Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретико-методологические основы анализа казначейской деятельности в системе государственного регулирования экономики 13
1.1. Категориальная определенность и функции казначейской Деятельности 13
1.2. Государственные и общественные формы контроля эффективности использования общественных финансов 27
2. Границы и возможности использования зарубежного опыта использования казначейской деятельности в управлении государственными финансами 46
3. Особенности включения казначейства в систему государственного управления России 77
3.1. Эволюция становления казначейства и казначейской системы исполнения бюджета в России 77
3.2. Структурно-функциональный анализ развития казначейства в России 97
3.3. Структура и функции региональной системы казначейского исполнения бюджета 118
4. Казначейская деятельность в системе государственного регулирования макропропорций 136
4.1. Роль казначейства в проведении государственной промышленной, аграрной и социальной политики 136
4.2. Казначейская деятельность в реализации региональной политики (на примере Краснодарского края) 148
Заключение 171
Список использованных источников 175
Приложения 185
- Категориальная определенность и функции казначейской Деятельности
- Границы и возможности использования зарубежного опыта использования казначейской деятельности в управлении государственными финансами
- Эволюция становления казначейства и казначейской системы исполнения бюджета в России
- Роль казначейства в проведении государственной промышленной, аграрной и социальной политики
Категориальная определенность и функции казначейской Деятельности
Финансовая система состоит из государственных финансов, кредитной системы, финансов отраслей воспроизводственного процесса, вторичного финансового рьшка и международных финансов. В свою очередь, государственные финансы включают в себя государственный бюджет, налоги, государственный кредит, внебюджетные фонды, финансы государственных предприятий и государственное страхование. Казначейская деятельность охватывает все структурные подразделения государственных финансов: Во-первых - осуществляет казначейское исполнения государственного бюджета; Во-вторых - расщепляет налоги между бюджетами различных уровней; В-третьих, контролирует полноту и своевременность погашения государственных кредитов и займов и процентов по ним; В-четвертых, осуществляет финансирование и контролирует целевое использование средств федерального бюджета, поступающих во внебюджетные фонды, а также целевые государственные программы; В-пятых - осуществляет финансирование и кассовое исполнение расходов государственных предприятий. Если рассматривать категориальную определенность казначейской деятельности, то нельзя не сказать об ее общих и отличительных чертах от других категорий. Так, например, налоговая система представляет собой совокупность взимаемых в государстве налогов, сборов, пошлин и других платежей, а также совокупность форм и методов их построения. Казначейская деятельность частично охватывает функции налоговых органов в части взимания налогов и сборов и расщепления их между бюджетами различных уровней. Однако налоговые органы контролируют налогоплательщиков всех форм собственности в части уплаты налогов и сборов. Казначейства осуществляют контроль за поступлением доходов и расходовании средств бюджетополучателей федерального уровня. Государственные финансы являются инструментом перераспределения значительной части валового внутреннего продукта развитых стран: в Японии -1/3, во Франции, Нидерландах, Норвегии - Уг, в Швеции - 2/3, в России около Финансовый контроль - контроль за исполнением законодательства и изданных на его основе актов в процессе деятельности по мобилизации, распределению и расходованию денежных средств государственными органами, предприятиями, организациями и учреждениями.2 Федеральная казначейская система является активным участником развития и укрепления всех сфер экономического могущества страны. Согласно Бюджетному кодексу РФ, бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Правительство страны организует процесс исполнения федерального бюджета. Министерства и ведомства, учреждения и организации, состоящие на федеральном бюджете, администрации субъектов, другие получатели средств федерального бюджета принимают участие в этом процессе. Функции по обеспечению исполнения федерального бюджета возложены на Министерство финансов и органы федерального казначейства. Органы федерального казначейства обладают достоверной информацией о финансовом состоянии федерального бюджета страны, что помогает сосредоточить внимание на проблемных участках развития государства. Основными фуншщяі ,дазначейскрй._деятельности, на наш взгляд, являются: 1. Регулирующая: организация, осуществление и контроль за исполнением республиканского бюджета, управление средствами на счетах казначейства; регулирование финансовых отношений между республиканским бюджетом и государственными (федеральными) внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за внебюджетными (федеральными средствами); распределение регулирующих налогов между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов федерации и местными бюджетами. Это распределение производится органами федерального казначейства в соответствии с нормативами отчислений, установленными налоговым и бюджетным законодательством, нормативами отчислений, льготами и отсрочками, предоставленными налогоплательщикам по решению законодательных (представительных) органов власти субъектов федерации и органов местного самоуправления. 2. Прогнозирующая: осуществление краткосрочного прогнозирования объемов государственных финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресурсами в пределах установленных на соответствующий период государственных расходов; 3. Информационная: сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов, представление высшим законодательным и исполнительным органам власти и управления страны отчетности о финансовых операциях Правительства страны и состоянии бюджетной системы государства; 4. Контролирующая: осуществление предварительного, текущего и последующего контроля за целевым использованием средств федерального бюджета; управление и обслуживание совместно с Центральным банком государственного внутреннего и внешнего долга; 5. Методическая: разработка методологических и инструктивных материалов, порядка ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции казначейства, обязательных для соблюдения органами государственной власти и управления, предприятиями, учреждениями и организациями, включая организации, распоряжающиеся средствами государственных (федеральных) внебюджетных фондов, а также ведение учета государственной казны.
