходу работы.
Наиболее существенными, с точки зрения проблематики лоббизма, представляются такие понятия, как «группы интересов» и «группы давления» . Иногда эти понятия заменяются на «группы влияния», хотя последние отдельно скорее не существуют, образуя лишь форму, в которой группы интересов и давления организуют практическое лоббистское воздействие на структуры государственной власти. В этом понимании в работе иногда и используется термин «группы влияния». Касательно же понятий «группы интересов», «группы давления» - наиболее существенно отражающих наш «универсум» интересов - заметим, что специальная литература по данному вопросу более чем обширна и многолика. Ее анализ не относится к главной цели осуществляемого исследования, позволяя привести те формы дефиниций, которые в наибольшей степени, по мнению диссертанта, отражают содержательную часть реального существования в социально-экономической системе государства разноплановых структур групп интересов и групп давления.
Конкретнее говоря, под понятием «группа интересов» подразумеваются государственные либо частнопредпринимательские институты, создаваемые для выполнения государственных или частнохозяйственных функций, и вступающие при исполнении этих функций во взаимодействие с ветвями государственной власти как представители групповых, по своей сути, «корпоративных» интересов. Видя в качестве одной из своих функций воздействие на формирование и осуществление государственной экономической политики, подверженной авторитарно принимаемым решениям законодательными, исполнительными и судебными органами власти, группы интересов формируют группы давления, наиболее адекватным для понимания диссертанта определением которых является следующее: группа давления - это социально и политически наиболее активная часть группы интересов, организационно сформированная для оказания воздействия на государственные органы и другие группы, служащие адресатами давления, с целью принятия или блокирования определенных государственных решений.
Учитывая, что основными функциями групп интересов/давления являются оказание воздействия на ветви государственной власти и взаимодействие с ними, представляется обоснованной характеристика данных понятий в контексте исследуемой проблематики лоббизма. Под воздействием групп интересов/давления на государственные структуры автором понимается система средств и методов экономического, политического и правового характера, используемая государственными и частнопредпринимательскими структурами для защиты своих корпоративных интересов. Взаимодействие же групп интересов/давления с государственной властью трактуется в диссертации в качестве специфической, мы бы сказали, - высшей, формы воздействия лоббистских заинтересованных групп на законодательные и исполнительные структуры государства. У диссертанта нет оснований отрицать неформальность логической связи процесса взаимодействия групп интересов/давления с государственными ветвями власти и параллельно формирующихся между этими институциональными субъектами отношений корпоративистского содержания.
Механизм реализации групповых интересов через исполнительные структуры власти
Основные организационно-функциональные принципы лоббистской деятельности в Конгрессе США свойственны и воздействию групп интересов на американскую исполнительную власть. Методы и средства лоббистского давления на главные ветви власти США практически идентичны. Если в них и имеется отличие, то оно расположено в плоскости существенного различия масштабов охвата лоббистскими организациями структур Конгресса и министерств и ведомств. При этом, не следует упускать из вида то немаловажное обстоятельство, что попытки решения лоббистами в Конгрессе крупных вопросов, связанных с изменением, дополнением или принятием новых законодательных актов имеют высокую степень скоординированности с лоббистской деятельностью в органах государственной исполнительной власти. Почему?
Во-первых, исполнительные органы США являются одними из главных участников законодательного процесса. В подавляющем числе случаев именно они становятся генераторами предложений, которые направляются в Конгресс для обсуждения и последующего препарирования в форму законопроектов. В связи с этим, заинтересованные группы, как правило, стремятся подключиться к формулированию предложений исполнительных органов на предварительной стадии их оформления. Помимо всего прочего, тактически лоббистам более целесообразно направление интересующих их предложений от имени министерств и ведомств, так как авторское право государственных органов на подобные предложения придает им дополнительную значимость и увеличивает шансы на достижение успеха.
Во-вторых, предназначение исполнительных органов - реализация санкционируемых Конгрессом программ социально-экономического развития страны. В рыночной экономике с ограниченным государственным сектором выполнение большинства программ связано с прямым участием частного сектора народного хозяйства. Только на государственные закупки (федеральный и местный уровни) товаров и услуг в США в начале 90-х годов центральным правительством и местными администрациями расходовалось более одного триллиона долларов33), значительная часть которых транслировалась в частный корпоративный сектор экономики. Вполне естественно поэтому, что заинтересованные группы уделяют пристальное внимание построению своих отношений (иногда даже в первую очередь) с исполнительной ветвью власти, ибо "продавливание" закона лоббистами в Конгрессе США еще не означает его исполнения министерствами и ведомствами в тех параметрах и виде, в котором он вышел из Капитолия; исполнительные органы власти имеют в своем арсенале достаточно отработанные механизмы интерпретации законов как в своих ведомственных, так и в клиентурных интересах.