Границы и возможности использования зарубежного опыта использования казначейской деятельности в управлении государственными финансами
В настоящее время в Российской Федерации практически завершен переход на казначейскую систему исполнения бюджетов. Приняты соответствующие нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность казначейских органов, создана материально-техническая база, подобраны кадры.
И это принесло несомненную пользу, с образованием казначейских органов достигнуты значительные успехи в процессе исполнения бюджета: повысилась эффективность использования бюджетных средств, усилился контроль за их прохождением, ускорился процесс движения бюджетных средств до конечных потребителей.
Вместе с тем не удалось в полной мере решить поставленные задачи. В организации деятельности казначейских органов имеются проблемы (несовершенство бюджетного законодательства, сравнительная неопытность кадров, наличие противников создания данной системы и др.).
Поэтому одним из направлений совершенствования отечественной системы функционирования казначейских органов является изучение и применение зарубежного опыта. В немалой степени это обусловлено наличием ряда стран со схожими параметрами сравнения.
Основными критериями сходства являются: рыночный или переходный характер экономики, федеративный тип государственного устройства. Кроме того, возможна ориентация на самые развитые страны или такие, которые совершили скачок через отдельные ступени развития. Примером может служить Бразилия, миновавшая стадию индустриализации. Среди унитарных государств особый интерес представляет Франция, поскольку она является примером страны некогда высокого уровня централизации, прошедшей путь децентрализации с акцентом на выравнивание региональных различий. Департамент казначейства Франции является старейшим в Европе (после Великобритании), основан в XVI веке. В настоящее время он насчитывает около 100 региональных управлений.
В качестве базовых элементов сравнения можно выделить такие страны, как Австралия, Бразилия, Франция, Япония, Испания, Великобритания, США. Представляется важным, что в каждой из этих стран содержатся ценностные характеристики, которые находят отражение в конкретном воплощении идеала в реальной системе.
Как свидетельствует мировой опыт, в странах, сталкивающихся с проблемами, вызванными преобразованиями в экономической и финансовой областях, особенно важно в структуре государственных органов управления иметь орган, ответственный за финансовое управление. В качестве такового и выступает институт казначейства.
Правовое положение казначейства дифференцировано по странам, оно занимает разную иерархическую позицию. Так, например, в Австралии казначейству придан статус министерства и оно подчинено правительству. В США Департамент казначейства является единицей, прямо подчиненной президенту. В ряде стран - Бразилии, Франции, Японии, Испании - казначейство является структурным подразделением Министерства финансов.
Следует отметить, что органы, которые носят название "казначейство", берут на себя широкий спектр обязательств в диапазоне функций, входящих в государственное финансовое управление.
Главное предназначение казначейства состоит в оптимизации финансового управления государственными операциями. В свою очередь это основное институциональное предписание состоит из разнообразных функций. Отражая ис торические и культурные факторы, экономическую ситуацию в стране, соотношение сил среди государственных органов власти; ответственных за экономическое управление, казначейство может иметь более или менее обширную роль в следующих областях: - планирование и контроль за исполнением центрального государственного бюджета и мониторинг операций дополнительных бюджетных фондов и субнациональных правительств; - ежедневное управление денежными средствами, включая контроль притоков и оттоков по государственным счетам в банковской системе, и обеспечение равномерного финансирования государственных расходов; - управление государственным долгом и обеспечение государственного долга; - управление государственными финансовыми активами, включая вклады в государственные компании; - учет государственных операций, развитие и поддержка государственной финансовой информационной системы. Роль казначейства тесно связана с исполнением государственного бюджета. Однако его участие в исполнении бюджета может варьироваться от пассивной, когда казначейство прямо не вмешивается в исполнение бюджета, а просто доводит государственные ресурсы до соответствующих органов при исполнении их программ, до полностью активной, когда оно жестко регламентирует процесс исполнения, устанавливает лимиты обязательств или выплаты расходов, утверждает специальные расходы.
Исходя из анализа зарубежного опыта установления казначейства в странах с переходной экономикой, следует выделить главные функции бюджетного и финансового управления государственными операциями: - краткосрочное финансовое планирование: формулировка и оценка бюджета по доходам и текущим и капитальным расходам, а также детальная разработка и представление бюджета в парламент; - исполнение бюджета: исполнение и контроль за центральными государственными операциями, также как и мониторинг операций внебюджетных фондов и местных правительств; - проведение финансовых операций, связанных с исполнением бюджета: управление денежными средствами, поддержка в регистрации государственных активов, выпуска государственных ценных бумаг и гарантий, управление внутренним и внешним государственным долгом, управление иностранной помощью; - учет и развитие финансовых информационных систем: учет за операциями центрального правительства так же, как контроль за развитием правительственного учета и финансово-информационных систем;
Эволюция становления казначейства и казначейской системы исполнения бюджета в России
Переход России к рыночным отношениям и отказ от единой государственной формы собственности уже в начале 90-х годов поставил государство перед необходимостью защиты своих финансовых интересов1.
В рыночных экономических системах в качестве основных институциональных участников процесса исполнения бюджета традиционно выступают финансовые и налоговые органы, банковские учреждения. Главными, результирующими функциями этих органов и учреждений в процессе исполнения государственного (федерального) бюджета являются: обеспечение своевременности и полноты поступлений в государственный бюджет доходов от территорий, нормативное распределение федеральных регулирующих налогов в бюджеты всех уровней, финансирование в различных формах расходов федерального бюджета на территории субъектов федерации. Совокупность этих функций с течением времени не претерпевает существенных изменений, и поэтому при анализе может рассматриваться как объективная, закономерная и относительно постоянная составляющая системы исполнения бюджета.
Но есть и субъективная составляющая — состав и индивидуальная роль каждого участника этой системы в общем процессе исполнения бюджета. Она периодически подвергается изменениям в соответствии с нормативными правовыми актами, принимаемыми органами государственной власти1.
Именно субъективная составляющая - это источник качественных различий бюджетных систем. И если принять ее за основу классификации систем исполнения государственного бюджета, то последние с полным основанием могут быть разделены на две базовые модели: банковскую и казначейскую.
В условиях банковской системы исполнения бюджета основным распорядителем финансовых средств на этапе исполнения бюджета выступает Центральный банк, а хранителями средств - разветвленная и желательно хорошо развитая и стабильная сеть коммерческих банков.
Второй вариант, казначейская система предусматривает кассовое обслуживание доходной и расходной частей бюджета создаваемым государством финансовым институтом - казначейством. Данная структура, непосредственно включенная в систему органов федеральной исполнительной власти, несет полную единоличную ответственность за исполнение федерального, а в некоторых случаях местных бюджетов.
В Российской Федерации практически завершен переход от банковской системы исполнения бюджета к казначейской. И хотя осознание необходимости подобного шага утвердилось в правительственных и научных кругах российского общества не сразу, конечный выбор казначейской модели исполнения бюджета был предрешен изначально.
Процесс перехода к казначейской системе исполнения бюджета для нашей страны был обусловлен совокупностью объективных и субъективных факторов. Важнейшими факторами, способствовавшими выбору именно казначейской бюджетной модели, были: - потребность в государственном контроле за исполнением бюджета, в том числе рациональностью расходования и быстротой поступления бюджетных средств к получателям; - необходимость оперативного управления ограниченными финансовыми ресурсами государства в агрессивных условиях рыночного хозяйствования.
Центральный банк России к началу 90-х с этими задачами уже не справлялся. Кассовое исполнение бюджетов всех уровней через Центральный банк России и коммерческие банки оказалось без должного контроля со стороны государства. Банковская система претерпевала кардинальные изменения и перестала быть только государственной, более того, для её развития отвлекались и использовались финансовые средства государства. Чрезвычайно актуальным стало обеспечение учета и защищенности финансовых ресурсов государства. Система банковского контроля за использованием государственных средств оказалась неспособной эффективно осуществлять указанные выше функции в условиях коренных изменений в экономике государства, производственных и общественных отношениях, формах собственности.
Государственные средства растеклись по многочисленным каналам разрозненных коммерческих банков. Количество федеральных бюджетных счетов к концу 1992 года достигло порядка 160 тысяч, из них в коммерческих банках оказалось сосредоточено около 50%1.
При этом Центральный банк РФ все основное внимание перенес на организацию кредитно - денежного обращения и практически полностью отошел от исполнения функции учета движения бюджетных средств и контроля за этим движением. Коммерческие банки тоже оказались в стороне от такого учета и контроля. Утрата Центральным банком ведущей роли в исполнении бюджета крайне негативно отразилась на обеспечении целевого использования государственных средств, своевременности их получения бюджетополучателями и, в конечном счете, привела к потере управления теми средствами, которыми федеральный Центр еще как-то пытался регулировать процесс развития субъектов РФ.