Отмеченная выше особенность действий лоббистов по координированным выступлениям в обоих ветвях власти США позволяет им весьма гибко варьировать, с одной стороны, процессом подготовки конечного варианта законов и нормативных актов в источнике законотворчества, а с другой - интерпретацией данного закона исполняющим министерством или ведомством. Как правило, эту работу осуществляют одни и те же клиентурные группы, являющиеся "своими" для подразделений Конгресса и конкретного исполнительного органа. Курируя подготовку законопроектов на стадиях их зарождения, итогового утверждения Конгрессом и исполнения правительственными органами, группы интересов обеспечивают неотъемлемо присущим большинству законов, нормативных актов, инструкций "сознательным огрехам и брешам" ту интерпретацию, которая в наибольшей степени удовлетворяет целевым устремлениям лоббирующих организаций. Обеспечение же закона соответствующей потребностям групп интересов интерпретацией происходит непосредственно в органах исполнительной власти, что вынуждает лоббистов к постоянному активному общению с ее представителями.
В-третьих, исполнительная власть в значительном числе случаев сама выступает в качестве мощнейшего лоббиста по отношению к Конгрессу и аппарату президента. Насчитывая в своем составе около двух тысяч (речь идет только о федеральном уровне) различных административных учреждений (министерства, ведомства, агентства, управления, комиссии и т.д. и т.п.) и около трех миллионов служащих34 она представляет собой не просто гигантскую бюрократическую систему, но и особую самостоятельную группу интересов. В этой группе, не менее чем во внешних по отношению к ветвям власти группах интересов, развиты корпоратизм, стремление к монополизации исполнения решений, традиционализм в подборе кадров, упорство в отстаивании интересов чиновничьего аппарата и т.д.
Выступая против неоднократных попыток Конгресса, направленных на ограничение бюджетных ассигнований на содержание органов исполнительной власти, федеральные министерства и ведомства не раз демонстрировали законодательной власти свои более чем значительные возможности по блокированию такого рода попыток. Так, в ходе одного из наиболее острых за всю историю США бюджетных кризисов в 1995-1996 г.г. исполнительным органам власти удалось, несмотря на вынужденные кратковременные четыре "закрытия" президентом США правительства, не только отстоять в Конгрессе запрашиваемый ими объем дискреционных ассигнований , но и вынудить республиканское большинство отказаться от секвестирования этих ассигнований в следующем финансовом году. Более того, лобби исполнительной власти сыграло немаловажную роль в том, чтобы ограничить размер предлагаемых республиканским Конгрессом сокращений федеральных расходов в период 1996-2002 финансовых годов с 1 трлн.долл. до 250 млрд.долл.35).
Объективные предпосылки формирования механизма предприни-мательского лоббизма в условиях структурной перестройки экономики России
Специфика формирования системы экономического лоббирования в России самым непосредственным образом определяется переходным характером развития отечественного народно-хозяйственного комплекса. По существу, процесс структурной перестройки российской экономики стал главной предпосылкой образования как самих предпринимательских групп интересов , так и их мотивированных целенаправленных действий в отношении государственных органов, ответственных и за принятие решений и за внедрение новых методов экономического регулирования. Как отмечал российский исследователь проблем корпоративизма С.П.Перегудов: "Среди объективных факторов, способствующих рекорпоративизации отношений объектов экономики и государства, наиболее существенным является переходный характер экономики, только-только начинающей приспосабливаться к условиям реального рынка и сохраняющей многие черты и характеристики экономики государственной - и не просто государственной, но и крайне слабой и неконкурентоспособной. Наличие в ней огромного числа предприятий и отраслей, нуждающихся в технологической и структурной перестройке, предполагает не уход государства из экономики, а переключение его на иные, некомандные методы экономического регулирования".55)
Рекорпоративизация отношений объектов и субъектов хозяйствования в российской экономике развивалась по нарастающей как прямая функция процесса "ухода" из государственного хозяйственного механизма базового принципа тоталитарной экономики - централизованного планирования. Стремительность падения всевластия государственного плана связана конечно же, не с волевым решением одной личности или реализацией, стоящей за этой личностью, интересов какой-либо группы. Генетическая основа советской экономики, как и любой генетический код, не устраняется одномоментно, особенно в условиях, когда новые принципы хозяйствования и управления создают в некогда, хотя и неэффективном, но целостном, обобществленном хозяйственном организме, многоукладную экономическую модель. Последняя же, все-таки оставила в России за государством весьма значительную регулирующую роль, правда, практически устранив из воспроизводственного процесса такое звено как централизованное планирование.