Таким образом, объективно сложилась необходимость создания органов исполнительной власти, способных обеспечить реализацию требований государства по управлению финансами бюджетной системы страны. Решением стало воссоздание в стране казначейской бюджетной модели, при которой все основные полномочия в сфере контроля, проверок и совершения операций со средствами федерального бюджета возлагаются на единый специализированный орган - казначейство.
История развития экономических отношений в России имеет пример такой системы учреждений. Данная структура прошла в нашей стране длительный и сложный путь эволюции.
Роль казначейства в проведении государственной промышленной, аграрной и социальной политики
Анализируя состояние промышленности России, видны положительные сдвиги, произошедшие за годы реформ. Однако, для достижения главной цели промышленной политики - повышение эффективности и конкурентоспособности на внешнем и внутреннем рынках, необходимо определить основные концепции промышленной политики: - сохранить накопленный научно-технический потенциал и использовать его в целях развития промышленности; - увеличить платежеспособный спрос в стране; - развить и использовать преимущества российской промышленности и преодолеть ее слабости. Главными методами промышленной политики являются: 1. Формирование институциональных и законодательных условий для структурных изменений в промышленности. А именно: защиту прав собственности, информационную открытость для инвесторов. 2. Реформирование налоговой системы с целью облегчения налогового бремени, создания условий для развития производства на основе самофинан- сирования. 3. Меры внешнеэкономической поддержки, включающих в себя изменение ставок импортных тарифов и поддержке экспортно-ориентированных предприятий. 4. Содействие расширению спроса на внутреннем рынке, через конкурсные государственные закупки и развитие инфраструктуры товарных рынков. Прямые государственные инвестиции, в форме долевого участия государства, государственных гарантий на основе конкурсов инвестиционных проектов. 5. Совершенствование системы государственного контроля за деятельностью управляющих для предприятий государственной и смешанной долей собственности. С целью обеспечения экономического роста в агропромышленном комплексе необходимо сформулировать концепции его развития, а именно: 1. Сохранение и наращивание ресурсного потенциала в сельском хозяйстве путем повышения плодородия земель, развития племенного животноводства, совершенствование системы семеноводства, внедрение ресурсосберегающих технологий 2. Улучшение экономических условий для развития производства и предпринимательства в аграрном секторе, формирование эффективного механизма государственной поддержки сельхозтоваропроизводителей. Одним из основных направлений реформы финансовой системы Российской Федерации является эффективное перераспределение финансовых ресурсов исходя из общегосударственных приоритетов. В целях осуществления поставленной задачи государство перешло на целевое финансирование государственных расходов и предоставление бюджетной помощи предприятиям и организациям только в соответствии с утвержденными федеральными программами по приоритетным направлениям. Количество программ значительно сокращено, по сравнению с 1993 годом, что позволило осуществлять более качественный контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета. В качестве приоритетов в расходовании бюджетных средств предусмотрено оказание государственной поддержки по направлениям, обусловленным необходимостью развития экономического потенциала страны: - поддержка реализации высокоэффективных и быстро окупаемых инвестиционных проектов, оказываемая как путем выделения бюджетных средств на возвратной основе, так и путем предоставления государственных гарантий; - создание экономически выгодных условий для реализации эффективных инвестиционных проектов, финансируемых на основе тендеров, долевого государственно-коммерческого финансирования; - поддержка отраслей, способных наладить производство высокотехнологичной продукции и сделать ее конкурентоспособной на мировом рынке. (Постановление Правительства РФ от 31.03.1997 г. № 360) Реформа государственных предприятий заключается в повышении управляемости в государственном секторе экономики. Для этой цели Правительством разработаны формы и методы управления. Важная роль в методах управления отведена органам казначейства. Казначейство, не вмешиваясь в производственный процесс, имеет полную информацию о деятельности государственного предприятия. Контролю подлежат лимиты бюджетных обязательств на текущий финансовый год, сметы расходов, соответствие нормативам уровень заработной платы, договоры на поставку товаров и услуг, наличие дебиторской и кредиторской задолженностей. Для предприятий, не содержащихся по смете за счет средств федерального бюджета, а получающих средства бюджета на выполнение государственного заказа, разработан несколько иной порядок контроля за целевым использованием федеральных бюджетных средств, который заключается в предварительном, текущем и последующем контроле за целевым использованием конкретно выделенной суммы на конкретный заказ, без проверки деятельности предприятия в целом. Кроме того, основная часть бюджетных учреждений и организаций, будь то образовательное, медицинское или иное учреждение, получают доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