Основополагающим элементом попытки большого скачка "от плана к рынку", названного в литературе "шоковой терапией начала 90-х годов", стали группы интересов, сумевшие трансформировать принимающие решения российские правительственные институты в органы реализации групповых целей. Особенность функционирования правительственных институтов как части деятельности групп была отмечена еще в начале 20 века родоначальниками теории заинтересованных групп, американским ученым А.Бентли. В своей главной работе "Процесс правления . Изучение общественных давлений", опубликованной в 1908 году, он доказательно показал, что "все явления государственного управления есть явления групп, давящих друг на друга, образующих друг друга и выделяющих новые группы и групповых представителей (органы или агентства правительства) для посредничества в общественном соглашении", и далее "... анализ государственного управления должен основываться на эмпирическом наблюдении результатов взаимодействия заинтересованных групп".
Первоначальный этап формирования рыночных начал в постсоветской экономике (вторая половина 80-х годов) развивался в условиях противодействия мощной группы интересов, ориентированной на коммунистические идеалы и планово регулируемую экономику, и достаточно аморфного по организационному фактору альянса групп интересов демократической ориентации. Причем, последние представляли собой, по определению американского исследователя Д.Трумэна, скорее "потенциальную группу", выражающую широкие интересы масс.57) Отражая общие моральные и ценностные идеалы и принципы общества (права и свободы личности, демократия, справедливость, равенство в праве на свободу предпринимательства и т.д.), потенциальная группа (условно назовем ее "демократическая") заложила основу "правил игры" как для внутренней организации, выходящих на правительственные институты новых групп, так и для их взаимодействия.
Основное направление усилий демократической группы интересов в области трансформирования экономики России концентрировались на задаче максимально ускоренного разрушения планово-централизованного механизма управления народным хозяйством. Эту задачу группа достаточно быстро и эффективно решила уже в начале 90-х годов. Одновременно ей удалось если не окончательно "выдавить" из правительства и государственных институтов управленческие кадры коммунистической ориентации, то солидаризировать их с концептуальными принципами рыночной либеральной модели организации экономики. Однако разнополюсность концептуальных воззрений на будущее развитие российской экономики коммунистической и демократической групп интересов на практике выразилась в непроработанности проблемы адаптации государственного управления и в целом всего хозяйства, его различных уровней к новым, стихийно развивающимся рыночным процессам. Как отмечал видный российский ученый В.Н.Кириченко, проблема адаптации "... даже не была поставлена в полной мере. Думается, что в тот период была переоценена инерционность экономической системы, особенно такой, какой была наша. Адаптация не может быть автоматической, скоротечной, она должна быть поддержана особыми мерами и на нее надо отвести определенное время. Без разработки и включения особого механизма адаптации нельзя добиться оздоровления экономики, возникают новые болезни. Это вроде подъема водолаза на поверхность воды: если поднять быстро, то цена этому - кессонная болезнь."58)
Сферы интересов лоббистских групп и перспективы лоббистской деятельности в России
В отечественной литературе достаточно подробно описаны формы и методы лоббистской деятельности в России. Наиболее скрупулезно эти вопросы исследованы в монографических работах начальника отдела Правового управления Аппарата Федерального Собрания РФ А.П.Любимова: "Профессиональный лоббизм: технология лоббирования" (1998 г.), "Лоббизм как конструкционно-правовой институт" (1998 г.), "Гражданский лоббизм. Процедуры и технологии обращений граждан" (1998 г.); а также в книге руководителя группы по подготовке федерального закона "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" В.А.Лепехина - "Лоббизм" (1995 г.)71) В этих исследованиях авторы на основе значительного аналитического и фактического материала достаточно подробно отразили механизм задействования лоббистскими группами интересов аппаратов и комитетов Государственной Думы и Федерального Собрания, структур Администрации Президента и Правительства РФ.
В принципе, серьезного отличия от США механизм лоббистской деятельности групп интересов в Российских исполнительной и законодательной власти не имеет: разница состоит лишь в масштабах давления, структурированных интересах лоббистских групп и, пожалуй, оперативности проталкивания лоббистских целей через управленческую систему и процедуры, сформированные ветвями государственной власти. Вместе с тем, не менее важный вопрос о сферах интересов лоббистских групп, их потенциальных возможностях, с точки зрения, воздействия на государственную власть и ее управленческие структуры исследован лишь эпизодически на уровне отдельных статей и небольших разделов коллективных монографий (да и то лишь в разрезе вопросов: "Есть ли в России лоббизм" или "В каких формах он существует?"). Именно поэтому мы полагаем, что проблема сфер интересов лоббистских групп, определяющая их мотивацию в схемах давления на "точки доступа", нуждается в отдельном анализе. К лоббистским сферам интересов не относящимся непосредственно к функционированию организационно-управленческой структуры исполнительной и законодательной власти, можно отнести следующие: кадровые назначения и полномочия должностных лиц;
сформирование идеи законов, актов и инструкций, позволяющих реализовывать групповые экономические интересы, и воплощение на практике схемы приоритетного прохождения в аппарате исполнительной и законодательной власти подготавливаемых и представляемых лоббистскими группами к утверждению законодательных и инструктивных положений;
создание механизмов блокирования лоббистского давления конкурирующих групп интересов;
организация временных альянсов противоборствующих лоббистских кокусов в аппаратах Правительства РФ, Государственной Думы, Федеральном Собрании и Администрации Президента для решения вопросов в пользу конкретных групп интересов;
обеспечение законодательной и бюджетно-финансовой поддержки программам и проектам, планируемым к осуществлению агентами рынка и требующим гарантий центральных, государственных, региональных и муниципальных властей;
лоббирование изменений в управленческой структуре аппарата Правительства РФ и Администрации Президента, палатах парламента РФ в целях образования подконтрольных группам интересов полномочных управленческих подразделений.
Все перечисленные сферы интересов лоббистских групп самым непосредственным образом связаны с имманентно присущей лоббизму функцией - постоянным стремлением к участию в государственном управлении принятия решений в сферах конституционных полномочий исполнительной и законодательной власти. Поэтому, вряд ли целесообразно проводить рейтинговое ранжирование сфер интересов лоббистских групп, т.к. только учет в практике последних полной гаммы сфер интересов, тенденция к охвату классическим цивилизованным лоббистским давлением взаимозависимых сфер лоббистских интересов позволяет говорить о лоббистской деятельности как о более или менее эффективной.
Как показывает исторический опыт осуществления лоббистской деятельности в США, СССР и России, лоббистские группы интересов в своих контактах с государственным аппаратом всегда обращали первостепенное внимание на личностный фактор. Не случайно, при назначениях на видные государственные посты, например в СССР, аналитики всегда делали акцент на двух моментах: кто стоит за выдвиженцем и какова мотивация у группы интересов, осуществившей продвижение той или иной личности на вершину номенклатурной иерархии. И в современной практике анализа лоббистских сфер интересов вряд ли будет актуальным отказ от рассмотрения возможностей и методов проталкивания группами давления на влиятельные должности своих выдвиженцев.
Одним из наиболее показательных примеров использования группами интересов лоббистского механизма "креатурного" выдвижения можно считать деятельность созданного в 1990 г. при Председателе Совета Министров РСФСР Инновационного Совета под руководством министра Ю.А.Лебедева.
По сути говоря, была создана новая структура управления отечественным научно-техническим прогрессом без квалифицированного аппарата, без фондов развития науки, без материально-технической и экспериментальной базы.72) С самого начала деятельности Инновационный Совет под руководством его Председателя, имеющего прямой доступ к Председателю Совета Министров РСФСР, занялся лоббированием назначений на высокие государственные посты. Так, член Инновационного Совета А.В.Федоров был пролоббирован на пост заместителя Министра иностранных дел РСФСР, а старший научный сотрудник НИИ "Органической химии" РАН В.И.Дейгин, при значительном противодействии Министерства здравоохранения был, все-таки, назначен усилиями Ю.А.Лебедева заместителем министра.
Особые лоббистские полномочия Председатель Инновационного Совета получил являясь куратором созданной при Председателе Совета Министров РСФСР, так называемой, "психологической комиссии". В ее функции входило тестирование и селекционный отбор кандидатов на должности в аппарате правительства (с уровня не менее заведующего сектором). Фактически, кадровая политика Правительства РСФСР, в ее существенной части, замыкалась на Председателе Инновационного Совета. Не случайно, группы интересов стремились установить в годы деятельности Совета прямые контакты с его руководителями и, главным образом, лично с председателем.74
